O Marco Lógico para o Desenho de Projetos

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1 Banco Interamericano de Desenvolvimento Escritório de Apoio Regional de Operações (ROS) Escritório de Gestão de Carteira e Acompanhamento de Projetos (PMP) O Marco Lógico para o Desenho de Projetos BID NOVEMBRO DE 2004

2 ÍNDICE: Glossário... 3 Introdução... 4 Módulo 1: Ferramentas de Diagnóstico Análise de Envolvidos Análise de Problemas Módulo 2: Ferramentas de Identificação Análise de Objetivos Análise de Alternativas Módulo 3: A Matriz de Marco Lógico (MML) de um Projeto Resumo Narrativo Finalidade Propósito Componentes Atividades A Lógica de um Projeto: uma série de hipóteses vinculadas Indicadores Objetivamente Verificáveis Meios de Verificação Hipóteses O ziguezague dinâmico das Hipóteses na MML Perguntas Freqüentes relativas a Hipóteses Estudo de Caso Alcance da Responsabilidade do Gerente Pergunta Freqüente sobre a Responsabilidade do Gerente do Projeto Módulo 4: A Matriz de Marco Lógico (MML) de um Programa Pergunta Freqüente sobre a MML do Programa Módulo 5: A MML no Ciclo de Projetos do BID O Marco Lógico no Ciclo de Projetos do Banco Programação do País Identificação (Perfil I) Orientação e Preparação (Perfil II) Análise e Preparação do Documento de Projeto Proposta de Empréstimo Execução do Projeto Conclusão do Projeto Resumo da MML no Ciclo de Projetos do Banco Pergunta Freqüente sobre a MML no Ciclo de Projetos do BID Este documento é a versão traduzida da publicação "El Marco Lógico para el Diseño de Proyectos" do BID. Copyright 2004 Banco Interamericano de Desenvolvimento. Todos os direitos reservados. 2

3 Glossário Atividades (Insumos) Ações que deverão ser realizadas pela agência executora para produzir cada componente do projeto (resultados), e as quais implicam em custo ou utilização de recursos. As atividades estão localizadas na quarta casa da primeira coluna (Resumo Narrativo) da matriz de marco lógico. Componentes (Produtos) São os produtos ou bens a serem entregues (obras, serviços, treinamento) que a agência deverá fornecer de acordo com o contrato. Devem ser expressos como resultados obtidos (sistemas instalados, pessoas capacitadas, etc.). Os componentes estão localizados na terceira célula da primeira coluna da matriz de marco lógico. Finalidade É o objetivo para o qual o projeto fará uma contribuição significativa, normalmente em nível setorial ou de país. É referente ao impacto do projeto. A finalidade está localizada na primeira célula da primeira coluna da matriz de marco lógico. Indicador É uma medida quantitativa ou qualitativa referente ao impacto das metas do projeto em nível de Finalidade, efeito (resultado) em nível do Propósito, e produtos em nível dos Componentes. É importante que os envolvidos no projeto aceitem os indicadores como medidas dos objetivos. Os Indicadores estão localizados na segunda coluna da matriz de marco lógico. Indicadores intermediários São indicadores parciais com metas que referente a determinados períodos de tempo durante a execução do projeto (por exemplo, por semestre ou por ano). Relatório de Acompanhamento de Desempenho do Projeto (ISDP) É um sistema que mede e classifica a execução de um projeto. Seu uso foi aprovado em todos os empréstimos financiados pelo BID e operações financiadas pelo FOMIN em fase de execução. Lição aprendida É uma hipótese baseada nos resultados de uma ou diversas avaliações: é uma hipótese geral sobre o que funciona e o que não funciona, a qual se supõe que poderá ser aplicada em outras situações. Matriz de Marco Lógico A matriz de marco lógico (Marco Lógico, Matriz Lógica ou Matriz de Planejamento) é uma ferramenta conceptual que auxilia nas etapas de desenho de projetos, monitoramento, execução e avaliação. É um sistema estruturado em uma tabela, para o planejamento e comunicação das informações mais importantes sobre um projeto. Meios de Verificação Indicam as fontes de informação e o método para medir e examinar o comportamento de cada indicador, e estão localizados na terceira coluna da matriz de marco lógico. Melhor prática Este termo tem sua origem no campo da contabilidade. Refere-se aos meios mais efetivos e eficientes para se atingir determinados objetivos em diversas situações e circunstâncias determinadas. Normalmente, é uma lição aprendida (positiva) com evidência empírica, isto é, comprovada em uma série de avaliações. Freqüentemente, uma "melhor prática" é convertida em uma norma ou padrão e poderá ser a forma aceita primariamente para se realizar algo. Propósito É um objetivo (hipótese) que representa o efeito direto (resultado) que deveria ser atingido como resultado da utilização dos Componentes (produtos) financiados pelo projeto, por parte de seus beneficiários. No Sistema de Marco L6gico, todos os bons projetos deveriam ter um único Propósito. O Propósito está localizado na segunda célula da primeira coluna (Resumo Narrativo) da matriz de marco lógico. Hipóteses São fatores críticos, externos ao projeto e que representam riscos além do controle do gerente ou da entidade executora, e influem na execução do projeto e nas alterações requeridas para seu sucesso. Representam situações, condições ou decisões que devem ocorrer para que o projeto atinja seus objetivos. As hipóteses estão localizadas na quarta coluna da matriz de marco lógico. 3

4 Introdução O Sistema de Marco Lógico (SML) é uma das principais ferramentas utilizadas por organizações nacionais e internacionais para o desenho e planejamento de projetos. O Curso será focado neste tema, com ênfase na Matriz de marco Lógico (MML). Gráfico N 1: O Sistema de Marco Lógico (SLM) Análise de Problemas Análise de Objetivos Instrumentos do BID Tabela de Envolvidos Análise de Alternativas Opção 1 Opção 2 Matriz de Marco Lógico Finalidade Próposito Componentes Atividades SML foi desenvolvido pela Agência para o Desenvolvimento Internacional dos Estados Unidos (USAID) no final da década de 60 e início dos anos 70, e no começo da década de 80 pela GTZ da Alemanha. Oferece ferramentas para a conceitualização, para o desenho, a execução, o acompanhamento de desempenho e a avaliação de projetos. Seu objetivo é fornecer estrutura para o processo de planejamento e comunicar as informações essenciais sobre um projeto. O SML é atualmente o sistema mais utilizado para o desenho, execução, acompanhamento de desempenho e avaliação de projetos, uma vez que muitas das principais organizações de desenvolvimento indicam a solicitação que os projetos sejam apresentados com um marco lógico. Deste modo, apesar da maioria efetuar pequenos ajustes conforme sua conveniência, trata-se fundamentalmente do mesmo sistema. 1 A MML deve ser desenvolvida com a participação dos principais envolvidos, desde o inicio do processo. Adicionalmente, é modificada (ou deverá ser modificada e melhorada) repetidamente durante as etapas de desenho e execução. 1 Ver, neste aspecto, o Anexo 1: Materiais sobre o Marco Lógico. 4

