Overview. Safety on Roads. Síntese. Segurança nas Estradas

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1 Overview Safety on Roads WHAT S THE VISION? Síntese Segurança nas Estradas QUAL É A VISÃO? As Sínteses constituem-se em excertos de publicações da OCDE. Elas são disponíveis livremente na biblioteca Online (www.oecd.org). Esta Síntese não é uma tradução oficial da OCDE. ORGANISATION FOR ECONOMIC CO-OPERATION AND DEVELOPMENT ORGANIZAÇÃO PARA A COOPERAÇÃO E DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO

2 PREFÁCIO O Programa de Pesquisas do Transporte Rodoviário e Conexões Intermodais (RTR) é uma abordagem cooperativa para temas de transporte entre os países membros da OCDE. A missão do programa RTR é a de promover o desenvolvimento econômico em países membros da OCDE pelo aumento da segurança dos transportes, eficiência e sustentabilidade através de um programa de pesquisas cooperativo transporte viário e intermodal. O Programa recomenda opções para o desenvolvimento e implementação de políticas de transporte efetivas para Membros e encoraja o mesmo esforço para países não membros. Este relatório identifica e avalia as "melhores práticas" entre os programas de segurança nas estradas dos países da OCDE. É colocada uma ênfase nos programas que foram avaliados. Além disso, os critérios subjacentes que influenciam os sucessos ou fracassos destas "melhores práticas" são identificados para facilitar as políticas de segurança viária nos países membros. SUMÁRIO EXECUTIVO E CONCLUSÕES O problema da segurança nas estradas nos países da OCDE Aproximadamente pessoas morrem todos os anos nas estradas dos países da OCDE. Em outras palavras, uma vitima de acidente morre a cada quatro minutos. A verdadeira tragédia é que, em grande parte, estes acidentes e as mortes e ferimentos resultantes, podem ser prevenidos. Sem dúvida, pesquisas mostram que, quando consideramos os principais fatores de acidentes de trânsito (o usuário da estrada, o veículo e a infraestrutura da estrada), todos os acidentes podem ser atribuídos à pelo menos um destes fatores. Assim, investimentos maiores e mais adequados na produção de melhores motoristas (e outros usuários das estradas), melhorias na fabricação de veículos e nos padrões de manutenção, e melhorias nos projetos das estradas e nos padrões de manutenção, prevenirão acidentes nas estradas. Além do mais, é cada vez mais aparente que os processos efetivos de gerência da segurança são um passo fundamental para fazer frente aos problemas de segurança nas estradas. Somente com bons sistemas de administração funcionando, poderão os responsáveis OECD,

3 pela segurança nas estradas ser capazes de competir com sucesso pelos recursos e tomar boas decisões com respeito ao desenvolvimento e implementação de medidas efetivas. O argumento para investimento em segurança nas estradas não é simplesmente de natureza emocional: acidentes rodoviários representam um sério ônus econômico e são estimados em torno de até 4% PIB em alguns países. Mesmo em países que evidenciaram uma significativa melhoria nos últimos 30 anos, existe uma considerável disparidade entre taxas de mortalidade, que variam de menos de sete mortes por habitantes (Reino Unido, Suécia, Noruega e Holanda) para mais de dezoito (Coréia, Portugal e Grécia). Este relatório identifica e avalia as "melhores práticas" entre os programas de segurança rodoviária nos países da OCDE. É colocada uma ênfase nos programas que foram avaliados. Além disso, os critérios subjacentes que influenciam os sucessos ou fracassos destas "melhores práticas" são identificados para facilitar o desenvolvimento das políticas de segurança viária nos países membros. Visões de segurança nas estradas, metas e planos Uma visão para segurança nas estradas deveria ser desenvolvida e incorporada na filosofia política e social. A mensagem deveria ser clara, simples e fácil de comunicar. A posse da visão por parte de todos os agentes envolvidos é a chave para o sucesso no atingimento dos objetivos de segurança nas estradas. Ela deveria ser desenhada para aumentar a consciência da não aceitação social de mortes e ferimentos nos acidentes, e assim, ser incorporada na política de transporte. Da mesma maneira que o álcool-volante tornou-se socialmente inaceitável em muitos países, outros abusos de usuários das estradas (ex. excesso de velocidade) deveriam ser encarados da mesma maneira pela sociedade. Metas deveriam representar um corolário para o desenvolvimento da visão. As metas podem variar na sua especificação, dependendo da situação nacional. Entretanto, para assegurar assimilação pública, as metas deveriam ser alcançáveis dentro de um horizonte temporal realista. Metas absolutas (ex. dez mortes por habitantes) podem não ser tão efetivas como metas relativas (ex. não mais de dez mortes por habitantes), no sentido de que a primeira implica em um grau de aceitabilidade ou inevitabilidade dos acidentes nas estradas. As metas podem ser estabelecidas por um processo de cima para baixo (baseadas em idealismo) ou através de um processo de baixo para cima (baseadas em realismo). No primeiro caso, a meta é fixada sem muita consideração prévia sobre como ela pode ser alcançada em termos de medidas de segurança e quais os seus custos. No segundo caso, as metas são baseadas nos efeitos estimados de um conjunto disponível de medidas de segurança nas estradas; assim, o orçamento requerido pode ser estimado ao mesmo tempo. A prática normal é geralmente uma mistura das duas alternativas. 3 OECD 2002

