Wagner Maia HISTÓRIA DO ORÇAMENTO PÚBLICO NO BRASIL

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1 Wagner Maia HISTÓRIA DO ORÇAMENTO PÚBLICO NO BRASIL São Paulo Outubro de 2010

2 Resumo Este trabalho aborda a evolução histórica do orçamento público no Brasil, analisando as diversas épocas do país desde o século XVII, com a vinda do D. João VI para o Brasil, até os dias atuais. Exploramos também a evolução do conceito de Orçamento Público, que remonta a 1822, quando a Inglaterra introduz o orçamento como instrumento formalmente acabado, marcando a data de surgimento do primeiro orçamento no Brasil. Também são estudadas as opções existentes em adotar-se o orçamento autorizativo ou o orçamento impositivo, bem como os reflexos dessa escolha na independência entre os poderes Executivo e Legislativo. Por fim, a pesquisa demonstra avanços positivos na administração pública brasileira, notadamente, a preocupação e o consenso dos gestores públicos em relação à necessidade de melhoria da qualidade do gasto público. Além disso, a população que antes era praticamente renegada, hoje pode acompanhar mais ativamente quase todo o processo de orçamentário brasileiro. Palavras chaves: Atribuições Econômicas, Evolução, Orçamento Impositivo, Orçamento Autorizativo, Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias e Lei Orçamentária Anual.

3 Apêndice Introdução A história do orçamento público pelo mundo O orçamento nas constituições brasileiras Evolução conceitual do Orçamento Público Orçamento Tradicional Orçamento de desempenho ou por realizações Orçamento-Programa Orçamento de base zero ou por estratégia Orçamento Participativo Orçamento Impositivo versus Orçamento Autorizativo O Processo Orçamentário Atual Constituição e Considerações Finais Bibliografia... 24

4 iii SIGLAS E ABREVIATURAS ADCT Art. CF EC LDO LOA OP PE PL PPA Atos das Disposições Constitucionais Transitórias Artigo Constituição Federal Emenda à Constituição Lei de Diretrizes Orçamentárias Lei Orçamentária Anual Orçamento Participativo Poder Executivo Poder Legislativo Plano Plurianual

5 Introdução. O orçamento público, hoje em dia, é discutido e aperfeiçoado dentro e fora do Brasil devido sua grande relevância para a economia do país e mundial. O Estado é responsável por grandes dispêndios seja quando da aquisição de grandes quantidades de produtos ou serviços, seja na contratação de empresas para execução de obras públicas (pontes, estradas, hospitais) ou quando paga salários aos seus servidores que irão consumir grandes quantidades de produtos ou serviços, colocados à disposição pelo setor privado. É verdade que, como contrapartida, o Estado tende a recuperar parte desses gastos, através da arrecadação de impostos ou contribuições que são pagos por todos os que possuem renda, sejam proprietários de bens imóveis ou bens móveis e consomem produtos e serviços, sejam pessoas físicas ou pessoas jurídicas. A arrecadação de tributos tem como contrapartida a necessidade de o Estado gerir melhor os recursos de forma a satisfazer aos anseios e às necessidades da população. Diante desse cenário, surgem as três atribuições ou funções econômicas do Estado. A primeira função estatal é denominada alocativa, ou seja, diante da ineficiência por parte de mecanismos privados (sistema de mercado) o Estado assume a função de alocar recursos em produtos ou serviços que não sejam rentáveis à iniciativa privada. Como exemplo podemos citar os investimentos em infra-estrutura efetuados pelo Governo nas áreas de transporte, energia, comunicações, que compreendem investimentos altos e possuem longo período de carência entre as aplicações e o retorno, ocasionando o desinteresse do envolvimento privado nesses setores. Esses setores, apesar do acima exposto, são indutores do desenvolvimento regional e nacional, sendo compreensível que se transformem em áreas de competência estatal. A segunda função estatal é denominada distributiva, isto é, busca-se promover ajustamentos na distribuição de renda entre os seus pares. Uma forma de melhorar a distribuição da renda é a instituição de tributos progressivos sobre a classe de renda mais elevada com transferências para aquelas classes de renda mais baixa. Outro exemplo, seria a concessão de subsídios aos bens de consumo popular financiados por impostos sobre bens consumidos pelas classes de mais alta renda. A terceira atribuição estatal é chamada de estabilizadora. Essa função está associada a quatro objetivos macroeconômicos: (a) manutenção de elevado nível de emprego, (b) estabilidade nos níveis de preços, (c) equilíbrio no balanço de pagamentos, e (d) razoável