5 Os possíveis envolvidos em um projeto são: 2 O Mutuário; A Equipe do Projeto; Os Beneficiários; assim como, Futuros Executores. Este Curso básico inclui seis (6) Módulos: 1. Ferramentas de Diagnóstico: A Aula 1 (ou módulo 1) apresenta as duas ferramentas utilizadas para o diagnóstico preliminar de um problema de desenvolvimento: a análise de envolvidos e a análise de problemas. 2. Ferramentas de Identificação: A Aula 2 (ou módulo 2) trata das duas ferramentas utilizadas no início da identificação de um projeto: a análise de objetivos e a análise de alternativas. 3. A Matriz de Marco Lógico (MML) de um Projeto: A Aula 3 (ou módulo 3) ensina como elaborar uma Matriz de Marco Lógico (MML) de um Projeto conforme se seleciona uma estratégia; e apresenta também o escopo de responsabilidade do gerente do projeto. 4. A Matriz de Marco Lógico (MML) de um Programa: Na Aula 4 (ou módulo 4) são apresentadas algumas das vantagens do uso de uma MML de Programa no caso de operações grandes, complexas ou com mais de uma entidade executora. 5. O Marco Lógico no Ciclo de Projetos do Banco: A Aula 5 (ou módulo 5) reúne os diferentes elementos do curso através de uma apresentação sobre como aplicar o SML no BID nas etapas de desenho, execução, acompanhamento de desempenho e avaliação de projetos. 6. Avaliação Final: A Avaliação Final não trata de temas novos, mas sim apresenta uma oportunidade de rever as perguntas das avaliações realizadas durante o curso. 2 Ver Pergunta de Avaliação N 1 no Anexo de Avaliações de cada Módulo. 5

6 Módulo 1: Ferramentas de Diagnóstico De modo geral, os projetos são desenhados em resposta a um problema de desenvolvimento ou obstáculo ao desenvolvimento. Freqüentemente, mas nem sempre, o problema é originado em um serviço público inexistente ou deficiente. Muitas vezes existe o consenso de que a situação resultante é insatisfatória e uma mudança é requerida. Denominamos esta situação insatisfatória a Situação Atual. Considerando que a Situação Atual é insatisfatória, presumidamente haveria uma Situação Futura Desejada que resultaria de uma intervenção desenhada para abordar todos ou alguns dos problemas associados a Situação Atual. Gráfico N 2: Seqüência de Análise Situação Atual Projeto ou Programa Situação Futura "Desejada" Esta intervenção, que podemos denominar projeto ou programa, será tipicamente de curto a médio prazo, e é desenhada para fomentar a mudança de médio a longo prazo requerida para se obter a Situação Futura Desejada. Existem duas ferramentas de análise para o diagnóstico da Situação Atual do modo mais objetivo possível: a Análise de Envolvidos e a Análise de Problemas. Adicionalmente, são utilizadas duas ferramentas extras para especificar a Situação Futura Desejada : a Análise de Objetivos e a Análise de Alternativas. Gráfico N 3: Ferramentas de Diagnóstico Situação Atual Projeto ou Programa Situação Futura "Desejada" * Análise de Envolvidos * Análise de Problemas * Análise de Objetivos * Análise de Alternativas 6

7 Este primeiro módulo cobre as duas ferramentas de diagnóstico que utilizamos para o diagnóstico preliminar de um problema de desenvolvimento: i) A Análise de Envolvidos; e ii) A Análise de Problemas. 1.1 Análise de Envolvidos Conforme mencionado, a primeira ferramenta no SML para diagnosticar a Situação Atual é a Análise de Envolvidos. Gráfico N 4: A Análise de Envolvidos no SML Análise de Problemas Análise de Objetivos Instrumentos do BID Tabela de Envolvidos Análise de Alternativas Opção 1 Opção 2 Finalidade aa Propósito Matriz de Marco Lógico Componentes Atividades Utilizamos a Análise de Envolvidos ao desenhar um projeto (e na etapa de execução) para esclarecer quais grupos e organizações estão, direta ou indiretamente, envolvidos em um problema específico de desenvolvimento; assim como para considerar seus interesses, seu potencial e suas limitações. Cada vez mais, o BID aplica esta ferramenta em Oficinas de Desenho de Projetos, nos quais participam representantes de grupos envolvidos com o problema de desenvolvimento sob consideração. Esta ferramenta é aplicada para verificação de quais grupos apoiariam uma determinada estratégia para abordagem do problema de desenvolvimento, assim como os grupos que se oporiam a esta estratégia. O desenho inclui medidas para maximizar o apoio e minimizar a resistência por parte dos envolvidos na execução do projeto. Objetividade: Realizamos a Análise de Envolvidos para fornecer maior objetividade ao processo de planejamento, considerando diversos pontos de vista. Posse: Adicionalmente, poderá fomentar um sentido de posse, por parte dos beneficiários e mutuários, ao incluí-os desde o início do processo de planificação. 7

