Metodologia de Acompanhamento e Avaliação das Medidas de Política de Emprego

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1 Metodologia de Acompanhamento e Avaliação das Medidas de Política de Emprego Relatório Final Julho 2010

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3 ÍNDICE NOTA INTRODUTÓRIA 4 1. O QUADRO DE DESENVOLVIMENTO DA MONITORIZAÇÃO E AVALIAÇÃO DAS POLÍTICAS ACTIVAS DE EMPREGO 6 2. AS MEDIDAS DA POLÍTICA ACTIVA DE EMPREGO MONITORIZAÇÃO DAS MEDIDAS DE POLÍTICA ACTIVA QUESTÕES GERAIS SOBRE MONITORIZAÇÃO DE POLÍTICAS ACTIVAS DE EMPREGO A formulação dos objectivos de política e a lógica de contribuição dos instrumentos e medidas de política O mix de indicadores e a tensão entre valorização do esforço e do resultado Os lags temporais da obtenção dos indicadores e o custo da monitorização A correcta definição dos indicadores QUESTÕES ESPECÍFICAS QUE CONDICIONAM A MONITORIZAÇÃO E AVALIAÇÃO DAS MEDIDAS DE POLÍTICA ACTIVA DE EMPREGO A focalização dos indicadores nos indivíduos/empresas objecto de tratamento nas medidas A natureza excludente das medidas para grupos excluídos ou discriminados A necessidade de instrumentos de seguimento de percursos A necessidade de consideração da interacção entre medidas activas e medidas passivas de emprego e protecção social 41

4 3.3. A APLICAÇÃO DAS METODOLOGIAS DE MONITORIZAÇÃO DE POLÍTICAS ACTIVAS DE EMPREGO A AVALIAÇÃO DE MEDIDAS DE POLÍTICAS ACTIVAS DE EMPREGO ELABORAÇÃO DO PROCESSO DE AVALIAÇÃO DE MEDIDAS DE POLÍTICAS ACTIVAS DE EMPREGO As etapas do processo Avaliações centradas nos programas (programmeoriented evaluations) vs avaliações centradas nos grupos (target-oriented evaluations) SÍNTESE DAS METODOLOGIAS DE AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS DE EMPREGO Análise desenvolvida a nível microeconómico Abordagens macroeconómicas: análises do impacto agregado das medidas de política activa DESENVOLVIMENTO DAS PRINCIPAIS METODOLOGIAS DE AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS DE EMPREGO Abordagens microeconómicas quantitativas e não experimentais - Metodologia assente no estimador before-after Abordagens microeconómicas quantitativas e não experimentais - Metodologia assente no estimador differences-in-differences Abordagens microeconómicas quantitativas e não experimentais - Metodologia assente no estimador das variáveis instrumentais Abordagens microeconómicas quantitativas e não experimentais - Metodologia assente no estimador de matching Abordagens microeconómicas quantitativas e não experimentais - Metodologia assente no recurso a modelos de duração Abordagens microeconómicas quantitativas e não experimentais - Metodologia assente no recurso a dados de painel 131

5 Abordagens microeconómicas quantitativas e experimentais - O recurso a experiências aleatórias como solução para o problema de auto-selecção Abordagens macroeconómicas Abordagens qualitativas A APLICAÇÃO DAS METODOLOGIAS DE AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS DE EMPREGO As questões chave para a operacionalização das metodologias de avaliação de políticas activas de emprego Um tableaux de bord de indicadores de avaliação de políticas activas de emprego REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS 158 ANEXO 164 A. FICHAS DAS MEDIDAS 164 B. FICHAS DE INDICADORES DE MONITORIZAÇÃO 190 B.1 - FICHAS DE INDICADORES DE MONITORIZAÇÃO DE NÍVEL B.2 -FICHAS DE INDICADORES DE MONITORIZAÇÃO DE NÍVEL B.3 - FICHAS DE INDICADORES DE MONITORIZAÇÃO DE NÍVEL C. FICHAS DE INDICADORES DE AVALIAÇÃO 219

6 NOTA INTRODUTÓRIA O presente documento constitui o Relatório Final elaborado nos termos do disposto no Programa do Concurso e no Caderno de Encargos do Concurso Público n.º 3/2009, na proposta apresentada pela Augusto Mateus & Associados Sociedade de Consultores, Lda. e no Contrato celebrado relativo à realização do estudo sobre Metodologias de Acompanhamento e Avaliação das Medidas de Política de Emprego. De acordo com o definido nas Especificações Técnicas, o objectivo geral do Relatório é o estudo, estruturação e disponibilização de uma metodologia de acompanhamento e avaliação das medidas activas de política de emprego, suficientemente abrangente, mas, simultaneamente, exequível e flexível, bem como a prestação de apoio técnico na sua internalização. Ainda de acordo com as Especificações Técnicas, o trabalho prossegue 3 objectivos específicos: Estudo e estruturação da metodologia relativa à componente acompanhamento das medidas activas de política de emprego; Estudo e estruturação da metodologia referente à componente avaliação das medidas activas de política de emprego; Apoio na internalização da metodologia de acompanhamento e avaliação. Os três objectivos específicos identificados revelam três preocupações distintas e complementares com exigências, em termos metodológicos, também diferentes. O primeiro objectivo específico corresponde à preocupação de monitorização do estado de implementação das medidas. O segundo objectivo específico corresponde à preocupação de avaliação dos 4 resultados e impactos das medidas. Tal como referido nas Especificações Técnicas, a avaliação de resultados e impactos deverá permitir a avaliação global do impacto a nível macro e micro das políticas activas de emprego, tendo em conta horizontes temporais de curto, médio e longo prazo. O terceiro objectivo específico corresponde à preocupação de operacionalização e implementação das metodologias propostas. Metodologia de Acompanhamento e Avaliação das Medidas de Politica de Emprego

