Cautelas a observarem-se no repasse a entidade em situação irregular de quantias descontadas em folha de pagamento de servidores

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1 Cautelas a observarem-se no repasse a entidade em situação irregular de quantias descontadas em folha de pagamento de servidores Parecer n o 02/00-FNB Ementa: Pedidos de cessação de repasses, a Sindicato de servidores, de quantias consignadas em folha de pagamento, em razão de notícias de não entrega dos valores, pela Entidade consignatária, a quem de direito. Documentação indicativa de indefinição quanto à representação legal da associação sindical e pedido correlato de publicação de edital convocatório de assembléia da mesma no Diário da Câmara Municipal. Sendo os valores consignados parte da remuneração dos servidores, que de seus ganhos dispõem livremente, não há como recusar-se a mudança de destinação de tais valores, por manifestação de vontade dos titulares dessa disposição; à míngua de tal manifestação, porém, descabe reterem-se indefinidamente as importâncias descontadas, devendo, todavia, disponibilizar-se com cautelas. A omissão na entrega de bens havidos de outrem aos destinatários respectivos pode traduzir, em tese, crime contra o patrimônio (art. 168 do Código Penal) e infração disciplinar, supondo-se serem os omitentes servidores da Casa. A publicação oficial do Legislativo municipal não deve ser utilizada para comunicações do interesse exclusivo de entidade privada. Parecer pelo deferimento da cessação pleiteada, liberação cautelosa dos valores retidos, promoção das medidas apuratórias cabíveis, em face das possíveis infringências criminais e/ou disciplinares e indeferimento da publicação pleiteada. Senhor Primeiro Secretário: Vertem-se pedidos de diversos servidores desta Câmara Municipal, no sentido de cessação de repasses de valores descontados de seus vencimentos ao Sindicato dos Servidores Públicos do Poder Legislativo do Município do Rio de Janeiro SISEPOLM, para pagamento de planos de saúde, em vista de notícias de não ter aquela Entidade efetuado regularmente tais pagamentos; pleiteiam, também, entrega direta dos valores descontados às Empresas administradoras daqueles planos (fls. 2 destes autos e dos apensos). Vossa Excelência mandou ouvir-se esta Procuradoria-Geral (fls. 03), onde o signatário do presente, em face da sucessão de pleitos similares, propôs a sustação 116 Rev. Direito, Rio de Janeiro, v. 4, n. 7, jan./jun. 2000

2 de todos os repasses àquele Sindicato, inclusive por ter-se recebido, em outro feito (proc. n o CMRJ/07327/99), ordem judicial nesse sentido, relativamente a empréstimos bancários concedidos aos servidores sindicalizados (fls. 4). 2. Remetidos os autos à zelosa Diretoria de Pessoal, o Ilmº. Sr. Diretor daquele Órgão solicitou autorização dessa nobre 1 a Secretaria, para a sustação alvitrada (fls. 6), tendo Vossa Excelência encaminhado a matéria à ciência do Exm o. Sr. Presidente (fls. 7), que fez voltar o processado a esta Procuradoria (fls. 07). O subscritor deste opinamento exarou, então, informe esclarecedor da sugestão precedente (fls. 9), aprovado pelo Exm o. Sr. Procurador-Geral e pela Chefia do Legislativo municipal (fls. 9v. e 10), do que, com os dados fornecidos pela referida e operosa Diretoria (fls.11), tomou ciência a não menos diligente Diretoria de Finanças (fls. 13/15), voltando a documentação a este Órgão (fls. 18), onde se lhe acresceu ofício de Vossa Excelência, enfatizando a urgência de solução da matéria (fls. 16). 