Superior Tribunal de Justiça

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1 AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL Nº RS (2011/ ) RELATOR AGRAVANTE ADVOGADO AGRAVADO : MINISTRO CASTRO MEIRA : MARIOVANE GOTTFRIED WEIS : GLADIMIR CHIELE E OUTRO(S) : MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL EMENTA ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. PUBLICIDADE. PROMOÇÃO PESSOAL. LEI DE IMPROBIDADE. PREFEITO. APLICABILIDADE. DECRETO-LEI Nº 201/67. INCIDÊNCIA CONCOMITANTE COM A LEI Nº 8.429/92. REVISÃO DO JULGADO. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 7/STJ. 1. A Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.429/92) aplica-se a prefeito, máxime porque a Lei de Crimes de Responsabilidade (1.070/50) somente abrange as autoridades elencadas no seu art. 2º, quais sejam: o Presidente da República, os Ministros de Estado, os Ministros do Supremo Tribunal Federal e o Procurador Geral da República. Precedentes. 2. A jurisprudência desta Corte Superior é assente no sentido de não há óbices para a aplicação concomitante do Decreto-Lei nº 201/67 e Lei nº 8.429/92, pois, "o primeiro impõe a prefeito e vereadores um julgamento político, enquanto a segunda submete-os ao julgamento pela via judicial, pela prática do mesmo fato" (REsp /MG, Rel. Min. Eliana Calmon, Segunda Turma, DJe 24/06/2010). 3. Infirmar as premissas do Tribunal de origem, a fim de descaracterizar a conduta dolosa atribuída ao recorrente, demandaria o reexame das circunstâncias fático-probatórias dos autos, o que é vedado nos estritos limites do apelo especial, a teor da Súmula 7/STJ. 4. Agravo conhecido. Recurso especial conhecido em parte e não provido. DECISÃO Cuida-se de agravo em recurso especial interposto contra decisão que negou seguimento ao apelo nobre manejado em face de acórdão assim ementado: IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PUBLICIDADE GOVERNAMENTAL. PROPAGANDA. MARKETING POLÍTICO e eleitoral. MARCA. SLOGAN. JINGLE. FILMES. OUTDOORS. CAMISETAS. PROMOÇÃO PESSOAL. 1. Estão sujeitos às sanções da Lei n.º 8.429/92 os Prefeitos e Vice-Prefeitos que tenham praticado atos de improbidade no exercício da função administrativa. 2. A comunicação governamental de atos, programas, obras, serviços e campanhas, que assegura a transparência do exercício do poder, somente pode ter caráter educativo, informativo ou de orientação social e não pode servir de promoção pessoal de autoridades e servidores públicos. Art. 37, 1º, da CR. 3. Na democracia, a publicidade das ações do governo tem por finalidade dar visibilidade e transparência ao exercício do poder. Não se confunde com a propaganda ou marketing político e eleitoral dos partidos políticos e dos candidatos. 4. A propaganda ou marketing político e eleitoral têm por escopo difundir ideias e capitalizar votos. Em tal estratégia, os partidos políticos e seus candidatos podem valer-se de impressos, símbolos, imagens, bandeiras, logotipos, slogans e jingles e, inclusive, criar uma marca. Encerrado o processo eleitoral, ao assumir o poder, é vedado ao governante fazer Documento: Despacho / Decisão - Site certificado - DJe: 21/06/2011 Página 1 de 6

2 propaganda ou marketing político às expensas do erário para fins de promoção pessoal e de seu partido. Tal importaria apropriação da máquina pública para fins privados em violação aos princípios da impessoalidade, moralidade e isonomia. 5. Configura ato de improbidade administrativa promover o Prefeito propaganda ou marketing político às custas do erário, durante o mandato, para fins de promoção pessoal e com vistas a sua reeleição. Hipótese em que o Prefeito ordenou a publicação de impressos (jornal Perspectiva), a instalação de placas, a confecção de camisetas, a veiculação na TV de vários vídeos com jingle, a veiculação de jingle no rádio, às custas do erário, que se limitavam a louvar e a elogiar as obras e melhorias realizadas na sua gestão (e-stj fls ). No recurso especial interposto com apoio nas alíneas "a" e "c", do permissivo da Constituição da República, o recorrente alega ofensa à Lei 8.429/92 e ao art. 267, inciso IV, 3º do Código de Processo Civil, ao argumento da impossibilidade jurídica do pedido visto que, na condição de agente político, não pode ser submetido às sanções da Lei de Improbidade Administrativa mas, tão-somente, ao regime de responsabilidade especial previsto no Decreto-Lei 201/67. Aduz, ademais, que o Supremo Tribunal Federal, no