Módulo: Perspectivas, tendências e legislação no Brasil. Unidade II: Legislação para a Ead. Prof. Sérgio C. A. Vallim Filho CPS/SP abril de 2010.

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1 Módulo: Perspectivas, tendências e legislação no Brasil Unidade II: Legislação para a Ead Prof. Sérgio C. A. Vallim Filho CPS/SP abril de

2 ÍNDICE 1. INTRODUÇÃO ORGANOGRAMA APLICÁVEL À EAD CONSTITUIÇÃO FEDERAL LEGISLAÇÃO FEDERAL DECRETOS DECRETOS EXTINTOS DECRETO REGULAMENTADOR no de 19/12/ DECRETO REGULAMENTADOR no de 09/05/ PORTARIA MINISTERIAL No. 02 de 11/01/ REFERENCIAIS DE QUALIDADE 13 Pg. 2

3 1. INTRODUÇÃO Para falar em legislação para a EAD, devemos antes lembrar que nosso ordenamento jurídico, ou seja, que as leis de nosso País possuem uma hierarquia cujo fundamento de validade é a denominada Lei Maior, qual seja, a Constituição Federal de 05 de outubro de Importante lembrar que para o Direito a palavra hierarquia é, segundo Michel Temer 1, a circunstância de uma norma encontrar sua nascente, sua fonte geradora, seu ser, seu engate lógico, seu fundamento de validade, numa norma superior. Seguindo a base estrutural Constitucional 2 temos em ordem hierárquica decrescente as leis complementares 3 e ordinárias 4, leis delegadas 5, as medidas provisórias 6, os decretos legislativos 7 e as resoluções 8. Temos, ainda, atos normativos denominados de Regulamentos que emanam do Poder Público, mais precisamente do Chefe do Executivo 9, que possuem como finalidade produzir as disposições operacionais uniformizadoras necessárias à execução de lei cuja aplicação demande atuação da Administração Pública TEMER, Michel. Elementos do Direito Constitucional. 19ª. edição. Editora Malheiros Tem-se também as Emendas Constitucionais, que, segundo o prof. Kildere Gonçalves Carvalho em seu livro Direito Constitucional Didático, 7ª. Edição, Editora Del Rey, página 41, visam promover acréscimos, supressão ou modificação no texto constitucional, não podendo porém, reformar as denominadas cláusulas pétreas tais como, as que buscarem abolir a forma federativa de Estado, o voto direto, secreto, universal e periódico, a separação dos Poderes, e os direitos e garantias individuais. 3 Lei Complementar caracteriza-se pelo tema predeterminado pela Constituição e pelo quorum especial para sua aprovação. 4 Leis Ordinárias são as leis comuns infra-constitucionais que regulam, em tese, todas as matérias que a critério do legislador devem ser transformadas em normas. Ex. Lei de Diretrizes e Bases da Educação LDB. 5 Lei Delegada, segundo Luis Alberto David Araújo e Vidal Serrano Nunes Júnior, É ato normativo primitivo. Trata-se de possibilidade de o Poder Executivo pedir ao Legislativo delegação para legislar sobre determinados assuntos. O instrumento pelo qual ocorre a delagação é uma resolução, que fixará os seus limites., in Curso de Direito Constitucional, 9ª. Edição, Editora Saraiva, 2005, páginas 359/ Medida Provisória é a espécie normativa prevista no artigo 62 da Constituição Federa, expedida pelo Presidente da República, decorrente de urgência e relevância da matéria e que possui força de lei pelo período de 60 dias. 7 Decreto Legislativo são normas cuja Constituição (artigo 49 de CF/88) estabelece competência exclusiva do Congresso Nacional e cujas matérias têm efeitos externos a ele 8 Resoluções é espécie normativa cuja finalidade é disciplinar matérias de competência privativa do Congresso só que com efeitos internos. Exemplo: o parágrafo 2º. do artigo 68 de Constituição Federal que assim dispõe: A delegação ao Presidente da República terá a forma de resolução do Congresso Nacional, que especificará seu conteúdo e os termos de seu exercício. 9 No Executivo Federal, o Presidente da República; no Executivo Estadual, o Governador do Estado; e, no Executivo Municipal, o Prefeito. 10 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Curso de Direito Administrativo. 15ª. Edição. Editora Malheiros Página

