PARECER PCO N.º 01852/13 (PROT N.º ) (ACFA N.º 67/13)

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1 AJU: ASSESSORIA JURÍDICA ORIGEM: GABINETE DO CONS. RAIMUNDO MOREIRA PARECER PCO N.º 01852/13 (PROT N.º ) (ACFA N.º 67/13) EMENTA: Prestação de Contas. Caixa de Assistência dos Servidores do Município. Entidade privada. Convênio com o Município. Objeto. Concessão de subvenção social para custeio de assistência médico hospitalar aos associados da Entidade. Existência de autorização em Lei Municipal. Legalidade. Entendimento do TCM. Instrução Cameral n.º 001/2007. Precedente do processo n.º Ilegitimidade da avença. Tratam os presentes autos, em tramitação sob protocolo de n.º , sobre a PRESTAÇÃO DE CONTAS apresentada pelo Poder Executivo do Município de BRUMADO relativamente a despesas efetivadas no exercício de 2008 pela entidade privada denominada Caixa de Assistência dos Servidores Públicos do Município de BRUMADO- CASSERV, com os recursos repassados pelo aludido Município àquela Entidade em decorrência de Termo de Convênio (doc. fls. 103/104) firmado entre aquelas partes em 03 de janeiro de 2005 com previsão em Lei Municipal n.º 1.238/00 (doc. fls. 105), com o fito daquela entidade privada, nos termos da Cláusula Terceira do Instrumento Convenial, Aplicar, especificamente, os recursos repassados pelo MUNICÍPIO na execução de suas atividades de assistência médico-hospitalar, cirúrgica e ambulatorial aos seus associados. O feito se acha instruído com processos de pagamento pertinentes aos mencionados recursos (doc. fls. 02/102), assim como com respectivos pronunciamentos técnicos produzidos pela 2ª CCE desta Corte (docs. fls. 110/114 e 152/157), além de manifestação do Prefeito do indigitado Município, Sr. Eduardo Lima Vasconcelos (doc. fls. 120/122) acerca do exame produzido pela citada Unidade Técnica deste Tribunal.

2 Nestas condições, se acham os autos submetidos à audiência desta Assessoria Jurídica, nos termos do despacho exarado às fls. 160 pelo Relator do processo, o ilustre Cons. Raimundo Moreira, oportunidade em que insta o nosso pronunciamento especificamente acerca da legalidade do Convênio em epígrafe. É o que importa relatar. Passemos ao exame, nos moldes solicitados pela Relatoria. De acordo à Cláusula Primeira do indigitado Convênio (doc. fls. 103/104), o seu objeto consistiu no repasse de recursos financeiros na ordem de 4% (quatro por cento) sobre o total bruto da folha de pagamento aos associados da CASSERV, na forma do art. 2º da Lei Municipal n.º 1.238, de 28 de junho de A Cláusula Terceira do referido Instrumento, em sua alínea a, estabelece que à CASSERV compete Aplicar, especificamente, os recursos repassados pelo MUNICÍPIO na execução de suas atividades de assistência médico-hospitalar, cirúrgica e ambulatorial aos associados.. (negritamos) O art. 2º da aludida Lei Municipal n.º 1.238/00 (doc. fls. 105), dispõe que o Prefeito fica autorizado a firmar convênio com a CASSERV, objetivando o repasse de recursos financeiros na ordem de 4% (quatro por cento) sobre o total bruto da Folha de Pagamento aos associados da CASSERV, atualmente equivalente à importância de R$ 4.000,00 (quatro mil reais), podendo ser aumentado de acordo com o reajuste geral a ser concedido aos servidores do Município, a partir da data da aprovação da presente Lei.. Da leitura destas disposições depreende-se que a municipalidade, autorizada em lei municipal, celebrou com a CASSERV, pessoa jurídica de direito privado assim qualificada no art. 1º da Lei n.º 1.238/00, bem como no introito do Convênio ora em apreço, um Convênio destinado ao repasse, àquela entidade privada, de verbas oriundas do erário municipal para serem empregadas na finalidade específica de custear assistência médico-hospitalar para os servidores inscritos e associados àquela entidade particular.