julgamento da Reclamação nº 2.138, decidiu não se submeterem os agentes políticos às normas da Lei nº 8.429/92. Afirma que o acórdão recorrido está em manifesto confronto com a jurisprudência da Suprema Corte e deste Superior Tribunal de Justiça. Assevera que "a própria JUSTIÇA ELEITORAL já havia de manifestado sobre os mesmos fatos aqui anunciados e restou por entender que NÃO HAVIA QUALQUER IRREGULARIDADE, pois o recorrente apenas cumpriu fielmente com o seu dever de Administrador Público, qual seja, de dar publicidade dos atos praticados pela Administração, informando, orientando, educando e, principalmente, dando ciência dos acontecimentos administrativos à sociedade São-borjense" (e-stj fl. 627). Consigna, por fim, que não há nos autos comprovação da má-fé do recorrente, pelo que não se aplica ao caso a Lei de Improbidade Administrativa. As contrarrazões foram apresentadas às e-stj fls É o relatório. Decido. Inicialmente, a questão já encontra posicionamento sedimentado neste Tribunal, no sentido de que a Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/92) aplica-se ao agente político em questão. O precedente do Supremo Tribunal Federal Rcl 2.138/RJ reforça a tese sobre o cabimento da ação de improbidade em face de agente político de qualquer esfera do Poderes da União, Estados e Municípios, ressalvando-se apenas as hipóteses em que houver demanda ajuizada contra as autoridades submetidas à Lei nº 1.079/50, entre as quais não se encontra o prefeito. Ademais, no que tange a alegação de que a incidência do Decreto-Lei nº 201/67 afasta a aplicação da Lei nº 8.429/92, a jurisprudência desta Corte Superior é assente no sentido de não há óbices para a aplicação concomitante de tais normas, pois, "o primeiro impõe a prefeito e vereadores um julgamento político, enquanto a segunda submete-os ao julgamento pela via judicial, pela prática do mesmo fato" (REsp /MG, Rel. Min. Eliana Calmon, Segunda Turma, DJe 24/06/2010). Trago à baila os seguintes precedentes: PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE. EX-PREFEITO. APLICAÇÃO DA LEI 8.429/1992. COMPATIBILIDADE COM O DECRETO-LEI 201/1967. Documento: Despacho / Decisão - Site certificado - DJe: 21/06/2011 Página 2 de 6

3 1. Hipótese em que o agravante, à época do exercício de mandato eletivo como prefeito do Município de São Pedro de Butiá, causou danos ao Erário, configurando prática de atos de improbidade administrativa, como decidido em primeira instância. 2. O Tribunal a quo, com base na Reclamação /DF, entendeu ser inaplicável a Lei 8.492/1992 aos prefeitos. 3. No julgamento da mencionada Reclamação, o STF apenas afastou a aplicação da Lei 8.429/1992 com relação ao Ministro de Estado então reclamante e à luz da Lei 1.079/1950. Ademais, a referida ação somente produz efeitos inter partes. 4. Sem prejuízo da responsabilização política e criminal estabelecida no Decreto-Lei 201/1967, prefeitos e vereadores também se submetem aos ditames da Lei 8.429/1992, que censura a prática de improbidade administrativa e comina sanções civis, sobretudo pela diferença entre a natureza das sanções e a competência para julgamento. Precedentes do STJ. 5. Agravo Regimental não provido (AgRg no REsp /RS, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 17/03/2011, 25/04/2011). RECURSO ESPECIAL - ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL AÇÃO CIVIL PÚBLICA IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA VIOLAÇÃO DO ART. 535 DO CPC NÃO CARACTERIZADA APLICAÇÃO DA LEI 8.429/1992 AGENTES POLÍTICOS MUNICIPAIS AUSÊNCIA DE DANO AO ERÁRIO VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS ADMINISTRATIVOS ART. 11 DA LEI 8.429/1992 ELEMENTO SUBJETIVO DOLO GENÉRICO. 1. Não ocorre ofensa ao art. 535, II, do CPC, se o Tribunal de origem decide, fundamentadamente, as questões essenciais ao julgamento da lide. 2. Aplica-se a Lei nº 8.429/1992 aos agentes políticos municipais. Precedente do STJ. 3. A jurisprudência desta Corte firmou-se no sentido de que o ato de improbidade por lesão aos princípios administrativos (art. 11 da Lei 8.249/1992), independe de dano ou lesão material ao erário. 4. Não caracterização do ato de improbidade tipificado no art. 11 da Lei 8.429/1992, exige-se o dolo lato sensu ou genérico. 5. Compreensão dos princípios do Direito Romano jura novit curia e da mihi factum dabo tibi ius, em que as leis são do conhecimento do juiz, bastando que as partes lhe apresentem os fatos. 