4 O estabelecimento de metas mostrou ser valioso em muitos países. A fixação de metas conduz a programas mais realistas e mais efetivos, resulta em maior integração dos esforços institucionais e, pela garantia de compromisso político, muitas vezes produz uma alocação de recursos mais bem direcionada. A comunicação da visão, metas e estratégias para aumentar a consciência dentro da sociedade deverá abrir o caminho para a incorporação e aceitabilidade das medidas introduzidas para atacar o problema social de segurança nas estradas. Planos e programas de segurança nas estradas Os planos de ação devem ser abrangentes e enfocados nos resultados. O seu desenvolvimento deve envolver todos os agentes relevantes para alcançar uma implementação efetiva, particularmente naquelas áreas onde a sociedade necessita fazer escolhas (ex. níveis de álcool mais baixos no sangue, velocidade, uso de cintos de segurança ou uso compulsório de capacetes para motociclistas). Os planos podem ser gerais (ex. nacionais) ou específicos (ex. segurança de estradas rurais), podem envolver diferentes horizontes temporais, e podem objetivar grupos de alto risco (ex. a segurança das crianças). Os planos incorporando uma visão clara e meta(s) para segurança nas estradas representam os elementos chave para galvanizar fundos para apoiar estratégias / medidas para melhorar a segurança das estradas. Uma maior responsabilidade política e técnica para a política de segurança do tráfego, deveria ser, em princípio, atribuída ao nível nacional. É usualmente necessária uma programação multi-anual das ações, apoiada por uma sistemática informação e comunicação. Ela é também importante para obter participação nos níveis regional e local, por exemplo, pela alocação de responsabilidades específicas em cada nível. Além disso, recomenda-se que os planos de segurança sejam desenvolvidos nos níveis regional e local. As medidas de planejamento podem ser baseadas em conhecimentos existentes no que diz respeito à sua efetividade e eficiência. A sua contribuição para a meta (redução de mortes ou de ferimentos) deve ser otimizada através da redução do risco e / ou sua exposição. Onde os efeitos das novas medidas nos principais indicadores ainda não são conhecidos, outros indicadores de efetividade poderiam ser usados (comportamento, conhecimento, desempenho organizacional). Experimentos com soluções inovadoras podem também ser úteis; entretanto, estes projetos têm que ser acompanhados por ações de comunicação e minuciosa avaliação. A composição do programa de segurança nas estradas requer um ordenamento das possíveis medidas de segurança. Além da eficiência econômica (em relação aos efeitos desejados), devem ser levados em consideração os efeitos colaterais (no transporte e no ambiente), a equidade social, os mecanismos de financiamento e a viabilidade política. Os orçamentos de segurança nas estradas deveriam ser alocados para obter o máximo retorno para a sociedade. Três ferramentas sócio-econômicas são disponíveis para apoiar decisões de OECD,