8 Utilizamos a Análise de envolvidos para esclarecer: a) Quais grupos estão, direta ou indiretamente, envolvidos no problema de desenvolvimento selecionado; b) Seus respectivos interesses em relação ao problema de desenvolvimento; c) Suas percepções dos problemas causados e resultantes do problema de desenvolvimento; e, d) Os mandatos das organizações de envolvidos; isto é, a autoridade legal ou estatutária com uma organização para utilizar seus recursos para solucionar o problema de desenvolvimento (ou gerar obstáculos para uma solução do mesmo); e, os recursos com os quais cada grupo poderia contribuir para uma solução (ou para gerar obstáculos para uma solução determinada) para o problema de desenvolvimento. É de vital importância incluir AMBOS os grupos de envolvidos na Tabela de Envolvidos, tanto aqueles a favor de uma solução proposta, como os que se opõem a solução. Assim como um grupo de envolvidos a favor de uma determinada solução proposta poderia contribuir com recursos para um projeto (desenhado para solucionar o problema de desenvolvimento), um grupo de envolvidos que se opõe a solução proposta poderia utilizar seus recursos para dificultar ou impedir a execução do projeto. Gráfico N 5: Outros Critérios a serem considerados para a Análise de Envolvidos Que mudanças de práticas ou atitudes são requeridas, desejadas e factíveis do ponto de vista do objetivo (beneficiário final, ou seja: grupo projeto), Um determinado setor da população (crianças, habitantes de áreas rurais, etc.). Uma organização (ministério, entidade pública, sindicato, entidade privada, etc.). Um grupo social. Que mudanças são desejáveis do ponto de vista dos níveis de decisão para um projeto: organismos públicos, a gerência de uma organização, etc. Que mandatos, capacidades e recursos - atuais e potenciais possuem os diferentes grupos de envolvidos em relação a problemática, incluindo possíveis organismos para a execução de um projeto. E, por conseguinte, quais contribuições externas necessitam os organismos executores¹ para executar o projeto e produzir os componentes do projeto. Quais mandatos, recursos, políticas e prioridades possuem os organismos externos (como Iniciamos o BID) a Análise em relação de Envolvidos ao financiamento com a de preparação um projeto. de uma tabela com quatro (4) colunas e uma (1) linha para cada grupo específico; observando-se que NÃO são considerados indivíduos nesta análise; somente grupos. Gráfico N 6: Tabela de Envolvidos ANÁLISE DE ENVOLVIDOS Grupos Interesses Problemas observados Recursos e Mandatos ¹ Isto também depende de quais Mandatos, recursos, políticas e prioridades possuem os organismos externos (como o BID) em relação com o financiamento de um projeto. 8

9 a) Primeira coluna da Tabela de Envolvidos (Grupos): Os Grupos são aqueles que estão, direta ou indiretamente, envolvidos ou afetados pelo problema de desenvolvimento e suas possíveis soluções. Um modo que podemos usar para a identificação dos Grupos é referenciarmos uma tipologia. Por exemplo, poderíamos considerar os grupos sob as seguintes categorias: Grupos da população: agrupamos a população com base nas características pertinentes ao problema de desenvolvimento, tais como localização, nível de renda, etnia, gênero, idade, etc. As mulheres, crianças, grupos indígenas, da terceira idade, são exemplos de grupos da população. Organizações do Setor Público: exemplos são ministérios da fazenda ou de finanças, empresas de água e saneamento, ministérios da saúde, organismos de seguro social, organismos judiciais, polícia, empresas públicas, municipalidades, etc. Organismos do Setor Privado: exemplo são as câmaras de produção, câmaras da indústria ou comércio, empresas importantes, etc. Organizações da Sociedade Civil: incluem principalmente organizações não governamentais (ONGs) e outras organizações sem fins lucrativos. Podem incluir Sindicatos. Organizações Religiosas : incluem igrejas e outras organizações religiosas influentes na comunidade. Grupos Políticos: incluem partidos políticos, organizações de municípios, grupos vizinhos, etc. Organizações Externas: incluem outros países, outras cidades irmãs, agências bilaterais, organismos internacionais, ONGs internacionais, agências de acompanhamento de objetivos específicos (como direitos humanos), etc. Incluem os nomes dos diferentes grupos de envolvidos identificados. Cada Grupo é incluso em uma linha diferente. b) Segunda coluna da Tabela de Envolvidos (Interesses): São inseridos os interesses de cada grupo, em relação ao problema de desenvolvimento. Não se refere a todos os interesses de um determinado grupo, mas a aqueles com relação direta com o problema de desenvolvimento selecionado. Os interesses também podem refletir soluções sugeridas por cada grupo sendo prejudicado pelo problema de desenvolvimento. c) Terceira coluna da Tabela de Envolvidos (Problemas observados): São inseridos os problemas específicos ou condições negativas, de modo que sejam percebidos pelo grupo de envolvidos relacionados ao problema de desenvolvimento, na linha correspondente. É importante destacar que os problemas percebidos devem ser estabelecidos do modo mais negativo possível; não devem constituir soluções ocultas. Por exemplo: Não é correto dizer não temos oficina de manutenção, e é correto dizer os veículos estão com manutenção inadequada. Além disso, as frases devem ser claras e não ambíguas. Por exemplo: Não é correto dizer processos burocráticos para a aprovação de projetos, mas é correto usar grandes demoras para a aprovação de projetos. 8

10 d) Quarta coluna da Tabela de Envolvidos (Recursos e Mandatos): Inclui os recursos e mandatos de cada grupo de envolvidos. Recursos, são aqueles que um grupo pode disponibilizar para contribuir para a solução do problema de desenvolvimento (ou para bloquear uma solução proposta). Os recursos podem ser financeiros e não financeiros. Geralmente, os recursos não financeiros (opinião pública, greves, influência, votação) são mais importantes que os recursos financeiros. Quando temos uma organização formal envolvida, esta possui recursos financeiros (seu orçamento) e não financeiros, especificamente recursos humanos, que a organização pode fornecer para solucionar (ou bloquear uma solução proposta) para o problema de desenvolvimento. Por outro lado, os grupos da população normalmente NÃO possuem recursos financeiros, exceto os que são gerados por encargos para usuários de sistemas instalados. No entanto, os grupos da população podem ter recursos não financeiros importantes para contribuir para uma solução (ou bloquear uma solução proposta) do problema de desenvolvimento, incluindo: Mão de obra; Influência; Grupos de pressão; assim como, Pressão política por meio de votação em referendos e eleições. Mandatos, são referentes a autoridade formal com um grupo de envolvidos para proporcionar um serviço ou cumprir uma determinada função. Os mandatos normalmente correspondem a organizações formalmente constituídas e são encontrados em sua documentação oficial, como estatutos, que descrevem os objetivos ou a missão da organização. Em geral, os grupos da população (por exemplo, mulheres, grupos indígenas, da terceira idade, etc.) como tais, não tem mandato, uma vez que não estão formalmente constituídos. Algumas agências do setor público tem certa jurisdição, baseada em seus mandatos e a jurisdição poderia ou não ter relação direta com o problema de desenvolvimento identificado. Se uma agência não está relacionada diretamente, não deverá ser considerada como grupo envolvido. Como estamos chegando ao final deste tema, é apropriado destacar que a Análise de Envolvidos é importante, não somente no processo de identificação e desenho do projeto, mas que também é uma fonte indispensável de informações para a execução, o acompanhamento do desempenho e a avaliação do projeto. Portanto, é de vital importância manter as informações da Tabela de Envolvidos atualizadas, assim como compreender bem o papel exercido por cada envolvido no processo de execução do projeto. 10