4 As diferenças entre o Regulamento e a Lei são as seguintes: a) O Regulamento é emanado do Poder Executivo e as Leis do Legislativo; e, b) O Regulamento é fonte secundária do Direito, porquanto não pode inovar a ordem jurídica existente, enquanto que a Lei inova e altera originariamente o ordenamento jurídico, sendo pois, fonte primária do Direito; Assim, o Regulamento nunca pode contrariar a Lei sendo, pois, subordinada em relação as suas disposições. Além dos Regulamentos, que são atos normativos emanados do Chefe do Executivo, temos ainda na pirâmide jurídica, em nível inferior outros atos que assistem Autoridades de menor escalão e que não podem estabelecer-se sobre normas emanadas e já advindas dos citados regulamentos. Temos, ainda, formas ou instrumentos por via das quais a Administração Pública exterioriza sua vontade normativa também denominados de veículos de expedição de outros atos normativos como o próprio Regulamento, acima explicitado. Das modalidades de formas ou instrumentos editados pela Administração Pública (que não deixam de ser atos) os que nos interessam neste trabalho são: os Decretos e as Portarias. Os Decretos são as fórmulas pelas quais o Chefe do Poder Executivo (federal, estadual ou municipal ou de território) expede atos de sua competência privativa (art. 84 da Constituição) 11, podendo, por exemplo, ser expedidos através de decretos tanto regulamentos como normas individuais como a nomeação ou dispensa de funcionário público. Já as Portarias são fórmulas pelas quais as Autoridades de nível inferior ao de Chefe do Executivo, sejam comandos de qualquer escalão que forem, dirigem-se aos seus subordinados, transmitindo decisões de efeito interno, quer com relação ao andamento das atividades que lhes são afetas, quer com relação à vida funcional de servidores, ou, até mesmo por via delas, abrem-se inquéritos, sindicâncias, processos administrativos. Como se vê, trata-se de ato formal de conteúdo muito fluido e amplo. 12 Veremos, neste trabalho, muitas destas normas que regulam a ordem jurídica da EAD e que procuram disciplinar tudo que se relaciona a esta nova forma de ensinar no Brasil. 11 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Curso de Direito Administrativo. 15ª. Edição. Editora Malheiros Página BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Curso de Direito Administrativo. 15ª. Edição. Editora Malheiros Página

5 2. ORGANOGRAMA DA LEGISLAÇÃO APLICÁVEL À EAD Estaremos, portanto, falando dos dispositivos legais aplicáveis à EAD na seqüência lógica da hierarquia das normas acima explicadas, qual seja, inicialmente das normas Constitucionais, após a legislação federal, mais especificamente da LDB Lei de Diretrizes e Bases da Educação, dos Decretos nos /05 e 7773/06, da Portaria Ministerial 02/07 e, ainda, conceituar os referenciais de qualidade para finalizar as conclusões críticas sobre o tema. Dispositivos legais aplicáveis ao EAD CF Arts. 22 a 24 (incs), 205 a 214 LEGISLAÇÃO FEDERAL LDB de DEC. REG / Reg. art. 80 LDB DEC. REG / Regulaçã, Superv. e Avaliac Portaria Normat. 02/ proced de regul e avali educ sup EAD REFERENCIAIS DE QUALIDADE 5

