Navegação de cabotagem: vantagens, entraves e soluções

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1 18set 2015 Navegação de cabotagem: vantagens, entraves e soluções Por Elisangela Pereira Lopes* Para navegar contra a corrente são necessárias condições raras: espírito de aventura, coragem, perseverança e paixão 1. É possível que essas virtudes estejam enraizadas naqueles que defendem a navegação de cabotagem. Compreender essa afirmação requer conhecimento das particularidades desse modal de transporte e os entraves existentes para o seu desenvolvimento. * Elisangela Pereira Lopes é assessora técnica da Comissão de Logística e Infraestrutura da Superintendência Técnica da CNA, graduada em economia e mestre em transportes. Inicialmente, é importante definir a navegação de cabotagem. A Lei (BRASIL,1997) dispõe sobre a ordenação do transporte aquaviário. Esse regulamento estabelece cinco tipos de navegação: de apoio portuário, de apoio marítimo, de longo curso, de cabotagem e interior. A realizada entre portos ou pontos do território brasileiro, por via marítima ou vias navegáveis interiores, é denominada cabotagem. O Dicionário Básico Portuário da Administração dos Portos de Paranaguá e Antonina (APPA, 2011) também estende o conceito aos países adjacentes, na mesma costa ou ilhas próximas, utilizando o termo grande cabotagem ou cabotagem internacional. É o caso da navegação que liga os portos brasileiros aos portos da Costa Atlântica da América do Sul, das Antilhas e da Costa Leste da América Central, excluídos os portos de Porto Rico e Ilhas Virgens. No Brasil, a atividade de navegação de cabotagem teve início com o processo de colonização europeia e foi facilitada pelas características da costa marítima brasileira, com extensão de quilômetros (ANTAQ, 2015). O Decreto de Abertura dos Portos às Nações Amigas, de 1808, foi o grande propulsor dessa modalidade de transporte, uma vez que resultou em expansão da atividade e no desenvolvimento da indústria naval. De lá para cá, a cabotagem passou por transformações. Em meados do século XIX, o Decreto 2.647/1860 assegurou a prestação do serviço somente às embarcações nacionais. Seis anos mais tarde, a atividade foi autorizada às embarcações estrangeiras, sob o pretexto de garantir o atendimento regular da demanda. Com a edição do Decreto 5.585/1874 e a promulgação da Constituição de 1891, os navios nacionais retomaram a exclusividade da atividade de cabotagem, com a possibilidade de encomenda de embarcações a estaleiros estrangeiros (CNT, 2013). 1 Dra. Nise da Silveira, médica psiquiatra, ( ).

2 Até os anos 1930, no século passado, a navegação realizada entre portos nacionais se confi gurava como um dos principais meios de transporte de carga. Porém, nas décadas seguintes, com a deterioração da frota mercante brasileira e investimentos maciços em construção e manutenção de rodovias, a atividade de cabotagem perdeu representatividade na matriz de transportes. Diversos programas, planos, incentivos e ações 2 governamentais foram empreendidos com o objetivo de reaparelhar a frota e expandir a indústria da construção naval, mas grande parte dos objetivos propostos não foram alcançados. Na década de 1990 período marcado pela privatização de estatais e abertura econômica ao mercado internacional foram editados dois regulamentos para o setor: a Lei 8.630/93 e a Lei 9.432/97. O primeiro dispositivo legal, também denominado Lei dos Portos, visava a modernização e o aumento da produtividade e competitividade do setor aquaviário. É importante salientar que, recentemente, a Lei 8.630/1993 foi substituída pela Lei /2013, com modifi cações que objetivam, entre outras, atrair investimentos da iniciativa privada em Terminais de Uso Privado (TUPs). Já a Lei 9.432/1997, que dispõe da ordenação do transporte aquaviário, promoveu mudanças no regime jurídico da navegação mercante brasileira, permitindo que empresas brasileiras afretassem embarcações estrangeiras na cabotagem. Além da extensão da costa marítima brasileira, outras vantagens de natureza econômica, social e ambiental também justifi cam a utilização desse modal. No que diz respeito aos aspectos econômicos, quando a cabotagem é comparada com o transporte terrestre, os números reduzidos de avarias e sinistros garantem a confi abilidade do modal e, consequentemente, o menor custo em