PROGRAMA DE ESTABILIDADE E CRESCIMENTO

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1 PORTUGAL PROGRAMA DE ESTABILIDADE E CRESCIMENTO Actualização para o período Dezembro 2004

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3 Programa de Estabilidade e Crescimento ÍNDICE I. INTRODUÇÃO...1 II. ENQUADRAMENTO MACROECONÓMICO...2 EVOLUÇÃO RECENTE...2 CENÁRIO MACRO-ECONÓMICO DE MÉDIO PRAZO (2005 A 2007)...5 III. FINANÇAS PÚBLICAS...7 EVOLUÇÃO EM ORÇAMENTO DO ESTADO PARA 2005 E A TRAJECTÓRIA DE MÉDIO PRAZO DAS FINANÇAS PÚBLICAS...10 IMPACTO DO AJUSTAMENTO DO CICLO ECONÓMICO SOBRE O DÉFICE...16 EVOLUÇÃO DA DÍVIDA...17 COMPARAÇÃO COM AS PROJECÇÕES DO PEC ANTERIOR...18 IV. SUSTENTABILIDADE DE LONGO PRAZO DAS FINANÇAS PÚBLICAS...18

4 Programa de Estabilidade e Crescimento ÍNDICE DE QUADROS E GRÁFICOS Quadro II-1. Cenário Macroeconómico...5 Quadro III-1. Receita das Administrações Públicas ( )...7 Quadro III-2. Despesa das Administrações Públicas ( )...9 Quadro III-3. Saldo Global e Primário ( )...10 Quadro III-4. Conta das Administrações Públicas ( )...11 Quadro III-5. Conta das Administrações Públicas ( )...15 Quadro III-6. Impacto do Ciclo Económico...17 Quadro III-7. Dívida das Administrações Públicas...18 Quadro III-8. Comparação entre as projecções actuais e as anteriores...18 Quadro IV-1. Análise da sustentabilidade das finanças públicas...19 Gráfico II-1. Contributos para o crescimento do PIB...3 Gráfico II-2. Produto Interno Bruto...3 Gráfico II-3. Taxa de Desemprego...4 Gráfico II-4. Índice de Preços no Consumidor...4 Gráfico III-1. Medidas Extraordinárias...16 Gráfico III-2. Hiato do Produto (*)...16 Gráfico III-3. Saldo Global excluindo medidas extraordinárias...17

5 Programa de Estabilidade e Crescimento I. INTRODUÇÃO 1 Depois de um crescimento económico em média de 4% na segunda parte da década de 90, o PIB começou a desacelerar, progressivamente, atingindo uma quebra de 1,2% em Os desequilíbrios macroeconómicos gerados durante o período de expansão criaram uma situação em que era inadiável a adopção de políticas que travassem o seu agravamento e que reconduzissem a economia a um padrão de crescimento saudável e sustentável. Neste contexto, o Governo prosseguiu desde 2002 uma política de consolidação orçamental. Em simultâneo foram lançadas reformas estruturais em todas as áreas chave para promover o aumento da produtividade e competitividade da economia e para suportar a consolidação orçamental no médio prazo. 2 Na impossibilidade de reduzir de forma drástica a despesa pública, a política orçamental visou, sobretudo, travar de imediato o crescimento vigoroso da despesa, que ocorreu durante toda a segunda parte da década de 90. Com o abrandamento da receita fiscal associado à fase descendente do ciclo económico, houve que recorrer a medidas extraordinárias para conter o défice abaixo do limite de 3%, previsto no Pacto de Estabilidade e Crescimento. A estratégia subjacente previa a implementação das reformas estruturais cujo efeito sobre a despesa se viria a sentir mais tarde, ajudando nessa altura ao desaparecimento da necessidade de utilizar receitas extraordinárias para assegurar o objectivo de 3% do PIB no défice orçamental. 3 A implementação da estratégia descrita acarretou necessariamente custos no curto prazo. Em 2004, pelo terceiro ano consecutivo, verificar-se-á um desvio negativo do crescimento económico em Portugal face à média da União Europeia. No entanto, o atraso no processo de convergência para os padrões europeus poderá ser recuperado no futuro, com o crescimento económico português assente em bases mais sólidas. 4 A presente actualização do Programa de Estabilidade e Crescimento (PEC) é condicionada pelo momento da vida política que o país atravessa. O Governo encontra-se a assegurar apenas funções de gestão até à realização das próximas eleições em finais de Fevereiro de A Assembleia da República encontrase dissolvida, pelo que se torna impossível o cumprimento do previsto na Lei 48/2004, nomeadamente no artigo 58 nº1 que prevê que o Governo submete à apreciação da Assembleia da República a revisão anual do Programa de Estabilidade e Crescimento, efectuada de acordo com a regulamentação comunitária. 5 No contexto descrito no ponto anterior, o Governo no respeito pelo previsto no artigo 99 do Tratado da União Europeia submete a presente actualização do Programa de Estabilidade e Crescimento, confinada às matérias aprovadas pela Assembleia da República no quadro do Orçamento de Estado para 2005 (OE 2005). A secção relativa à Trajectória de Médio Prazo da Política Orçamental