6 taxa de crescimento econômico. Esses quatro objetivos, especialmente os dois primeiros, configuram o campo de ação da função estabilizadora. Para exemplificar, citamos que em uma economia, os níveis de emprego e de preços resultam dos níveis de demanda agregada, ou seja, da disposição de gastar dos consumidores, sejam as famílias, o governo, o capitalista, enfim, qualquer tipo de comprador. Se a demanda for superior à capacidade da produção, os preços tenderão a subir; se inferior, haverá desemprego. O mecanismo básico da política de estabilização é, portanto, a ação estatal sobre a demanda agregada, aumentando-a ou reduzindo-a conforme as necessidades. Nesse cenário, percebe-se a grande importância que tem o orçamento público atualmente, pois dele deriva a alocação de recursos necessários ao desenvolvimento do país, a inserção de pessoas na vida econômica ativa e a estabilidade econômica de mercado perseguida por todos países. É com base nesses preceitos que começamos a dissertar sobre a história do orçamento público, passando por toda a sua história e evolução, desde seu surgimento, no século XIII, na Inglaterra, até os dias atuais. 1. A história do orçamento público pelo mundo Parece haver consenso entre os estudiosos do assunto em afirmar que o orçamento público teve origem por volta do século XIII. Na Inglaterra, durante o reinado do Rei João Sem Terra, foi assinada a Carta Magna, datada de 15 junho de A nobreza e a plebe, cansadas de tanto combater e perder as batalhas contra a França, aumentavam sua insatisfação contra o rei. Os barões ingleses então se rebelaram, capturaram Londres em maio de 1215 e, no mês seguinte, obrigaram John Lackland (João Sem Terra) a assinar a Carta Magna. Este documento evidenciava três aspectos principais: liberava a Igreja para gerir independentemente suas ações; reportava-se a limitação do rei em lançar impostos (somente poderia ser cobrado novos impostos com autorização de um feudal); e, ninguém poderia ser punido fora da common law¹. (FORD, 1999). ¹Common Law Conselho dos comuns

7 O reinado de João Sem Terra foi tumultuado, pois no período em que governou (1199 a 1215) sofreu algumas intervenções e interdições papais. Chegou até a ser excomungado pelo Papa Inocêncio III por atacar as propriedades da Igreja. Dessa forma, abriu várias frentes de descontentamentos e alguns barões forçaram-no a instituir a primeira Carta Magna, cujo artigo 12 explicitava que: Nenhuma cobrança de impostos pode ser lançada em nosso reino sem consentimento do Conselho dos Comuns, exceto para custear o resgate da pessoa do rei, para fazer seu filho mais velho um cavaleiro e para casar (uma vez) sua filha mais velha. Os subsídios para essa finalidade deverão ser razoáveis em seus montantes. Reis que sucederam o João Sem Terra não aceitavam pacificamente a idéia de submissão ao Conselho dos Comuns nos assuntos relacionados à arrecadação. As famílias reais convergiam em pensamento no tocante à idéia de que a soberania do rei advinha de Deus e assim possuíam o direito de governar os homens. Os reis reagiam à idéia de pedir autorização ao Parlamento para lançar impostos quando em guerra ou quando a coroa assim o desejasse. O povo e o Parlamento não concordavam com o pensamento real. O auge do conflito aconteceu no reinado de Carlos I, pois ele exercia pressão policial e judicial sobre o povo que se recusava a contribuir sem o consentimento do Parlamento. Houve luta armada e o rei foi derrotado, processado e morto (VIANA, 1950). Somente no Bill of Rights², 1689, no governo de Guilherme de Orange e da Rainha Ana apareceu a palavra tax (impostos). Esse documento consolidou a instituição parlamentarista e a regra de que a arrecadação da receita real deveria ser previamente autorizada pelo Parlamento (Câmara dos Lordes e Câmara dos Comuns). A Constituição Francesa, pós-revolução de 1789, consagrou que a votação de receitas e despesas pertencia exclusivamente aos representantes do povo. A Assembléia Nacional estabeleceu que cabia aos representantes do povo a votação dos impostos a serem pagos pela sociedade. (VEIGA, 1975). Alguns autores consideram que a revolução pela independência americana decorreu da contrariedade dos colonos em face dos tributos cobrados pelo governo inglês. Em 1765, os habitantes da Virgínia se insurgiram fortemente contra o Parlamento britânico motivados pela discordância em aceitar os impostos da ilha real na colônia. O povo resolveu votar a sua liberdade em termos de impostos lançados pela coroa. ²Bill of Rights Carta de Direitos (similar à Constituição Federal).