11 As perguntas mais freqüentes em relação a Análise de Envolvidos são: O que é um mandato? Um mandato pode ser definido como a autoridade legal ou estatutária que uma organização possui para exercer uma função ou fornecer um serviço. Em relação a um projeto, é referente a autoridade legal ou estatutária de uma organização para utilizar seus recursos (financeiros ou não financeiros) para tratar um determinado problema de desenvolvimento. Por exemplo, os mandatos do BID estão inclusos no Convênio Constitutivo do Banco Interamericano de Desenvolvimento e nas subseqüentes decisões tomadas por sua Assembléia de Diretores. O Banco foi estabelecido em 1959, para contribuir com a aceleração do processo de desenvolvimento econômico e social dos países regionais em desenvolvimento, individual e coletivamente. As principais funções do BID são utilizar seu próprio capital, fundos obtidos em mercados financeiros, assim como outros recursos disponíveis para financiar o desenvolvimento de seus países mutuários; complementar o investimento privado quando o capital privado não estiver disponível em condições e termos aceitáveis; e proporcionar assistência técnica para a preparação, financiamento e execução de projetos de desenvolvimento. De acordo com seus mandatos, o Banco financia operações que cobrem todo o espectro do desenvolvimento econômico e social, com ênfase especial em operações que beneficiem populações de baixa renda. As atuais prioridades de empréstimos incluem a redução da pobreza urbana e rural, redes de seguro social, água e saneamento, saúde e educação, modernização e reforma setorial, integração econômica e meio ambiente. Quando devemos utilizar a Análise de Envolvidos? inicialmente apenas como insumo para a Árvore de Problemas? A Análise de Envolvidos é um dos elementos mais dinâmicos do SML. Primeiramente, os envolvidos aparecem e desaparecem durante o ciclo de projeto e, quando um projeto está na etapa de desenho, não será possível identificar todos os eventuais envolvidos. Por exemplo, novos grupos podem surgir para se opor a um projeto depois que o projeto é anunciado ou iniciado. Portanto, a Análise de Envolvidos deverá ser mantida atualizada durante o ciclo do projeto. Em segundo lugar, sendo o processo de desenho de um projeto interativo, ao se revisar as diferentes alternativas ou estratégias para o projeto é fundamental considerar de qual maneira uma determinada estratégia afetará cada grupo de envolvidos e até que ponto cada alternativa é coerente com seus interesses, assim como analisar os possíveis conflitos ou associações que podem ser gerados com outros grupos de envolvidos. Neste aspecto, a Análise de Envolvidos atualizada é utilizada como elemento fundamental para a Análise de Alternativas. Por último, a Análise de Envolvidos também é utilizada como fonte para as Hipóteses na Matriz de Marco Lógico (MML). Enquanto selecionamos uma estratégia de projeto, podemos revisar a lista de envolvidos, determinar até que ponto a estratégia suporta ou contraria os interesses de cada grupo e, por conseguinte, que estamos supondo neste sentido. 11

12 1.2 Análise de Problemas No desenvolvimento de um diagrama denominado Árvore de Problemas, a Análise de Problemas é uma ajuda importante para o entendimento do problema de desenvolvimento. É a segunda ferramenta do SML para o diagnóstico da Situação Atual Gráfico N 7: Análise de Problemas no SML Análise de Problemas Análise de Objetivos Instrumentos do BID Tabela de Envolvidos Análise de Alternativas Opção 1 Opção 2 Matriz de Marco Lógico Finalidade Propósito Componentes Atividades A Análise de Problemas é uma ferramenta utilizada para: i) Analisar a situação atual no contexto do problema selecionado; ii) iii) Identificar os problemas principais acerca do problema de desenvolvimento e suas relações de causalidade (causa efeito); e, Visualizar as relações de causalidade e inter-relações em um diagrama (Árvore de Problemas). A Análise de Problemas foi desenvolvida com base na análise de sistema. São consideradas as condições negativas observadas pelos envolvidos em relação ao problema de desenvolvimento selecionado. Mediante a inserção dos principais problemas conforme suas relações de causa e efeito, assim como suas inter-relações, a Árvore de Problemas nos ajuda a estabelecer o modelo lógico no qual estará baseado o projeto. Temos aqui uma pergunta pertinente: qual a contribuição da Árvore de Problemas para o SML? A resposta é que a definição correta das relações de causalidade dos problemas permitirá melhorar o desenho de projetos, sendo a base do modelo lógico em que se baseia a MML. 12

13 I Como fazer a Árvore de Problemas? Passo 1: O primeiro passo na Análise de Problemas consiste em selecionar o problema de desenvolvimento, escrevê-lo em um cartão e fixá-lo na parte superior de uma lousa ou outra superfície de trabalho. Passo 2: Depois, são identificados outros problemas observados pelos envolvidos como causas diretas do problema de desenvolvimento (convertidos em efeito destas causas), colocados abaixo do problema de desenvolvimento. Passo 3: Continua-se a colocar outros problemas observados, que são causas dos problemas recentemente colocados na lousa, até chegar nas causas raízes. Passo 4: Depois, determina-se se algum dos problemas observados pelos envolvidos é efeito do problema de desenvolvimento, que deverá ser colocado na parte da lousa acima do problema de desenvolvimento. Passo 5: Por último, são traçadas linhas com setas apontando a partir de cada problema que é uma causa, para o(s) problema(s) que representa(m) efeito(s), assegurando-se o sentido do diagrama. O acompanhamento passo a passo da Árvore de Problemas de Palmira fornece uma idéia clara de como pode ser utilizada a ferramenta de Análise de Problemas. 3 É importante definir que, apesar da Análise de Problemas ser uma ferramenta eficiente e fácil de utilizar, a mesma apresenta duas limitações: 1) As causas não são ponderadas de acordo com a importância de sua contribuição para os efeitos produzidos. 2) Uma Árvore de Problemas pode ter interações, ou círculos (como na análise de sistemas), o que poderia complicar a análise. As perguntas mais freqüentes em relação a Análise de Problemas são: Quantos problemas podemos incluir na Árvore de Problemas? Não existe um número máximo ou mínimo. A princípio, deve-se incluir todos os problemas importantes observados pelos envolvidos na Árvore de Problemas para poder entender as relações de causalidade (causa-efeito) e obter o diagnóstico mais objetivo possível. Além disso, é importante chegar aos problemas que constituem as principais raízes do problema de desenvolvimento, já que as soluções destes problemas tendem a melhorar a sustentabilidade de uma eventual estratégia do projeto. A partir de um ponto de vista prático, nos interessa incluir o número máximo de problemas possível, sempre que nos permitam continuar na Árvore de Objetivos e identificar as principais alternativas disponíveis a serem consideradas para a estratégia do projeto. Depois de identificadas as principais alternativas, podemos seguir trabalhando unicamente nestas seções da Árvore de Problemas. 3 Ver Anexo N... Estudo de Caso de Palmira. 13