7 O Relatório espelha fundamentalmente as propostas de metodologias que dão cumprimento aos dois primeiros objectivos específicos, na medida em que o cumprimento do terceiro objectivo tem sido prosseguido por via da discussão das propostas aqui apresentadas no quadro das reuniões que tiveram lugar ao longo do período em que o mesmo foi realizado ou das que ainda vão ter lugar após a apresentação do Relatório para discussão do seu conteúdo. O cumprimento desse terceiro objectivo específico não se conclui, aliás, na perspectiva da equipa, com a entrega do presente Relatório, sendo proposta da equipa que na sequência da sua leitura e apropriação tenham lugar 2 ou 3 sessões de trabalho, em datas a acordar com o GEP, em que se procederá à discussão das questões concretas levantadas pela aplicação das metodologias aqui propostas. O conteúdo do Relatório e as discussões associadas resultam, na perspectiva da equipa, numa transferência de tecnologia que deverá permitir a implementação no GEP-MTSS de um sistema de monitorização e avaliação das medidas da política de emprego. Adicionalmente, o Relatório procura apresentar o menu das metodologias mais comummente utilizadas na realização de exercícios de avaliação de políticas de emprego, procurando servir de referência para os trabalhos que sobre essas temáticas possam vir a ser desenvolvidos no quadro do GEP. Os pontos seguintes deste Relatório apresentam o quadro dos exercícios de monitorização e avaliação das políticas de emprego; uma classificação das medidas de política de emprego, organizadas de acordo com algumas características, sejam os seus objectivos, o tipo de actuação, os beneficiários ou os promotores; a descrição e análise das metodologias propostas para a monitorização e avaliação das políticas de emprego. No Anexo A são apresentadas fichas por medida-tipo, em que se ilustra a aplicação das metodologias ao acompanhamento e avaliação, funcionando esta ficha como o guia que pode ser utilizado quando se pretende efectuar a monitorização ou avaliação de uma medida. O Anexo B apresenta as fichas dos indicadores de monitorização propostos e o Anexo C as fichas dos indicadores de avaliação. 5

8 1. O QUADRO DE DESENVOLVIMENTO DA MONITORIZAÇÃO E AVALIAÇÃO DAS POLÍTICAS ACTIVAS DE EMPREGO As designadas políticas activas de emprego têm vindo a ganhar um papel crescente no quadro das políticas de promoção do crescimento e do emprego em todo o mundo e, em particular, no quadro da União Europeia. Estas medidas são consideradas como determinantes nos processos de ajustamento no mercado de trabalho, assumindo cada vez maior importância no quadro dos instrumentos da política de emprego. Adoptando uma atitude preventiva e uma actuação precoce, corporizam uma nova filosofia de actuação que privilegia a acção em detrimento da mera compensação. Estas políticas são vistas como sendo mais eficazes para mitigar os efeitos sobre os trabalhadores das transformações e dos ajustamentos registados no mercado de trabalho. No domínio das políticas públicas, a adequada monitorização da implementação das medidas de política e a avaliação dos seus efeitos é fundamental para que possam ser efectuados os ajustamentos necessários para alcançar os objectivos visados. O desenvolvimento da Metodologia de Acompanhamento e Avaliação das Medidas de Politica de Emprego fundamenta-se na abordagem metodológica geral desenvolvida pela Augusto Mateus & Associados (AM&A) para os estudos de avaliação das políticas públicas e na sua interpretação e adaptação à natureza e aos objectivos específicos enunciados nas Especificações Técnicas de suporte à realização do presente estudo. Metodologia Geral de Avaliação de Políticas Públicas: Abordagem AM&A Existem uma multiplicidade de métodos e técnicas de avaliação que podem ser utilizados em função da natureza do instrumento de política a analisar e da sua área de influência (por exemplo, políticas sectoriais, regionais ou transversais, com intervenções aos níveis supranacional, nacional, regional ou local), da natureza do exercícios de avaliação a efectuar 6 (ex-ante, intercalar, ex-post 1), das questões de avaliação a que especificamente se pretende responder e, finalmente, do tipo de informação disponível em cada caso. 1 O quadro conceptual a utilizar deve permitir situar a natureza dos exercícios de avaliação relativos quer às dimensões de relevância, quer às dimensões de utilidade e sustentabilidade, que valorizam mais o médio - longo prazo e moldam mais significativamente os momentos ex-ante e ex-post, respectivamente, face aos Metodologia de Acompanhamento e Avaliação das Medidas de Politica de Emprego

9 A metodologia estabelecida para qualquer avaliação de programas e de intervenções desenvolvidas no quadro das políticas públicas deve, contudo, ter em consideração um conjunto de tópicos de análise, nomeadamente os ciclos de vida e as questões fundamentais de avaliação, bem como as diversas articulações entre conteúdos, dimensões e instrumentos. A sequência lógica das intervenções desenvolvidas no quadro das políticas públicas segue, em geral, o esquema apresentado na Figura 1, em que se articula o nível das políticas, acções e intervenções públicas com o contexto e população-alvo, sector, região, economia, sociedade, sobre os quais as intervenções se desenvolvem. FIGURA 1: Sequência lógica das intervenções desenvolvidas no quadro das políticas públicas Sociedade, Economia, Região, Sector,... Desafios População - Alvo Impactos Impactos Problemas Necessidades CONTEXTO Articulação sectorial/regional - nacional Impactos Diagnóstico Concepção Dimensão Estratégica Políticas, Acções e Intervenções Públicas Efeitos indirectos e induzidos OBJECTIVOS INSTRUMENTOS RECURSOS OPERAÇÕES REALIZAÇÕES RESULTADOS Lições da Experência Decisão Execução Dimensão Operacional Efeitos directos e imediatos Fonte: Augusto Mateus & Associados A sequência lógica representada na figura, para além de evidenciar a ligação entre os desafios - problemas-necessidades e a estratégia seguida pelo programa e entre os recursos das intervenções e as realizações e subsequentes resultados e impactos, serve ainda como base para proceder à explicitação do relacionamento das realizações, resultados e impactes com as várias categorias de objectivos definidos (ver Figura 2): os objectivos operacionais são expressos em termos de realizações; 7 os objectivos específicos são expressos em termos de resultados; os objectivos globais são expressos em termos de impactos. exercícios de avaliação relativos às dimensões de eficiência e eficácia, que se focalizam mais no curto -médio prazo e moldam mais significativamente os momentos de tipo intercalar.