6 3. CONSTITUIÇÃO FEDERAL A Constituição Federal, como dissemos acima, é a Lei Maior de nosso País e através dela tiramos a base para quase todas as normas que regulam todos os atos de nossas vidas. Não é diferente quanto à educação de uma maneira geral. Dois títulos da Constituição Federal falam sobre educação em nosso País. O primeiro título é o de número III, denominado DA ORGANIZAÇÃO DO ESTADO, que vai dos artigos 18 a 43. Neste título temos a questão da competência para legislar de todos os entes da Federação, quais sejam, da União, dos Estados e dos Municípios. Mais especificamente nos artigos 22, 23 e 24, respectivamente nos incisos XXIV, V e IX. O inciso XXIV, do Artigo 22, fala sobre a competência privativa da União para legislar sobre diretrizes e bases da educação nacional. Já no inciso V, do artigo 23, é estabelecida a competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios para proporcionar os meios de acesso à educação. E, finalmente, no inciso IX, do artigo 24, é disposta a competência concorrente da União, Estados e Municípios para legislar sobre educação, cultura, ensino e desporto, de uma maneira genérica. Assim, o que se apercebe é que, mesmo em diferentes situações, o legislador constitucional acabou por distribuir competências entre os entes da federação quando falamos em educação. O segundo título que envolve questões ligadas à educação é o da ORDEM SOCIAL. Neste, mais especificamente nos artigos 205 a 214, observamos que o legislador constitucional inseriu no Capítulo III uma seção que dispõe somente sobre educação. Nela são estabelecidos direitos, deveres, garantias e princípios básicos dos entes envolvidos com educação. Dentre eles destacamos os seguintes artigos com eventuais respectivos incisos ligados ao tema: a) Art A educação, direito de todos e dever do Estado e da família, será promovida e incentivada com a colaboração da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho; b) Art O ensino será ministrado com base nos seguintes princípios: - Igualdade de condições para acesso e permanência na escola; 6

7 - Liberdade de aprender, ensinar, pesquisar e divulgar o pensamento, a arte e o saber; - Garantia do padrão de qualidade; c) Art As universidades gozam de autonomia didático-científica, administrativa e de gestão financeira e patrimonial, e obedecerão ao princípio de indissociabilidade entre ensino, pesquisa e extensão. d) Art O dever do Estado com a educação será efetivado mediante a garantia de: V - Acesso aos níveis mais elevados de ensino, da pesquisa e da criação artística, segundo a capacidade de cada um. Fica evidenciado diante dos artigos destacados que é o Estado e a família que têm o dever de promover e incentivar a educação aos cidadãos de uma maneira geral, tendo a sociedade como ente colaborador. Que os princípios que devem ter por base o Estado neste dever de promover e incentivar a educação aos cidadãos visam buscar ensino de qualidade, a sua universalização através da garantia de preservar a capacidade de cada um (interpretando conjuntamente com o artigo 208) e a garantia de existência de liberdade no processo do aprendizado. E, a par de tais parâmetros, não devemos nos esquecer de que o Estado sempre deverá preservar a autonomia da Universidade quanto a sua autonomia didático-científica, administrativa e de gestão financeira e patrimonial. 4. LEGISLAÇÃO FEDERAL - LDB Conforme iremos observar na seqüência, temos que no contexto das políticas públicas brasileiras, voltadas para a Educação, somente a partir da entrada em vigor da Lei n.º de 20/12/96, denominada de Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional ou LDB, a Educação a Distância (EAD) passa a ser encarada como modalidade aplicável ao sistema educacional brasileiro. Assim, mesmo que de forma modesta, veio o Legislador - através da LDB a estabelecer que o EAD deixou de ser um mero campo dedicado aos projetos esporádicos ou pontuais paliativos para tornar-se o embrião de normas mais profundas sobre o tema. Modesta, pois, somente um de todos os seus 91 artigos disciplinou a questão. Mas, embora apenas com o artigo 80 e seus 04 parágrafos, firmou o caminho, mesmo que a passos não ideais, para o desenvolvimento alcançado na atualidade pela EAD. Estabelece o artigo 80, caput 13 : 13 Caput: significa cabeça do artigo. Dito quando um artigo de lei além de sua descrição inicial tem ainda parágrafos, incisos, alíneas. 7

