Voto nº: 590/2001. I - Relatório MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO: TRIBUNAL DE CONTAS PROCESSO Nº CMRJ /01 DATA DE AUTUAÇÃO: 14/08/01

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1 Voto nº: 590/2001 MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO: TRIBUNAL DE CONTAS PROCESSO Nº CMRJ /01 DATA DE AUTUAÇÃO: 14/08/01 VOTO Nº: 590/2001 PROCESSO Nº: CMRJ /2001 ASSUNTO: CONSULTA INTERESSADO: CÂMARA MUNICIPAL DO RIO DE JANEIRO OBJETO: APLICAÇÃO DO ART. 18 DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL I - Relatório Submete-se a exame deste Tribunal de Contas consulta formulada pela AUGUSTA CÂMARA MUNICIPAL DO RIO DE JANEIRO, através da qual, informando da tese adotada pelo Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais, fulcrada no disposto no art. 29-A, 1º, da Constituição Federal, acrescido pela Emenda Constitucional nº 25/00, que entende não ser computável na folha de pagamento, para efeito de despesa de pessoal, as contribuições previdenciárias, indaga da legalidade desse posicionamento, face ao constante do art. 18 da Lei Complementar nº 101/2000 Lei de Responsabilidade Fiscal. A Secretaria-Geral, à fls. 10/12, esclarece que a matéria submetida a exame desta Corte de Contas se prende à distinção que se faz entre os conceitos de folha de pagamento e de despesa total de pessoal, Rev. Direito, Rio de Janeiro, v. 5, n. 10, jul./dez

2 diante da relevância que tal adquire considerando o limite de despesa imposto pela norma constitucional antes citada. Deriva a referida consulta de estudo elaborado pelo Procurador e Diretor de Administração e Finanças da Câmara Municipal de Belo Horizonte, Dr. Luiz Fernando Reis, que esposa a tese de que os mencionados conceitos não se confundem e que a limitação constitucional de setenta por cento para as despesas com a folha de pagamento não incluiriam os encargos previdenciários, que seriam abrangidos somente na despesa total de pessoal, visto que estes seriam escriturados como obrigações patronais. A tese em questão mereceu acolhida pelo Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais, ao responder a Consulta nº (fls. 05/06), e da Procuradora-Geral da Augusta Câmara Municipal do Rio de Janeiro, Dra. Jânia Maria de Souza, que, da mesma forma, sustentam que a limitação constitucional se refere exclusivamente à folha de pagamento. Face à relevância do tema, a Secretaria-Geral sugere a oitiva da douta Procuradoria Especial que, em parecer da lavra do ilustre Procurador-Chefe (fls. 13/14), após transcrever as conclusões do parecer da douta Procuradora-Geral da Augusta Câmara Municipal, bem como os fundamentos que nortearam a resposta do Egrégio Tribunal de Contas de Minas Gerais ao apreciar a Consulta formulada pelo Presidente da Augusta Câmara Municipal de Betim Processo nº sobre o limite de gastos com pessoal, manifestou-se da seguinte forma:... Também assim entendo, há que se fazer distinção entre os conceitos despesas totais com pessoal e folha de pagamento. O legislador, ao valer-se da expressão folha de pagamento e não despesas totais de pessoal, foi preciso, objetivo e adotou conceito definido na legislação pátria. A Lei Complementar Federal nº 96, de 31 de março de 1999, de forma inequívoca, distinguia despesas totais com pessoal de despesas com pessoal. Vale dizer que o somatório das despesas com pessoal (folha de pagamento) com os encargos sociais redundaria nas despesas totais 242 Rev. Direito, Rio de Janeiro, v. 5, n. 10, jul./dez. 2001