6 2 Programa de Estabilidade e Crescimento relativa ao período , conjuntamente com as estimativas de 2004 e previsões para 2005, todos inseridos no Relatório do Orçamento de 2005, constituem a matéria de base utilizada na presente actualização do PEC. Reconhece-se que o actual enquadramento internacional é mais negativo que o utilizado no cenário macroeconómico do Orçamento, pelo que a sua revisão em baixa seria aconselhável. Contudo, o facto de a presente actualização do PEC se confinar a matérias aprovadas pela Assembleia da República no âmbito do OE 2005, como já se referiu, inviabiliza uma revisão do cenário macroeconómico. 6 A trajectória de ajustamento das contas públicas prevê que em 2007 Portugal terá um défice orçamental das Administrações Públicas de 1,8% do PIB, ou seja menos 1 ponto percentual do PIB que o objectivo previsto para 2005 no Orçamento. O verdadeiro esforço de consolidação torna-se patente quando se recorre ao défice excluindo as medidas extraordinárias que, no mesmo período, terá que se reduzir em 2,1 pontos percentuais do PIB. 7 Tendo em atenção as circunstâncias actuais, o Governo apenas enuncia na presente actualização do PEC as medidas de política previstas para 2005 e incluídas no Orçamento de Estado aprovado pela Assembleia da República. 8 É contudo de realçar que a consolidação das finanças públicas prevista neste documento só é concretizável se forem continuadas e aprofundadas as reformas estruturais em curso, tendo implícito a adopção de medidas adicionais nomeadamente que assegurem a sustentabilidade de longo prazo das finanças públicas num contexto de envelhecimento da população. 9 O presente documento foi elaborado com a informação disponível até 15 de Dezembro de II. ENQUADRAMENTO MACROECONÓMICO EVOLUÇÃO RECENTE 10 Após uma contracção do PIB de 1,2%, em termos reais, em 2003, no ano de 2004 a actividade económica entrou numa fase de recuperação, estimando-se que o PIB deverá crescer 1%. A procura interna será o motor desta recuperação, enquanto a procura externa líquida deverá ter um contributo negativo, alterando a composição do crescimento económico observada nos últimos dois anos. A recuperação do PIB, associada ao fraco crescimento do emprego, deverá traduzir-se num aumento da produtividade aparente do trabalho. O diferencial de crescimento económico entre Portugal e a área do euro deverá reduzir-se, passando de cerca de 1,7p.p. em 2003 para 1p.p..

7 Programa de Estabilidade e Crescimento Gráfico II-1. Contributos para o crescimento do PIB (Taxa de variação homóloga e pontos percentuais) Gráfico II-2. Produto Interno Bruto (Taxa de variação homóloga, em volume, %) I II III IV 03 I II III Procura interna (p.p) Procura externa (p.p) PIB (VH) IV 04 I II III I II III IV 03 I II III IV 04 I diferencial Área do euro Portugal II III Fonte: INE. Fontes: INE e Eurostat. 11 Nos primeiros noves meses de 2004, o PIB registou um crescimento homólogo de 1,1%, em termos reais, corroborando a estimativa anual de 1% e reflectindo uma forte retoma da procura interna cuja globalidade das componentes apresentou um comportamento favorável. Nesse período, o consumo privado registou um crescimento de 2,2% (-0,5% em 2003), em linha com a melhoria das expectativas dos consumidores, principalmente, em relação à evolução do desemprego; a manutenção de baixas taxas de juro e o abrandamento do crescimento dos preços. Após dois anos de contracção, o investimento (FBCF) cresceu 1,6% nos primeiros três trimestres, beneficiando do dinamismo da procura externa, da melhoria global do clima económico e da manutenção de condições de financiamento favoráveis. No conjunto do ano, o investimento deverá registar uma taxa de crescimento superior à do PIB, como é corrente nas fases de retoma, ainda que se deva situar abaixo da estimativa anual de 2,5% subjacente ao cenário central apresentado no Orçamento do Estado para 2005 (OE 2005). Nos primeiros nove meses do ano, as trocas comerciais com o exterior registaram um forte dinamismo: as exportações aceleraram, em resultado da evolução favorável dos mercados externos, enquanto as importações apresentaram uma recuperação mais forte em linha com a retoma da procura interna. Destaca-se o aumento mais acentuado das importações de bens de investimento e de bens de consumo duradouros que se caracterizam por uma maior elasticidade em relação aos ciclos económicos. Estes desenvolvimentos traduziram-se num contributo negativo (-1,1p.p.) das exportações líquidas para o crescimento do PIB (contributo positivo de 1,7 p.p. em 2003), contribuindo para o agravamento das necessidades de financiamento da economia portuguesa que se situaram em 6,2% do PIB, no conjunto dos três primeiros trimestres de 2004 (-4,0% em 2003). 12 A situação do mercado de trabalho melhorou em 2004, em consonância com a recuperação gradual da actividade económica, devendo essa melhoria intensificar-se em Nos primeiros três trimestres de 2004, o emprego manteve-se inalterado face a idêntico período de 2003 (diminuiu 0,4% no conjunto do ano de 2003). O desemprego continuou a aumentar em 2004 (5,6%), embora a taxas muito mais reduzidas que no ano anterior (26,5% no

8 4 Programa de Estabilidade e Crescimento conjunto do ano de 2003). O comportamento recente da taxa de desemprego evidencia o habitual desfasamento em relação à evolução da actividade económica. Com efeito, depois de ter subido para 6,3% no conjunto do ano de 2003, nos primeiros três trimestres de 2004, apesar da recuperação da actividade económica e do claro abrandamento do desemprego, a taxa de desemprego subiu para 6,5%. 7 Gráfico II-3. Taxa de Desemprego (%) I00 II00 III00 IV00 I01 II01 III01 IV01 I02 II02 III02 IV02 I03 II03 III03 IV03 I04 II04 III04 Trimestral Média Anual Fonte: INE, Inquérito Trimestral ao Emprego. 13 A taxa de inflação média anual, medida pelo Índice de Preços no Consumidor (IPC), diminuiu para 2,4% nos primeiros onze meses de 2004 (3,3% em 2003), devendo cumprir-se a estimativa de 2,4% para o conjunto do ano, subjacente ao cenário macroeconómico do OE Esta desaceleração dos preços resultou da conjugação de alguns factores, nomeadamente a apreciação do euro e um enquadramento nacional caracterizado pela moderação da actividade económica e do crescimento salarial. No entanto, em termos de variação homóloga verificou-se alguma tendência de aceleração, influenciada pela evolução dos preços dos produtos energéticos Jan-02 Gráfico II-4. Índice de Preços no Consumidor (Taxas de variação em %) Mar-02 Mai-02 Jul-02 Set-02 Nov-02 Jan-03 Mar-03 Mai-03 Jul-03 Set-03 Nov-03 Jan-04 Mar-04 Mai-04 Jul-04 Set-04 Nov-04 Homóloga Média Fonte: INE.

