Desafios para o cumprimento das metas de atendimento em creche no

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1 ISSN SEDE n o 11 Fevereiro 2014 Desafios para o cumprimento das metas de atendimento em creche no Estado de São Paulo utores deste número Maria Paula Ferreira, gerente de Metodologia e Estatística da Fundação Seade. Margareth Izumi Watanabe, diretora adjunta de Metodologia e Produção de Dados da Fundação Seade. Coordenação e edição Edney Cielici Dias

2 SEDE Fundação Sistema Estadual de nálise de Dados Diretora Executiva Maria Helena Guimarães de Castro Diretora djunta dministrativa e Financeira Silvia nette Kneip Diretor djunto de nálise e Disseminação de Informações Haroldo da Gama Torres Diretora djunta de Metodologia e Produção de Dados Margareth Izumi Watanabe Corpo editorial Maria Helena Guimarães de Castro; Silvia nette Kneip; Haroldo da Gama Torres; Margareth Izumi Watanabe; Edney Cielici Dias e Osvaldo Guizzardi Filho v. Cásper Líbero 464 CEP São Paulo SP Fone (11) Fax (11) / sicseade@seade.gov.br / ouvidoria@seade.gov.br

3 apresentação pesquisas inseridas no debate público O Seade é uma instituição que remonta ao século 19, com o surgimento da Repartição da Estatística e do rquivo do Estado, em o longo de mais de um século, tem contribuído para o conhecimento do Estado por meio de estatísticas, com um conjunto amplo de pesquisas sobre diversos aspectos da sociedade e do território de São Paulo. Levar parte importante desse volume de informação e suas interconexões ao público é, por sua vez, uma tarefa tão relevante quanto desafiadora. O Projeto Primeira nálise visa divulgar parte do universo de conhecimento da instituição, ao dialogar com temas de interesse social. Os artigos que compõem o projeto procuram sinalizar de forma concisa tendências e apresentar uma análise preliminar do tema tratado. Trata-se de texto autoral, de caráter analítico e científico, com aval de qualidade do Seade. Os textos são destinados a um público formado por gestores públicos, ao oferecer informação qualificada e de fácil compreensão; ao meio acadêmico e de pesquisa aplicada, por meio de abordagem analítica preliminar de temas de interesse científico; e para a mídia em geral, ao suscitar pautas sobre questões relevantes para a sociedade. Os artigos do projeto têm periodicidade mensal e estão disponíveis na página do Seade na Internet. Os temas englobam aspectos econômicos, sociais e de interesse geral, abordados em perspectiva de auxiliar na formulação de políticas públicas. Desta forma, o Seade mais uma vez se reafirma como uma instituição ímpar no fornecimento de informações de importância para o conhecimento do Estado de São Paulo e para a formulação de suas políticas públicas. Maria Helena Guimarães de Castro

4 Desafios para o cumprimento das metas de atendimento em creche no Estado de São Paulo 1 Resumo: O artigo faz um diagnóstico da situação atual do atendimento em creche no Estado de São Paulo e traz projeções tendo em vista o cumprimento da meta preconizada pelo anteprojeto de lei do Plano Nacional de Educação, de modo a subsidiar o planejamento e a expansão do acesso e a melhoria da qualidade do atendimento das crianças menores de quatro anos. O presente trabalho delineia os principais desafios para a política pública de atenção à primeira infância na busca desse objetivo. Destaques Em 2012, estavam matriculadas na creche crianças em estabelecimentos de ensino no Estado de São Paulo, sendo que a taxa de atendimento das crianças de 0 a 3 anos correspondia a 33,3%. participação pública era de 81,8%, sendo 53,3% em rede própria e 28,5% por meio de convênio com a rede privada. Em relação a 2009, houve aumento de 50,6% no número de matrículas, com a rede registrando o maior crescimento relativo no período (74,0%). 1. Estudo desenvolvido no âmbito do convênio Elementos para a Melhoria das Condições de Oferta de Educação Infantil no Estado de São Paulo Seade, Cepam, Fundap e Secretaria de Planejamento e Desenvolvimento Regional, s autoras agradecem os comentários realizados por Maria Helena Guimarães de Castro para a elaboração deste artigo. 1 a nálise Seade, n o 11, fevereiro