14 Módulo 2: Ferramentas de Identificação Como recordamos do Módulo 1, temos duas ferramentas para realizar um diagnóstico que seja o mais objetivo possível da Situação atual: a Análise de Envolvidos e a Análise de Problemas. Para identificar a Situação Futura Desejada, utilizamos duas ferramentas adicionais: a Análise de Objetivos e a Análise de Alternativas. Gráfico N 8: Ferramentas de Identificação Situação Atual Projeto ou Programa Situação Futura "Desejada" * Análise de Envolvidos * Análise de Problemas * Análise de Objetivos * Análise de Alternativas Este módulo cobrirá as duas ferramentas de análise usadas como ponto de partida para a identificação do projeto, uma vez que seja diagnosticado um problema de desenvolvimento: a Análise de Objetivos e a Análise de Alternativas. 2.1 Análise de Objetivos Na Análise de Objetivos convertemos os problemas que aparecem na Árvore de Problemas em objetivos ou soluções para estes problemas, como parte do passo inicial para especificar a Situação Futura Desejada ; isto é, para identificar um projeto. Gráfico N 9: Análise de Objetivos no SML Análise de Problemas Análise de Objetivos Instrumentos del BID Tabela de Envolvidos Análise de Alternativas Opci6n 1 Opci6n 2 Matriz de Marco L6gico Fin Propósito Componentes Atividades 14

15 A Análise de Objetivos é uma ferramenta utilizada para: descrever uma problemas; situação que poderia existir depois da resolução dos identificar as relações de tipo, meio e finalidade entre objetivos; assim como, visualizar estas relações de meio-finalidade em um diagrama (Árvore de Objetivos). Ao invés de termos as relações de causa-efeito (refletidas na Árvore de Problemas), o diagrama resultantes, denominado Árvore de Objetivos, reflete as relações meio-finalidade. Como efetuamos a Análise de Objetivos? Começamos selecionando o problema que aparece no nível mais alto na Arvore de Problemas e o convertemos em um objetivo (que é um modo de abordagem do problema). Depois, trabalhamos até a parte inferior da Arvore de Problemas, identificando objetivos para cada problema tornam-se meios para resolver o problema de desenvolvimento. Gráfico N 10: Análise de Objetivos Depois de reformuladas todas as condições negativas da Árvore de Problemas como condições positivas (objetivos) desejáveis e factíveis na realidade, completa-se a revisão do diagrama que apresenta as relações meio-finalidade, na forma de uma Árvore de Objetivos. Se for necessário, deve-se: Reformular os objetivos. Agregar novos objetivos (meios), se considerados pertinentes e necessários para se atingir um objetivo (finalidade) em nível imediatamente superior; e eliminam-se os objetivos que não pareçam necessários ou realistas. Árvore de Objetivos de Palmira Página 8: Página 9: Página 10: Começamos a preparar a Árvore de Problemas de cima para baixo, convertendo problemas em objetivos (principalmente soluções para problemas). Observe que, devido a uma retroalimentação na Árvore de Problemas, já estamos contribuindo para uma solução para demoras freqüentes, através de redução de congestionamento de trânsito. Autoexplicativa. Destaca-se que adicionamos um objetivo: rotas e horário de ônibus otimizados, que NÃO corresponde a nenhum problema na Árvore de Problemas, mas considera-se necessário para obter serviço de acordo com o horário. Lembre-se que mencionamos adicionar novos objetivos, isto é, meios), se considerados pertinentes e necessários para se atingir um objetivo (isto é, uma finalidade), em nível imediatamente superior. 15

16 Página 11: Observe que o problema motoristas dirigem mal foi convertido para motoristas respeitam a regulamentação de segurança, como substituto de motoristas dirigem bem. Página 12: Considere que convertemos baixos salários em sistema de incentivos estabelecido, uma vez que o simples ato de aumentar os salários provavelmente não resultaria em motoristas conduzem de acordo com o sistema de segurança. Além disso, considera-se que sistema de segurança implementado é necessário, juntamente com motoristas capacitados, não somente em relação ao sistema de segurança, mas para que sejam educados. Página 13: Não seria realista converter frota velha em frota nova ; por isso foi usado substituição programada de veículos, para contribuir com a frota de ônibus em bom estado. Página 14: O objetivo rotas em bom estado poderia ser o resultado de manutenção adequada de rotas, assim como rotas redesenhados / re-configuradas. Adicionalmente, podemos contribuir para serviço oferecido pela CPA adequado / confiável, mediante pistas especiais construídas para ônibus ; assim como plataformas elevadas em paradas instaladas para que os passageiros entrem e saiam dos ônibus de modo mais rápido e cômodo. Observe que deve-se trabalhar de cima para baixo e em um nível por vez, quando são convertidos problemas em objetivos. Adicionalmente, deve-se descartar ou eliminar objetivos desnecessários depois de concluído um diagrama revisado apresentando relações meiofinalidade na forma de uma Árvore de Objetivos. As perguntas mais freqüentes em relação a Análise de Objetivos são: Por que começamos a Árvore de Objetivos de cima para baixo? Como a Árvore de Problemas apresenta as relações meio-finalidade (ao invés das relações causa-efeito que apresenta a Árvore de Problemas), é melhor identificar primeiro os fins e depois os meios para se atingir ou produzir essas finalidades. Portanto, começamos com as finalidades na parte superior da Árvore de Objetivos e depois identificamos os meios necessários para atingi-las. 16