3 II Voto com pessoal. Ante o exposto, preenchidos os pressupostos de admissibilidade, sou de parecer que se deve acolher e conhecer a presente consulta, respondendose à Augusta Câmara Municipal que, segundo penso, as disposições do artigo 29-A, 1º, da Constituição da República referem-se ao montante despendido com a folha de pagamento, sem a inclusão dos encargos sociais. É o relatório. A consulta, ora submetida a exame desta Corte de Contas, conforme se verifica do documento de fls. 8/9, foi encaminhada por autoridade competente para formulá-la, a Presidência da Augusta Câmara Municipal do Rio de Janeiro, e versa sobre o direito em tese. Nessas condições, preenchidos os requisitos previstos na legislação pertinente, manifesto-me, preliminarmente, pelo conhecimento da referida consulta. O ponto nodal do expediente ora sob exame se prende à conceituação do que seja folha de pagamento, expressão contida no 1º do art. 29-A da Constituição Federal, com a redação que lhe foi dada pela Emenda Constitucional nº 25, de 14/02/2000; do que ela é constituída; quais as parcelas que a integram; se os encargos sociais assumidos pela entidade patronal fazem, ou não, parte dela. Aonde buscar esse conceito? Luís Roberto Barroso, em sua obra Interpretação e Aplicação da Constituição, discorreu sobre o tema de forma precisa: Quando o Judiciário, desprezando outras possibilidades interpretativas, prestigia a que fora escolhida pelo legislador, está, em verdade, endossando a interpretação da Constituição conforme a lei. Mas tal deferência há de cessar onde não seja possível transigir com a vontade cristalina emanada do texto constitucional. (2ª edição, 1998, Ed. Saraiva, pág. 181) Rev. Direito, Rio de Janeiro, v. 5, n. 10, jul./dez

4 A interpretação dos dispositivos constitucionais conforme a lei, pelo que se depreende do ensinamento acima transcrito, tem total cabimento quando do sistema constitucional não se é permitido deduzir o significado exato de conceito utilizado pelo Constituinte. E, no caso vertente, como se verá, o conceito de folha de pagamento já não é novidade no direito positivo brasileiro. Com efeito, o Decreto nº 3.048, de 06 de maio de 1999, que aprovou o Regulamento da Previdência Social, dispõe que in verbis: Art A empresa é também obrigada a: I preparar folha de pagamento da remuneração paga, devida ou creditada a todos os segurados a seu serviço, devendo manter, em cada estabelecimento, uma via da respectiva folha e recibos de pagamentos; º A folha de pagamento de que trata o inciso I do caput, elaborada mensalmente, de forma coletiva por estabelecimento da empresa, por obra de construção civil e por tomador de serviços, com a correspondente totalização, deverá: I discriminar o nome dos segurados, indicando cargo, função ou serviço prestado; II agrupar os segurados por categoria, assim entendido: segurado empregado, trabalhador avulso, contribuinte individual; III destacar o nome das seguradas em gozo de salário-maternidade; IV destacar as parcelas integrantes e não integrantes da remuneração e os descontos legais; e V indicar o número de quotas de salário-família atribuídas a cada segurado empregado ou trabalhador avulso. Os encargos sociais, como se pode verificar, não se incluem dentre os elementos componentes da folha de pagamento. Por isso a Lei Complementar nº 96/99 distinguiu, com absoluta clareza, os conceitos de despesas com pessoal, que são as próprias da folha de pagamento, e de despesas totais com pessoal, estando neste 244 Rev. Direito, Rio de Janeiro, v. 5, n. 10, jul./dez. 2001