5 Para cumprir as metas do Plano Nacional de Educação, deverão ser criadas vagas entre 2013 e 2020, totalizando matrículas em Serão necessários docentes e auxiliares, o que significa um acréscimo de profissionais em relação a 2012 aumento de 36%. Os esforços implicam medidas de regulação, supervisão e orientação, além da necessidade de articulação das políticas de educação, saúde e de assistência social, de modo a oferecer atendimento adequado na expansão da oferta. Critérios adicionais poderiam ser utilizados para priorizar o atendimento, como vulnerabilidade social das famílias e adoção de metas intermediárias ao longo do tempo, priorizando crianças com pelo menos dois anos de idade. Introdução demanda por vagas em creches para crianças menores de quatro anos tem crescido e representa um desafio para a maioria das prefeituras brasileiras. O anteprojeto de lei do Plano Nacional de Educação (PNE), enviado pelo governo federal ao Congresso Nacional e ainda em discussão, define meta de atendimento para a creche até O município será obrigado a oferecer vagas para 50% das crianças nessa faixa etária em 2020, mas, por não existir a obrigatoriedade de os pais matricularem os filhos, poderá ocorrer, dependendo da realidade local, sobra ou falta de vagas em creche. tualmente, em nenhum país se verifica a obrigatoriedade da frequência à creche. liás, o atendimento antes de um ano de idade em creche é proibido em vários países, sendo que as políticas sociais priorizam assegurar licenças e auxílios monetários para que a própria mãe ou pai possam cuidar de seus filhos no primeiro ano de vida. proposta deste estudo é realizar um diagnóstico da situação atual do atendimento em creche, bem como apresentar projeções, tendo em vista o cumprimento da meta preconizada, de modo a subsidiar o planejamento e a expansão do acesso e a melhoria da qualidade do atendimento das crianças menores de quatro anos. 1 a nálise Seade, n o 11, fevereiro

6 Emenda Constitucional n o 14/1996 definiu que os municípios atuarão de forma prioritária não apenas no ensino fundamental, mas também na educação infantil. ssim, a competência da educação infantil cabe exclusivamente aos municípios e a do fundamental é compartilhada com os Estados. No entanto, a legislação envolvendo a creche, apesar de estabelecer que é dever dos municípios oferecer matrículas para as crianças de 0 a 3 anos de idade, não elencou essa etapa como obrigatória da educação básica, não existindo, assim, obrigatoriedade dos pais em realizar a matrícula. O estudo buscou dimensionar os desafios que o Estado de São Paulo enfrentará em um cenário de aprovação da meta estipulada no PNE. Para tanto, foram projetados o número de vagas e o de profissionais necessários para o atendimento da meta. s creches em São Paulo Em 2012, estabelecimentos de ensino no Estado de São Paulo atendiam crianças em creche. participação pública era majoritária (81,8%), sendo 53,3% em rede própria e 28,5% por meio de convênio com a rede privada. Em relação a 2009, observou-se aumento de 50,6% no número de matrículas, com a rede registrando o maior crescimento relativo no período, 74,0% (Tabela 1). T B E L 1 Distribuição das matrículas em creche, segundo dependência administrativa Estado de São Paulo Dependência administrativa Crescimento no período N. abs. % N. abs. % N. abs. % Pública , , ,4 Privada , , ,8 Privada com convênio , , ,0 Privada sem convênio , , ,0 Pública e Privada com Convênio , , ,2 Total , , ,6 Fonte: Ministério da Educação MEC/Inep Censo Escolar; Fundação Seade. 1 a nálise Seade, n o 11, fevereiro