10 FIGURA 2: O ciclo de vida dos programas e a segmentação dos seus objectivos Dimensão Estratégica Diagnóstico Concepção OBJECTIVOS INSTRUMENTOS OBJECTIVOS Lições da Experiência Decisão Operacionais Específicos Globais (bens e serviços (efeitos (efeitos produzidos) mais curtos e mais longos e mais rápidos ) mais lentos ) input output outcome outreach Impactos RECURSOS OPERAÇÕES REALIZAÇÕES RESULTADOS Impactos Execução Efeitos directos e imediatos Efeitos indirectos e induzidos Impactos Dimensão Operacional Fonte: Augusto Mateus & Associados As questões fundamentais a que os exercícios de avaliação devem responder (Caixa de Texto 1) dão corpo às denominadas componentes fundamentais de avaliação que, de acordo com os principais documentos de referência sobre metodologias de avaliação, se podem sintetizar em sete domínios de análise: relevância, pertinência, coerência, eficiência, eficácia, utilidade e sustentabilidade (Figura 3). Os documentos metodológicos sobre avaliação de políticas não são unânimes quanto à individualização das várias componentes de avaliação referidas acima, sendo em muitos casos o conceito de pertinência inserido na análise da relevância e os de utilidade e sustentabilidade analisados conjuntamente e ligados basicamente à análise dos impactos. 8 Metodologia de Acompanhamento e Avaliação das Medidas de Politica de Emprego

11 CAIXA DE TEXTO 1: Questões fundamentais na avaliação de programas e intervenções públicas Relevância Em que medida o diagnóstico dos problemas, necessidades e desafios (ameaças oportunidades) adere às realidades da população-alvo e aos contornos e tendências do respectivo contexto social, económico e institucional? Pertinência Em que medida são os objectivos da intervenção pertinentes para as necessidades da população -alvo, no quadro da consideração das lições da experiência, e para as prioridades, num contexto em evolução, definidas aos níveis nacional e da UE/internacionais? Coerência Estão garantidas condições de exequibilidade ou consistência da estratégia adoptada, nomeadamente ao nível das soluções de afectação, especialização e coordenação de meios (intra-programa e inter-programas) e ao nível da hierarquia, complementaridade e articulação convergente dos objectivos prosseguidos? Eficiência De que modo são os recursos transformados em realizações ou resultados? Que indicações fornece a comparação entre custos e benefícios para as decisões relativas a afectações alternativas de recursos? Qual o grau de penetração das medidas, acções e projectos nos diferentes segmentos relevantes dos destinatários ( população-alvo )? Eficácia Até que ponto contribuiu a intervenção para alcançar os seus objectivos específicos e globais? Qual a dimensão das sinergias e efeitos internos e externos do programa em termos de valor acrescentado sectorial, regional, nacional e comunitário? Utilidade A intervenção teve impacto nos grupos ou populações-alvo, em relação às suas necessidades e problemas? Como compara a situação de chegada da população-alvo com a situação de partida do programa (ou, no plano intercalar, as situações intermédias conhecidas ou estimadas)? Sustentabilidade É possível identificar e quantificar as grandes mudanças e efeitos estruturais produzidos pelo programa? Em que medida se pode esperar que as alterações (ou benefícios) perdurem após a co nclusão da intervenção? A realização do programa configura uma experiência institucional de aprendizagem colectiva com influência futura? Fonte: Augusto Mateus & Associados 9

12 FIGURA 3: Articulação dos elementos a considerar nas questões de avaliação Sociedade, Economia, Região, Sector,... Desafios Relevância População-Alvo CONTEXTO Problemas Necessidades Sustentabilidade Utilidade Impactos Desempenho Políticas, Acções e Intervenções Públicas Racionalidade Pertinência Eficácia Acompanhamento RESULTADOS OBJECTIVOS INSTRUMENTOS RECURSOS OPERAÇÕES REALIZAÇÕES Gestão Coerência OUTROS INSTRUM. DE POLÍTICA ECONÓMICA Eficiência Avaliação Desempenho Racionalidade Coerência Eficiência Eficácia Sustentabilidade Utilidade Gestão Acompanhamento Fonte: Augusto Mateus & Associados A articulação entre a dimensão operacional de uma intervenção pública e o sector e espaço de referência sobre o qual esta se desenrola serve de suporte ao desenvolvimento de uma metodologia de avaliação de natureza vertical, onde os vectores do exercício de avaliação se centram na análise das componentes fundamentais de avaliação referidas, que se operacionaliza através da execução de um conjunto de actividades que podem ser agrupadas em quatro componentes fundamentais: A) Avaliação da concepção do Programa/Intervenção e confirmação da respectiva relevância, pertinência e coerência estratégica de programação; B) Articulação das dimensões de eficácia e de eficiência com base numa medição de 10 realizações, resultados e impactos específicos no referencial da quantificação de objectivos operacionais e específicos; C) Articulação das dimensões de utilidade e sustentabilidade com base numa medição de resultados e impactes globais no referencial da quantificação de objectivos globais do Metodologia de Acompanhamento e Avaliação das Medidas de Politica de Emprego

13 Programa/Intervenção e do contributo para a realização dos objectivos dos programas ou das políticas em que se enquadra a intervenção; D) Análise do sistema de execução, acompanhamento e controlo, numa perspectiva de contribuição para formas de optimização e melhoria da Intervenção, centrada na avaliação do modelo e desempenho de gestão, da qualidade do sistema de informação e na eficácia do sistema de controlo. A metodologia que a Augusto Mateus & Associados utiliza nos exercícios de avaliação que realiza percorre, em regra, a totalidade das componentes de avaliação referidas e, quando relevante, a análise do sistema de gestão e acompanhamento. A metodologia apresentada é adaptada em função da temática de avaliação em questão em cada trabalho e das metodologias/normas específicas adoptadas. 11