6. Recurso especial conhecido e não provido (REsp /RS, 2ª T., Min. Eliana Calmon, DJe de ); Dessa forma, os prefeitos não se enquadram entre as autoridades submetidas à Lei nº 1.070/50, que trata dos crimes de responsabilidade, podendo responder por seus atos em sede de Ação Civil Pública de Improbidade Administrativa. Com relação à alegada inexistência de má-fé por parte do recorrente, colhe-se dos autos os seguintes argumentos extraídos das razões do especial: Em nenhum momento, desde que assumiu o comando do Executivo Municipal, o recorrente realizou ou tentou realizar qualquer publicidade indevida, inconstitucional ou com traços de autopromoção. TODOS os atos foram legalmente praticados, e estavam em conformidade com o estrito cumprimento de um dever de publicidade devida aos munícipes, dando-lhes ciência institucional do andamento da Administração. Além disso, em proveito da coletividade, resolveu apostar na valorização do Município, buscando elevar a auto-estima geral da população. Foi nesse sentido que encomendou a realização de campanhas de orientação social, de caráter educativo e informativo. Documento: Despacho / Decisão - Site certificado - DJe: 21/06/2011 Página 3 de 6

4 [...] No caso em tela fica claro que o agir de Mariovane Gottfried Weiss foi inspirado no interesse público - publicidade dos atos da administração - com a produção de informações e campanhas de orientação social e caráter educativo, endereçada como lídima "prestação de contas" à população, sem a menor intenção de qualquer promoção de caráter pessoal do gestor e, muito menos, com a vontade de apropriar-se de bens ou rendas públicas, ou desviá-los em proveito próprio ou alheio (e-stj fl. 628). Contudo, o Tribunal a quo, com base nas provas carreadas nos autos, reconheceu a prática dos atos de improbidade pelo recorrente, conforme se verifica no seguinte excerto tirado do voto condutor do acórdão recorrido, verbis: Ao desate da lide cabe, então, saber se a comunicação governamental feita pelo Apelante acima descrita respeitou os limites postos pela Constituição da República. O exame do conteúdo dos recursos empregados, tais como jingle, slogans, filmes, material impresso (Jornal Perspectiva ) e camisetas com slogans revelam a adoção de estratégia de marketing meramente promocional do Apelante e do partido ao qual pertence. Os filmes e o jornal exibem obras e serviços que estão à vista de todos os munícipes, faltando-lhe, portanto, caráter informativo. Noticiam algo que já era do conhecimento dos munícipes, cujo acesso não se encontrava restrito à Administração Pública. Também não se cuida de matéria educativa nem de orientação social. A comunicação empreendida pelo Apelante, em realidade, limita-se a exaltar a sua gestão para sua promoção pessoal e partidária. Nada mais é do que propaganda política e eleitoral em benefício próprio e partidário patrocinada pelo Poder Público. Não ostenta caráter estritamente informativo, educacional e de orientação social. Venha somar com a gente é mera exortação sem caráter de orientação social. Sugere apenas a adesão ao pensamento do partido detentor do poder. São Borja TÁ MELHOR, igualmente, é elogio à administração do Apelante. Aliás, a função do slogan é de impedir a reflexão...o slogan passou a ser um instrumento requintado de divulgação e propaganda ideológica, por grupos políticos e sistemas totalitários, visando, através de seu uso, a manipulação psicológica e ideológica das massas Segundo Reboul, o slogan tem as seguintes características: asserções sumárias e dogmáticas, traços maniqueístas e fórmulas dissimuladoras e autodissimuladoras. Ora, o slogan São Borja TÁ MELHOR enquadra-se em tais características: é dogmático, maniqueísta e dissimulador. Situação diversa seria se estimulasse as pessoas, por exemplo, a adotar medidas sanitárias preventivas. A distribuição de exemplares do documento Perspectivas tem por escopo a propaganda dos resultados obtidos na sua gestão. É propaganda destinada à promoção pessoal do Apelante às custas do erário. Todos os meios empregados serviram para louvar a administração do Apelante em três anos de gestão. No tocante à forma, os filmes, placas e os impressos, também, não atenderam aos limites formais. Com efeito, utilizaram slogans e imagens e jingles para tornar singular a gestão do Apelante. Trata-se de propaganda e não de publicidade governamental. Os meios empregados almejaram melhorar sua imagem pública. Não há informação de utilidade pública, seja informativa, educacional ou de orientação social. O objetivo foi apenas enaltecer e louvar a gestão do Apelante. Não há dúvida de que a publicidade governamental se desviou dos limites teleológicos e formais impostos pela Constituição da República, tendo havido, na realidade, o uso da máquina administrativa para promoção pessoal do Apelante. Com isso não se está a dizer que não possam técnicas de marketing ser adotadas na comunicação governamental. Podem, sim, desde que se revistam de caráter informativo, educacional ou de orientação social. Meras exortações ou afirmações positivas é que estão Documento: Despacho / Decisão - Site certificado - DJe: 21/06/2011 Página 4 de 6