9 Programa de Estabilidade e Crescimento CENÁRIO MACRO-ECONÓMICO DE MÉDIO PRAZO (2005 A 2007) 14 O cenário macro-económico para a economia portuguesa no período de 2005 a 2007 contido no presente documento é o inserido no Orçamento do Estado de Foi elaborado com a informação disponível até 23 de Setembro de Relativamente às principais hipóteses de base utilizadas no cenário, referentes ao enquadramento externo, destacam-se: a) crescimento real do PIB na União Europeia de 2,3% em 2005 e 2,4%, em média anual, no período de 2006 a 2007, de acordo com as projecções mais recentes das instituições internacionais, disponíveis à data; b) com base na evolução dos principais parceiros comerciais de Portugal, projectou-se um crescimento da procura externa relevante para a economia portuguesa de 6,9% em 2005, 7,3% em 2006 e 6,8% em 2007; c) a projecção do preço do petróleo baseou-se na trajectória implícita nos mercados de futuros, no início de Setembro, que apontava para um preço médio do petróleo Brent de 38,7 dólares/ barril em 2005 e 35 dólares/barril em média, no período Tomando por base as hipóteses referidas, projecta-se uma aceleração do crescimento real do PIB de 2,4% em 2005 para 2,8% em Quadro II-1. Cenário Macroeconómico PIB, taxa de crescimento real (%) (7+8+9) -1,2 1,0 2,4 2,7 2,8 PIB a preços correntes (mil milhões de euros) 130,0 134,0 140,4 147,5 154,9 Deflator do PIB (taxa de variação, %) 2,3 2,0 2,3 2,3 2,2 IHPC (taxa de variação, %) 3,3 2,4 2,0 2,0 2,0 Emprego total (taxa de variação, %) -0,4 0,3 1,2 1,6 1,5 Produtividade do trabalho (taxa de variação, %) -0,9 0,7 1,2 1,1 1,2 Taxas de crescimento real (%) 1. Despesas de consumo final das famílias -0,5 1,8 2,3 2,5 2,7 Públicas -0,4 0,3 0,0 0,2 0,2 3. Formação bruta de capital fixo -9,8 2,5 5,2 6,2 6,5 4. Variação de existências + aquisições líquidas 0,0 0,1 0,0 0,0 0,0 5. Exportações de bens e serviços 4,0 5,9 6,2 6,4 6,4 6. Importações de bens e serviços -0,9 7,0 5,6 6,1 6,5 Contributos para o crescimento real do PIB 7. Procura interna (1+2+3) -2,8 1,8 2,6 3,0 3,3 8. Variação de existências + aquisições líquidas 0,0 0,1 0,0 0,0 0,0 9. Exportações líquidas 1,6-0,8-0,2-0,3-0,5 Fonte: Ministério das Finanças e da Administração Pública. 17 O actual exercício de actualização do PEC deveria incorporar as previsões do Outono de 2004 da Comissão Europeia as quais apresentam uma previsão para o preço do petróleo mais alta do que a admitida (45,1 dólares/barril, em 2005 e 40,1 dólares/barril, em 2006). Por outro lado, utilizando as actuais previsões da Comissão para as importações de bens em volume dos principais parceiros

10 6 Programa de Estabilidade e Crescimento comerciais de Portugal, obtém-se um crescimento da procura externa relevante para as exportações portuguesas inferior ao utilizado no cenário (6,8% em 2005 e 6,7% em 2006). Assim, o enquadramento externo para 2005 e 2006 é mais negativo que o utilizado, o que possivelmente aconselharia uma revisão em baixa do crescimento projectado para o PIB. 18 A evolução do produto apresenta um perfil de aceleração ligeiramente mais acentuado face ao esperado para o conjunto das economias da UE, admitindose assim a retoma do processo de convergência da economia portuguesa a partir de O consumo privado deverá prosseguir uma trajectória de aceleração reflectindo uma melhoria do rendimento disponível real das famílias, num contexto de taxas de juro baixas e evolução positiva do mercado de trabalho. O investimento privado deverá registar uma aceleração ao longo do horizonte de projecção, em linha com a atenuação das restrições financeiras das empresas e melhoria do ambiente económico. A evolução projectada para as exportações de bens encontra-se próxima do crescimento admitido para a procura externa relevante para a economia portuguesa. 20 No período final do horizonte de projecção projecta-se o retorno a taxas de crescimento do PIB próximas do produto potencial. O hiato do produto mantém-se negativo em todo o período de projecção, embora estreitando-se. Esta hipótese, juntamente com a hipótese de moderação salarial e crescimento moderado dos preços dos produtos importados (tendo em conta as hipóteses assumidas para as taxas de câmbio e os preços internacionais de matériasprimas), constituem os principais determinantes da evolução da inflação, que deverá manter-se em níveis próximos dos 2% no período A expansão da actividade económica determinará um aumento do emprego a uma taxa média de 1,3% no triénio Projecta-se um retorno da taxa de desemprego ao seu nível natural (o valor estimado actualmente situa-se ligeiramente acima de 5%) situando-se em média, naquele período, em 5,4%.

