A Importância do Planejamento e da Estruturação de Projetos nas Obras Públicas

Transcrição

1 A Importância do Planejamento e da Estruturação de Projetos nas Obras Públicas Pinheiro IBRE/FGV IE/UFRJ Porto Alegre, 11 Dezembro 2014

2 Estrutura Déficit brasileiro de infraestrutura não está melhorando Problema principal hoje em dia não é a falta de dinheiro, mas risco político-regulatório e gestão Diagnóstico e propostas: macro gestão Diagnóstico e propostas: micro gestão

3 Fonte: McKinsey Global Institute, Infrastructure productivity: How to save $ 1 trillion a year..

4 Há três décadas se investe pouco mais de 2% do PIB em infraestrutura Período Total (% PIB) 5,42 3,62 2,29 2,16 2,36 Eletricidade 2,13 1,47 0,76 0,64 0,74 Telecom 0,80 0,43 0,73 0,70 0,50 Transporte 2,03 1,48 0,63 0,64 0,93 Saneamento 0,46 0,24 0,15 0,18 0,20 Fontes: Giambiagi e Pinheiro (2012) e Frischtak (2013). (*)

5 Fonte: McKinsey Global Institute, Infrastructure productivity: How to save $ 1 trillion a year..

6 Fonte: McKinsey Global Institute, Infrastructure productivity: How to save $ 1 trillion a year..

7 Outras instituições também apontam necessidade de mais investimento em infraestrutura Fórum empresarial B20 Austrália 2014: meta de investimento em infraestrutura de 3,5% do PIB Credit Suisse: Brasil investe apenas metade do necessário para crescer de forma sustentada 4% ao ano

8 Por que investimento em infraestrutura é baixo? Setor público é a grande barreira Não faltam recursos, falta transformar a infraestrutura em uma prioridade Falta reduzir o risco do investimento Falta capacidade gerencial no setor público Falta estratégia: soluções pontuais, sem visão ampla

9 Risco de investir em infraestrutura é alto Regulação econômica e ambiental é ruim e aumenta risco Modelos incompletos e instáveis Agências reguladoras enfraquecidas Atitude em relação ao setor privado é ambígua: Privatização saiu por falta de alternativas e viés estatista permanece Mudanças regulatórias penalizando incumbentes, algumas desnecessariamente abruptas Tentativa de compensar riscos com crédito subsidiado e incentivos e garantias governamentais esbarra em limitações fiscais e gera outros riscos

10 dez/02 dez/03 dez/04 dez/05 dez/06 dez/07 dez/08 dez/09 dez/10 dez/11 dez/12 dez/13 14% 12% 10% 8% Limites à concessão de crédito barato Empréstimos do BNDES e aportes do Tesouro no BNDES (% do PIB) 6% 4% Empréstimos Tesouro BNDES/PIB 2% 0%

11 FMI: Só faz sentido investir com boa seleção e execução Assim, uma prioridade chave em muitas economias deveria ser aumentar a qualidade do investimento em infraestrutura melhorando o processo de investimento do setor público. Isso poderia envolver, entre outras reformas, uma melhor avaliação e seleção de projetos, que identificasse e atacasse gargalos, inclusive por meio de levantamentos centralizados, rigorosa análise custo-benefício, avaliação de riscos, e orçamentação de base zero, e uma execução melhorada dos projetos. (FMI, WEO Out 2014)

12 Essa visão é compartilhada pelo Banco Mundial "Quando se olha para países com nível de semelhante de PIB, seus ativos de infraestrutura e os investimentos são significativamente maiores que os do Brasil. (...) O governo tem ampliado substancialmente os recursos, o que é um bom começo. No entanto, há uma limitação grande na capacidade de absorver e executar projetos. Portanto, uma melhor preparação dos projetos técnicos e documentos de licitação ajudariam a aumentar o ritmo de investimentos. (...) Em vários setores e estados é necessário maior capacidade para realizar investimentos anunciados pelo governo nacional. ( Dinheiro não é o único problema de infra, diz economista, Exame, 21/10/2014)

13 PAC: Falta de capacidade gerencial leva a atrasos e sobrecustos Transportes, dois em cada três projetos têm atraso de dois anos ou mais. Energia: 13 em 50 projetos acompanhados com atraso de dois anos ou mais Saneamento: de 138 obras acompanhadas pelo Instituto Trata Brasil em 2012, apenas 28 tinham andamento normal, contra 18 não iniciadas no prazo, 25 atrasadas, e 47 paralisadas Dados da ANEEL: atraso em 40% dos 18 mil km de linhas de transmissão concessionadas a partir de 2006, com atraso médio de 12 meses (Valor).

14 Falta de planejamento adequado Obra de duplicação da Rodovia do Contorno, no Espírito Santo. Segundo superintendente do Dnit, falta de planejamento foi o principal complicador para o cumprimento do prazo. "Esse projeto não previu todas as interferências e tivemos que ir resolvendo isso ao longo e no decorrer da obra. Isso acaba gerando um atraso adicional que é motivado por essa falta de planejamento. No começo, tivemos um problema sério envolvendo tubulação de gás, tivemos problemas com rede de distribuição de energia elétrica, desapropriação, e tudo isso foi sendo resolvido ao longo da obra. (Entrevista ao G1, em 22 de abril de 2012)

15 Falta capacidade para gastar INFRAERO investiu apenas 44% dos recursos alocados para investimento em 2003/10 As Companhias Docas investem apenas 30% dos recursos disponíveis para esse fim. Segundo estudo da UFSC, situação gerencial dessas empresas é catastrófica.