14 2. AS MEDIDAS DA POLÍTICA ACTIVA DE EMPREGO As medidas de política activa de emprego não podem, por si só, solucionar os problemas do mercado de trabalho, sendo imperativa a sua articulação e coerência com outras áreas de política, em particular com as áreas da economia e finanças, educação e protecção social. Ainda assim as políticas activas de emprego desempenham, cada vez mais, um papel chave em quatro domínios de intervenção fundamentais qualificação, formação e empregabilidade, flexibilidade, mobilidade e transição profissional, criação de emprego e integração económica e social de grupos de risco e desfavorecidos com objectivos diferenciados mas que, dada a natureza difusa e complexa das questões do mercado de trabalho, se interligam entre si. Desde logo porque a qualificação dos activos e inactivos tem um efeito transversal nos restantes domínios de intervenção, facilitando as transições ao longo de toda a carreira dos trabalhadores - entre a escola e o mundo profissional, entre postos de trabalho, entre períodos de desemprego ou inactividade e emprego e entre a vida activa e a reforma, fomentando a melhoria das suas condições de empregabilidade e de emprego e atenuando as disfunções no mercado de trabalho que se traduzem numa tendência de exclusão do mercado de trabalho de determinados segmentos da população activa; mas também porque a facilitação da mobilidade entre diferentes percursos profissionais e territórios aumenta as perspectivas e oportunidades de integração dos trabalhadores, promovendo um encontro mais eficiente entre a oferta e procura de emprego e evitando e/ou quebrando o ciclo de isolamento e exclusão social gerados por processos de reestruturação do tecido produtivo sectorial e local. 12 Metodologia de Acompanhamento e Avaliação das Medidas de Politica de Emprego

15 FIGURA 4: Domínios de intervenção das políticas activas de emprego Impactos sobre a produtividade competitividade objectivos Melhorar a EMPREGABILIDADE Promover a EFICIÊNCIA no encontro entre oferta e procura de trabalho Impactos sobre a coesão social objectivos Apoios à QUALIFICAÇÃO FORMAÇÃO Apoios à INCLUSÃO SOCIAL Apoios à MOBILIDADE FLEXIBILIDADE Apoios à CRIAÇÃO DE EMPREGO objectivos Impactos sobre o modelo de crescimento económico Garantir a EQUIDADE no acesso ao mercado de trabalho Aumentar a DIMENSÃO E QUALIDADE da bolsa de emprego objectivos Impactos sobre a sustentabilidade do sistema de acção e protecção social Domínio de Intervenção Qualificação, Formação e Empregabilidade As estratégias de qualificação, formação e empregabilidade actuam no domínio da elevação dos níveis de habilitação e de qualificação de jovens e adultos, promoção da empregabilidade, adequação das qualificações ao tecido e à iniciativa empresarial, em particular às necessidades de aumento da produtividade, e reforço da coesão social. Ainda que as bases para uma cultura da formação ao longo da vida se estabeleçam, em grande medida, nos sistemas de educação, as políticas activas do mercado de trabalho têm um papel a desempenhar no alargamento dos espaços e dos momentos de aprendizagem, em particular na construção de percursos de aprendizagem mais flexíveis e adaptados às necessidades de grupos diferenciados, facilitando e 13 estimulando novas formas de cooperação entre o serviço público de emprego, escolas, formadores, empregadores e serviços sociais.

16 O défice de escolarização e qualificação profissional dos portugueses permanece como um dos mais sérios obstáculos ao aumento da produtividade e à alteração padrão de especialização produtiva nacional no sentido de uma inserção mais favorável no quadro internac ional de oportunidades abertas pela economia e sociedade da informação e do conhecimento. Não obstante a tendência claramente positiva dos níveis de escolaridade e de qualificação profissional ao longo das últimas décadas - nomeadamente em virtude da expansão da escolaridade obrigatória e do sistema de ensino superior não só o nível médio permanece aquém do padrão europeu como persistem significativas diferenças geracionais e ainda elevados níveis de insucesso escolar e de saída precoce do sistema educativo. A reconhecida correlação entre a qualificação, emprego, rendimento e produtividade justifica assim a actuação das políticas activas de emprego ao nível da formação e qualificação, seja numa lógica de redução dos riscos do desemprego e da sua duração ou da permanência ou entrada prematura na inactividade entre os mais jovens; de promoção da participação dos actuais activos em percursos de educação e formação ao longo da vida que permita a consolidação, reconhecimento e certificação dos conhecimentos adquiridos no local de trabalho e facilite a evolução adaptativa das carreiras profissionais; de criação de condições favoráveis à empregabilidade e de redução do período de desemprego entre os temporariamente não empregados; ou ainda numa lógica de alargamento das qualificações pósgraduadas, nomeadamente em áreas de ciência e tecnologia orientadas para a inovação e a modernização do tecido produtivo. Domínio de Intervenção Flexibilidade, mobilidade e transição profissional As estratégias de flexibilidade, mobilidade e transição profissional actuam no domínio da promoção da flexibilidade com segurança no emprego, facilitando a transição entre postos de trabalho e carreiras profissionais e assegurando que as desigualdades e dinâmicas de segmentação ou de exclusão do mercado de trabalho resultantes de processo de processos de reestruturação e deslocalização empresarial não se acentuam de modo insustentável. 14 O papel das políticas activas neste domínio passa por atenuar os impactos negativos das falhas de mercado que constrangem a mobilidade dos trabalhadores a rigidez do mercado de habitação é talvez um dos factores que mais limita a mobilidade territorial dos trabalhadores, enquanto a rigidez dos percursos educativos e a fragilidade da cultura de formação no local de trabalho destacam-se como constrangimento à adaptabilidade e mobilidade profissional e Metodologia de Acompanhamento e Avaliação das Medidas de Politica de Emprego