11 Programa de Estabilidade e Crescimento III. FINANÇAS PÚBLICAS EVOLUÇÃO EM Em 2004, a carga fiscal expurgada de receitas extraordinárias que afectam este indicador deverá aumentar cerca de 1,0 pontos percentuais do PIB. Com o início da recuperação da actividade económica, a receita fiscal, nomeadamente a cobrada pelo Estado, registou uma melhoria face ao ano anterior, tendo os impostos directos aumentado 6,3% e os indirectos 5,3% até Novembro 1. O crescimento nas contribuições sociais do regime geral, de 2,3% até Outubro, reflecte quer a moderação salarial quer o desfasamento do impacto da recuperação no mercado de trabalho. 23 A receita cresce apenas 0,2% do PIB em No entanto, eliminando o efeito das medidas extraordinárias constata-se que o aumento é de cerca de 1,5 pontos percentuais do PIB, resultantes em grande medida da recuperação da receita fiscal associada ao melhoramento da actividade económica. Quadro III-1. Receita das Administrações Públicas ( ) e 2004p Taxas de Crescimento (%) Receita Total 6,6 5,1 8,1 5,4 3,5 Receita Corrente 7,5 4,2 8,1 2,9 2,7 Impostos s/ a Produção e Importação 4,3 4,3 10,5 5,7 0,3 Impostos s/ Rendimento e Património 13,2 0,9 3,6-3,5 0,4 Contribuições Sociais 10,9 7,8 7,2 6,2 3,1 Outra Receita Corrente -2,4 2,2 13,6-1,3 14,7 Transferências de Capital Receita -13,8 31,6 7,3 60,5 16,1 Por memória: Receita Total excl. medidas extraordinárias 6,6 5,1 5,8 1,6 6,7 Percentagem do PIB Receita Total 39,6 42,3 41,9 43,2 45,0 45,2 Receita Corrente 37,7 40,8 40,1 41,4 42,1 41,9 Impostos s/ a Produção e Importação 13,6 14,4 14,2 15,0 15,6 15,2 Impostos s/ Rendimento e Património 8,9 10,4 9,9 9,8 9,3 9,1 Contribuições Sociais 11,0 11,8 12,0 12,2 12,8 12,8 Outra Receita Corrente 4,3 4,2 4,1 4,4 4,3 4,8 Transferências de Capital Receita 1,9 1,4 1,8 1,8 2,9 3,3 Por memória: Receita Total excl. medidas extraordinárias 39,6 42,3 41,9 42,3 42,5 44,0 Carga fiscal excl. de medidas extraordinárias 32,6 35,8 35,2 35,3 35,3 36,2 e- Estimativa; p- Previsão 1 Estes ritmos de crescimento não reflectem o efeito da titularização de dívidas fiscais ocorrida em 2003, enquanto os valores incluídos no Quadro III-1, relativos ao conjunto do ano, têm incluído aquele efeito.

12 8 Programa de Estabilidade e Crescimento O esforço de consolidação é patente na desaceleração da despesa corrente primária, cuja taxa de crescimento passa de 7,7% em 2002, para 4,8% em 2004 e no consumo público (de 6% em 2002, para 1,8% em 2004). 25 As prestações sociais continuaram a aumentar a um ritmo elevado em O subsídio de desemprego tem um crescimento até Outubro de 12,5% e as pensões do regime geral da segurança social de 9%, com destaque para as pensões de velhice que cresceram 10,4%. No sistema de segurança social público, os aumentos foram, também, acentuados tendo até Novembro os pagamentos do Estado com aquela finalidade aumentado 11,4% face ao ano anterior. Em consequência da evolução descrita nas prestações sociais, a despesa corrente primária aumentará, em 2004, 0,6 pontos percentuais do PIB. Excluindo aquelas prestações o peso no PIB da despesa corrente primária manter-se-á, em 2004, idêntico ao do ano anterior, em 23,1% do PIB. 26 O quase congelamento salarial na função pública, a par de medidas fortemente restritivas quanto a novas admissões e alterações de carreiras permitiram conter o crescimento das remunerações certas e permanentes pagas pelo Estado em 0,4% até Novembro. No conjunto das Administrações Públicas as previsões apontam para que as despesas com pessoal aumentem apenas 1,9% em 2004, permitindo reduzir, pelo terceiro ano consecutivo, o peso destas despesas no PIB, situando-se, agora, em 14,9% contra 15,4% em As despesas de capital deverão diminuir em 0,5 pontos percentuais do PIB em Contudo, corrigindo do efeito de medidas extraordinárias tem-se um aumento de 0,3 pontos percentuais, pelo que a despesa total não considerando esse tipo de medidas deverá crescer cerca de 1,0 pontos percentuais do PIB. 28 As despesas com juros deverão manter o mesmo peso no PIB do ano anterior, pelo que a despesa primária terá um agravamento idêntico ao referido para a despesa total, ou seja 0,2 pontos percentuais do PIB.

13 Programa de Estabilidade e Crescimento Quadro III-2. Despesa das Administrações Públicas ( ) e 2004p Taxas de Crescimento (%) Despesa Corrente 9,2 7,9 7,1 4,7 4,7 Consumo Intermédio 13,0 4,5 3,6-11,0 3,5 Despesas com Pessoal 11,0 6,8 6,9-1,0 1,9 Prestações Sociais 10,4 9,2 9,0 15,8 6,7 Juros 7,8 5,1-0,3-4,2 4,6 Subsídios -32,0 28,0 18,7 5,5 25,5 Outra Despesa Corrente 16,9 9,0 7,4 9,4-1,4 Despesa de capital -10,0 15,9-19,8 12,2-7,6 FBCF -0,8 10,0-13,2 1,8-18,9 Outra Despesa de Capital -31,1 35,6-37,5 51,1 21,0 Total Despesa 6,7 8,8 3,9 5,4 3,5 Por memória: Despesa Corrente Primária 9,4 8,2 7,7 5,4 4,8 Despesa Corrente Primária excl. Prestações Sociais 8,8 7,6 7,0-1,3 3,3 Despesa Primária 6,6 9,1 4,2 6,0 3, Percentagem do PIB Despesa Corrente 39,8 40,2 40,9 41,7 43,2 43,9 0,7 Consumo Intermédio 3,7 4,4 4,3 4,3 3,8 3,8 0,0 Despesas com Pessoal 13,6 15,0 15,1 15,4 15,1 14,9-0,2 Prestações Sociais 13,2 14,0 14,5 15,0 17,2 17,8 0,6 Juros 6,3 3,3 3,2 3,1 2,9 2,9 0,0 Subsídios 1,3 1,1 1,3 1,5 1,5 1,9 0,3 Outra Despesa Corrente 1,6 2,4 2,5 2,5 2,7 2,6-0,1 Despesa de capital 5,3 5,0 5,5 4,2 4,6 4,2-0,5 FBCF 3,7 3,8 4,0 3,3 3,3 2,6-0,7 Outra Despesa de Capital 1,5 1,2 1,5 0,9 1,3 1,5 0,2 Total Despesa 45,0 45,2 46,3 45,9 47,8 48,0 0,2 Por memória: Despesa Corrente Primária 33,5 36,9 37,7 38,7 40,3 40,9 0,7 Despesa Corrente Primária excl. Prestações Sociais 20,3 22,9 23,2 23,6 23,1 23,1 0,1 Despesa Primária 38,8 41,9 43,1 42,8 44,9 45,1 0,2 e- Estimativa; p- Previsão 29 A estimativa para o défice global das Administrações Públicas, em 2004, é de 2,9% do PIB, comparado com 2,8% no ano anterior. Para atingir aquele valor o Governo terá que recorrer a medidas extraordinárias no montante de 2% do PIB, menos 0,5 pontos percentuais que em Entre essas medidas, algumas em preparação e outras já concluídas, importa mencionar a transferência de fundos de pensões de aposentação de várias instituições para a Caixa Geral de Aposentações, no montante de 1980 milhões de euros.