apólices de seguro. Nessa avaliação, também é importante ponderar o consumo de combustível por tonelada-quilômetro útil (TKU) 3 e a capacidade de carregamento. Nas rodovias o consumo de combustível é de 15,4 litros/tku, enquanto no sistema de navegação em geral, é de 4,1 litros/tku. Quanto à capacidade de carregamento, um comboio de toneladas, com quatro chatas e empurrador, seria capaz de retirar das rodovias brasileiras pelo menos 172 carretas bitrem de 35 toneladas cada (ANTAQ, 2012). Considerando a tonelada transportada, o transporte utilizando a navegação de cabotagem é, em média, 40% mais barato que o transporte rodoviário. Nesse caso, os benefícios são os ganhos de escala, ou seja, os custos de operação por unidade de carga são reduzidos em razão do maior volume transportado. Há, ainda, benefícios sociais e ambientais, com a eliminação de externalidades negativas ocasionadas pelo desgaste da malha rodoviária, acidentes de trânsito, congestionamento, consumo excessivo de combustíveis e emissão de poluentes. O Quadro 1 apresenta o comparativo entre o transporte de cabotagem e o rodoviário, evidenciando as vantagens do transporte de cabotagem para cargas volumosas e de baixo valor agregado, como as commodities agrícolas. 2 Reaparelhamento da Frota Mercante (Plano Salte do Governo Eurico Gaspar Dutra); Projeto de Reaparelhamento da Frota de Cabotagem Nacional (CMBEU do Governo Getúlio Vargas); Programa de Reequipamento da Frota Naval (Plano Metas do Governo Juscelino Kubitschek); Plano da Construção Naval (Plano Trienal do Governo João Goulart); Plano de Emergência para Construção Naval (PAEG do Governo Arthur Costa e Silva); I Plano da Construção Naval (I PND do Governo Emílio Garratazu Médici); II Plano da Construção Naval (II PND do Governo Ernesto Geisel); Plano Permanente da Construção Naval (II PND do Governo João Baptista Figueiredo); Programa Navega Brasil (Avança Brasil do Governo Fernando Henrique Cardoso); e Programa de Modernização e Expansão da Frota da Transpetro (PAC, Governo Luis Inácio Lula da Silva). 3 Tonelada-Quilômetro Útil (TKU): unidade de medida equivalente ao transporte de uma tonelada útil a distância de um quilômetro. 2

3 Quadro 1 Comparativo entre as vantagens e desvantagens da cabotagem e o transporte rodoviário Cabotagem Transporte Rodoviário Vantagens Desvantagens Vantagens Desvantagens Efi ciência energética Distância dos centros de produção e consumidor fi nal Serviço porta a porta (produtor/consumidor) Menor efi ciência energética Vida útil da infraestrutura, equipamentos e embarcações Pouco investimento em infraestrutura Frequência e disponibilidade de frota Elevado custo de manutenção das rodovias Maior capacidade volumétrica e de tonelagem* Maior exigência para a embalagem da carga Área de cobertura Baixa capacidade de carga Menor consumo de combustível, impacto ambiental e acidente Elevado custo do combustível (bunker) Baixo investimento para operador logístico Maior volume de emissão de poluente (gco 2, CO 2 ) e acidente Baixo custo operacional e de seguro** Processo de transporte burocrático Menor custo de embalagem Custo operacional alto e elevado risco de roubo de carga, avaria e sinistro *qualquer carga: sólida ou liquida, embalada ou a granel. **menor nível de avarias e sinistros e maior segurança da carga. Segundo a Agência Nacional de Transportes Aquaviários (ANTAQ, 2015), nos últimos cinco anos, a navegação de cabotagem cresceu em média 3,9% ao ano. Combustíveis, óleos minerais e derivados produtos do setor petrolífero representaram 69,5% da carga total transportada. Em 2014, os principais produtos transportados foram combustíveis (66%), bauxita (13%), contêineres cheios ou vazios (10%), siderúrgicos (2%), madeira (2%), soda cáustica (1%), celulose (1%) e produtos químicos orgânicos (1%). Desconsiderando o combustível, os destaques foram a bauxita (39%) e os contêineres (29%) (Gráfi co 1). Gráfico 1. Evolução da navegação de cabotagem, por natureza da carga (milhões de toneladas) Fonte: Antaq (2015) Do total movimentado pela cabotagem, 75,5% ocorreram nos Terminais de Uso Privado (TUPs), e o restante, 24,5%, nos Portos Organizados. O destaque é para o transporte de carga em contêineres. Conforme dados apresentados no Gráfi co 1, no período de 2010 a 2014, o segmento cresceu 18,4% ao ano. De acordo com a ANTAQ (2015), os principais portos ou terminais portuários que movimentaram contêineres, utilizando o transporte de cabotagem, foram o Porto de Santos/SP (20,8%), o TUP Chibatão/AM (16,9%), o Porto de Suape/PE (11,7%), o TUP Embraport/SP (10,95%), o Porto de Rio Grande/RS (6,7%) e o Porto de Itaguaí/RJ (5,8%). 3