17 sectorial - melhorando a eficiência dos mecanismos que põem em contacto os potenciais empregadores e os activos. Assim, ainda que o processo de reconversão do tecido produtivo português venha a implicar um balanço globalmente positivo em termos do número de postos de trabalho, os previsíveis impactos negativos sobre determinados sectores ou territórios são acautelados pelas políticas activas de emprego, procurando estimular uma gestão mais preventiva e eficaz destes processos, minimizar as dificuldades de reinserção no mercado de trabalho de muitas das pessoas afectadas por esses processos, facilitar as transições para novos empregos e assim limitar os processos de geração de desemprego de longa duração, numa lógica de reforço da coesão social e territorial. Domínio de Intervenção Criação de Emprego As estratégias de criação de emprego e de promoção da qualidade da inserção no mercado de trabalho actuam no domínio do estímulo à iniciativa e ao espírito empresarial, apoiando técnica e financeiramente a criação e sustentabilidade de empresas e dos empregos assim criados, e à qualidade do emprego, atenuando as tendências de dualização do mercado de trabalho, entre os empregos seguros e precários. Nos territórios em fase de reconversão de um modelo de crescimento económico extensivo, com uma forte capacidade de criação de emprego, para um modelo intenso em qualificações mas não necessariamente gerador do mesmo volume de emprego, a intervenção pública no domínio da criação de emprego procura assegurar a quantidade de trabalho necessária para manter as garantias e direitos sociais que não são cobertos pelo mercado - factor chave de sustentabilidade dos modelos de protecção social em que o acesso a prestações e serviços sociais está muito dependente da carreira contributiva dos trabalhadores - e simultaneamente limitar a natureza precária e provisória dos vínculos contratuais que tende a generalizar-se em contextos de incerteza e mudança. Para além do objectivo global de criação líquida de emprego, as medidas enquadradas neste domínio de intervenção têm ainda um papel crucial na transformação de percursos individuais ao constituírem frequentemente uma solução para a saída da situação de desemprego dos segmentos da população com maiores dificuldades de (re)integração no mercado de trabalho, 15

18 contribuindo, nomeadamente, para a prossecução do objectivo de equidade entre homens e mulheres no acesso ao mercado de trabalho. Domínio de Intervenção integração económica e social de grupos de risco e desfavorecidos A intervenção pública no domínio da integração económica e social de grupos de risco e desfavorecidos justifica-se pelo reconhecimento que o crescimento económico e do emprego não permite por si só integrar as pessoas mais excluídas do mercado de trabalho e que a economia social presta serviços fundamentais para assegurar uma plena integração dos activos com reduzida capacidade de trabalho que o mercado não consegue oferecer. As estratégias de inclusão social são orientadas para a plena integração social, melhoria da qualidade de vida de grupos desfavorecidos e promoção de uma cultura de equidade e segurança, seja numa lógica de melhoria das condições de trabalho e de acessibilidade de trabalhadores portadores de deficiência ou outra incapacidades, de prevenção do desemprego, pobreza e criminalidade actuando sobre os factores geradores do abandono escolar ou sobre as competências básicas e profissionais de pessoas em risco de exclusão do mercado de trabalho e ainda de desenvolvimento da rede de serviços e equipamentos sociais e do seu contributo no reforço dos laços sociais, na criação de riqueza e emprego e na construção de respostas adequadas às necessidades específicas da população imigrante, de reclusos, exreclusos e portadores de deficiência. No domínio dos apoios à formação, qualificação e empregabilidade inserem-se: 1.1. Apoios à formação e qualificação inicial: visam a recuperação dos défices de qualificação escolar e profissional do público mais jovem, através da aquisição de competências escolares, técnicas, sociais e relacionais, promovendo a sua empregabilidade e a adequação das suas qualificações às necessidades do tecido empresarial. Destinam-se a jovens, candidatos ao primeiro emprego, ou a novo emprego, que já 16 abandonaram a via regular de ensino, em risco de abandono escolar ou a titulares de Metodologia de Acompanhamento e Avaliação das Medidas de Politica de Emprego

19 habilitações escolares de nível secundário 2 profissionalização. que procurem uma alternativa válida para a Privilegiam-se as vias alternativas de conclusão do nível secundário de educação, cursos de dupla certificação e formações pós-secundárias não superiores, frequentemente organizados em componentes de formação que visam as várias dimensões do saber sociocultural, científica, tecnológica e prática e a aquisição das competências orientados para um determinado perfil de saída profissional. Para além do acesso à formação e à progressão escolar, as medidas integradas nas políticas de qualificação inicial podem incluir outros apoios como o pagamento de bolsa de formação, subsídio de alimentação, deslocação e outras despesas suportadas pelos destinatários Apoios à formação ao longo da vida: têm como objectivo o reforço da qualificação da população adulta activa, empregada e desempregada, no sentido de aumentar a sua empregabilidade, contribuindo para a consolidação de competências críticas à modernização económica e empresarial, o desenvolvimento de processos de reciclagem e reconversão profissional necessários à reintegração num mercado de trabalho, o reingresso de adultos em percursos de aprendizagem formal e a certificação das competências adquiridas ao longo da vida. Estes apoios destinam-se a adultos que não frequentaram ou concluíram um nível de ensino básico ou secundário, a activos empregados ou desempregados que pretendam desenvolver competências em alguns domínios de âmbito específico ou aumentar as suas qualificações com vista à manutenção do seu emprego e/ou à sua reinserção profissional, e a activos que adquiriram saberes e competências através da experiência de trabalho ou noutros contextos e pretendam vê-las reconhecidas através de uma certificação formal. As políticas de formação ao longo da vida consubstanciam-se numa oferta de percursos de educação e formação que potencia as condições de empregabilidade e certifica as competências adquiridas ao longo da vida da população adulta, que pode ser complementada com outros apoios sociais como o pagamento de bolsa de formação, subsídio de alimentação, deslocação e outras despesas suportadas pelos destinatários. 2 As habilitações escolares podem variar entre o 6.º ano de escolaridade, ou inferior e o ensino secundário (por ex. nos CEF para jovens). Esta formação, situada ao nível das medidas estratégicas para potenciar as condições de empregabilidade e de transição para a vida activa, assume-se como uma resposta prioritária para jovens, enquanto promotora dos diferentes graus de escolaridade e qualificação profissional. 17