14 10 Programa de Estabilidade e Crescimento Quadro III-3. Saldo Global e Primário ( ) e 2004p Percentagem do PIB Saldo Global -5,5-2,8-4,4-2,7-2,8-2,9 Saldo Primário 0,8 0,4-1,2 0,3 0,1 0,1 Saldo Global excl. Medidas Extraordinárias -5,5-3,2-4,4-4,1-5,4-4,8 e- Estimativa; p- Previsão 30 O saldo primário mantém-se idêntico ao do ano anterior, mas excluindo as medidas extraordinárias torna-se patente o progresso registado em 2004 na consolidação orçamental, com uma redução do défice global de 0,6 pontos percentuais. 31 Em 2004, a continuação da consolidação orçamental foi apoiada por um conjunto de medidas que seguem a mesma linha de actuação que vem sendo adoptada desde As novas contratações de funcionários foram mantidas congeladas, apenas os salários dos funcionários públicos inferiores 1000 euros foram aumentados, e continuaram suspensas as revalorizações e reclassificações de carreiras. Em 2004, pelo segundo ano consecutivo registarse-á uma diminuição do emprego na Administração Central. Até Outubro o emprego havia-se reduzido em 1500 funcionários (no conjunto de 2003 a redução foi de cerca de 5 600). 32 A implementação das reformas estruturais foi continuada em Entrou em vigor a alteração às regras de reforma dos funcionários públicos, visando aproximar progressivamente o sistema de segurança social público ao regime geral. O novo Código do Trabalho entrou também em vigor e continuaram-se as reformas visando a simplificação administrativa e a melhoria do clima empresarial. Na saúde registou-se uma evolução positiva na quota de mercado dos medicamentos genéricos, permitindo poupanças quer para o Estado, quer para os consumidores e a contenção da despesa nos hospitais-empresa foi bem sucedida. Na educação entrou em vigor o novo curriculum para o ensino secundário. Os indicadores relativos ao progresso para uma sociedade do conhecimento mostram uma evolução marcadamente positiva. ORÇAMENTO DO ESTADO PARA 2005 E A TRAJECTÓRIA DE MÉDIO PRAZO DAS FINANÇAS PÚBLICAS ORÇAMENTO DO ESTADO PARA O Orçamento do Estado para 2005 (OE) concilia a continuação de uma trajectória de ajustamento orçamental com a criação de um ambiente favorável ao crescimento económico e ao aumento da competitividade da economia portuguesa, num contexto de incerteza acrescida criada pela evolução do enquadramento internacional.

15 Programa de Estabilidade e Crescimento O OE 2005 reflecte o efeito da descida da taxa de IRC de 30% para 25%, decidida em A diminuição acima referida deverá repercutir-se favoravelmente sobre o investimento privado. Por outro lado, assegura-se o crescimento da despesa pública de capital, patente num agravamento do défice de capital, corrigido de medidas extraordinárias. Quadro III-4. Conta das Administrações Públicas ( ) Variação Percentagem do PIB em pp. do PIB Receita Corrente 41,9 41,7-0,25 Impostos s/produção e Importação 15,2 15,5 0,26 Impostos correntes s/rend.e Património 9,1 8,6-0,46 Contribuições Sociais 12,8 12,7-0,13 Outra Receita Corrente 4,8 4,9 0,07 Despesa Corrente 43,9 42,5-1,34 Consumo Intermédio 3,8 3,6-0,17 Despesas com Pessoal 14,9 14,4-0,45 Prestações Sociais 17,8 17,4-0,35 Juros 2,9 2,9-0,02 Subsídios 1,9 1,4-0,46 Outra Despesa Corrente 2,6 2,7 0,11 Poupança Bruta -2,0-0,9 1,10 Transferências de Capital Receita 3,3 2,2-1,06 Total Receita 45,2 43,9-1,26 Despesa de capital 4,2 4,2 0,06 FBCF 2,6 2,8 0,15 Outra Despesa de Capital 1,5 1,5-0,09 Total Despesa 48,0 46,8-1,29 Capacidade(+)/Necessidade financ.(-) -2,9-2,8 0,03 Por memória: Carga Fiscal 36,2 36,1-0,18 Consumo Público 21,1 20,3-0,83 Fonte: Orçamento do estado de A receita corrente deverá, em 2005, retomar uma taxa de crescimento idêntica à de 2001, beneficiando do crescimento da receita fiscal que deverá atingir 3,9%, impulsionada pelo crescimento económico e por algumas medidas discricionárias cujo efeito, em parte, será neutralizado pelo impacto da redução de receita de IRC (-14.1%). Todos os restantes impostos deverão aumentar a uma taxa superior à do PIB nominal, excepção feita ao imposto sobre os automóveis. 36 O objectivo contido no OE 2005 prevê uma redução da despesa corrente em 1,3% do PIB, assente em diminuições em todas as rubricas, excepto as outras despesas correntes. A continuação da implementação de uma política de redução do emprego na função pública, conjuntamente com as medidas de congelamento nas revalorizações de carreiras deverá permitir mais que