4 A atividade de cabotagem na matriz de transporte brasileira, no entanto, é pouco representativa: o segmento é responsável por cerca de 10% do transporte de carga do país. Isso induz à seguinte refl exão: por que a navegação de cabotagem ainda é preterida aos outros modais de transporte, principalmente o rodoviário, dadas todas as vantagens econômicas, sociais e ambientais? O elevado custo operacional de navios de bandeira brasileira, quando comparado aos de bandeira de conveniência 4, é um dos motivos. Não há o mesmo tratamento fi scal entre as duas bandeiras, ou seja, as embarcações estrangeiras usufruem isenções tributárias sobre investimentos, reparos, manutenções e suprimentos, além de outros benefícios que lhes proporcionam custos menores. Enquanto a legislação brasileira estabelece o número mínimo de tripulantes e encargos sociais, as empresas estrangeiras não estão submetidas às normas rígidas de contratação e nem ao pagamento de tributos. De acordo com a Associação Brasileira dos Armadores de Cabotagem (ABAC, 2015), os custos com manutenção e reparos e com tripulação podem signifi car, juntos, de 29% a 38% do custo operacional de transporte pela cabotagem (Figura 1). Figura 1. Estrutura de custo na cabotagem Fonte: adaptado de ABAC (2015). Ainda relacionado ao custo, o abastecimento dos navios na costa brasileira é mais elevado para embarcações nacionais do que para embarcações estrangeiras, em razão da incidência de tributos PIS 5 (65%), COFINS 6 (7,6%) e ICMS 7 (17%, em média), sobre o preço do bunker 8. O combustível é o principal insumo da cabotagem, representando de 35% a 50% dos custos operacionais (ABAC, 2015). Possui cotação internacional e ao contrário do óleo diesel, não recebe subsídios do Governo Federal. Segundo a ABAC, um navio consome em média 70 toneladas de óleo por dia, com custo diário de combustível da ordem de R$ 160 mil 9. É importante ressaltar que embora a Lei 9.432/1997 estabeleça a desoneração desses tributos para os navios de cabotagem nas mesmas condições do longo curso, na prática, a legislação não está sendo aplicada. 4 Bandeiras de Conveniência: são bandeiras de países que possuem pouco ou nenhum capital econômico para ter um estaleiro, de modo que facilitam o registro de embarcações com incentivos fi scais. 5 PIS Programa Integração Social. 6 COFINS Contribuição para Financiamento da Seguridade Social. 7 ICMS Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços. 8 Bunker: também conhecido como marine fuel, é o óleo combustível destinado ao abastecimento de navios de grande porte. 9 Cotação do dólar de R$ 3,80 e valor da tonelada do bunker de US$

5 Há que se considerar também o pagamento do Adicional ao Frete para Renovação da Marinha Marcante (AFRMM). O AFRMM é uma taxa cobrada pela União das empresas de navegação que usam os portos brasileiros em apoio ao desenvolvimento da indústria da construção naval e outras atividades da Marinha Mercante do Brasil. O AFRMM incide sobre o valor do frete aquaviário de produtos importados de qualquer natureza e os recursos arrecadados são repassados ao Fundo da Marinha Mercante (FMM). Em outras palavras, o fato gerador do AFRMM ocorre na entrada do porto de descarga, sendo calculado sobre o valor do frete marítimo internacional. A tributação varia de 10% a 40%, com prazo de 30 dias para o recolhimento, após a entrada da embarcação no porto de descarga, conforme a Lei (BRASIL, 2004). A falta de incentivo à expansão da frota nacional também é um entrave ao desenvolvimento do setor. É agravada pela obrigatoriedade legal de compra dos navios fi nanciados pelo Fundo da Marinha Mercante (FMM) e das barreiras tarifárias ou burocráticas para a importação de embarcações estrangeiras. Esse vínculo com a indústria naval brasileira resulta em: a. prazo de construção que atingem até o dobro do tempo normal, gerando custos fi nanceiros na medida em que os juros dos fi nanciamentos incidem sobre os valores liberados durante a construção; b. preço do navio no Brasil maior que o praticado nos mercados competitivos