8 A Assembléia Nacional votou o texto que normalizava: somente a assembléia geral da Colônia tem o direito e o poder de exigir impostos dos seus habitantes (VEIGA, 1975). Todos esses acontecimentos históricos tiveram reflexos diretos ou indiretos no desenvolvimento e aprimoramento do orçamento brasileiro, pois todo o estudo sobre sua finalidade, evolução e o porquê de sua existência são analisados por estudiosos e técnicos pátrios e esses ensinamentos são aplicados ao nosso sistema orçamentário, de forma a aprimorar, ano a ano, sua elaboração, execução e controle. Após essa rápida digressão sobre a história de orçamento por países considerados como os incipientes do orçamento público passaremos a analisar de forma pormenorizada a evolução do orçamento brasileiro, passando pelas oito Cartas Magnas existentes, até o momento, em nosso país. As constituições podem ser promulgadas (elaboradas através do processo democrático, com participação popular) ou outorgadas (impostas, autoritárias, sem participação do povo). A evolução do orçamento brasileiro é caracterizada e marcada pelo processo político pelo qual o país está passando, sendo que no caso brasileiro as constituições outorgadas são as dos anos de 1824, 1934, 1937 e Já as Constituições consideradas promulgadas foram as dos anos de 1891, 1946, 1967 e 1988 (atual). Esse processo político (constituição outorgada ou promulgada) vai delinear de forma expressa quem tem a iniciativa de elaborar, aprovar, executar e controlar a lei orçamentária. Vale ressaltar que a classificação das oito constituições em promulgadas ou outorgadas não ser pacífica entre os estudiosos da área. Esse trabalho preferiu adotar a classificação que parece ser a mais aceita entre o meio acadêmico da área de ciências jurídicas, e constar de diversos livros de Direito Constitucional, por se tratar de assunto afeto a sua seara. Há, também, autores que não classificam a carta de 1969 como Constituição propriamente dita, e, sim, como uma revisão constitucional à carta de O orçamento nas constituições brasileiras A tributação da metrópole portuguesa na colônia brasileira ocasionou graves descontentamentos. A Inconfidência Mineira ( ) foi um desses movimentos. O estopim do movimento foi a emanação de tributos portugueses na colônia. Portugal queria receber todos os impostos atrasados (fato conhecido como Derrama) e causou profunda

9 inquietação social que culminou com o citado movimento e a morte de Joaquim José da Silva Xavier Tiradentes ( ). Por outro lado, o rei de Portugal, D. João VI, pressionado por acontecimentos na Europa, mais precisamente no tocante ao Imperador Francês, Napoleão, que forçava Portugal a fechar seus portos para a Inglaterra abandonou sua terra natal, fortemente escoltado por navios ingleses, e se estabeleceu no Brasil. Sua chegada à colônia promoveu a organização das finanças e o disciplinamento dos tributos aduaneiros. O regime de contabilidade pública, o Erário Público (Tesouro), o Conselho Real da Fazenda e três contadorias reais foram criados em (VEIGA, 1975). Nessa passagem de nossa história assevera James Giacomoni em sua obra Orçamento Público: Com a vinda do rei D. João VI, o Brasil iniciou um processo de organização de suas finanças. A abertura dos portos trouxe a necessidade de maior disciplinamento na cobrança dos tributos aduaneiros. Em 1808, foram criados o Erário Público (tesouro) e o regime de contabilidade. Mais à frente assevera: é na constituição de 1824 que surgem as primeiras exigências no sentido de elaboração de orçamentos formais por parte das instituições imperiais. Em seu artigo 172, assim estabelecia aquela Lei Magna : O ministro de Estado da Fazenda, havendo recebido dos outros ministros os orçamentos relativos às despesas das suas repartições, apresentará na Câmara dos Deputados anualmente, logo que esta estiver reunida, um balanço geral da receita e despesa do Tesouro Nacional do ano antecedente, e igualmente o orçamento geral de todas as despesas púbicas do ano futuro e da importância de todas as contribuições e rendas públicas. Apesar de expresso na Constituição Federal de nosso país, tal dispositivo não foi implementado à época por ter sido considerado muito avançado. Alguns autores consideram, então, que a Lei de foi a primeira lei de orçamento do Brasil, no entanto as dificuldades da época em ter mecanismos arrecadadores eficientes nas províncias, dificuldades de comunicação e conflitos de ordem legal, oriundas do período colonial, foram consideradas como fatores que frustraram sua implantação. Os estudiosos apontam, então, que o primeiro orçamento brasileiro teria sido, então, aquele aprovado pelo Decreto Legislativo de que fixava a despesa e orçava a