16 Principais motivos para atrasos Má qualidade dos projetos básicos e dos estudos ambientais Inconsistências entre projeto básico e orçamento Projeto executivo e obra executada distintos do projeto básico que serviu para licitação Necessidade de aditivos superiores a 25% leva a re-licitações Contestações do TCU levam a paralisação devido a receio do gestor público de ser responsabilizado Paralisação eleva custos da obra, pois mesmo que nada seja feito, os custos indiretos e com a mobilização de pessoal e máquinas continuam se acumulando

17 Principais motivos para atrasos (Cont.) Ênfase excessiva nos critérios de preço e de menos em qualidade Falta de boa fiscalização das obras Demora na obtenção de licenças ambientais Desapropriações Decisão política de avançar com projeto na ausência de preparativos suficientes

18 Problemas com projeto básico Ministro da Integração Nacional declara sobre as obras do PISF: As obras foram contratadas com um projeto básico antigo, de 2001, que, quando as obras começaram, em 2007, não foi revisado nem atualizado Os projetos executivos foram desenvolvidos ao longo da obra, gerando uma grande discrepância entre o projeto básico e o projeto executivo da realidade encontrada em campo. TCU: em 49% das obras fiscalizadas havia inconsistência entre o projeto e o orçamento

19 O que está por trás desse quadro? Capacitação técnica: O que fazer? Melhorar e ampliar equipes do setor público que concebem, contratam, executam e fiscalizam projetos. Responsabilizar técnicos mais experientes por projetos mais complexos Montar banco de projetos com projetos básicos de boa qualidade Obter licenciamento ambiental previamente à licitação Criar incentivos e disponibilizar recursos para a preparação de bons projetos de engenharia e ambientais Trabalhar com auditoria prévia pelo TCU para os maiores projetos

20 Excesso de otimismo: O que fazer? Submeter projetos à apreciação de equipes externas de profissionais de engenharia e controle ambiental. Ampliar e aperfeiçoar sistemas de preços de referência como o SINAPI e o SICRO. Montar banco de dados com estatísticas de prazo de execução e custos / quantitativos de fases padrão de projetos de infraestrutura

21 Subestimação estratégica: O que fazer? Exigir que antes de licitar projeto conte com: Projeto básico detalhado Orçamento detalhado consistente com projeto básico Licenciamento ambiental prévio Análise custo-benefício Auditoria prévia do TCU Exigir maior exposição do setor privado aos riscos do projeto Concessões e PPPs em lugar de simples contratação Exigência de financiamento privado complementar ao do BNDES Exigência de seguros para riscos de sobre-custo e atrasos

22 Falta estratégia Soluções pontuais, sem visão ampla PAC não foca em gargalos, mas em novas obras Ênfase excessiva em modicidade tarifária inconsistente com necessidade de elevados investimentos Transparência comprometida por subsídios para compensar tarifas baixas e alto risco regulatório

23 Cada agência pública preocupada apenas com sua área de atuação, seu mandato, e não com o resultado final do processo Agências diferentes fazem requerimentos distintos sobre o mesmo assunto Não há visão de custo benefício e a procura de instrumentos alternativos de penalizações ou compensações O que fazer? Institucionalidade errada Reduzir o custo de transação com mais concessões e parcerias com setor privado, melhor planejamento e licenças prévias Aumentar coordenação entre agências

24 Falta de coordenação entre as diversas atividades desenvolvidas dentro de um projeto Por exemplo: Melhorar micro-planejamento Iniciar projeto sem equacionar os pontos de interferência de outras infraestruturas Falta de planejamento nas desapropriações, que podem ser feitas de forma não consistente com a execução da obra Insuficiência de sondagens Contratação da supervisão da execução bem antes do contrato de execução Conclusão de lotes não contíguos da obra (PISF) Falta de coordenação na execução: dormentes sem trilhos (FIOL)

25 O Papel das PPPs Limitam a participação pública ao hiato entre benefícios sociais e privados, permitindo alavancar os recursos públicos com a contrapartida privada Em infraestrutura, facilitam a cobrança de tarifas, aumentando a eficiência alocativa Deixam com o setor privado as atividades de implantação e operação dos projetos, em que setor privado é mais eficiente (eficiência técnica) Aumentam accountability do operador Melhor modelo em geral é com contrapartida pública de início, de preferência via leilão, evitando passivos contingentes (Linha Amarela) PPPs não eliminam necessidade de boa regulação e financiamento em condições adequadas

26 Observações finais Déficit de investimento em infraestrutura de 2 a 3% do PIB: Brasil precisa de mais R$ 140 bilhões de investimento ao ano nessa área Elevar investimento público: conter despesas correntes É preciso estratégia para selecionar bem os projetos, melhorar a gestão e uniformizar atitude frente ao setor privado. É preciso melhorar o planejamento e a governança dos projetos Recorrer mais a concessões e PPPs para destravar investimentos privados Há capitais querendo entrar no setor: segurança jurídica e boa regulação são essenciais para atrair investidores privados