3 Com efeito, o objeto do Convênio ora em apreço traduz situação fática que remete ao instituto das SUBVENÇÕES SOCIAIS previsto no art. 16 da Lei n.º 4.320/64, já que trata de repasse de recursos públicos para a iniciativa privada, a título de auxílio financeiro para que esta última atue, em caráter suplementar e em colaboração ao Poder Público, em uma determinada área finalística da administração pública na qual a ação estatal, sozinha, não se mostrou suficiente para o atendimento daquela necessidade pública. Portanto, para que seja considerado legal e legítimo, o referido Convênio deve se conformar com os pressupostos estabelecidos pelo art. 16 e 17 da Lei n.º 4.320/64 para a concessão de subvenções sociais, procedimento este cuja fiscalização, no âmbito da normatização deste Tribunal de Contas, se acha disciplinado pela Resolução TCM n.º 1121/05, alterada pela de n.º 1.257/07. Traduzindo a mens legis do art. 16 da citada Lei de Finanças Públicas, a mencionada Resolução TCM n.º 1121/05, em seu art. 1º, dispõe que O repasse de recursos por órgãos ou entidades da administração direta ou indireta municipal A ENTIDADES CIVIS SEM FINS LUCRATIVOS, RECONHECIDA POR LEI MUNICIPAL COMO DE UTILIDADE PÚBLICA, A TÍTULO DE SUBVENÇÃO ou auxílio, observará o quanto disposto nos arts. 16 e 17 da Lei Federal nº 4.320/64. (destaque nosso) Adiante, em seu art. 5º, II, estabelece a mesma Resolução a obrigatoriedade das prestações de contas da aplicação das subvenções sociais estarem instruídas, dentre outros documentos, com exemplar da lei municipal de reconhecimento de utilidade pública relativa à entidade;. (nosso destaque) Inquestionável, pois, que para que o ente privado possa celebrar convênio com o Poder Público com o fito de receber recursos a título de subvenção social para colaborar com a administração no desempenho de uma daquelas ações finalísticas estatais (assistência social, médica e educacional) elencadas no art. 16 da Lei n.º 4.320/64, deve a entidade privada necessariamente estar constituída sob a forma de entidade civil SEM FINS LUCRATIVOS, e, além disso, estar reconhecida como de UTILIDADE PÚBLICA por LEI MUNICIPAL. Sucede que embora o Termo de Convênio e o art. 1º da Lei Municipal n.º1238/00 que autorizou a sua celebração se refiram ao CASSERV como uma pessoa jurídica de direito privado, com

4 o objetivo de prestar assistência à saúde de seus associados., em verdade, se acham os presentes autos destituídos de comprovação documental (ato constitutivo ou estatuto social, etc) de que a referida pessoa jurídica é, de fato, uma entidade sem fins lucrativos, como também não há prova de que a entidade tenha sido declarada de utilidade pública mediante lei municipal específica, já que o texto da Lei Municipal n.º 1.238/00 colacionada ao feito não contém qualquer disposição que indique o que a nominada entidade se reveste de status de utilidade pública. Desse modo, carece o feito de prova documental de que o CASSERV detinha a regular habilitação jurídica exigida para que se pudesse firmar o ora questionado convênio, e receber os recursos públicos a ele correspondentes. Outro aspecto a ser considerado no exame da legalidade do Convênio ora sob comento reside na controvérsia acerca da legitimidade do seu objeto, qual seja, o custeio, com recursos do erário, de assistência médico-hospitalar para servidores associados à determinada entidade privada. Vejamos: Em verdade, a questão da possibilidade da Administração Municipal empregar verbas públicas no custeio de assistência médico-hospitalar para os seus servidores constitui matéria que, dada a sua relevância e a contumácia do ingresso de precedentes análogos neste Tribunal, motivou a edição da Instrução Cameral, de n.º 001/2007, proferida pela 2ª Câmara deste Tribunal em sede de consulta formulada pelo Poder Legislativo do Município de Catu acerca da possibilidade da Edilidade contratar plano de saúde para os seus servidores, arcando o Poder Legislativo com 50% (cinquenta por cento) das mensalidades. Dita Instrução Cameral, com fundamento em posicionamento à época assentado pela CAM-UAJM deste Colegiado, instrui no sentido de que O Chefe do Poder Legislativo não poderá utilizar recursos públicos para celebrar contrato com empresa prestadora de serviço na área de Plano de Saúde assistindo seus Vereadores e Servidores, vez que tal benefício fere expressamente os princípios constitucionais da legalidade, moralidade, impessoalidade e razoabilidade. No entanto, poderá sim a Câmara, atuar como Órgão Repassador, desde que o ônus integral do benefício seja assumido, exclusivamente, pelos vereadores e servidores.. O entendimento expresso na citada Instrução Cameral reflete o posicionamento adotado pela CAM-UAJM, no sentido de que "É certo que os recursos municipais, em forma de tributos ou em decorrência