8 Art. 80 O Poder Público incentivará o desenvolvimento e a veiculação de programas de ensino a distância, em todos os níveis e modalidades de ensino, e de educação continuada. E, continuando, assim dispôs seus parágrafos: 1º. A educação a distância, organizada com abertura e regime especiais, será oferecida por instituições especificamente credenciadas pela União; 2º. A União regulamentará os requisitos para a realização de exames e registros de diploma relativos a cursos de educação a distância; 3º. As normas para produção, controle e avaliação de programas de educação a distância e a autorização para sua implementação, caberão aos respectivos sistemas de ensino, podendo haver cooperação e integração entre os diferentes sistemas. 4º. A educação a distância gozará de tratamento diferenciado, que incluirá: I custos de transmissão reduzidos em canais comerciais de radiodifusão sonoro e de sons e imagens; II concessão de canais com finalidades exclusivamente educativas; III reserva de tempo mínimo, sem ônus para o Poder Público, pelos concessionários de canais comerciais. Observa-se com a leitura do artigo 80 da LDB e de seus parágrafos: a) Primeiramente, a determinação no sentido de que o Poder Público deverá incentivar o desenvolvimento de programas de EAD em todos os níveis inclusive nos programas de educação continuada; b) Em segundo lugar, que cabe à União credenciar instituições e definir requisitos para a realização de exames e registros de diploma relativos a cursos de educação a distância; c) Em terceiro lugar, que caberá aos respectivos sistemas de ensino a realização de disposições normativas para produção, controle e avaliação de programas de EAD e a sua autorização para ser implementado; e, d) Por fim, como o próprio parágrafo quarto estabelece, traz mecanismos de incentivo para implantação da EAD, quais sejam, a concessão de canais com finalidade educativa; a redução de custos de transmissão em canais de radiodifusão sonoro e de sons e imagens, além de determinar reserva de tempo mínimo sem custo ao Poder Público em canais comerciais. Mais ainda, mostrou o legislador infra-constitucional que, se de um lado haveria a necessidade de continuar controlando mais esta modalidade de educar, de outro lado, buscaria como de fato o fez - incentivar todos os envolvidos com o ensino no País com mecanismos de fomento à EAD. 8

9 Porém, haveria necessidade de normas regulamentadoras desta nova ordem de ensino que viessem, baseadas nos parâmetros da LDB, conceituar e disciplinar situações atinentes ao desenvolvimento da EAD. Daí, Decretos e Portaria que passaremos a explicar. 5. DECRETOS REGULAMENTADORES Vários foram os decretos que vieram a regulamentar a LDB, advindos da Presidência da República. Vamos a eles DECRETOS 2.494/98 e 2.561/98 Em especial o Decreto de 10 de Fevereiro de veio para buscar regular o artigo 80 e respectivos parágrafos. Além de conceituar 14 EAD também regulou o credenciamento, o recredenciamento, a autorização e o reconhecimento no sistema federal de ensino, as avaliações, as matrículas, os diplomas e a delegação da competência do MEC. Também estabeleceu que a oferta dos programas de mestrado e doutorado na modalidade a distância seria objeto de norma regulamentadora própria. Assim, foi a primeira norma através da qual tivemos uma conceituação de EAD bem como disciplinou os parâmetros estabelecidos pela LDB para tal forma de ensino. Já o Decreto 2.561/98 teve como finalidade somente dar nova roupagem aos artigos 11 e 12 sem fazer qualquer outra modificação DECRETO REGULAMENTADOR no /05 O Decreto regulamentador no de 19 de dezembro de 2005 veio a substituir os Decretos 2.494/98 e 2.561/98, acima citados, regulamentando novamente o artigo 80 e respectivos parágrafos da LDB. Da mesma forma vem conceituar EAD em suas disposições gerais 15. Vem também a estabelecer a obrigatoriedade de momentos presenciais para: 14 Segundo o Decreto 2.494/98 EAD é uma forma de ensino que possibilita a autoaprendizagem, com a mediação de recurso didáticos sistematicamente organizados, apresentados em diferentes suportes de informação, utilizados isoladamente ou combinados, e veiculados pelos diversos meios de comunicação. 15 Dispõe o artigo 1º. Do Decreto 5.622/05 que, caracteriza-se a educação a distância, como modalidade educacional na qual a mediação didático-pedagógica nos processos de ensino e aprendizagem ocorre com a utilização de meios e tecnologias de informação e comunicação, com estudantes e professores desenvolvendo atividades educativas em lugares ou tempos diversos. 9