3. Além dos já mencionados pedidos de diversos servidores, está em apenso, também, correspondência em papel timbrado do referido Sindicato, subscrita por uma sedizente Comissão de Intervenção Administrativa, juntando atas de uma sua primeira reunião deliberativa e de uma assembléia geral extraordinária, na qual teria sido eleita (proc. n o CMRJ/00020/2000); bem como outro ofício, igualmente sob timbre do mesmo Sindicato, mas assinado por outra pessoa que se diz presidente em exercício, encaminhando edital convocatório de assembléia geral ordinária da Entidade e postulando publicação respectiva no Diário da Câmara Municipal (proc. n o CMRJ/07528/99). I. Histórico 4. A origem da matéria em exame está em notícias, que correram em dezembro recente, de que dirigente ou dirigentes do aludido Sindicato, tendo recebido valores oriundos de descontos em folha de pagamento de servidores desta Casa, seus associados, não os teria ou teriam transferido aos respectivos destinatários nomeadamente, instituições bancárias, que, mediante convênios com aquela Entidade, concederam empréstimos aos mesmos servidores e Empresas administradoras de planos de saúde, similarmente conveniadas. A procedência desses informes ganhou corpo com a chegada à Câmara de ordem judicial liminar, no sentido de depositarem-se diretamente à disposição de Banco prestamista valores descontados para amortização dos aludidos empréstimos (proc. n o CMRJ/07327/99). 5. Ante a recusa, pelas referidas Administradoras de planos de saúde, de atendimento a alguns servidores, os Interessados protocolizaram os pedidos que constituem este feito e seus apensos, requerendo, de um modo geral e com variações apenas de forma, idêntica providência, qual a de não mais se repassarem os valores descontados de seus vencimentos à Entidade sindical, mas diretamente àquelas Administradoras. Este Órgão, no propósito de prevenir imputação de responsabilidade à ínclita Direção da Casa e, conseqüentemente, eventual oneração do erário comunal, solicitou susta- Rev. Direito, Rio de Janeiro, v. 4, n. 7, jan./jun

3 ção da totalidade dos repasses ao Sindicato (fls. 4 e 9), proposta que a mesma e Alta Direção acolheu (fls. 7 e 10). 6. Consta terem alguns dos servidores da Casa constituído uma autodenominada Comissão de Intervenção Administrativa, no âmbito do Sindicato, fazendo assentar essa constituição e deliberação subseqüente em Cartório do Registro de Títulos e Documentos (proc. n o CMRJ/00020/2000, apenso). Quase simultaneamente, um outro servidor, intitulando-se Presidente em exercício da Entidade, reclamou publicação no Diário da Câmara Municipal de edital de convocação de assembléia geral ordinária dos seus associados (proc. n o CMRJ/07528/99, também apenso). 7. O objeto do exame deste Órgão são os pedidos dos interessados, bem assim a juridicidade da mantença do embargo sobre os repasses à mencionada Entidade sindical, adotado, como iterativamente se observou (fls. 6 e 9) a título cautelar, de modo a precatar-se a Administração do Legislativo de eventual responsabilidade pela entrega de bens de terceiros (valores descontados de vencimentos) a pessoas inidôneas. Ipso facto, há que cogitar-se, também, das repercussões disciplinares e criminais dos fatos aqui indiciados, tanto como do reconhecimento jurídico da situação atual da Entidade consignatária dos descontos em remuneração dos mesmos servidores Interessados. 8. A urgência atribuída por Vossa Excelência à prolação do presente opinamento (fls. 16) obstaculiza a colheita formal de alguns informes complementares, como, por exemplo, sobre o modo pelo qual se transferem à Entidade sindical os descontos alinhados às fls. 11, ou sobre disposições estatutárias da mesma Entidade e sua representação legal. As conclusões ao fim delineadas, por isso mesmo, poderão sofrer substancial alteração inclusive conducente ao cabimento de medida judicial em face de novos elementos fatuais porventura trazidos, de futuro, à colação. II. Fundamentação 9. A regra do art. 116 da Lei municipal n o 94, de 14 de março de 1979, a cujo teor, Art O vencimento e o provento não sofrerão descontos além dos previstos em lei., não é, a toda evidência, excludente senão de descontos compulsórios, sem expresso comando legal, na remuneração dos servidores municipais. Não se a pode considerar limitativa da disposição (inafastável, como se verá) de seus ganhos pelo servidor; daí o regime de consignação em folha de pagamento, consagrado em todos os sistemas remuneratórios inclusive, recentemente, alvo de novo regramento no Poder Executivo da União (Decreto federal n o 3.297, de 17 de dezembro de 1999). 10. No âmbito desta Câmara Municipal, disciplinou a matéria a Resolução da Mesa Diretora n o 735, de 14 de agosto de 1984, que estipulou diversas condições para admissão de consignatários de descontos em folha de servidores da Casa. Tal ato foi expressamente revogado, em 29 de novembro de 1991, pelo art. 3 o da Resolução da 118 Rev. Direito, Rio de Janeiro, v. 4, n. 7, jan./jun. 2000