7 pesar desse aumento, a taxa de atendimento das crianças de 0 a 3 anos na creche era de 33,3% em 2012, enquanto a de atendimento na creche correspondia a 37,4% tal diferença resulta do fato de as creches atenderem crianças com idade superior à preconizada. 2 Para mensurar o desafio relacionado ao alcance da meta, definida pelo Plano Nacional de Educação PNE , de pelo menos 50% de atendimento na creche em 2020, foi estimado o número mínimo de vagas necessário para o Estado de São Paulo, com base nas projeções populacionais calculadas pela Fundação Seade e nos dados do Censo Escolar. Como resultado desse estudo, deverão ser geradas, no mínimo, vagas no período 2013 a 2020, totalizando matrículas em Das vagas a serem criadas, (41,4%) deveriam ser ofertadas nos 21 municípios do Estado que têm pelo menos habitantes. Entre os 518 municípios com menos de habitantes, haveria a necessidade de pelo menos novas vagas (Tabela 2). 3 T B E L 2 Matrículas em creche e número mínimo de vagas para atingir pelo menos 50% de atendimento na creche, segundo localização e porte populacional do município Estado de São Paulo Localização e porte populacional Municípios Matrículas em 2012 () Número mínimo de vagas para atingir a meta em 2020 (1) (B) B - té 50 mil habitantes De 50 mil a 300 mil habitantes cima de 300 mil habitantes Em região metropolitana (2) Fora de região metropolitana Total Fonte: Ministério da Educação MEC/Inep Censo Escolar; Fundação Seade. (1) 50% da população de 0 a 3 anos projetada para 1 o de julho de (2) Refere-se às quatro regiões metropolitanas do Estado de São Paulo: São Paulo, Campinas, Baixada Santista e Vale do Paraíba e Litoral Norte. 2. taxa de atendimento na creche foi calculada considerando-se a razão entre o total de matrículas na creche e a população de 0 a 3 anos. Já para a taxa de atendimento de 0 a 3 anos na creche consideraram-se no numerador apenas as matrículas na creche de crianças nesta faixa etária. 3. Informações sobre o número de matrículas, projeções populacionais e número mínimo de vagas necessário para atingir a meta para os 645 municípios estão disponíveis no SIM-Educação, sistema de informações municipais desenvolvido pela Fundação Seade em parceria com a FDE Fundação para o Desenvolvimento da Educação ( 1 a nálise Seade, n o 11, fevereiro

8 Para verificar o impacto desse incremento de vagas para os municípios paulistas, realizou-se simulação utilizando um modelo de regressão linear (incremento de vagas constantes) no período 2009 a 2012 para o ano de 2020 para cada um dos municípios paulistas (Tabela 3). T B E L 3 Matrículas em creche, taxas de crescimento, vagas projetadas e taxas de atendimento, segundo localização e porte populacional do município Estado de São Paulo Localização e porte populacional Municípios Matrículas em 2012 Taxas de crescimento 2009/2012 Vagas projetadas para 2020 (1) Taxas de atendimento em 2020 (2) té 50 mil habitantes , ,2 De 50 mil a 300 mil habitantes , ,5 cima de 300 mil habitantes , ,8 Em região metropolitana (3) , ,8 Fora de região metropolitana , ,0 Total , ,2 Fonte: Ministério da Educação MEC/Inep Censo Escolar; Fundação Seade. (1) Vagas projetadas utilizando incremento de vagas constantes no período 2009 a 2012 para o ano de (2) Razão entre o total de vagas projetadas e a projeção de população de 0 a 3 anos para 1 o de julho de (3) Refere-se às quatro regiões metropolitanas do Estado de São Paulo: São Paulo, Campinas, Baixada Santista e Vale do Paraíba e Litoral Norte. Como observado na Tabela 3, a taxa de atendimento na creche, para o total de Estado, alcançaria 71,2% em 2020, com vagas ofertadas, ficando acima, portanto, da meta preconizada pelo PNE. Porém, quando se considera a distribuição da oferta nos 645 municípios do Estado, observa-se que 418 municípios apresentarão cobertura de pelo menos 50% em 2020 e 227 estarão abaixo desse patamar (Tabela 4). 4 Ressalte-se ainda que esses resultados foram obtidos a partir de um incremento constante no número de matrículas no período. 5 ssim, mesmo os municípios que atingiriam a meta teriam de gerar um grande número de vagas até 2020, dado o elevado crescimento das matrículas (50,6%) no período 2009 a 2012 (Tabela 3). 4. taxa de atendimento foi calculada a partir das matrículas das redes públicas e privadas. 5. Característica da simulação para regressão linear entre dois instantes no tempo. 1 a nálise Seade, n o 11, fevereiro