10 receita das antigas províncias para o exercício de 1ª a (VEIGA FILHO; MOOJEN, 1959, p.22-3). A Lei Magna brasileira de 1824 afirmava em seu texto que ao Executivo competia à elaboração da proposta orçamentária e à Assembléia Geral (Câmara dos Deputados e Senado) a aprovação da Lei Orçamentária. À Câmara dos Deputados competia ainda à iniciativa das leis sobre impostos. Em relação à fiscalização da execução orçamentária, esta é definida de forma vaga no artigo 37: Também principiarão na Câmara dos Deputados: 1º. O exame da administração passada, e reformas dos abusos nela introduzidos. (GIACOMONI, 2007). Com a Constituição de 1891, que seguiu à Proclamação da República, houve importante alteração na distribuição das competências em relação ao orçamento. A elaboração desse passou a ser função do Congresso Nacional, assim como a tomada de contas do Poder Executivo. Com essa nova sistemática, coube à Câmara dos Deputados a iniciativa de elaboração do orçamento público brasileiro, mas como observa Arizio Viana, ela (a iniciativa) sempre partiu do gabinete do ministro da Fazenda que, mediante entendimentos reservados e extra-oficiais, orientava a comissão parlamentar de finanças na confecção da lei orçamentária. Visando auxiliar o Congresso Nacional em sua missão institucional de controle externo da contas públicas, a Constituição Federal instituiu o Tribunal de Contas da União. Aqui cabe uma rápida passagem histórica do iminente Rui Barbosa, grande incentivador o motivador da criação da Corte de Contas, Ministro da Fazenda à época. Assim assinalou em sua exposição de motivos, no decreto n. 988-A/1890, que preconizou a criação da citada Corte: Convém levantar, entre o poder que autoriza periodicamente a despesa e o poder que cotidianamente a executa, um mediador independente, auxiliar de um e de outro, que, comunicando com a legislatura, e intervindo na administração, seja, não só o vigia, como a mão forte da primeira sobre a segunda, obstando a perpetração das infrações orçamentárias por um veto oportuno aos atos do Executivo, que direta e indireta, próxima ou remotamente discrepem da linha rigorosa da leis de finanças. Nessa mesma época, na República, as antigas províncias transformam-se em Estados regidos por constituições próprias, o que lhes assegurou grande autonomia. Igualmente, a

11 primeira constituição republicana que tratou de estender essa autonomia aos Municípios. (GIACOMONI, 2007). O Brasil entrou no século XX e ultrapassou suas duas primeiras décadas sem maiores novidades na questão da organização das finanças públicas. A economia brasileira era caracterizadamente agroexportadora e a industrialização e a urbanização eram fenômenos tímidos, a ponto de não exigirem grande atuação do setor público. (GIACOMONI, 2007). Com a aprovação do Código de Contabilidade da União pelo Congresso Nacional, em 1922, ordenaram-se os procedimentos orçamentários, financeiros, patrimoniais, contábeis, etc. Quanto à iniciativa da lei orçamentária, o código legalizou o que já estava acontecendo, informalmente, na gestão federal. O Executivo fornecia ao Legislativo todos os elementos para esse exercitasse sua atribuição de iniciar a feitura da lei orçamentária. Em 16 de julho de 1934, é outorgada uma nova Constituição Brasileira, e a autonomia dos Estados e o federalismo desenhados pela Carta de 1891 cederam lugar à centralização da maior parte das funções públicas na área federal. A iniciativa da elaboração da proposta orçamentária volta a ser do presidente da República, cabendo ao Congresso Nacional a votação da proposta e o julgamento das contas do presidente, contanto para tal com o auxílio do Tribunal de Contas da União. Crises políticas jogaram o País num regime fortemente autoritário, o Estado Novo gerador de nova Constituição decretada em 10 de novembro de A elaboração orçamentária foi tratada com destaque, merecendo um capítulo especial com seis artigos. Segundo essas disposições, a proposta orçamentária seria elaborada por um departamento administrativo a ser criado junto à Presidência da República e votada pela Câmara dos Deputados e pelo Conselho Federal (uma espécie de Senado que contaria também com dez membros nomeados pelo presidente da República). A verdade é que essas duas câmaras legislativas nunca foram instaladas e o orçamento federal foi sempre elaborado e decretado pelo chefe do poder Executivo. (VIANA, 1950). Já em 1939, o regime estado-novista liquidou com o que restava de autonomia dos Estados e Municípios ao transferir ao presidente da República a prerrogativa de nomear os governadores estaduais (Interventores) e a esses a nomeação dos prefeitos. Decreto-lei 1.202, de (GIACOMONI, 2007). Com o restabelecimento da democracia no país, foi promulgada uma nova Constituição, em 18 de setembro de Ela consagrava certos princípios, como o da unidade, o da universalidade, o da exclusividade e o da especialização, princípios esses até