4 Mesa Diretora n o 1799, de vigência efêmera, eis que, aos 22 de janeiro imediato, a Resolução n o 1839/92, do mesmo e Augusto Órgão, a tornou sem efeito (rectius, revogou-a). 11. O art. 2 o desse último diploma, verbis, Art. 2 o. As entidades que pretendam continuar no sistema instituído pela Resolução 735/84 deverão cumprir o disposto em seu 2 o do art. 2 o junto à Diretoria de Pessoal atualização de cadastro juntando cópia autenticada da ata da assembléia de eleição da diretoria e conselhos fiscal e deliberativo com mandatos e cópia do estatuto em vigor., pode interpretar-se como desconstitutivo daquela revogação, à luz do art. 2 o, 3 o, da Lei de Introdução ao Código Civil (Decreto-lei n o 4.657, de 04 de setembro de 1942), que reza Art. 2 o. [...] 3 o. Salvo disposição em contrário, a lei revogada não se restaura por ter a lei revogadora perdido a vigência. (grifos daqui), produzindo, como regra contrária à que desvigorara a norma revogada, repristinação da Resolução n o 735, de 1984, a qual, decorrentemente, voltou a ser o texto disciplinador da matéria. 12. Tal Resolução visa, sobretudo, a regular a habilitação de pessoas jurídicas ao recebimento de valores consignados. Relativamente à faculdade do servidor, de dispor de seus rendimentos para tal fim, introduz somente, no seu art. 8 o, a limitação, usual em atos normativos do gênero (v.g., no Decreto federal aludido, insere-se no art. 11), a 30% (trinta por cento) dos ingressos líquidos do servidor, elevando-se esse limite a 70% (setenta por cento), caso se inclua entre as verbas consignadas dispêndio com moradia (prestação de financiamento imobiliário ou aluguel de imóvel residencial). 13. A validade dessa mesma limitação, instituída mediante ato regulamentar, sem respaldo em lei stricto sensu, pode questionar-se. A disponibilidade, pelo assalariado, da parte da paga de seu trabalho não onerada legalmente é principiológica senão por outro fundamento, em vista de que ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei (art. 5 o, n o II, da Constituição da República). A respeito, já houve manifestação desta Procuradoria-Geral, em brilhante parecer da douta Procuradora Drª. JANIA MARIA DE SOUZA, que, forte em excelente doutrina de HELY LOPES MEIRELLES, assentou: A Câmara Municipal, se tivesse assentido, por força de contrato, em efetuar os descontos na remuneração da servidora, essa obrigação não teria respaldo legal, pois se assim tivesse agido estaria dispondo de algo que não lhe pertence. É que os vencimentos pertencem aos servidores, que fazem jus a recebê-los, após o efetivo exercício do cargo. A obrigação da Câmara Municipal se resume a efetuar o pagamento de seus servidores, nos termos legais, não podendo, perante terceiros, se obrigar a reter parte dele, seja por que razão for. Os vencimentos são indis- Rev. Direito, Rio de Janeiro, v. 4, n. 7, jan./jun

5 poníveis, têm caráter alimentar e, por isso, são intangíveis. 1 A contrario sensu, a manifestação do servidor, no sentido de cessar desconto, não imposto por lei, nem por determinação judicial (presumidamente embasada, igualmente em lei), em seus ganhos, resulta vinculante da Administração. Por força da mesma faculdade de disposição de sua remuneração e porque qui maius potest, potest et minus, a postulação de alterar-se a destinação dos valores descontados não se pode indeferir. Inevitável, portanto, o deferimento, na parte concernente à transferência para a Entidade sindical, dos pedidos constantes do presente e de seus apensos. 