10 a) avaliações de estudantes; b) estágios obrigatórios, quando previstos na legislação pertinente; c) defesa de trabalhos de conclusão de curso, quando previstos na legislação pertinente; e, d) atividades relacionadas a laboratórios de ensino, quando for o caso. Determinou ainda, níveis e modalidades que podem ser ofertados, bem como determinou a competência do MEC 16 para credenciamento (e recredenciamento), autorização, reconhecimento 17 e renovação para educação básica, superior e de pósgraduação 18. Também, este decreto veio pela primeira vez mencionar a palavra Pólo bem como a descrição de como seriam os vínculos geradores de bases territoriais múltiplas mediante a formação de consórcios, parcerias, celebração de convênios, acordos, contratos ou outros instrumentos similares 19, desde que fossem observadas condições estabelecidas na mesma norma. Disciplina, ainda, normas relativas à diplomação de cursos e programas superiores de graduação e pós-graduação e similares, a distância, emitidos por instituição estrangeira até então também inexistentes DECRETO REGULAMENTADOR no /06 Na seqüência cronológica, foi editado o Decreto Regulamentador no. 5773, de 09 de maior de 2006, que veio a dispor sobre o Exercício das Funções de Regulação, Supervisão e Avaliação de IES e Cursos Superiores de Graduação e Sequenciais no Sistema Federal de Ensino. Neste decreto, em que pese tratar não especificamente sobre o EAD e sim sobre Sistema Federal de Ensino, de uma maneira geral, avança-se ainda mais na sua normatização em algumas disposição lá inseridas. Assim, ele estabelece no parágrafo quarto do artigo 5º. as competências da Secretaria de Educação a Distância. Mais adiante, estabelece no inciso II, do art. 6o. a competência do CNE para deliberar com base no parecer da SEA 20 sobre pedidos de oferta de cursos de EAD. 16 MEC Ministério da Educação e Cultura 17 Vale lembrar que de acordo com a Portaria Ministerial no de 10 de dezembro de 2004, as instituições de Ensino Superior poderão introduzir na organização pedagógica e na matriz curicular de seus cursos superiores reconhecidos a oferta de disciplinas integrantes da matriz que utilizem a modalidade semi-presencial, desde que esta oferta não ultrapasse 20% da carga-horária total do curso. 18 Os Cursos de Pós-Graduação stricto sensu (mestrados e doutorados) são sujeitos às exigências de autorização, reconhecimento e renovação de reconhecimento prevista em lei. Já os de Pós-Graduação lato sensu independem de autorização, reconhecimento e renovação de reconhecimento desde que oferecidos por instituições credenciadas para atuarem nesse nível educacional. 19 Conforme estabelece o artigo 26, caput, do Decreto no de 19 de dezembro de SEA Secretaria de Educação a Distância. 10

11 Ainda, estabelece o artigo 26 deste Decreto normas de credenciamento específico para oferta de EAD. Por fim, e também especificamente quanto à EAD, estabelece no artigo 45 os órgãos que exercerão as atividades e supervisão relativas, respectivamente, aos cursos de graduação e sequenciais, aos cursos superiores de tecnologia e aos cursos na modalidade de educação a distância. 6. PORTARIA MINISTERIAL no. 02 de 11/01/2007 Finalizando, falaremos sobre os principais aspectos da Portaria no. 02 de 11/01/2007, que dispõe sobre os procedimentos de regulação e avaliação da educação superior na modalidade a distância. Ela, define em seu parágrafo segundo do art. 2o. que: Os momentos presenciais obrigatórios, compreendendo avaliação, estágios, defesa de trabalhos ou prática em laboratório, conforme o art. 1 o, 1 o, do Decreto n o 5.622, de 2005, serão realizados na sede da instituição ou nos pólos de apoio presencial credenciados. (sublinhamos) Assim, pontua a portaria que os momentos presenciais já estabelecidos no Decreto no de 19 de dezembro de 2005 devem ser realizados na sede da instituição ou nos pólos de apoio presencial credenciados. E, no seu parágrafo terceiro, que: A instituição poderá requerer a ampliação da abrangência de atuação, por meio do aumento do número de pólos de apoio presencial, na forma de aditamento ao ato de credenciamento, nos termos do 4 o do art. 10 do Decreto n o 5.773, de Ou seja, o aumento de pólos 21 denominados de apoio presencial deverá ser solicitado na forma de aditamento ao ato de credenciamento tornando tal ato obrigatório para alcançar a sua ampliação. Ainda no artigo 2º., mas agora no parágrafo sexto, complementa o estabelecido no parágrafo terceiro, quando dispõe que: O pedido de ampliação da abrangência de atuação, nos termos deste artigo, somente poderá ser efetuado após o reconhecimento do primeiro curso a distância da instituição. 21 Estabelece o parágrafo quinto do artigo 5º. desta Portaria no. 02 que: Consideramse pólos de apoio presencial em funcionamento previamente à edição desta Portaria aqueles que ofereçam curso regularmente autorizado ou reconhecido, com base no Cadastro de Instituições e Cursos de Educação Superior (Sied-Sup), e integrantes da lista oficial inserida na página eletrônica do INEP. 11