16 12 Programa de Estabilidade e Crescimento compensar o crescimento da despesa gerado pelo aumento salarial, que será necessariamente moderado dada a actual situação das finanças públicas. Por outro lado, a alteração do regime de financiamento da Caixa Geral de Aposentações 2 deverá também traduzir-se numa redução das despesas com pessoal em percentagem do PIB. As prestações sociais pagas pelos fundos de segurança social deverão desacelerar de uma taxa de crescimento de 8,2% em 2004, para 6,4% em 2005, reflectindo, no que se refere à Segurança Social dos funcionários públicos, o fim do efeito pontual de aumento de pedidos de reforma ocorrido antes da entrada em vigor do aumento da idade mínima de aposentação, No que se refere ao Regime Geral de Segurança Social a desaceleração da despesa é justificada pela revisão do regime de pensões antecipadas no sentido da sua maior penalização, pela alteração do método de cálculo do subsídio de doença (com a penalização das baixas de curta duração que constituem cerca de 80% do total) e pelas alterações nas regras de atribuição do subsídio de desemprego (com a diminuição do prazo durante o qual o subsídio é garantido). Na Administração Central, o pagamento de prestações sociais deverá diminuir cerca de 11%, quebra que ocorre sobretudo nas prestações em espécie. Tal evolução é justificada, por um lado, pela expectativa de maiores ganhos de eficiência por parte dos Hospitais, SA em 2005 e também pela alteração das regras de cálculo das comparticipações nos exames médicos. Os subsídios deverão baixar em 0,5% do PIB, voltando a um peso idêntico ao que detinham em A despesa de capital manterá um peso no PIB idêntico ao de 2004 pelo que a despesa total deverá diminuir em 2005 em 1,3 pontos percentuais do PIB. 38 O saldo global previsto é de 2,8% do PIB, ligeiramente inferior ao de 2004, mas suportado por receitas extraordinárias menores, que neste ano deverão baixar para 1,4% do PIB (2% em 2004). 39 Em resumo, a trajectória de consolidação orçamental é garantida por um crescimento moderado da despesa corrente primária, que se traduz numa melhoria do saldo corrente primário subjacente de cerca de 0.5 p.p. do PIB. A melhoria do saldo primário subjacente é um pouco inferior, situando-se em 0.3 p.p. do PIB, dada a evolução do saldo de capital. As categorias da despesa corrente que mais contribuem para a desaceleração projectada para 2005 são as que compõem o consumo público, nomeadamente, despesas com pessoal, aquisição de bens e serviços e transferências em espécie para as famílias. 2 Esta alteração consiste na fixação de uma taxa de contribuição patronal, numa primeira fase tomando como referência a que vigora para o Regime Geral de Segurança Social, a ser paga por todas as entidades (incluindo serviços do Estado) cujos funcionários são beneficiários da CGA. Só esta parcela é registada como despesas com o pessoal, sendo a despesa adicional por conta do Estado necessária para assegurar o equilíbrio financeiro do sistema uma transferência de capital. Desta forma torna-se mais transparente o financiamento da Caixa Geral de Aposentações, separando-se a parte que corresponde a uma contribuição patronal, que é efectivamente despesa com pessoal do ano, da parte que corresponde ao financiamento do défice do sistema a qual tem a natureza de uma transferência de capital.

17 Programa de Estabilidade e Crescimento O Orçamento de Estado para 2005, assenta num conjunto de medidas de política, de que se destacam: a) Revisão dos benefícios e isenções fiscais, designadamente em matéria de IRC e transmissões patrimoniais, visando o alargamento da base tributária e a redução da despesa fiscal. Implementar a regra de que o imposto a pagar após a aplicação dos benefícios fiscais não poderá ser inferior a 60% do que seria devido caso os mesmos não existissem. Aumento de 80% para 85%, do lucro tributável mínimo atribuído a operações realizadas fora da Zona Franca; b) Prorrogação do regime fiscal de incentivos ao desenvolvimento das áreas do interior, através da redução da taxa do IRC para 20% ou para 15% no caso da constituição de novas empresas; c) Revisão do Imposto sobre as Pessoas Singulares (IRS), nomeadamente através da eliminação dos benefícios fiscais e do ajustamento dos escalões com maior intensidade para as classes de rendimento inferior; d) Continuar o combate à fuga e à evasão fiscais, potenciando a Administração Fiscal electrónica, o cruzamento de dados entre diferentes sectores, a fiscalização aferida por patamares de risco; e) Continuar as reformas estruturais nos sectores da saúde, educação e segurança social para conter a despesa pública e assegurar a sustentabilidade de longo prazo; f) Continuar a reforma da administração pública, visando aumentar a eficiência e produtividade; g) Assegurar a solidariedade entre os sectores da administração pública no esforço de consolidação das finanças públicas os orçamentos deverão estar em equilíbrio ou em excedente; h) Melhorar a qualidade do investimento público; i) Reduzir como regra geral as despesas de funcionamento em 15% face ao ano anterior; j) Criar uma margem significativa para cobrir os riscos de derrapagem orçamental, usando o mecanismo de cativar, como regra geral 15% da despesa de funcionamento e 21,4% da despesa de investimento com financiamento nacional.

18 14 Programa de Estabilidade e Crescimento TRAJECTÓRIA DE MÉDIO PRAZO DAS FINANÇAS PÚBLICAS 41 A trajectória de médio prazo, estabelecida como objectivo no Orçamento do Estado de 2005, assenta numa programação financeira prudente que se inscreve numa tendência de consolidação progressiva das finanças públicas. A persistência na implementação de reformas estruturais e a sua avaliação e aperfeiçoamento ao longo do tempo, são opções de estratégia do Governo que permitirão melhorar a eficiência na aplicação dos recursos públicos. O objectivo final não é, apenas, reduzir a despesa pública, mas, sobretudo, assegurar que os recursos disponíveis são aplicados nas áreas estratégicas para o desenvolvimento sustentado do país, permitindo aumentar a qualidade da despesa. 42 Em traços gerais, as opções de política económica subjacentes a esta trajectória visam estimular o crescimento económico, mas não directamente pela via do aumento do consumo público. Ao implementar a reforma da administração pública, procurar-se-á melhorar a qualidade dos serviços públicos que são prestados ao cidadão, prosseguindo em simultâneo uma política de racionalização dos recursos, que conduza a aumentos de produtividade significativos no sector público. 43 No cenário utilizado o crescimento real do PIB deverá acelerar, progressivamente, de 2,4% em 2004, para 2,9% em O hiato do produto que atingiu o máximo em 2004, fechará progressivamente, atingindo-se em 2008 um PIB efectivo perto do potencial. 44 A programação financeira de médio prazo estabelece como objectivos a redução progressiva do défice global das Administrações Públicas, de 2,9% do PIB em 2004, para 1,8% em O mesmo saldo corrigido do ciclo económico, deverá atingir 1,3 % do PIB em 2007, valor igual ao registado em 2004, o que se deve ao facto de o período em análise corresponder a uma fase ascendente do ciclo económico. O saldo primário acompanhará este movimento de consolidação, passando de 0,1% do PIB em 2004, para um excedente de 1,3% do PIB em 2007.