5 de transferências governamentais, não devem ser utilizados para atender a necessidades que não sejam de interesse geral ou coletivo, ou seja, o bem comum da coletividade administrada, afastando-se, de pronto, aquelas vantagens e benefícios destinados a determinada categoria, o que configura, no mais das vezes, privilégio discriminatório e injustificado". Nesta toada, apregoa a multicitada Instrução Cameral que por inexistir previsão legal para o que se aspira, no âmbito da administração pública, reveste-se de ilegalidade a pretensão em se contratar, para os Servidores e Vereadores da Câmara de Catu, empresa que ofereça PLANOS DE SAÚDE com ônus indireto para a coletividade.. Propugna, ainda, o aludido diploma que A concessão desse privilégio aos Funcionários e Edis da Câmara, às custas do orçamento do Parlamento municipal, vulnera, de modo especial, os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade e razoabilidade.". A seu turno, em deliberação sobre Termo de Ocorrência apreciado no processo n.º , ao qual foram conectados os processos de n.ºs 30565/08, 30419/08 e 30562/08 em razão da identidade de seus objetos, decidiu o Plenário deste Tribunal de Contas, em acolhimento ao r. Voto proferido pelo Relator daquele feito, o ilustre Cons. Fernando Vita, por considerar inconstitucional o art. 4º de Lei Complementar Municipal de n.º 050/2010 do Município de Salvador, dispositivo através do qual a referida Capital regulamentou a contratação de assistência médico-hospitalar e odontológica em caráter complementar aos seus servidores, prevendo, contudo, a participação do erário municipal com 60% dos recursos necessários ao custeio dos serviços contratados. Em sua fundamentação, consignou o r. Voto que a instituição de tal ônus em desfavor do erário ofende, igualmente, não só o princípio da isonomia, posto que os servidores públicos municipais ativos, inativos e pensionistas (da administração direta e indireta) podem usufruir tanto de assistência médica própria, como do Sistema Único de Saúde (SUS), ao passo que a coletividade possui acesso apenas a este último, mas, também, o princípio da razoabilidade, posto que se já existe um Sistema Único de Saúde à disposição de todos os cidadãos, não é razoável que o Poder Público custeie em grande parte (60%) a citada assistência médica em proveito de uma categoria..

6 Nesta senda, assinala o d. Voto: Observa-se, assim, sob o prisma constitucional, que a proteção à Saúde por parte do Estado se dá exclusivamente através do Sistema Único de Saúde SUS, que deve atender de forma indiscriminada à totalidade da população, inclusive os agentes políticos e servidores públicos, que não podem se beneficiar de forma exclusiva de um plano de saúde custeado (ainda que parcialmente) pelo erário. A par desta circunstância, não se pode perder de mira o princípio fincado no art. 5º da Constituição Federal, que ao ser interpretado de forma simétrica com os arts. 196, 197 e 198 da Carta Política, nos remete fatalmente à conclusão de que o município não poderia privilegiar, em termos de saúde, apenas uma determinada parcela da população, neste caso, servidores.. Ainda em sede daquele precedente, mas em apreciação ao Pedido de Reconsideração interposto em face da decisão proferida naquele feito (Deliberação n.º 089/2012), manteve a Relatoria os termos daquele Decisum, consignando relevante ponderação vazada nos seguintes termos: Não se quer aqui vedar a contratação de plano de saúde para funcionários municipais (em sentido lato), mas sim, definir que esta se faça autorizada por Lei municipal, respeitada a equidade na participação de cada servidor e o procedimento licitatório, sem, contudo, criar despesa para o erário, notadamente em função das disposições contidas nos arts. 16, 17 e 24 da Lei Complementar n. 101/ (destaque nosso) Oportuno registrar que a decisão proferida no Termo de Ocorrência n.º tem servido de norte para os pronunciamentos exarados pela CAM/UAJM deste Tribunal acerca desta matéria, a exemplo do pronunciamento emitido por aquela Unidade em sede de consulta formulada pela Câmara Municipal de São Gonçalo dos Campos, apreciada no processo TCM n.º

7 Em que pese o entendimento acerca da espécie se ache pacificado neste Corte, máxime em virtude do quanto decidido pelo Pleno desta Corte no precedente apreciado no processo n.º , reputamos oportuno registrar que este posicionamento é acompanhado pelo Tribunal de Contas do Estado do Paraná, verbi gratia do Acórdão n.º 209/2008, em cujo Voto condutor pontua o Relator, Cons. Artagão de Mattos Leão, que A pretensão do consulente em firmar termo de convênio com a Associação dos Servidores Municipais, tendo por objetivo a transferência de recursos financeiros para custear o plano de saúde e seguro de vida dos associados fere o princípio da isonomia plasmado na Magna Carta Federal, considerando que celebrar o ajuste com a já citada associação, o Município estaria a beneficiar apenas e tão somente os servidores que a ela se encontram filiados, deixando em situação diferenciada e prejudicial os demais agentes públicos que não optaram por integrar a entidade.. Ainda a Corte de Contas Paranaense, em precedente que resultou no Acórdão n.º 1800/10, pronunciou a impossibilidade de celebração de convênio entre município e Associação de Servidores Municipais para concessão de subvenção social destinada a custeio de assistência odontológica aos servidores e seus familiares, em cujo Voto que lastreou aquela decisão assinalou o Relator, Cons. Nestor Baptista, que não há racionalidade e muito menos interesse público em garantir aos funcionários públicos de Francisco Beltrão e aos seus familiares benefício assistencial exclusivo e gratuito, não extensivo à comunidade em geral, uma vez que fere o princípio da Isonomia, acentuando o despropósito do convênio.. A par deste contexto, mormente em face do entendimento assentado nesta Corte nos precedentes dantes mencionados, forçoso reputar ilegitimo o repasse de verbas públicas provenientes da folha de pagamento do Município para a finalidade de custeio de assistência médico-hospitalar, cirúrgica e ambulatorial aos associados da entidade privada denominada de CASSERV, como previsto no art. 2º da Lei Municipal n.º 1.238/2000. É o parecer, SMJ. Em 26 de agosto de Antonio Carlos Freitas Andrade Assessoria Jurídica

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