14. Todavia, a entrega dos valores descontados, diretamente, às Empresas administradoras dos planos de saúde, não se afigura possível, senão após o estabelecimento de convênios entre a própria Câmara Municipal e aquelas Empresas, mediante procedimento a ser examinado à parte e à luz de todos os aspectos aí envolvidos. De rigor, pois, é, imediatamente, abster-se a Câmara de transferir as importâncias descontadas dos ordenados dos Interessados ao Sindicato, mantendo-as à disposição destes, para dar-lhes o destino que, futuramente, solicitem inclusive reincorporando-as à remuneração dos mesmos, se assim o pleitearem. 15. Tal solução, porém, somente se aplica aos 12 (doze) aqui requerentes, que, como ressai da simples observação dos valores discriminados em fls. 11, desenganadamente representam parcela mínima dos servidores envolvidos. A indagação que, conseguintemente, se levanta é sobre se cabe ou não subsistir o bloqueio autorizado às fls. 7 e 10, na expectativa de definição dos quadros administrativos da Entidade sindical. 16. É que tais quadros permanecem obscuros. Ainda que informadas de sólida base estatutária, em termos de quorum, convocação oportuna e válida, etc. (que, à míngua de tempo, não se pôde avaliar), as decisões da assembléia noticiada às fls. 4/6 do apenso proc. n o CMRJ/00020/2000 não se podem admitir sem hesitações, enquanto não forem, ao menos, levadas ao registro público competente e tal não é, flagrantemente, o Registro de Títulos e Documentos, cuja eficácia, fora do elenco legal das hipóteses de transcrição ou inscrição obrigatória (arts. 127, n os. I a VI e 129 da Lei federal n o 6.015, de 31 de dezembro de 1973), restringe-se à conservação (art. 127, n o VII, da mesma Lei). Sequer se podem reputar satisfatórias da exigência do art. 2 o, susotranscrito, da Resolução n o 1839/92, que se reporta ao 2 o do art. 2 o da Resolução n o 735/84, assim concebido: Art. 2º [...] 2 o - Anualmente, as entidades que pretendam manter descontos em folha de pagamento dos servidores da Câmara Municipal deverão atualizar os seus cadastros, bem como anexar cópia dos documentos a que se referem os itens c e d do art. 2 o, isto é, cópias autênticas da ata da assembléia de eleição da diretoria e conselhos fiscal 1 Cf. Parecer n o 005/98-JMS (proc. n o CMRJ/01065/98), in Revista de Direito [da Procuradoria-Geral da Câmara Municipal do Rio de Janeiro], v. 2, n. 3, p. 224, jan./jun. 1998; grifos daqui. 120 Rev. Direito, Rio de Janeiro, v. 4, n. 7, jan./jun. 2000

6 ou deliberativo, com mandatos em vigor e do estatuto em vigor. 17. Haveria, pois, na situação atual, fundamento não somente para manter-se a suspensão precedentemente alvitrada, mas, até, para cancelarem-se, sumariamente, quaisquer descontos em favor do Sindicato em questão, visto o descumprimento da exigência regulamentar vigente. Isto, porém, representaria, sobretudo, prejuízo para os próprios servidores, privados, por tempo indeterminado ou seja, até regularizar-se a situação dos serviços de saúde contratados através daquela Entidade. 18. Oferece-se, contudo, uma solução prática, conquanto condicionada à forma como se transferem, ordinariamente, as verbas consignadas ao Ente sindical. Caso tal se faça mediante crédito em conta-corrente bancária, será viável promovê-lo, alertando-se o(s) Banco(s) de que seja correntista o Sindicato para a atual irregularidade de sua representação. A responsabilidade da Câmara e da Municipalidade estaria, desse modo, afastada, já que, se disponibilizados os valores a pessoas inidôneas, seria imputável àquele(s) Banco(s) a possível entrega indevida. Os créditos estariam sendo feitos à pessoa sindical e não aos seus incertos dirigentes: a movimentação respectiva estaria fora do controle desta Casa de Leis. 19. Doutra parte, não há duvidar-se de que os fatos, originadores da atual situação, ostentam significado disciplinar na medida em que envolvem, muito provavelmente, servidores da Casa alçados à direção do