19 Programa de Estabilidade e Crescimento Quadro III-5. Conta das Administrações Públicas ( ) % do PIB 2004p 2005p 2006p 2007p Saldo Global por Subsectores Administrações Públicas -2,9-2,8-2,5-1,8 Administração Central -3,0-2,8-2,5-2,0 Administração Local 0,0-0,1 0,0 0,0 Fundos de Segurança Social 0,1 0,0 0,0 0,1 Administrações Públicas (S13) Receitas totais 45,2 43,9 43,3 42,8 Despesas totais 48,0 46,8 45,8 44,6 Saldo Global -2,9-2,8-2,5-1,8 Juros 2,9 2,9 3,0 3,1 Saldo primário 0,1 0,1 0,6 1,3 Componentes da receita Impostos 24,3 24,1 23,8 23,7 Contribuições sociais 12,8 12,7 12,7 12,8 Outras 8,0 7,1 6,8 6,3 Receitas totais 45,2 43,9 43,3 42,8 Componentes da despesa Consumo Público 21,1 20,3 19,6 18,9 Prestações sociais 14,7 14,8 14,7 14,6 Juros 2,9 2,9 3,0 3,1 Subsídios 1,9 1,4 1,3 1,2 Formação Bruta de Capital Fixo 2,6 2,8 2,6 2,5 Outras 4,8 4,6 4,7 4,3 Despesas totais 48,0 46,8 45,8 44,6 p- Previsão 45 Como atrás se referiu, uma consolidação das finanças públicas realizada fundamentalmente do lado da despesa, tal como se apresenta no Quadro III.5, pressupõe o aprofundamento das reformas estruturais em curso e a tomada de medidas adicionais, nomeadamente no que se refere à sustentabilidade dos sistemas de Segurança Social. 46 Os indicadores referidos, embora sejam os clássicos para analisar o esforço de consolidação, não transmitem na situação actual de Portugal a visão completa do esforço de contenção que será necessário para alcançar aqueles objectivos. Tal facto deve-se a ter havido um montante muito elevado de medidas extraordinárias que foram usadas, durante a fase descendente do ciclo económico, de forma a assegurar a contenção do défice abaixo do limiar de 3% previsto no Pacto de Estabilidade e Crescimento. A trajectória de consolidação de médio prazo tem, necessariamente, que incorporar uma redução progressiva da dependência destas medidas, tal como é expresso no gráfico seguinte.

20 16 Programa de Estabilidade e Crescimento Gráfico III-1. Medidas Extraordinárias (% do PIB) ,4 2,5 2,0 1,4 0,7 0,3 47 Quando se excluem as medidas extraordinárias do saldo global, o esforço de consolidação que será necessário efectuar fica mais claro, evidenciando que o défice se deverá contrair de 4,9% do PIB em 2004, para 2,1% em 2007, ou seja uma redução de 2,8 pontos percentuais do PIB em três anos. Corrigido do ciclo este esforço é mais moderado, uma vez que acontece num período de recuperação da economia que deverá permitir um crescimento da receita fiscal e uma diminuição das despesas com subsídio de desemprego. O saldo primário consistente com esta trajectória, deverá passar de um défice de 1,9% do PIB em 2004, para um excedente de 1% em 2007, registando-se já em 2005 uma evolução positiva de 0,6 pontos percentuais do PIB. IMPACTO DO AJUSTAMENTO DO CICLO ECONÓMICO SOBRE O DÉFICE 48 Depois de um período de cinco anos em que o crescimento económico se manteve acima do potencial, em 2002 o output gap fechou e nos anos seguintes tornou-se negativo e alargou-se progressivamente. A inversão deste movimento dar-se-á apenas em Gráfico III-2. Hiato do Produto (*) (Desvio do PIB actual face ao potencial em percentagem do potencial) (*) Metodologia da Função Produção.

21 Programa de Estabilidade e Crescimento A componente cíclica do saldo orçamental tornou-se negativa em 2003 e mantém-se negativa ao longo de todo o período de projecção. O saldo global ajustado do ciclo melhora apenas marginalmente ao longo do período de projecção, mas o défice subjacente, também corrigido do ciclo, passa de 3,3% do PIB em 2004, para 1,6% em Quadro III-6. Impacto do Ciclo Económico Taxa de crescimento real do PIB 1,0 2,4 2,7 2,8 Saldo global das AP (% PIB) -2,9-2,8-2,5-1,8 Juros (% PIB) 2,9 2,9 3,0 3,1 Taxa de crescimento do PIB potencial 1,9 2,0 2,0 1,8 Output gap -2,9-2,8-2,7-1,2 Componente cíclica do saldo orçamental -1,5-1,3-1,3-0,5 Saldo orçamental ajustado do ciclo -1,4-1,5-1,2-1,3 Saldo primário ajustado do ciclo 1,6 1,4 1,8 1,8 Gráfico III-3. Saldo Global excluindo medidas extraordinárias (% do PIB) corr. ciclo -4,3-4,1-3,3-2,9-1,9-1,6 efectivo -4,1-5,4-4,8-4,2-3,1-2,1 EVOLUÇÃO DA DÍVIDA 50 Em 2004 o rácio da dívida aumentará em 1,7 pontos percentuais do PIB. Neste resultado têm impacto, para além dos movimentos normais, dois factores de carácter excepcional que agem em sentido contrário. Por um lado, as necessidades de financiamento para a regularização de dívidas expressas na alteração ao Orçamento do Estado de 2004 (alteração à Lei 107-B/2003 de 31 de Dezembro) e, por outro, o aumento do factor de consolidação da dívida das Administrações Públicas ditada pelas operações associadas à passagem dos fundos de pensões para a Caixa Geral de Aposentações.