12 hoje orientadores do nosso orçamento. O orçamento passou a funcionar nos moldes da Constituição de 1934, sendo que o Poder Executivo elaborava o projeto de lei orçamentária e a discussão e votação acontecia no Poder Legislativo. Através de emendas, os legisladores também participavam da elaboração do orçamento e o papel do Tribunal de Contas foi evidenciado de forma mais precisa. A Lei 4320, de , ainda vigente, produto resultante de inúmeras colaborações, que estatuiu normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, padronizou o modelo orçamentário para os três níveis de governo, facilitando os procedimentos contábeis, financeiros e orçamentários nos diversos níveis de gestão governamental. Essa Lei que foi aprovada com força de lei ordinária em sua época passou a ter força de Lei Complementar, em diversos de seus artigos, por determinação expressa da Constituição Federal de Portanto, hodiernamente, essa lei é considerada híbrida, ou seja, alguns de seus artigos possuem força de lei ordinária; e outros, força de lei complementar. Cabe aqui mais um parêntese para melhor compreensão do que diferencia uma lei em ser ordinária ou ser complementar. Passamos o ensinamento dos Professores Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino: São duas, portanto, as diferenças entre lei complementar e lei ordinária: (a) a lei complementar disciplina matérias especificamente a ela reservadas pelo texto constitucional e (b) o quorum de aprovação. Expliquemos melhor o assunto, que é matéria reservada ao ramo do Direito Constitucional. A primeira distinção é de caráter material, significa dizer que os assuntos a serem tratados por meio de lei complementar estão expressamente previstos na constituição. Não cabe ao Presidente da República ou ao Presidente do Poder Legislativo decidir quais matérias serão tratadas por meio desta lei, visto que a própria Constituição assim definiu. A segunda distinção, de natureza formal, diz respeito ao processo legislativo de elaboração de normas: a lei ordinária poderá ser aprovada por maioria simples de votos (CF, artigo 47), enquanto a lei complementar exige maioria absoluta para sua aprovação (CF, artigo 69). Dessa forma os constituintes à época da elaboração do texto constitucional vigente, previram a necessidade de uma segurança maior para aprovação e/ ou alteração de algumas