mundiais. Outros pontos desfavoráveis à navegação de cabotagem e não menos importantes são: a. elevado tempo de espera para atracação de navios, em razão da preferência concedida à navegação de longo curso, o que resulta na irregularidade das escalas; b. indefi nição das áreas das poligonais dos portos organizados que inviabilizam os investimentos privados na expansão da oferta portuária; c. morosidade e burocracia nos processos de despacho de cargas; d. restrições de infraestrutura e recursos. O último item inclui a ausência de terminais portuários com berços de atracação destinados aos navios de cabotagem, de recepção e armazenamento de cargas e de integração com os modais de transportes rodoviário e ferroviário (ILOS, 2013). Diante de todos os problemas mencionados, o que fazer para não continuar navegando contra a corrente? As ações, a maioria de responsabilidade dos poderes Executivo e Legislativo, envolvem: a. adequação da legislação trabalhista aos parâmetros e normas internacionais; b. agilidade nos processos de licitação de arrendamentos de áreas públicas ou autorização de Terminais de Uso Privado (TUPs); c. autorização de afretamento a casco nu, sem as restrições previstas na legislação vigente (Lei 9.432/1997); d. autorização de cursos de formação técnica em instituições privadas, assegurando a certifi cação da formação pela Marinha do Brasil; e. criação de novo marco regulatório para a cabotagem, com critérios que estimulem o crescimento da atividade (exemplo: ampliação da frota de navios, sem a exclusividade da indústria naval brasileira); f. delimitação dos bens públicos e defi nição das áreas disponíveis para instalação de Terminais de Uso Privado (TUPs); 5

6 g. eliminação da reserva de mercado, dado que a indústria naval brasileira não atende a demanda de forma satisfatória (prioriza o setor de óleo e gás); h. eliminação da vinculação entre as políticas de estimulo à construção naval e a da cabotagem; i. eliminação do AFRMM, sem prejuízo da cobrança na navegação de longo curso, responsável pela maior parcela de arrecadação; j. eliminação dos entraves burocráticos e consolidação do sistema operacional Porto sem Papel ; k. isonomia da navegação da cabotagem com a navegação de longo curso, com a isenção de tributação no combustível (colocar em prática a Lei 9.432/1997 que estabelece sistema de desoneração de combustível). A navegação de cabotagem é fundamental para a redução dos custos logísticos existentes no país e, consequentemente, para proporcionar maior competitividade dos produtos brasileiros no mercado internacional. Não pode ser tratada como utopia ou vontade da minoria que insiste em remar contra a maré. O insucesso de planos e programas de governos, nos últimos 50 anos, deixou evidente a necessidade de revisão das normas legais existentes e da elaboração de nova regulamentação para navegação de cabotagem que, a exemplo da Lei dos Portos (Lei /2013), desperte o interesse da iniciativa privada em investir e desenvolver essa atividade. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ADMINISTRAÇÃO DOS PORTOS DE PARANAGUÁ E ANTONINA APPA (2011). Dicionário Básico Portuário, 2ª Edição. Governo do Estado do Paraná. Paraná/PR. AGÊNCIA NACIONAL DE TRANSPORTES AQUAVIÁRIOS (2015). Intermodal 2015: cabotagem no Brasil. São Paulo, SP. Disponível em: pdf/palestras/2015/ fernando-fonseca-cabotagem-intermodal-sp- -Abril-2015.pdf. Consulta em 03/09/2015. AGÊNCIA NACIONAL DE TRANSPORTES AQUAVIÁRIOS (2012). Hidrovias brasileiras indicadores do transporte de cargas: tonelada útil transportada (t) e tonelada quilômetro útil (TKU). Brasília: ANTAQ. ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DOS ARMADORES DE CABOTAGEM ABAC (2015). Prioridades da Cabotagem. Câmara Temática de Infraestrutura e Logística do Agronegócio. Brasília, DF. BRASIL (2004). Lei , de 13 de julho de Dispõe sobre o Adicional ao Frete para a Renovação da Marinha Mercante AFRMM e o Fundo da Marinha Mercante FMM. Presidência da República. BRASIL (1997). Lei 9.432, de 8 de janeiro de Dispõe sobre a ordenação do transporte aquaviário e dá outras providências. Presidência da República. CONFEDERAÇÃO NACIONAL DE TRANSPORTES CNT (2013). Pesquisa CNT do transporte aquaviário: cabotagem. CNT. Brasília, DF, 116p. ILOS (2013). Navegação de Cabotagem no Brasil. São Paulo, SP. Disponível em: Consulta em agosto/