17 2.2 Análise de Alternativas MARCO LÓGICO PARA O DESENHO DE PROJETOS Na Análise de Alternativas identificamos diferentes estratégias alternativas (da Árvore de Objetivos) que, se executadas, poderiam contribuir na promoção da mudança da Situação Atual para a Situação Futura Desejada. Gráfico N 11: Análise de Alternativas no SML Análise de Problemas Análise de Objetivos Instrumentos do BID Tabela de Envolvidos Análise de Alternativas Opção 1 Opção 2 Matriz de Marco Lógico Finalidade Propósito Componentes Atividades Após identificadas as estratégias possíveis, com base na Árvore de Objetivos, estas devem ser avaliadas utilizando diferentes ferramentas de análise. Gráfico N 12: Análise de Alternativas A decisão sobre a estratégia a ser adotada deveria ser tomada com base em: Os interesses dos beneficiários; Os recursos financeiros disponíveis; Os resultados de estudos econômicos, financeiros, sociais, ambientais e institucionais; e, Os interesses e mandatos de entidades executoras potenciais. 17

18 Um exemplo de tabela incompleta para a Análise de Alternativas seria: Critério 1 (por exemplo: Financeiro) Critério 2 (por exemplo: Ambiental) Critério n (por exemplo: Social) Estratégia 1 Estratégia 2 Estratégia n Para aplicar a Análise de Alternativas, os passos abaixo devem ser seguidos: Passo 1: Passo 2: Passo 3: Passo 4: Identificar diferentes conjuntos de objetivos da Árvore de Objetivos que poderiam ser estratégias potenciais de um projeto. Considerar as alternativas sob a luz dos recursos disponíveis, a viabilidade política, assim como os interesses dos beneficiários, da entidade executora prevista e das fontes de financiamento. Realizar os estudos pertinentes para o tipo de operação considerado: econômico, financeiro, social, ambiental, etc. Tomar uma decisão sobre a estratégia ou combinação de estratégias (alternativas) mais apropriadas para o projeto. Análise de Alternativas no Estudo de caso de Palmira Considerando-se a Árvore de Objetivos de Palmira, aparecem três meios para se obter o efeito direto principal, que é o serviço da Compañía Pública de Autobuses (CPA) é adequado / confiável : MOTORISTAS VEÍCULOS ROTAS (infraestrutura). Se a entidade executora do projeto for a CPA, somente poderá ser considerada uma estratégia que contemple MOTORISTAS e VEÍCULOS, já que seu mandato não inclui ROTAS. Se a organização executora do projeto for a Municipalidade de Palmira, então poderá se considerar uma estratégia que inclua MOTORISTAS, VEÍCULOS e ROTAS, sendo que tanto a CPA como o Departamento de Obras Públicas dependem da Municipalidade. Os critérios abaixo (estudos analíticos), podem ser aplicados ao estudo de caso de Palmira, para avaliar as diferentes alternativas de estratégia, Além disso, as informações que cada estudo poderá fornecer ao processo de seleção: A Análise Econômica ajudará a determinar a taxa interna de retorno, a relação custobenefício e a alternativa mais efetiva em função do custo; A Análise Socioeconômica ajudará a determinar quais populações de baixa renda e grupos particulares podem se beneficiar; e, A Análise Ambiental oferece uma avaliação dos possíveis danos resultantes das diferentes alternativas e os custos de mitigá-los. 18

19 Em resumo, a Análise de Alternativas não é precisamente um processo concreto, mas um meio para se obter informações pertinentes em relação as diferentes alternativas, para que possamos tomar uma decisão embasada e estratégica sobre a estratégia mais apropriada para contribuir para a solução do problema de desenvolvimento. O sucesso do projeto dependerá, em grande parte, da seleção da estratégia e sua execução. 4 As perguntas mais freqüentes em relação a Análise de Alternativas são: O que acontece com as alternativas (ou objetivos) que não são selecionadas como parte da estratégia do projeto? Normalmente, são convertidas em Hipóteses da Matriz de Marco Lógico (MML). Por exemplo, no estudo de caso de Palmira, se a Compañía Públicas de Autobuses (CPA) conduzir o projeto, não será capaz de atender o problema de rotas (construção e manutenção de rotas não estão inclusos nos mandatos da CPA). Neste caso, haverá uma Hipótese em relação a melhoria das rotas de Palmira realizada pelo Departamento de Obras Públicas Municipal. 4 Ver Anexo de Avaliações de cada Módulo. 19

20 Módulo 3: A Matriz de Marco Lógico (MML) de um Projeto A MML é uma ferramenta para a conceitualização, desenho, execução, acompanhamento do desempenho e avaliação de projetos. Seu objetivo é fornecer estrutura ao processo de planejamento e comunicar as informações essenciais sobre um projeto. Gráfico N 13: A Matriz de Marco Lógico (MML) no SML Análise de Problemas Análise de Objetivos Instrumentos do BID Tabela de Envolvidos Análise de Alternativas Opção 1 Opção 2 Matriz de Marco Lógico Finalidade Propósito Componentes Atividades A MML poderá ser utilizada em todas as etapas do ciclo de projetos : identificação, orientação, análise, apresentação para comitês de revisão, execução, acompanhamento do desempenho e avaliação ex post. Desde o início deve ser desenvolvida com a participação intensiva do mutuário, os consultores do mutuário, a equipe do projeto, a representação do BID e a entidade executora. A MML deverá ser modificada e melhorada repetidamente durante o desenho e a execução do projeto. 20