13 matérias por eles elencadas, por isso o caráter mais dificultoso para umas matérias, e processos menos rigorosos para outros assuntos. Vencida essa etapa para explicarmos as diferenças entre leis ordinárias e leis complementares, voltaremos ao assunto almejado nessa pesquisa. Em 24 de janeiro de 1967 foi publicada a sexta constituição brasileira. A grande novidade residiu na retirada de prerrogativas do Legislativo quanto à iniciativa de leis ou emendas que criem ou aumentem despesas, inclusive emendas ao projeto de lei do orçamento. O texto dessa constituição mostra grande preocupação com a segurança nacional, ostentando tendência de centralização político-administrativo na União e de ampliação dos poderes do Presidente da República. O Decreto-lei 200, de 25 de fevereiro de 1967, vigente também até os dias atuais, disciplina a organização e a reforma administrativa da União. O Planejamento foi definido, pela primeira vez em nosso ordenamento jurídico, como princípio fundamental e norteador das atividades da administração federal, tendo como instrumento básico o orçamentoprograma anual e os Programas Gerais, Setoriais, Regionais (todos de duração Plurianual), o Plano Geral de Governo e a Programação Financeira de Desembolso. A constituição de 1967 teve curtíssima duração, porque, em 1969, foi editada a EC nº 01, de , com entrada em vigor em A EC nº 1/1969, embora formalmente seja uma emenda à Constituição de 1967, é considerada por muitos constitucionalistas verdadeiramente uma nova Constituição. Nas palavras do Professor José Afonso da Silva, a emenda só serviu como mecanismo de outorga, ou seja, imposição de novas disposições constitucionais sem consentimento do parlamento. Uma peculiaridade histórica dessa constituição é que ela se denominava Constituição da República Federativa do Brasil, a de 1967 era, simplesmente, Constituição do Brasil. A constituição de 1969 alterou diversos artigos da carta de 1967, mas manteve os dispositivos sobre orçamento, inclusive o que limita a capacidade de iniciativa do Legislativo em leis que gerem despesas e em emendas ao orçamento quando de sua discussão. Em alguns aspectos ela aperfeiçoou o processo de elaboração da lei orçamentária, a fiscalização financeira e orçamentária dos municípios, modificou o sistema tributário, entre outros assuntos. Nos anos oitenta iniciaram as pressões no campo político com vistas ao fim do regime autoritário e à abertura institucional. No biênio 1982/1983, com o agravamento da

14 crise econômica, ficou evidente a fragilidade da base política do governo, que assistiu às campanhas de forte conteúdo popular, como a das diretas já para Presidente da República, e a convocação de uma Assembléia Nacional Constituinte. Em 5 de outubro de 1988, o país recebeu, então, sua oitava constituição. O tema orçamento foi fortemente discutido entre os constituintes, pois era visto como símbolo dos privilégios perdidos durante o período autoritário. Novos conceitos e regras foram introduzidos, bem com a confirmação de princípios e normas já consagrados. Entre as inovações, podemos citar a exigência de, anualmente, o Executivo encaminhar ao Legislativo, o projeto de lei de diretrizes orçamentárias com o objetivo de orientar a elaboração da lei orçamentária. Assunto esse que será melhor explicado no item cinco deste trabalho. Tabela 01 Constituições Brasileiras e o Processo de Elaboração e Aprovação Constituições Quem Elabora Quem Aprova 1824 Poder Executivo Poder Legislativo 1892 Poder Legislativo Poder Legislativo 1934 Poder Executivo Poder Legislativo 1937 Poder Executivo Poder Executivo 1946 Poder Executivo Poder Legislativo 1967 Poder Executivo Poder Legislativo 1969 Poder Executivo Poder Executivo 1988 Poder Executivo Poder Legislativo 3. Evolução conceitual do Orçamento Público. A evolução conceitual do orçamento público acompanha o desenvolvimento e o progresso realizados no mundo, com fito de aperfeiçoar a qualidade da distribuição de

15 renda entre as pessoas, o inter-relacionamento entre as funções de planejar e executar o orçamento, e o melhor controle sobre os gastos realizados pelos governantes. Podemos dividir a evolução do orçamento em: Orçamento Tradicional. Processo orçamentário em que apenas uma dimensão do orçamento é explicitada, qual seja, o objeto de gasto. Também é conhecido como Orçamento Clássico. No orçamento tradicional ou clássico constavam apenas a fixação da despesa e a previsão da receita, sem nenhuma espécie de planejamento das ações do governo. Era peça meramente contábil financeira, um documento de previsão de receita e de autorização de despesas. Neste tipo de orçamento não havia preocupação com a realização dos programas de trabalho do governo, preocupando-se apenas com as necessidades dos órgãos públicos para realização das suas tarefas, sem preocupação em questionar sobre objetivos e metas a serem atingidos Orçamento de desempenho ou por realizações. Sucessor natural do orçamento clássico foi o orçamento de desempenho ou por realizações. Neste tipo de orçamento, o gestor começa a se preocupar com o resultado dos gastos e não apenas com o gasto em si, ou seja, preocupa-se agora em saber as coisas que o governo faz e não as coisas que o governo compra. Apesar de ser um passo importante, o orçamento de desempenho ainda se encontra desvinculado de um planejamento central das ações do governo Orçamento-Programa. O orçamento - programa foi introduzido no Brasil através da Lei 4320/64 e do decreto lei 200/67. O orçamento programa pode ser entendido como um plano de trabalho, um instrumento de planejamento da ação do governo, através da identificação dos seus programas de trabalho, projetos e atividades, além dos estabelecimentos de objetivos e metas a serem implementados, bem como a previsão dos custos relacionados. A CF/88 implantou definitivamente o orçamento-programa no Brasil, ao estabelecer a normatização da matéria orçamentária através do Plano Plurianual - PPA, da