5 alocação de recursos: análise custo-efetividade, análise multi-critérios e análise custobenefício. Teoricamente, a análise do custo-benefício social é a melhor ferramenta para alcançar-se o uso ótimo de recursos escassos. Contudo, a análise custo-benefício requer uma grande quantidade de informações que não é prontamente disponível e, assim, não é sempre possível seu uso como o critério principal. Desta forma, recomenda-se pesquisas para aumentar a aplicabilidade da análise custo-benefício. Atualmente, a alocação de orçamentos para a segurança nas estradas é baseada em hierarquização política dos problemas na sociedade. Os recursos são, desta forma, muitas vezes insuficientes para financiar todos os projetos eficientes. A falta de ferramentas de apoio a decisões alternativas significa que as metas continuam a ser estabelecidas seguindo as linhas de um processo político de cima para baixo. Isto pode conduzir a metas que não sejam possíveis ou que são muito dispendiosas. Uma vez estabelecida a meta, a análise custo-efetividade ou análise multi-critérios podem ser usadas para selecionar o "melhor" conjunto de medidas para alcançar este objetivo. Se os dados disponíveis (sobre custos e efeitos colaterais dos projetos alternativos) permitirem, a análise custo-efetividade ajuda a determinar o caminho mais eficiente para alcançar estes objetivos. A análise multi-critérios pode ser usada para ordenar as medidas, mesmo sem dados quantitativos, embora ela não garanta a eficiência econômica. A despeito de suas limitações os procedimentos analíticos (análise custo-benefício, análise custo-efetividade e análise multicritérios) são ferramentas importantes para guiar o processo de tomada de decisão, na identificação das medidas apropriadas e na fixação de prioridades. Medidas de segurança nas estradas Em vista do conjunto de metas, deve ser feito um inventário de todas as possíveis medidas de segurança, direcionadas ao comportamento humano, veículos, estradas e ambiente. Um programa abrangente de segurança ao tráfego deve incluir medidas para estradas como parte do sistema de transporte, planejamento do uso da terra, infraestrutura rodoviária, educação do tráfego, informação pública, legislação e imposição de leis, telemática e tecnologia veicular. As diferenças nos regulamentos nacionais e regionais (ex. horas de direção, padrões veiculares, normas de licenciamento) deveriam ser levadas em conta. Há uma concordância geral entre os países no que diz respeito aos principais problemas de segurança nas estradas. Um amplo leque de soluções tem sido implementado nos países da OCDE e medidas adicionais estão sendo desenvolvidas para implementação. Entretanto, nenhum país implementou ainda, na sua extensão total, todas as medidas comprovadas. Além do mais, a realização dos benefícios esperados da implementação de qualquer medida dependerá do nível de imposição das normas que a acompanha. Ganhos significativos na segurança das estradas poderiam ser atingidos se todas as medidas comprovadas fossem implementadas e obedecidas em todos os países. Os países mais 5 OECD 2002

6 bem sucedidos conseguiram agora reduzir os níveis de risco para seis mortes por habitantes mesmo em países com uma propriedade de veículos e taxas de mobilidade relativamente altas. Portanto, não é implausível se presumir que todos os países poderiam alcançar taxas similares através da implementação e obediência plena das medidas de segurança conhecidas. Isto poderia reduzir em mais da metade o número de mortes nos países da OCDE. Papéis organizacionais O compromisso político é essencial para assegurar que seja atribuída alta prioridade à segurança nas estradas. Os mais altos dirigentes, portanto, exercem um papel fundamental em defesa da segurança nas estradas e asseguram que ela seja favoravelmente colocada na agenda política. A coordenação de todos os agentes em todos os estágios do planejamento e implementação da segurança nas estradas é fundamental para a obtenção dos seus resultados. A responsabilidade pela coordenação entre os numerosos setores deveria ser atribuída ao nível nacional. Esta tarefa pode ser atingida por vários modos, tais como legislação (ex. diretrizes), incentivos financeiros e disseminação do conhecimento e informação. A execução desta tarefa deveria ser monitorada continuamente. Há necessidade de se procurar um equilíbrio entre um programa completamente integrado e ações inovadoras, usualmente lideradas em nível local. Recomenda-se a integração envolvendo todos os níveis de governo e agências (incluindo aquelas de imposição de normas) no estabelecimento de metas na segurança, planejamento, desenvolvimento e implementação dos programas. Todas as organizações com responsabilidade para aspectos de segurança nas estradas deveriam, desta forma, informar as outras e coordenar as suas atividades. Esta prática pode maximizar os benefícios dos investimentos públicos para a segurança nas estradas. Por exemplo, ela assegura que sejam materializados os benefícios secundários da segurança nas estradas a partir de investimentos em educação pública e saúde. Além do mais, o diálogo e a coordenação entre todas as entidades principais e secundárias, que são agentes na segurança das estradas, asseguram que as políticas públicas sejam menos propensas a trabalhar contra a segurança nas estradas. Deveria ser levada em conta a remoção das barreiras institucionais através do uso de uma abordagem integrada da administração de segurança nas estradas. As condições de segurança da infraestrutura rodoviária e dos veículos terrestres, bem como a educação dos usuários das rodovias, são combinadas para afetar o nível de segurança. Um grupo representativo de agentes fora do governo também deveria ser envolvido na fixação de metas de segurança nas estradas. Isto ajuda no estabelecimento de metas mais ambiciosas. Além disto, as organizações e grupos que são envolvidos no estabelecimento das OECD,