21 Neste módulo, veremos como utilizar a MML no desenho de projetos. No entanto, a MML também facilita a preparação de um calendário ou Plano de Execução do projeto. Deste modo, constitui a base para o desenho de um Plano de Acompanhamento do Desempenho e Avaliação, proporcionando os objetivos, indicadores e as metas. Gráfico N 14: A Matriz de marco lógico (MML) no Ciclo de Projetos Desenho Avaliação Marco Lógico Execução No BID, a MML constitui a pedra fundamental do sistema de acompanhamento da carteira para os projetos em execução, através do Relatório de Acompanhamento de Desempenho do projeto (ISDP). A MML é apresentada em forma de matriz 4 x 4 (4 colunas e 4 filas). As quatro (4) colunas contém: Resumo Narrativo, de objetivos e atividades. Indicadores Objetivamente Verificáveis, como metas específicas a serem alcançadas. Meios de Verificação, onde podem ser obtidas as informações sobre os indicadores; e, Hipóteses, fatores fora do controle da unidade de execução do projeto e da entidade executora, que implicam em riscos. As quatro (4) linhas da MML contem informações sobre Objetivos e Atividades, Indicadores, Meios de Verificação e Hipóteses, em quatro níveis hierárquicos: Finalidade (impacto), para qual contribuirá o projeto de modo significativo depois que este entrar na fase de operação. Propósito (efeito direto), que se atinge depois de completar a execução do projeto. Componentes (produtos), que são produzidos durante a execução do projeto. Atividades, requeridas para produção dos componentes planejados. Esta lição cobre o processo de preparação de uma MML de um projeto, coluna por coluna, terminando em um Estudo de caso e concluindo com o tema do Escopo de Responsabilidade do Gerente do projeto. 21

22 3.1 Resumo Narrativo A primeira coluna da MML contém um Resumo Narrativo dos objetivos e atividades de um projeto. Gráfico N 15: A primeira coluna da Matriz de Marco Lógico (MML): Resumo Narrativo Resumo Narrativo Indicadores v e r i f i c á v e i s Objetivamente Meios de Verificação Hipóteses Finalidade Propósito Componentes (Produtos) Atividades Todo projeto financiado pelo BID responde a um problema de desenvolvimento ou obstáculo para o desenvolvimento que foi detectado Finalidade A Finalidade é uma expressão da solução para o problema de desenvolvimento detectado. Por exemplo, se o problema de desenvolvimento no setor saúde é a alta taxa de mortalidade materna e infantil na população de baixa renda, o objetivo em nível de Finalidade seria reduzir a taxa de mortalidade materna e infantil na população. O nível em que o projeto CONTRIBUI para a Finalidade determinará, em grande parte, sua efetividade de desenvolvimento. É importante enfatizar dois aspectos relacionados a Finalidade: Primeiramente, o projeto por si só não será suficiente para atingir a Finalidade; unicamente reflete a razão pela qual se executa um projeto, o qual deverá contribuir significativamente para se atingir a Finalidade. Em segundo lugar, geralmente a Finalidade não seria atingida pouco depois de completar a execução do projeto. É um objetivo de médio a longo prazo para qual contribuirá o projeto Propósito O Propósito é o efeito direto esperado a partir do período de execução. Representa a mudança que fomentará o projeto. O Propósito é uma suposição sobre o efeito direto que deverá resultar da produção e utilização dos Componentes (Produtos) e se expressa como resultado. O título do projeto deverá derivar do especificado no Propósito. 22

23 A SML requer que todo projeto tenha um único Propósito. A principal razão é a clareza. Gráfico N 16: Propósito Por exemplo, se houver mais de um Propósito, o executor poderia selecionar o Propósito que considere mais importante, mais fácil de atingir ou de menor custo. No entanto, este poderá não ser o Propósito que o país mutuário e o Banco consideram o mais importante. Gráfico N 17: Exemplos de PROPÓSITOS bem e mal formulados Tipo de Projeto Propósito Correto Propósito Incorreto Projeto de educação Qualidade da educação básica melhorada. (Revise um efeito direto que pode ser medido, por exemplo, com o melhoramento das qualificações em Projeto de transporte rodoviário testes Testes padrão padronizados. Não podemos produzir ou fornecer isto). Projeto de saúde ambiental Incidência de enfermidades derivadas de impurezas na água reduzida. (**) Projeto de saúde Eficiência dos serviços de saúde melhorada. Infraestrutura em nível primário reabilitada e expandida. (*) Este é um Componente (Produto). Podemos fornecer; mas não reflete um resultado ou efeito direto. Professores de escolas primárias capacitados e certificados. (*) Custos de transporte reduzidos. (**Revise um efeito direto. Não Rede de pistas construída e reabilitada. (*). podemos produzir ou fornecer isto). Manutenção das pistas melhorada. (*) Comunidades rurais abastecidas com água potável. (*) Sistemas sanitários em operação. (*) Centros de saúde da Segurança Social funcionam autonomamente. (*) Hospitais privatizados (*) Componentes O Componentes (Produtos) são os resultados específicos obras, estudos, serviços, capacitação - que devem ser produzidos pelo executor com o orçamento designado. São os produtos financiados pelo projeto. Cada Componente (Produtos) deverá ser necessário para se obter o Propósito. Além disso, deverá ser aceitável deduzir que, se todos os Componentes (Produtos) forem produzidos da maneira planejada, o Propósito será atingido. Os Componentes (Produtos) são, ou deveriam ser, parte essencial do contrato de financiamento. Os Componentes (Produtos), devem ser redigidos claramente e como resultado ou Produto final; isto é, escolas ou cursos completados, estudos concluídos, etc. A gerência ou administração do projeto tem a responsabilidade de produzir os Componentes (Produtos) do projeto. 23

24 3.1.4 Atividades As Atividades são aquelas que a gerência ou administração do projeto devem assegurar que sejam conduzidas para a produção de cada Componente (Produto). É importante ter uma lista detalhada de Atividades, sendo o ponto de partida para a preparação de um Plano de Execução (calendário ou cronograma do projeto). Coloca-se cada Atividade requerida para a produção de um Componente (Produto) em ordem cronológica e se estima o tempo e os recursos requeridos para realizá-la. Portanto, na MML, a execução está diretamente vinculada ao desenho do projeto A Lógica de um projeto: uma série de hipóteses vinculadas Começando a partir da parte inferior da coluna de Resumo Narrativo, se conduzirmos as Atividades, produzimos os Componentes (Produtos). Continuando para cima, se produzirmos os Componentes (Produtos), deveríamos atingir o Propósito. Se atingirmos o Propósito, deveríamos efetuar uma contribuição significativa para a Finalidade do projeto. Gráfico N 18: Ideograma de Lógica de um projeto Se então Finalidade Propósito então então Componentes Se Se Atividades O anterior significa que as Atividades são aquelas necessárias para produzir os Componentes (Produtos). Os Componentes (Produtos) são necessários para se atingir o Propósito. O Propósito é necessário, mas outras ações são requeridas no projeto para se atingir a Finalidade. Consideremos alguns exemplos de hipóteses vinculadas: Exemplo A Exemplo B 4 Taxa de morbidade e mortalidade reduzidas. 4 Nível de vida na área rural melhorado. 3 Unidades de Saúde atendem as necessidades 3 Renda per capita de pequenos agricultores da população local. aumentada. 2 Competências do pessoal de saúde 2 Produção de trigo aumentada. melhoradas. 1 Desenhar cursos de capacitação para o pessoal de saúde. 1 Distribuir sementes. Os conjuntos de afirmações dos Exemplos A e B estão ordenados em forma seqüencial conforme suas relações meio-finalidade de 1 a n, começando no primeiro meio. Pode-se notar que os itens 1 a 4 são representativos do tipo de informação que apareceria na coluna de Resumo Narrativo da MML; o item 4 poderia ser uma Finalidade, o item 3 um Propósito, etc. 24