9 T B E L 4 Municípios que não atingiriam a meta, por número de vagas projetadas para se atingir pelo menos 50% de atendimento na creche, segundo localização e porte populacional do município Estado de São Paulo 2020 Localização e porte populacional Municípios que não atingirão a meta (1) N. abs. % Número mínimo de vagas para atingir a meta () Total de vagas projetadas (2) (B) B - té 50 mil habitantes , De 50 mil a 300 mil habitantes 26 24, cima de 300 mil habitantes 5 23, Em região metropolitana (3) 5 35, Fora de região metropolitana Total , Fonte: Ministério da Educação MEC/Inep Censo Escolar; Fundação Seade. (1) Meta: pelo menos 50% da população de 0 a 3 anos na creche em (2) Vagas projetadas utilizando incremento de vagas constantes no período 2009 a 2012 para o ano de (3) Refere-se às quatro regiões metropolitanas do Estado de São Paulo: São Paulo, Campinas, Baixada Santista e Vale do Paraíba e Litoral Norte. Esse cenário revela que os esforços serão diferenciados por parte das prefeituras municipais e que muitas terão dificuldades em financiar essa expansão. Nos municípios paulistas, os gastos médios com a educação infantil, em 2012, representaram 35% das despesas com a educação. Para cumprir a meta preconizada pelo PNE (50% de vagas para creche, até 2020, e 100% para pré-escola, até 2016), os gastos projetados atuais teriam um acréscimo de 47%. Tal incremento fará com que os municípios despendam, em 2020, 13,3% das receitas correntes municipais para financiar a educação infantil, proporção que correspondia a 9%, em O governo estadual, com o Programa Creche-Escola, e o federal, por meio do Proinfância e Brasil Carinhoso, têm procurado suprir parte dessas necessidades. Mas os gastos com a manutenção e o custeio, por serem mais elevados para essa etapa de ensino, exigiriam uma revisão da forma de financiamento e do modelo atual de atendimento em creche. Outra questão que emerge a partir desse quadro é a necessidade de garantir padrões mínimos de qualidade para que a expansão das vagas não 6. Convênio Elementos para a Melhoria das Condições de Oferta de Educação Infantil no Estado de São Paulo. Seade, Cepam, Fundap e Secretaria de Planejamento e Desenvolvimento Regional a nálise Seade, n o 11, fevereiro

10 ocorra em detrimento da qualidade nessa importante fase de desenvolvimento infantil. O trabalho de supervisão e orientação pelas prefeituras deverá ser ampliado tanto na rede direta quanto na indireta e na. Esse ponto é fundamental e a supervisão deveria ser integrada entre educação, saúde e assistência às famílias. O estudo também dimensionou a demanda por profissionais que a tuam diretamente nas creches gerada pela ampliação da oferta. O número estimado de funções docentes e auxiliares foi obtido a partir da projeção de vagas necessárias em 2020, do número médio de turmas e de funções docentes e auxiliares por turma existentes em Ou seja, manteve-se a atual configuração do quadro de profissionais presente nos municípios. Serão necessárias funções docentes e auxiliares, o que significa um acréscimo de profissionais em relação ao que é observado em 2012 crescimento de 36% no período. 7 Dado que um docente pode atuar em mais de uma turma e/ou etapa de ensino, tem-se um total de profissionais em 2012 docentes e auxiliares. 8 Nessa estimativa, observou-se que, em média, existe um docente por turma na creche. Deve-se ressaltar que o debate atual sobre padrões de atendimento abre possibilidades como, por exemplo, a de profissionais de nível médio capacitados e com a supervisão de um professor pedagogo para pelo menos duas turmas. Dos profissionais em 2012, eram docentes, sendo a maioria com ensino superior (71,8%) e 23,4% com ensino médio normal/ magistério (Tabela 5), e exerciam funções de auxiliares de creches, sendo que 69,8% tinham concluído no máximo o ensino médio e, entre esses, menos de 10% possuíam curso de formação específica para creche (Tabela 6). Ou seja, as creches reproduzem um modelo de atendimento com predomínio de profissionais de ensino superior completo em detrimento de auxiliares, pajens ou monitores de nível médio qualificado, o que, em tese, dificulta o atendimento multidisciplinar integrado. ssim, para o atendimento das metas preconizadas pelo PNE e mantida a configuração atual do quadro de profissionais, será necessário um aumento de 36% em relação a 2012, gerando esforços no sentido de promover formação inicial e continuada dos profissionais da educação, 7. O cálculo pode ser expresso por: funções docentes e auxiliares em 2020 = [(vagas necessárias em 2020)/(número de alunos por turma em 2012)] x (número médio de funções docentes e auxiliares por turma em 2012). Para fins de cálculo foram excluídas as turmas de educação infantil unificada. 8. Docentes são indivíduos que estavam em efetiva regência de classe em 25/05/ a nálise Seade, n o 11, fevereiro