22 18 Programa de Estabilidade e Crescimento Quadro III-7. Dívida das Administrações Públicas % do PIB Dívida Bruta das Administrações Públicas 62,0 63,1 62,7 61,4 Variação da Dívida Bruta das AP 1,7 1,1-0,4-1,3 Contribuições para a variação da dívida bruta Saldo primário -0,1-0,1-0,6-1,3 Efeito Juros e crescimento nominal do PIB 1,1 0,0 0,0 0,1 Outros 0,7 1,2 (*) 0,2-0,1 (*) Inclui 1,1% do PIB de activos financeiros destinados à empresarialização dos hospitais COMPARAÇÃO COM AS PROJECÇÕES DO PEC ANTERIOR 51 O desvio das actuais previsões face ao PEC anterior é condicionado por dois factores. Por um lado, o crescimento económico relativamente mais amortecido, com um output gap negativo durante todo o período da projecção. Por outro lado, a receita excepcional a que se vem recorrendo, desde 2002, para manter o défice global abaixo de 3%, necessita ser banida, progressivamente, ao longo da fase ascendente do ciclo e em sintonia com o impacto positivo na despesa resultante das reformas estruturais em curso. Deste modo, o esforço de consolidação que está previsto no presente PEC é muito mais intenso que a evolução traduzida pelo saldo global, obrigando a uma redução do défice subjacente, entre 2004 e 2007, em 2,7 pontos percentuais do PIB. Quadro III-8. Comparação entre as projecções actuais e as anteriores Taxa de crescimento do PIB PEC ,0 2,5 2,8 3,0 PEC ,0 2,4 2,7 2,8 diferença 0,0-0,1-0,1-0,2 Saldo global das AP (% PIB) PEC ,8-2,2-1,6-1,1 PEC ,9-2,8-2,5-1,8 diferença -0,1-0,6-0,9-0,7 Dívida Bruta das AP (% do PIB) PEC ,0 59,7 58,6 57,0 PEC ,0 63,1 62,7 61,4 diferença 2,0 3,4 4,1 4,4 IV. SUSTENTABILIDADE DE LONGO PRAZO DAS FINANÇAS PÚBLICAS 52 A análise da sustentabilidade de longo prazo das finanças públicas é feita à luz de dois cenários alternativos que diferem entre si na taxa à qual a despesa primária não sensível ao envelhecimento cresce a partir de Recorrendo a estudos já realizados nesta área, calculou-se o valor actual a preços constantes da receita e da despesa primária. O cenário macro-económico adoptado assume

23 Programa de Estabilidade e Crescimento as taxas de crescimento do PIB já referidas até A partir desse ano e até 2015 assumiu-se um crescimento médio anual de 2,5% e a partir desse ano um abrandamento progressivo e linear até atingir 0,75% em 2050, mantendo-se esta taxa após esse ano. Refira-se que o envelhecimento da população tem um impacto negativo no crescimento potencial do país por um lado, e por outro as projecções são realizadas com taxas médias que ignoram os ciclos económicos. As restantes hipóteses dizem respeito à inflação, considerada a 2% durante todo o período de projecção; à taxa de juro implícita no serviço da dívida assumida como constante ao seu nível actual, 5,4%; e à taxa de desconto intertemporal fixada em 3,3%. O quadro seguinte sintetiza os resultados obtidos, apresentando as projecções para a dívida pública, o saldo global e o saldo primário, em percentagem do PIB. Quadro IV-1. Análise da sustentabilidade das finanças públicas (em percentagem do PIB) Cenário 1: Despesa Primária não sensível ao envelhecimento cresce à mesma taxa real do PIB Dívida pública 56,5 68,7 178,5 Saldo global -1,9-4,6-11,9 Saldo primário 1,0-1,1-2,9 Variações em pontos percentuais do PIB Despesa Primária Total -0,7 1,5 3,4 Despesa primária não sensível ao envelhecimento -1,3-1,3-1,3 Despesa primária sensível ao envelhecimento 0,6 2,8 4,7 Pensões da Segurança Social 0,4 1,7 3,1 Pensões da Caixa Geral de Aposentações 0,3 1,1 0,8 Saúde 0,2 0,8 1,8 Subsídios de desemprego -0,1-0,3-0,6 Educação -0,2-0,5-0,4 Cenário 2: Despesa Primária não sensível ao envelhecimento cresce a uma taxa média anual real de 1,3% até 2045 e posteriormente à mesma taxa do PIB Saldo global -1,2 0,4 1,2 Saldo primário 1,7 2,2 1,0 Variações em pontos percentuais do PIB Despesa Primária Total -1,4-1,7-0,5 Despesa primária não sensível ao envelhecimento -2,0-4,5-5,2 Despesa primária sensível ao envelhecimento 0,6 2,8 4,7 53 No primeiro cenário, a despesa primária não sensível ao envelhecimento da população cresce à mesma taxa do PIB a partir de Em 2050, a dívida pública atinge 178,5% PIB e o défice global 11,9% do PIB. O défice primário projectado é de 2,9% do PIB, o que implica que a despesa com juros absorve 7 pontos percentuais do PIB. O factor determinante para a evolução do saldo primário é a despesa primária sensível ao envelhecimento, que em 2050 absorve mais 4,7% do PIB que em As pensões da Segurança Social, da Caixa Geral de Aposentações e as despesas de saúde são responsáveis por

24 20 Programa de Estabilidade e Crescimento aumentos de 3,1, 0,8 e 1,8 pontos percentuais, respectivamente. Por sua vez, a poupança com os subsídios de desemprego e com a despesa de educação não ultrapassa 1% do PIB, face a No segundo cenário, calcula-se a taxa a que pode crescer a despesa primária não sensível ao envelhecimento, para que o hiato de sustentabilidade que se constata no primeiro cenário seja eliminado. A conclusão é que a taxa de crescimento anual real desta despesa terá que ser limitada a 1,3% até 2045, acompanhando o crescimento do PIB a partir de então.

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