20 1.3. Apoios à formação avançada: visam o reforço da capacidade científica e tecnológica, enquanto condição essencial ao progresso económico e social, contribuindo para o aumento do volume e qualidade das actividades de I&D. Privilegia-se o apoio financeiro a estudantes de ensino superior e doutorandos, nomeadamente como instrumento de facilitação da mobilidade nacional e internacional de estudantes e estímulo da produção científica referenciada internacionalmente Apoios à adaptabilidade e transição para a vida activa: têm como objectivo complementar e aperfeiçoar as competências socioprofissionais de forma a facilitar a transição entre o sistema de ensino e o mercado de trabalho ou a inserção/ reconversão dos desempregados que terminaram um percurso de qualificação, fomentando, simultaneamente, o acesso por parte dos empregadores a detentores de novas formações e competências. Destinam-se a activos à procura do primeiro emprego ou desempregados e privilegia-se a formação prática em contexto laboral, frequentemente sob a forma de estágios profissionais apoiados através da comparticipação das despesas suportadas pelo empregador bolsa de estágio, subsídios e taxas sociais e de apoio técnico e pedagógico (incluindo comparticipação das despesas com o tutor de estágio) Apoios à integração profissional de recursos altamente qualificados: têm como objectivo o aumento do emprego científico, a intensificação das actividades de I&D nas empresas e a densificação da cooperação entre as instituições de I&D e as empresas. Entre os instrumentos mais utilizados destacam-se os apoios à celebração de contratos de trabalho da entre doutorados e entidades públicas e privadas com actividades de I&D, nomeadamente a comparticipação da remuneração e dos encargos sociais obrigatórios da entidade contratante dos investigadores doutorados e dos encargos gerais decorrentes da selecção, gestão e acompanhamento dos projectos de investigação. No domínio dos apoios à flexibilidade, mobilidade e transição profissional inserem-se: e 2.2 Apoios à mobilidade geográfica e profissional: visam minorar os impactes individuais, sociais e territoriais potencialmente negativos de processos de transição e reestruturação do tecido empresarial, numa lógica de antecipação e gestão da transição do estatuto profissional e da mudança do local de trabalho. Metodologia de Acompanhamento e Avaliação das Medidas de Politica de Emprego

21 Destinam-se a activos desempregados ou em risco de desemprego em resultado de importantes mudanças na estrutura empresarial e produtiva e a trabalhadores enquadradas em sectores de actividade em processo de reestruturação, recuperação, reorganização ou modernização; consubstanciam-se numa multiplicidade de instrumentos incluindo a formação, o apoio à contratação e à criação do próprio emprego e apoios financeiros concedidos para compensação das despesas de mudança de residência. No domínio dos apoios ao empreendedorismo e à criação de emprego inserem-se: 3.1. Apoios ao empreendedorismo e à criação do próprio emprego: têm como objectivo a criação de empresas ou de novas entidades, independentemente da respectiva forma jurídica, que originem a criação líquida de postos de trabalho e contribuam para a dinamização das economias locais. Privilegia-se o apoio de grupos que encontram maiores dificuldades de inserção socioprofissional, designadamente os jovens à procura do primeiro emprego, activos desempregados ou em posição de desvantagem social, e consubstanciam-se numa multiplicidade de apoios técnicos (ex: apoios ao recrutamento e selecção de trabalhadores, formação, consultoria especializada, nas áreas financeira, comercial, de recursos humanos, marketing, publicidade e de gestão da produção) e apoios financeiros à criação de postos de trabalho (ex: subsídios não reembolsáveis por cada posto de trabalho criado) e ao investimento (ex: subsídio não reembolsável calculado em função do investimento inicial, facilidade de acesso a linha de crédito bonificado) Apoios à contratação: têm como objectivo a criação líquida de emprego e integração no mercado de trabalho de segmentos da população com dificuldades acrescidas no acesso ao emprego através de concessão de apoios financeiros à contratação, nomeadamente isenção ou redução do pagamento das contribuições para a segurança social a cargo da entidade empregadora Apoios à conversão de postos de trabalho: tem como objectivo a redução da precariedade no emprego dos trabalhadores com contratos de trabalho temporário, e dos trabalhadores com contratos de prestação de serviços através da concessão de apoios financeiros - nomeadamente isenção ou redução do pagamento das contribuições para a segurança social a cargo da 19

22 entidade empregadora nas situações de conversão de contratos de prestação de serviços, contratos a termo, ou contratos de trabalho temporário em contratos sem termo. No domínio dos apoios à integração económica e social de grupos de risco e desfavorecidos inserem-se: 4.1. Apoios à formação, qualificação e inserção profissional de grupos desfavorecidos: têm como objectivo a aquisição de competências socioprofissionais e a reabilitação profissional, visando melhorar a empregabilidade de grupos em situação de carência económica e social, disfunção e marginalização (nomeadamente, portadores de deficiências, desempregados de longa duração; minorias étnicas; imigrantes; reclusos e ex-reclusos; toxicodependentes em recuperação) seja numa lógica de apoio à tomada de decisões vocacionais adequadas, à transição para a vida activa ou ainda à manutenção posto de trabalho. As especificidades das necessidades destes grupos justificam uma multiplicidade de instrumentos desde o apoio técnico na avaliação da capacidade de trabalho e identificação das adaptações necessárias para superar as restrições dos destinatários, formação especial, formação prática em contexto de trabalho, apoios técnicos e financeiros aos promotores da formação e apoios financeiros aos destinatários Apoios ao emprego e à contratação de grupos desfavorecidos: visam estimular a contratação e manutenção de empregos dos grupos em situação de carência económica e social, disfunção e marginalização, bem como reforçar as suas competências relacionais e pessoais, valorizar a auto-estima e estimular hábitos de trabalho. Privilegia-se a concessão de apoios financeiros à contratação, nomeadamente isenção ou redução do pagamento das contribuições para a segurança social a cargo da entidade empregadora e subsídios a fundo perdido, apoio técnico e financeiro às potenciais entidades empregadoras ao nível da acessibilidade e da adaptação de postos de trabalho e de apoio à reorganização do processo produtivo, financiamento de ajudas técnicas e treino de utilização, 20 encaminhamento para a realização de actividades socialmente úteis em entidades públicas ou privadas sem fins lucrativos e apoios financeiros aos destinatários Apoios à criação do próprio emprego de grupos de risco/desfavorecidos: têm como objectivo apoiar grupos em situação de carência económica e social, disfunção e marginalização na criação do próprio emprego através de apoios técnicos - definição do Metodologia de Acompanhamento e Avaliação das Medidas de Politica de Emprego