7 metas, ajudarão no planejamento e implementação dos programas de segurança nas estradas, bem como na avaliação posterior de seus efeitos. Para alcançar-se harmonização nos programas de segurança nas estradas, o desenvolvimento dos programas deveria ocorrer nos níveis nacional e regional. É desejável a harmonização entre programas nestes níveis. Os governos regionais deveriam, desta forma, participar nos programas em nível nacional, enquanto os governos nacionais deveriam participar no planejamento dos programas em nível regional. Necessidade de dados e avaliação Dados confiáveis e consistentes são ingredientes essenciais para o desenvolvimento de medidas e políticas efetivas de segurança nas estradas. Eles são também essenciais para as medidas de avaliação e para assegurar o máximo retorno dos investimentos em segurança. Enquanto existem sólidos dados de fatalidades, existem sérias deficiências em muitas outras áreas, incluindo: Colisões sem mortes e sem feridos. Dados de exposição ao risco. Fatores causais. Requisitos de mobilidade. Dados de quase colisão. Comportamento do usuário da estrada e do tráfego. Conhecimento do usuário da estrada, suas aptidões e opiniões. Existe uma necessidade para sistemas de dados tempestivos, completos e integrados para apoiar a gerência da segurança. Este sistema é um elemento chave para assegurar que as melhores decisões possíveis sejam tomadas. O compartilhamento de dados por aqueles envolvidos na tomada de decisão é também crucial. Recomenda-se que a base de dados deveria ser compilada para incluir todos os dados relevantes. A base de dados deveria ser de fácil uso e acessível a todas as organizações envolvidas na segurança das estradas. Mecanismos de retroalimentação para as agências a cargo da implementação das medidas deveriam ser viabilizados e ativados através dos resultados do processo de monitoramento e avaliação. É recomendável que uma agência independente, com boa capacidade de pesquisa, seja encarregada deste monitoramento e avaliação. Medidas de avaliação ex-post deveriam fazer parte de qualquer estratégia de segurança nas estradas. Métodos para previsão e avaliação dos resultados de medidas de segurança nas estradas deveriam ser desenvolvidos para o aperfeiçoamento dos programas existentes ou para o planejamento dos novos programas. Eles 7 OECD 2002