11 em especial para os auxiliares de creche. Dado o volume demandado, devem ser consideradas e ofertadas formas alternativas para a complementação ou formação desses profissionais, como, por exemplo, capacitação de profissionais de ensino médio. Considerações sobre a meta e as projeções frequência à creche é uma escolha da família e uma oportunidade a ser assegurada pelo Estado. legislação vigente, ao definir a creche como a primeira etapa da educação infantil, reflete uma mudança de concepção acerca dessa instituição. Em vez de serem consideradas apenas ação de assistência social ou de apoio às mulheres trabalhadoras, as creches fazem parte de um percurso educativo que deve se articular com outras políticas sociais e com os outros níveis de ensino. inserção produtiva das mulheres pode, é claro, tornar a necessidade desses equipamentos mais premente. taxa de participação das mulheres com filhos passou de 49%, em 2001, para 53%, em 2011, 9 sinalizando o aumento da demanda potencial por creches. Os dados revelam que, apesar do expressivo aumento da oferta entre 2009 e 2012 (50,6%), o cumprimento da meta exigirá esforço adicional para os municípios. Caso se mantenha o mesmo ritmo de expansão, mais de 35% dos municípios paulistas não atingiriam a meta preconizada em Tal desafio, por ser maior especialmente nas áreas metropolitanas, justamente aquelas que apresentam maior inserção produtiva das mulheres, aponta para a discussão de novos padrões construtivos e formas de financiamento, desde aumento de recursos até intensificação de parcerias, de modo a possibilitar a expansão física necessária e a diversificação dos modelos de atendimento. Merece atenção o fato de os municípios possuírem capacidades diferenciadas, envolvendo, assim, diferentes estratégias para o atendimento. Enquanto os maiores municípios se deparam com grande demanda por equipamentos, os menos populosos, apesar da menor demanda, podem enfrentar dificuldades financeiras dado o custo operacional mínimo de uma creche. Entre as estratégias a serem adotadas pelo municípios, poderiam ser utilizados critérios adicionais, como priorizar o atendimento de crianças residentes em domicílios em áreas de maior vulnerabilidade social, 10 em es- 9. Fundação IBGE. Pesquisa Nacional por mostra de Domicílios PND. Estado de São Paulo. 10. Fundação Seade, em parceria com a lesp, mapeou para todo o Estado de São Paulo as áreas vulneráveis à pobreza por meio do Índice Paulista de Vulnerabilidade Social IPVS ( 1 a nálise Seade, n o 11, fevereiro

12 pecial nos municípios das áreas metropolitanas, ou, ainda, adotar metas intermediárias por idade, priorizando aquelas com pelo menos dois anos de idade, ou privilegiar o atendimento das famílias beneficiárias de programas de transferência de renda, como, por exemplo, o Bolsa Família e o Renda Cidadã. Outra questão que emerge a partir desse quadro é a necessidade de garantia de padrões mínimos de qualidade para que a expansão das vagas não ocorra em detrimento da qualidade. lém dos impactos relativos ao aumento do número de profissionais (36%) e de ações relativas à formação inicial e continuada dos profissionais da educação, as políticas de atenção à primeira infância devem promover medidas de regulação, supervisão e orientação, de modo a oferecer atendimento adequado, possibilitando às crianças menores de quatro anos o desenvolvimento de seu potencial nos aspectos físico, psíquico e social, o que contribui para que tenham maiores oportunidades de realização pessoal e social. lém disso, o envolvimento das famílias, por meio de ações de apoio e orientação, é essencial e deve ser articulado com as áreas de saúde e de assistência social, cobrindo inclusive a fase de gestação e não se resumindo, assim, à entrada das crianças na creche. 1 a nálise Seade, n o 11, fevereiro