23 projecto e no respectivo pedido de financiamento; formação, acompanhamento nas fases de implementação, desenvolvimento e consolidação e apoios financeiros (comparticipação das despesas de investimento e funcionamento). A multiplicidade de modalidades e instrumentos utilizados em cada um destes domínios de intervenção das políticas activas de emprego, bem como a diversidade de grupos alvo, problemáticas ou territórios em que estas actuam aconselham uma análise mais desagrega da, tendo-se optado por organizar as actuais medidas de política activa de emprego não só as enquadradas na actividade do IEFP mas também de outras instituições, como a Ministério de Educação e o Ministério da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior - em categorias inseridas nos quatro domínios de intervenção (ver Tabela 1). Cabe desde logo referir que esta classificação, como qualquer outra, tem um fundamento convencional, ou seja, trata-se de uma convenção, essencial para efeitos de operacionalização, mas não é a única possível para o mesmo efeito e há, frequentemente situações cinzentas na definição dos seus limites e inevitáveis sobreposições, sobretudo quando se pretende avançar na criação de uma hierarquia de objectivos. Na realidade, o desenvolvimento de políticas activas de emprego bem estruturadas deverá promover a desejável interpenetração e interacção das diferentes categorias de instrumentos. A metodologia de organização das medidas de política activa assume no presente trabalho a forma de uma matriz tipo em que para cada categoria são definidos os tipos de promotores, beneficiários e apoios de forma suficientemente lata para enquadrar as medidas actualmente em vigor bem como medidas futuras. Por esta razão as medidas concretas apresentadas na matriz - escolhidas entre as mais recentes medidas de politica activa em vigor - servem apenas de ilustração, não esgotando todas os tipos de promotores, beneficiários e apoios possíveis de concretizar uma estratégica de política activa de emprego. 21

24 TABELA 1: Matriz de organização das políticas activas de emprego Domínio Categoria Destinatário Promotor Apoio ao Destinatário Apoio ao promotor Medida 1.1. Apoios à formação e qualificação inicial Jovens Serviço Público de Emprego; Entidades formadoras; Ministério da Educação Acesso progressão escolar e à formação; Pagamento de custos de formação; Certificado de qualificação Apoio técnico e pedagógico Cursos de aprendizagem Cursos de educação e formação para jovens Cursos de especialização tecnológica Conclusão do 12º Bolsa de Formação da Iniciativa do Trabalhador Programa Portugal Acolhe Cláusula de Formação 1.2. Apoios à formação ao longo da vida Activos empregados e desempregados Serviço Público de Emprego; Entidades formadoras; Ministério da Educação Acesso progressão escolar e à formação; Pagamento de custos de formação; Certificado de qualificação; Pagamento de bolsa de formação e outros encargos Apoio técnico e pedagógico Formação modular certificada Formação profissional para desempregados Cursos de educação e formação de adultos RVCC - Reconhecimento, validação e certificação de competências 1. Apoios à formação, qualificação e empregabilidade 1.3. Apoios à formação avançada Estudantes de ensino superior Ministério da Educação; Ministério da Ciência e Ensino Superior Pagamento de custos de formação; Pagamento de bolsa e outros encargos Qualificação Emprego - Gestão de Ciclos de Procura e Articulação de Contratos de Trabalho Intermitente com Formação Qualificação Emprego - Medidas gerais de qualificação, aplicadas aos sectores Bolsas de Formação Avançada Bolsas de estudo e de mérito aos estudantes do ensino superior Programa Estágios Profissionais Estágios Profissionais Formações Qualificantes de Níveis 3 e Apoios à adaptabilidade e transição para a vida activa Activos desempregados ou à procura de 1º emprego Serviço Público de Emprego; Entidades formadoras; Entidades empregadoras Estágio; Pagamento de bolsa de estágio e outros encargos Comparticipação na bolsa de estágio e outros encargos; Apoio técnico e pedagógico Estágios Qualificação - Emprego INOV - Jovem INOV - Social Estagiar em Portugal Contrato Emprego - Inserção Rotação Emprego - Formação 22 Metodologia de Acompanhamento e Avaliação das Medidas de Politica de Emprego

25 Domínio Categoria Destinatário Promotor Apoio ao Destinatário Apoio ao promotor Medida 1.5. Apoios à integração profissional de recursos humanos altamente qualificados Activos altamente qualificados Entidades Empregadoras com actividades de I&D Redução de encargos sociais Promoção do Emprego Científico 2. Apoios à flexibilidade, mobilidade e transição profissional 2.1. Apoios à mobilidade geográfica 2.2. Apoios à mobilidade profissional Activos empregados e desempregados Activos empregados e desempregados Entidades Empregadoras Entidades Empregadoras Avaliação e orientação profissional; Apoio à procura activa de emprego; Encaminhamento para medidas de apoio ao emprego, qualificação e empreendedorismo; Motivação e apoio à participação em ocupações temporárias ou actividades em regime de voluntariado, que facilitem a inserção no mercado de trabalho; Divulgação de programas comunitários que promovam a mobilidade no emprego e na formação profissional no espaço europeu; Pagamento de subsídio de deslocação e outros encargos Avaliação e orientação profissional; Apoio à procura activa de emprego; Encaminhamento para medidas de apoio ao emprego, qualificação e empreendedorismo; Motivação e apoio à participação em ocupações temporárias ou actividades em regime de voluntariado, que facilitem a inserção no mercado de trabalho; Divulgação de programas comunitários que promovam a mobilidade no emprego e na formação profissional no espaço europeu; Apoio técnico e pedagógico; Divulgação de programas comunitários que promovam a mobilidade no emprego e na formação profissional no espaço europeu; Captação de ofertas de entidades empregadoras; Divulgação de ofertas de emprego e actividades de colocação Apoio técnico e pedagógico; Divulgação de programas comunitários que promovam a mobilidade no emprego e na formação profissional no espaço europeu; Captação de ofertas de entidades empregadoras; Divulgação de ofertas de emprego e actividades de colocação Incentivos à mobilidade geográfica Fundo Europeu de Ajustamento à Globalização (FEG) Gabinete de Inserção Profissional - GIP 23