12 Já o artigo 4º, em seu parágrafo segundo, estabelece a Supervisão a qualquer tempo pela Secretaria de Educação à Distância, podendo, no exercício de sua atividade de supervisão, nos limites da lei, determinar: a) A apresentação de documentos; b) A prestação de informações; c) A realização de avaliações; e, d) Auditorias necessárias à demonstração do cumprimento dos requisitos de legalidade e qualidade previstos no art. 209 da Constituição Federal. E, segundo a mesma portaria, deve sempre a atividade de supervisão do Poder Público buscar resguardar o interesse público e, em especial, a proteção dos estudantes. Por fim, o parágrafo terceiro do artigo 2º., estabelece que: O funcionamento irregular de instituição, incluídos os pólos de atendimento presencial, ou curso superior a distância enseja a adoção do disposto no art. 11 do Decreto n o 5.773, de 2006, em especial medida cautelar de suspensão do ingresso de estudantes, caso isso se revele necessário a evitar prejuízo a novos alunos 7. REFERENCIAIS DE QUALIDADE Complementando a preocupação sobre a qualidade da EAD, o MEC estabeleceu através da Secretaria de Educação a Distancia os denominados REFERENCIAIS DE QUALIDADE PARA EDUCAÇÃO SUPERIOR A DISTÂNCIA, em agosto de Para tal fim, assim fundamentou na apresentação dos mesmos que: No contexto da política permanente de expansão da educação superior no País, implementada pelo MEC, a EaD coloca-se como uma modalidade importante no seu desenvolvimento. Nesse sentido, é fundamental a definição de princípios, diretrizes e critérios que sejam Referenciais de Qualidade para as instituições que ofereçam cursos nessa modalidade. Por esta razão, a SEED/ MEC apresenta, para propiciar debates e reflexões, um documento com a definição desses Referenciais de Qualidade para a modalidade de educação superior a distância no País. Esses Referenciais de Qualidade circunscrevem-se no ordenamento legal vigente em complemento às determinações específicas da Lei de Diretrizes e Bases da Educação, do Decreto 5.622, de 20 de dezembro de 2005, do Decreto de junho de 2006 e das Portarias Normativas 1 e 2, de 11 de janeiro de 2007 (em anexo). Embora seja um documento que não tem força de 12

13 lei, ele será um referencial norteador para subsidiar atos legais do poder público no que se referem aos processos específicos de regulação, supervisão e avaliação da modalidade citada. Por outro lado, as orientações contidas neste documento devem ter função indutora, não só em termos da própria concepção teórico-metodológica da educação a distância, mas também da organização de sistemas de EaD. Elaborado a partir de discussão com especialistas do setor, com as universidades e com a sociedade, ele tem como preocupação central apresentar um conjunto de definições e conceitos de modo a, de um lado, garantir qualidade nos processos de educação a distância e, de outro, coibir tanto a precarização da educação superior, verificada em alguns modelos de oferta de EAD, quanto a sua oferta indiscriminada e sem garantias das condições básicas para o desenvolvimento de cursos com qualidade. Diante de tais explicações fica evidenciado que mesmo tendo força de lei, assim reconhecido pelo próprio MEC, terá ela a função de subsidiar os atos normativos do poder público competente para continuar a regular, supervisionar e avaliar a EAD no País. 13

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