13 T B E L 5 Docentes de creches, por dependência administrativa onde lecionam, segundo escolaridade/formação Estado de São Paulo 2012 Docentes (n. abs.) Docentes (%) Escolaridade/formação Total (1) rede pública privada privada não Total (1) rede pública privada privada não Total de docentes de creche ,0 100,0 100,0 100,0 Ensino fundamental ,4 0,3 0,2 1,0 Com curso de formação específico para creche ,1 0,0 0,0 0,2 Sem curso de formação específico para creche ,4 0,3 0,1 0,8 Ensino médio ,8 19,4 45,3 29,4 Ensino médio normal/magistério ,4 16,8 42,4 19,1 Com curso de formação específico para creche ,4 2,0 3,6 2,2 Sem curso de formação específico para creche ,0 14,8 38,8 17,0 Ensino médio ,3 2,6 3,0 10,3 Com curso de formação específico para creche ,3 0,2 0,2 0,6 Sem curso de formação específico para creche ,0 2,3 2,8 9,6 Ensino superior (2) ,8 80,3 54,5 69,6 Fonte: Ministério da Educação MEC/Inep Censo Escolar. (1) Inclui docentes que lecionam em mais de uma dependência administrativa. (2) Superior com Licenciatura ou curso de Pedagogia. Nota: Docentes são os indivíduos que estavam em efetiva regência de classe em 25/05/2012. São contados uma única vez em cada etapa de ensino, porém podem atuar em mais de uma etapa. Excluem-se as turmas de educação infantil unificada. 1 a nálise Seade, n o 11, fevereiro

14 T B E L 6 uxiliares de creches, por dependência administrativa onde lecionam, segundo escolaridade/formação Estado de São Paulo 2012 uxiliares (n. abs.) uxiliares (%) Escolaridade/formação Total (1) rede pública privada privada não Total (1) rede pública privada privada não Total de uxiliares de creche ,0 100,0 100,0 100,0 Ensino fundamental ,6 7,3 9,8 12,3 Com curso de formação específico para creche ,9 0,9 0,7 1,3 Sem curso de formação específico para creche ,7 6,4 9,1 11,0 Ensino médio ,2 63,1 59,7 56,1 Ensino médio normal/magistério ,3 20,9 22,5 10,6 Com curso de formação específico para creche ,1 2,4 2,2 0,9 Sem curso de formação específico para creche ,2 18,5 20,3 9,7 Ensino médio ,9 42,1 37,1 45,5 Com curso de formação específico para creche ,4 3,7 2,0 3,5 Sem curso de formação específico para creche ,6 38,5 35,1 42,0 Ensino superior (2) ,2 29,6 30,6 31,6 Fonte: Ministério da Educação MEC/Inep Censo Escolar. (1) Inclui docentes que lecionam em mais de uma dependência administrativa. (2) Superior com Licenciatura ou curso de Pedagogia. Nota: uxiliares são os indivíduos que estavam em efetiva regência de classe em 25/05/2012. São contados uma única vez em cada etapa de ensino, porém podem atuar em mais de uma etapa. Excluem-se as turmas de educação infantil unificada. 1 a nálise Seade, n o 11, fevereiro

15 NOT OS COLBORDORES Os artigos publicados pelo Primeira nálise devem ser relacionados a pesquisas da Fundação Seade. s colaborações podem ser tanto de integrantes da Fundação como de analistas externos. publicação não remunera os autores por trabalhos publicados. remessa dos originais para apreciação implica autorização para publicação pela revista, embora não haja obrigação de publicação. editoria do boletim poderá contatar o autor para eventuais dúvidas e/ou alterações nos originais, visando manter a homogeneidade e a qualidade da publicação, bem como adequar o texto original ao formato dos artigos do Primeira nálise e para isso podem ser realizadas reuniões de ajuste de conteúdo editorial com os autores. É permitida sua reprodução total ou parcial, desde que seja citada a fonte. de contato: edneydias@seade.gov.br NORMS EDITORIIS O artigo deverá ser digitado em Word (fonte TIMES NEW ROMN, corpo 12), contendo no mínimo 15 e no máximo 30 páginas, em espaço duplo. 1 a nálise Seade, n o 11, fevereiro