5 abrangidas tanto as despesas constantes da folha de pagamento quanto aquelas concernentes aos encargos sociais e contribuições recolhidas às entidades de previdência. Embora tenha ocorrido a revogação de tal diploma pela Lei Complementar nº 101/2000 Lei de Responsabilidade Fiscal, esses conceitos não foram em nada alterados, como se verifica do disposto no seu art. 18, segundo o qual entendem-se como despesa total com pessoal: o somatório dos gastos do ente da Federação com os ativos, os inativos e os pensionistas relativos a mandatos eletivos, cargos, funções ou empregos civis, militares e de membros de Poder, com quaisquer espécies remuneratórias, tais como vencimentos e vantagens, fixas e variáveis, subsídios, proventos da aposentadoria, reforma e pensões, inclusive adicionais, gratificações, horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza, bem como encargos sociais e contribuições recolhidas pelo ente às entidades de previdência. Como se vê, a Lei superveniente não rejeitou a distinção conceitual anteriormente levada a efeito pela Lei Complementar nº 96/99. Nada é encontrado na Lei de Responsabilidade Fiscal que autorize esse entendimento. O legislador tão somente optou por fixar o limite que passou a ser imposto ao Poder Público com base no conceito de despesa de pessoal no sentido mais amplo, ou seja, aquele que engloba os encargos sociais (despesa total com pessoal). Impende ressaltar que esse limite é dirigido expressamente aos entes da Federação, quais sejam, a União, os Estados e os Municípios, enquanto que o disposto no Art. 29-A da Constituição Federal estabelece limite para um dos seus Poderes, in casu o Poder Legislativo Municipal. Como se infere, os conceitos de folha de pagamento e de despesa total com pessoal são distintos e sobrevivem harmonicamente no direito positivo brasileiro. Por essa razão, aliás, o Egrégio Tribunal de Contas de Minas Gerais, ao apreciar Consulta da Augusta Câmara Municipal de Betim, manifestou-se da seguinte forma: Rev. Direito, Rio de Janeiro, v. 5, n. 10, jul./dez

6 Em verdade, encargos sociais são obrigações que decorrem da folha, mas não integram o seu montante. Essas despesas são distintas e acontecem em momentos diferentes. Por isso, o conceito jurídico de folha de pagamento não é elástico ao ponto de incluir os encargos sociais que dela somente se utiliza para fins de base de cálculo. Nesse sentido, deve-se inferir que os encargos sociais escapam do conceito constitucional folha de pagamento. Não fosse assim, o legislador, como fez com os subsídios dos Vereadores que fazem parte de uma folha específica, teria inserido no texto do art. 29 A a expressão inclusive os encargos sociais. Logo, onde a lei não distingue, não é permitido ao intérprete fazê-lo. Assim, resta evidenciado que a regra do limite de 70% da receita com folha de pagamento, aplicada num conceito jurídico, não alcança os encargos sociais. Acresce, ainda, anotar que a admissão de interpretação contrária, com a ampliação do conceito que, tradicionalmente, o direito positivo brasileiro vem dando à expressão folha de pagamento, distinguindoa, precisamente, dos encargos previdenciários que sobre ela incidem, implicaria em vulnerar gravemente a autonomia e o pleno exercício dos poderes municipais, subordinados, destarte, a decisões abruptas e incontrastáveis dos poderes legislativo e executivo federais quanto à alteração das alíquotas e bases de cálculo das contribuições previdenciárias em ordem a inviabilizar o seu próprio funcionamento. Realmente, não se levaria em conta que as Casas Legislativas, em razão da própria natureza de suas funções, são, basicamente, unidades de pessoal, ou seja, dependem da atuação de servidores (membros do Poder e funcionários), daí não se justificar que a folha de pagamento seja confundida com a despesa total de pessoal, não se considerando o seu objeto precípuo (despesa havida com a remuneração de servidores e o subsídio devido aos vereadores), de modo a atender ao limite de gastos imposto pelo artigo 29-A, 1º da Constituição Federal. III Conclusão Nessas condições e acordemente com o parecer da douta Procu- 246 Rev. Direito, Rio de Janeiro, v. 5, n. 10, jul./dez. 2001

7 radoria Especial, entendo que se deva responder à Augusta Câmara Municipal do Rio de Janeiro no sentido de que as disposições contidas no art. 29-A, 1º, da Constituição Federal, ao limitarem os seus gastos com a folha de pagamento em 70% de sua receita, não prevêem a inclusão nela dos encargos sociais. É o meu VOTO. Sala das Sessões, 25 de setembro de JAIR LINS NETTO Conselheiro Relator Rev. Direito, Rio de Janeiro, v. 5, n. 10, jul./dez

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