5 vedadas, porque são verdadeira propaganda política pelo detentor momentâneo do poder em benefício próprio e da sua agremiação partidária, para conservar seu eleitorado e conseguir novos adeptos. É marketing político ou propaganda eleitoral fora do processo eleitoral dentro da Administração Pública com recursos públicos. Transformar a comunicação governamental tão cara ao regime democrático em propaganda política-partidária e de ideias doutrinárias viola a Constituição da República. No caso, a par da ilegalidade, está configurado, também, o ato de improbidade administrativa, porque houve deliberada violação à impessoalidade acompanhada de dano ao erário. Some-se a isso, ainda, o fato de ter sido realizada a um ano das eleições municipais, da qual poderia o Apelante participar como candidato à reeleição, o que de fato ocorreu, tendo, sido, inclusive, reeleito. Neste quadro, é certo que o Apelante, a um tempo, praticou ato de improbidade administrativa que causou dano ao erário (ordenou ou permitiu a realização de despesa não autorizada em lei, art. 12, inciso VI), e atentou contra os princípios da Administração Pública (princípios da legalidade, publicidade, da impessoalidade e da imparcialidade, art. 11, caput, da Lei nº 8.429/92). Nessas condições, é de rigor a sua condenação (e-stj fls ). Portanto, infirmar essas premissas, a fim de descaracterizar a conduta dolosa atribuída ao recorrente, demandaria o reexame das circunstâncias fático-probatórias dos autos, o que é vedado nos estritos limites do apelo especial, a teor da Súmula 7 desta Corte, verbis: "A pretensão de simples reexame de prova não enseja recurso especial". Colham-se, a propósito, os seguintes precedentes: ADMINISTRATIVO CONSTITUCIONAL AÇÃO DE IMPROBIDADE PUBLICIDADE INSTITUCIONAL PROMOÇÃO PESSOAL AUSÊNCIA DE QUALQUER UM DOS VÍCIOS ELENCADOS NO ART. 535 DO CPC PRETENSÃO DE EFEITOS INFRINGENTES ANÁLISE DE MATÉRIA CONSTITUCIONAL PREQUESTIONAMENTO IMPOSSIBILIDADE. [...] 2. No mérito, considerou que foi baseado em provas que o Tribunal de origem exarou sua decisão; e, nesse passo, na via estreita do recurso especial, não há falar em revisão de entendimento exarado em segundo grau de jurisdição com espeque em elementos probatórios constantes nos autos, uma vez que ao Superior Tribunal de Justiça compete unificar a aplicação do direito federal, a teor da Súmula 7 desta Corte. [...] Embargos de declaração rejeitados (EDcl no REsp /SP, Rel. Min. HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, julgado em 28/10/2008, DJe 18/11/2008). PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO - IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - APLICAÇÃO DA LEI 8.429/92 AOS AGENTES POLÍTICOS: CABIMENTO - LITISCONSÓRCIO NECESSÁRIO, VERIFICAÇÃO DE DOLO OU CULPA DO AGENTE POLÍTICO - IMPOSSIBILIDADE: SÚMULA 7/STJ - APLICAÇÃO DA PENA - FUNDAMENTAÇÃO ADEQUADA. 1. A Lei de Improbidade Administrativa aplica-se a agentes políticos municipais, tais como prefeitos, ex-prefeitos e vereadores. Precedentes desta Corte. 2. Não há como esta Corte emitir juízo de valor sobre teses que demandam revolvimento do acervo fático-probatório dos autos. Incidência da Súmula 7/STJ. 3. Acórdão do Tribunal de origem que, para manter as penas aplicadas na primeira instância, valeu-se de fundamentação suficiente e adequada. 4. Recurso especial não provido (REsp /SC, Rel. Min. Eliana Calmon, Documento: Despacho / Decisão - Site certificado - DJe: 21/06/2011 Página 5 de 6

6 Segunda Turma, julgado em 02/09/2010, DJe 25/10/2010). Ante o exposto, conheço do agravo para conhecer em parte do recurso especial e, nesta extensão, negar-lhe provimento. Publique-se. Intime-se. Brasília, 15 de junho de Ministro Castro Meira Relator Documento: Despacho / Decisão - Site certificado - DJe: 21/06/2011 Página 6 de 6