25 Em uma Árvore de Objetivos, freqüentemente haverá mais de 4 níveis de objetivos ou soluções para os problemas observados pelos envolvidos. Alguns objetivos poderiam estar em níveis hierárquicos superiores aos objetivos em nível de Finalidade. Por exemplo, Situação socioeconômica da população melhorada é um objetivo de alto nível para o qual contribuem todos os projetos de desenvolvimento, mas em quase todos os casos estaria em um nível mais alto que o objetivo em nível de Finalidade. Na parte inferior da Árvore de Objetivos, poderíamos ter soluções que representam tarefas requeridas para completar uma Atividade. Estas tarefas não seriam inclusas na MML. Uma das convenções importantes da MML é que sejam redigidos os objetivos Finalidade, Propósito, Componentes (Produtos) - como resultados obtidos ou produzidos. Neste sentido, refletem ganhos, sucessos e metas cumpridas. Gráfico N 19: Ideograma de Objetivos Q ue são: O bjetivos Ganhos Sucessos Metas cumpridas Não são: Atividades Tarefas Em nível de Finalidade é aceitável iniciar a redação com: Contribuir para..., já que o projeto é uma de diversas ações que são necessárias para se atingir este Objetivo em particular. Tal como foi indicado anteriormente, o Propósito é uma hipótese; é o efeito direto que a equipe de desenho considera que resultará quando os beneficiários do projeto usarem os Componentes (Produtos) produzidos pelo projeto. Por exemplo, consideremos um projeto de educação básica: Propósito Qualidade da educação básica melhorada Componentes (Produtos 1. Escolas primárias reabilitadas e equipadas. 2. Currículo do primário atualizado e implementado. 3. Docentes capacitados e certificados. 4. Bibliotecas equipadas e mantidas. Neste caso, que é um projeto de educação básica, a equipe de desenho considera que quando os docentes, os alunos e os administradores usarem as escolas, o novo currículo, a capacitação e as bibliotecas; o efeito direto será o melhoramento da qualidade da educação primária. 25

26 É importante destacar que, para alguns projetos, especialmente nos setores sociais, o efeito direto (mudança na população almejada) talvez não seja produzido até que alguns anos sejam transcorridos depois da execução. Por último, em relação a coluna de Resumo Narrativo da MML, os itens abaixo devem estar presentes: Gráfico N 20: Ideograma de Lógica de um projeto Começando na parte inferior da coluna: Se executarmos as Atividades, produzimos os Componentes (Produtos); Continuando para cima, se produzimos os Componentes (Produtos, deveríamos atingir o Propósito. Se atingirmos o Propósito, deveríamos fazer uma contribuição significativa para a Finalidade, SE Finalidade ENTÃO Propósito ENTÃO Componentes SE SE ENTÃO Atividades Perguntas mais freqüentes em relação ao Resumo Narrativo do projeto: Qual a diferença entre a Finalidade e o Propósito? e Como podemos diferenciar um do outro? Normalmente, a Finalidade é a solução para um problema ou obstáculo ao desenvolvimento e geralmente deveria representar o impacto do projeto em nível macro, setorial ou nacional. O Propósito se refere ao efeito direto cujo êxito contribuirá para se atingir a Finalidade. Conforme o Propósito do projeto contribui para se atingir a Finalidade será um fator determinante da efetividade de desenvolvimento do projeto. Por exemplo, nos projetos de educação, um projeto cujo Propósito se refere a educação primária, seguramente terá um impacto na educação secundária, no analfabetismo funcional, no emprego, etc. Estas áreas seriam objetivos em nível de Finalidade. Por último, o Propósito terá que responder para O QUÊ o projeto deveria atingir, enquanto a Finalidade responderá POR QUÊ. No exemplo anterior, o QUÊ estaria relacionado ao melhoramento da qualidade da educação primária, enquanto que o POR QUÊ com o melhoramento, em geral, dos recursos humanos do país. 26

27 3.2 Indicadores Objetivamente Verificáveis A segunda coluna da MML é a de Indicadores Objetivamente Verificáveis. Gráfico N 21: A segunda coluna da Matriz de Marco Lógico (MML) : Indicadores Objetivamente Verificáveis Resumo Narrativo Indicadores Verificáveis Objetivamente Meios Verificação de Hipóteses Finalidade Propósito Indicadores Indicadores Componentes (Produtos) Indicadores Atividades Resumo do Orçamento Podemos definir o Indicador como: Mais detalhadamente: A especificação qualitativa ou quantitativa que utilizamos para medir o ganho de um objetivo. Esta especificação foi aceita coletivamente pelos envolvidos como adequada para medir o ganho dos objetivos do projeto. Os Indicadores nos fornecem as bases para o acompanhamento do desempenho e da avaliação; Os Indicadores demonstram como pode ser medido o sucesso de um projeto.. Os Indicadores especificam de maneira precisa cada objetivo em nível de Componente (Produto), em nível de Propósito e nível de Finalidade. Cada Indicador inclui a meta específica que nos permite medir se o objetivo foi alcançado Os Indicadores em nível de Propósito medem o efeito direto depois de completada a execução do projeto. A célula dos Indicadores em nível de Atividades contem os custos das Atividades, (Resumo do Orçamento), os quais no total demonstram o custo de cada Componente (Produto) e o Orçamento do projeto. Os conceptos chave em relação aos Indicadores são os seguintes: 1. Se podemos medir (fenômenos quantitativos e qualitativos), podemos administrar; 2. Os Indicadores em nível de Propósito medem o efeito direto (benefício para os clientes) depois do final da execução do projeto; e, 3. Todos os Indicadores devem incluir metas específicas relativas ao CCT. 27