26 Domínio Categoria Destinatário Promotor Apoio ao Destinatário Apoio ao promotor Medida Apoios a Iniciativas Locais de Emprego 3.1. Apoios ao empreendedorismo e à criação do próprio emprego Activos desempregados ou à procura de 1º emprego Pagamento de subsídio a investimento e ao funcionamento; Acesso a linhas de crédito com garantia e bonificação de juro; Apoio Técnico Programa de Apoio ao Empreendedorismo e à Criação do Próprio Emprego (PAECPE) - Apoios à Criação de Empresas PAECPE - Apoios à Criação do Próprio Emprego por Beneficiários de Prestações de Desemprego 3. Apoios ao empreendedorismo e à criação de emprego PAECPE - Apoio Técnico à Criação e Consolidação de Projectos Apoio ao Emprego em Micro e Pequenas Empresas 3.2. Apoios à contratação Activos desempregados ou à procura de 1º emprego Entidades Empregadoras Subsídio à contratação; redução dos encargos sociais Apoio à Contratação de Jovens, Desempregados e de Públicos Específicos Apoio à Contratação a Termo de Desempregados com mais de 40 Anos Apoios à Contratação de Ex-Estagiários 3.3. Apoios à conversão de postos de trabalho Activos empregados Entidades Empregadoras Subsídio à contratação; redução dos encargos sociais Apoio à Redução da Precariedade no Emprego 4.1. Apoios à formação, qualificação e inserção profissional de grupos desfavorecidos Grupos de risco/desfavorecidos Serviço Público de Emprego; Entidades formadoras e de reabilitação profissional Avaliação e orientação profissional; Acesso progressão escolar e a formação especial; Pagamento de custos de formação; Certificado de qualificação; Pagamento de bolsa de formação e outros encargos Apoio técnico e pedagógico; Apoio financeiro à instalação e funcionamento das entidades responsáveis pela realização das actividades de avaliação, orientação e formação Formação Profissional Especial Informação, Avaliação e Orientação para a Qualificação e o Emprego Programa Vida - Emprego: Mediação para a Formação e o Emprego Programa Vida - Emprego: Estágios de Integração Socioprofissional 4. Apoios à integração económica e social de grupos de risco e desfavorecidos 4.2. Apoios ao emprego e à contratação de grupos desfavorecidos Grupos de risco/desfavorecidos Serviço Público de Emprego; Entidades formadoras e de reabilitação profissional; Entidades empregadoras Avaliação, prescrição e financiamento de ajudas técnicas; Estágio; Pagamento de bolsa de estágio e outros encargos Comparticipação da bolsa de estágio e outros encargos; Comparticipação da remuneração e redução dos encargos sociais; Apoio técnico e financeiro à instalação e funcionamento; Apoio financeiro para adaptação de postos de trabalho Contrato Emprego - Inserção Empresas de Inserção Apoio à Colocação Acompanhamento Pós Colocação Estágio de Inserção para Pessoas com Deficiências e Incapacidades Contrato Emprego - Inserção para Pessoas com Deficiências e Incapacidades Centro de Emprego Protegido Contrato de Emprego Apoiado em Entidades Empregadoras Metodologia de Acompanhamento e Avaliação das Medidas de Politica de Emprego

27 Domínio Categoria Destinatário Promotor Apoio ao Destinatário Apoio ao promotor Medida Ajudas Técnicas Adaptação de Postos de Trabalho e Eliminação de Barreiras Arquitectónicas Prémio de Mérito - Empresas Programa Vida - Emprego: Prémio de Integração Socioprofissional Programa Vida - Emprego: Apoios ao Emprego 4.3. Apoios à criação do próprio emprego de grupos de risco/desfavorecidos Grupos de risco/desfavorecidos Serviço Público de Emprego; Entidades formadoras e de reabilitação profissional Pagamento de subsídio a investimento e ao funcionamento; Acesso a linhas de crédito com garantia e bonificação de juro; Apoio Técnico Programa Vida - Emprego: Apoio ao auto-emprego Prémio de Mérito 25

28 3. MONITORIZAÇÃO DAS MEDIDAS DE POLÍTICA ACTIVA Neste capítulo do relatório apresentam-se as metodologias de monitorização das políticas activas de emprego que a equipa se propõe utilizar e identificam-se as questões típicas que se colocam nos exercícios de monitorização, as principais limitações e também sugestões relativamente à construção de indicadores que podem ser utilizados. O trabalho desenvolvido resulta na definição de um tableau de bord de indicadores de monitorização, que permite dar resposta às questões relevantes, com as desagregações consideradas pertinentes, incluindo: Identificação, para cada medida, subcategoria e categoria de política, dos elementos-chave a monitorizar, face aos objectivos da medida, aos públicos-alvo e às tipologias de intervenção; Sistematização das melhores práticas internacionais, em termos académicos e em organizações como, por exemplo, OCDE, União Europeia ou OIT, em termos de construção de indicadores para cada uma das áreas de monitorização identificadas; Proposta de uma bateria de indicadores de monitorização das questões consideradas relevantes. A componente de monitorização das medidas de política activa de emprego inclui: a apresentação, para cada medida, dos indicadores de recursos e realizações adequados à monitorização do estado de implementação, com as desagregações desejadas; a construção de um glossário dos indicadores, incluindo respectivas fontes, informação de base e metodologia de cálculo. 26 O capítulo começa com uma digressão pelas questões que se colocam de forma transversal à monitorização das políticas activas de emprego e por algumas das particularidades que em cada domínio podem resultar como mais relevantes e cuja adopção condiciona a elaboração dos indicadores que será efectuada na fase seguinte do trabalho a realizar. Apresenta, em seguida, o tableau de bord de indicadores de monitorização proposto, que cobre as diferentes tipologias de medidas. Metodologia de Acompanhamento e Avaliação das Medidas de Politica de Emprego