8 deveriam ser baseados em acidentes rodoviários passados e análise da informação sobre quase acidentes. É difícil muitas vezes achar evidência quantificada do custo-efetividade de medidas de segurança nas estradas. Isto não significa necessariamente que os países não estejam avaliando os efeitos das medidas, embora bons exemplos consistentes de análise custo-benefício sejam raros. Por esta razão, deve ser dada atenção para uma revisão do custo-efetividade das medidas de segurança nas estradas com o objetivo de produzir diretrizes claras sobre o estado da arte em métodos de avaliação e sobre medidas que possam resultar nas melhores razões custobenefício. Todos os países têm restrições financeiras em seus orçamentos de segurança rodoviária. Torna-se imperativo, portanto, que seja dada atenção à obtenção do melhor retorno para o dinheiro aplicado, através do direcionamento de atividades que sejam mais custoefetivas. Recomendações O desenvolvimento de uma visão e o estabelecimento de metas já provaram o seu valor em muitos países. O estabelecimento de metas conduz a programas mais realistas e efetivos, resulta em melhor integração dos esforços institucionais e, em assegurando compromisso público, geralmente produz uma alocação de recursos mais enfocada. Da mesma maneira que o álcool-volante tornou-se socialmente inaceitável em muitos países, outras irregularidades no comportamento do usuário de rodovias (ex. excesso de velocidade) deveriam ser condenadas pela sociedade. Uma elevação da consciência pública e a participação social são cruciais para o sucesso de medidas de segurança e é a chave para ganhar apoio para as medidas que estão em processo de implementação. Coordenação nacional de estratégias de segurança nas estradas deveriam envolver todos os agentes (ex. fornecedores de infraestrutura, de veículos, grupos de usuários de estradas, polícia, grupos de resposta emergencial). Juntamente com governos regionais e locais, eles deveriam participar no desenvolvimento de um plano de ação nacional de segurança nas estradas. A responsabilidade deveria inclui tanto as políticas como a assistência técnica. Planos de ação regional e locais de segurança nas estradas deveriam ser elaborados com base no plano nacional. Os benefícios a serem obtidos da implementação de medidas de segurança rodoviária deveriam ser quantificados e ordenados de modo a obter retornos máximos. Procedimentos analíticos (análise custo-benefício, análise custo-efetividade e análise multi-critério) deveriam ser encorajados como parte do processo de tomada de decisão, observando-se que podem existir outros temas e pressões políticas que poderiam levar a uma diferente decisão ou priorização. Existe um consenso geral entre os países no que diz respeito aos principais problemas de segurança nas estradas. Uma grande variedade de soluções foi apontada pelos países da OCDE e medidas adicionais estão sendo elaboradas para implementação. Entretanto, nenhum país implementou ainda, na sua extensão total, todas as medidas comprovadas, e os países poderão se beneficiar com a adoção das medidas de OECD,

9 "melhores práticas desenvolvidas por outros. Além do mais, a realização dos benefícios esperados da implementação de qualquer medida dependerá do nível de consciência pública e imposição das normas que a acompanha. A coleta de dados e a sua administração poderiam ser aperfeiçoadas pela integração de fontes em uma base de dados de fácil uso de todos os dados de tráfego nas estradas, exposição ao risco e dados de colisões. A coleção de indicadores de desempenho relevantes (ex. dados comportamentais, dados de quase colisão) deveria ser melhorada para facilitar a avaliação das medidas de segurança. Métodos para previsão e avaliação dos resultados de medidas de segurança nas estradas deveriam ser desenvolvidos para o aperfeiçoamento dos programas existentes ou para o planejamento dos novos programas. Eles deveriam ser baseados em colisões de tráfego passadas, dados de acidentes e análise da informação sobre comportamento de motoristas e quase acidentes. Sumário SUMÁRIO EXECUTIVO E CONCLUSÕES. 7 Capítulo 1 - INTRODUÇÃO. 13 Capítulo 2 METAS, PLANOS E ESTRATÉGIAS Capítulo 3 METODOLOGIAS DE AVALIAÇÃO Capítulo 4 PROBLEMAS E SOLUÇÕES DE SEGURANÇA RODOVIÁRIA. 51 Capítulo 5 GERÊNCIA EFETIVA PARA MELHORAR A SEGURANÇA OECD 2002

10 Esta Síntese é uma tradução dos excertos de: Safety on roads what s the vision?. Securité routière quelle vision pour demain?. As Sínteses são disponíveis livremente na Biblioteca Online da OCDE no website 2002, OECD. As publicações são disponíveis para venda na OCDE Paris Centre: 2, rue André-Pascal, Paris Cedex 16, FRANCE e no website As Sínteses são preparadas pela Rights and Translation unit, Public Affairs and Communications Directorate. Fax: OECD 2002 A reprodução desta Síntese é permitida desde que sejam mencionados o copyright da OCDE e o título original. OECD,

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