Sindicato e penal. Em tese, teria(m) dirigente(s) da associação de classe se apropriado indebitamente de valores pertencentes a outrem, confiados à sua disposição para entrega a terceiros. Desenhase aí, ainda e também em tese, o tipo do art. 168 do Código Penal, de ação pública incondicionada; e, visto como o acesso a cargo de direção da Entidade representativa supõe, intuitivamente, vínculo com a Câmara, é altamente provável que algum ou alguns desses dirigentes sejam servidores em atividade, que obtiveram cargos de direção sindical em razão daquele vínculo. Sempre em tese, portanto, pode configurar-se, no caso, igualmente tipo disciplinar do art. 168, n o IV, da Lei municipal n o 94, de 1979, que proíbe ao servidor valer-se do cargo ou função, para lograr proveito pessoal em detrimento da dignidade da função pública. 20. Cabível, por conseqüência, a instauração de procedimento apuratório preliminar, ou seja, de sindicância, para exame sumário da caracterização da mencionada infração funcional. E imperativa a comunicação dos fatos ao douto Ministério Público Estadual, para as medidas persecutórias criminais porventura pertinentes. 21. Quanto à publicação solicitada no proc. n o CMRJ/07528/99, não se vê como viabilizá-la, juridicamente. O Diário da Câmara Municipal se destina, intuitivamente, à divulgação, custeada com recursos públicos, de matéria oficial da Casa Legislativa. Sequer contém, como outras publicações oficiais, seção destinada a avisos e editais de particulares. A publicação em tela importaria dispêndio de dinheiro público em prol de Entidade privada, para quanto não se lobriga permissivo legal. Lamentavelmente, pois, é de rigor indeferi-la. Rev. Direito, Rio de Janeiro, v. 4, n. 7, jan./jun

7 III. Conclusão 22. Em suma, entende-se que: a) sendo a remuneração do servidor de livre disposição deste, é juridicamente inevitável o deferimento de seu pedido, visante a que descontos feitos sobre seus ganhos deixem de destinar-se ao Sindicato de sua classe, devendo, então, os valores desses descontos permanecer à disposição dos Interessados, seja para reincorporarem-se aos vencimentos, seja para terem outro destino, legalmente admissível e de escolha dos mesmos Interessados; b) não é possível, do ponto-de-vista jurídico, destinarem-se aludidos descontos, diretamente, a Empresas administradoras de planos de saúde, sem prévio estabelecimento de relação própria entre a Câmara e essas Empresas; c) a representação do referido Sindicato não está claramente definida, parecendo existir uma comissão, em atividade na direção do mesmo, cuja legitimidade pende de demonstração; d) excetuando-se os requerentes neste feito e em seus apensos, os valores descontados dos demais servidores poderão ser creditados ao Sindicato, caso isso se faça diretamente em conta-corrente bancária, mas caberá, mediante ofício(s), alertar(em)-se para a situação obscura da representação legal daquela Entidade de classe o(s) Banco(s) junto aos quais se fizerem os créditos (semelhante alvitre não se poderá adotar, evidentemente, no caso de a entrega desses valores ser feita por cheque ou outra forma de pagamento individualmente manipulável); e) impõe-se a instauração de sindicância, para apuração preliminar e sumária de possível ilícito disciplinar administrativo, cometido por dirigentes da pré-falada Entidade de classe, que são ou podem ser integrantes do quadro de pessoal da Câmara; f) cumpre comunicar-se ao Ministério Público a possível ocorrência de crime contra o patrimônio, imputável àqueles dirigentes, remetendo-se-lhes cópias dos diversos pedidos integrantes deste processo e seus apensos; g) incumbe indeferir-se, por falta de amparo legal, o pedido de publicação contido no proc. n o CMRJ/07528/99, em apenso. Tal o parecer, que se submete à elevada consideração de Vossa Excelência. Rio de Janeiro, 12 de janeiro de 2000 Francisco das Neves Baptista Subprocurador-Geral da Câmara Municipal do Rio de Janeiro 122 Rev. Direito, Rio de Janeiro, v. 4, n. 7, jan./jun. 2000