16 Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO e da Lei Orçamentária Anual - LOA, ficando evidente o extremo zelo do constituinte para com o planejamento das ações do governo Orçamento de base zero ou por estratégia. Técnica utilizada para a confecção do orçamento programa, que consiste basicamente em uma análise crítica de todos os recursos solicitados pelos órgãos governamentais. Neste tipo de abordagem, na fase de elaboração da proposta orçamentária, haverá um questionamento acerca das reais necessidades de cada área, não havendo compromisso com qualquer montante inicial de dotação. Os órgãos governamentais deverão justificar anualmente, na fase de elaboração da sua proposta orçamentária, a totalidade de seus gastos, sem utilizar o ano anterior como valor inicial mínimo Orçamento Participativo. Caracteriza-se por uma participação direta e efetiva das comunidades na elaboração da proposta orçamentária do governo. Orçamento Participativo (OP) é um mecanismo governamental de democracia participativa que permite aos cidadãos influenciar ou decidir sobre os orçamentos públicos, geralmente o orçamento de investimentos de prefeituras municipais, através de processos de participação cidadã. Esses processos costumam contar com assembléias abertas e periódicas e etapas de negociação direta com o governo. No Orçamento Participativo retira-se poder de uma elite burocrática repassando-o diretamente para a sociedade. Com isso a sociedade civil passa a ocupar espaços que antes lhe eram "furtados". Com diferentes metodologias em cada município em que o OP é executado, suas assembléias costumam ser realizadas em sub-regiões municipais, bairros ou distritos, em discussões temáticas e/ou territoriais, elegendo também delegados que representarão um tema ou território nas negociações com o governo. Esses delegados formam um Conselho anual que além de dialogar diretamente com os representantes da prefeitura sobre a viabilidade de executar as obras aprovadas nas assembléias, também irão propor reformas nas regras de funcionamento do programa e definirão as prioridades para os investimentos, de acordo com critérios técnicos de carência de serviço público em cada área do município.

17 4. Orçamento Impositivo versus Orçamento Autorizativo. Assunto de grande controvérsia atualmente sobre o orçamento público é ser o seu caráter meramente autorizativo ou efetivamente impositivo. A corrente governamental dominante difundiu a concepção de que o orçamento é necessariamente autorizativo, o que, na prática, tem reduzido o Congresso Nacional a um papel decorativo na aprovação do orçamento, pois o Executivo, além do poder de veto, pode simplesmente não executar despesas, sem razão aparente ou justificativa fundamentada. Contingenciando dotações e retendo liberações financeiras, o Executivo direciona o orçamento segundo seus próprios interesses e conveniências, sem ter de prestar contas de sua gestão. De outra sorte, no caráter efetivamente impositivo, o Poder Legislativo tornar-se-ia mais forte, pois caberia a ele definir as prioridades de gastos do governo, sendo obrigatória a sua execução, pelo Poder Executivo, dos programas alocados no orçamento. Defensores dessa tese descrevem que o sistema de repartição de poderes, instituído na CF/88, não seria ferido, pois ao Poder Executivo caberia realizar projetos e programas já acordados, discutidos, aprovados e formalizados por leis específicas, de comum acordo com as aspirações do povo. A questão não é pacifica entre os Poderes Executivo e Legislativo, pois dela deriva o poder de decisão em implementar, complementar ou executar ou não determinada política pública. Há interpretações doutrinárias positivas e negativas para os dois lados, mas, mesmo assim, diante de toda essa controvérsia, é pacifico dizer que a opção brasileira é pelo caráter meramente autorizativo. Nossos legisladores pátrios, através da Assembléia Constituinte instaurada para promulgar a Carta Magna de 1988, optaram em fornecer ao chefe Poder Executivo uma margem de manobra para lidar com a execução da peça orçamentária, não a engessando. Assim, cabe ao chefe do Executivo delimitar as ações e programas, que conforme sua conveniência, devem ou não fazer parte de seu plano de governo para o exercício corrente, não necessitando executar toda gama de projetos colocados a sua disposição.

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