the natural resource charter November 2010

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1 the natural resource charter November 2010

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3 PREÂMBULO Os países com abundância de recursos naturais não renováveis deparam-se com oportunidades e desafios especiais. Bem utilizados, esses recursos podem criar maior prosperidade para as gerações actuais e futuras; utilizados de forma indevida, podem causar instabilidade económica, conflitos sociais e danos ambientais permanentes. A finalidade da Carta dos Recursos Naturais é ajudar os governos e as sociedades dos países ricos em recursos não-renováveis na gestão desses recursos de forma a gerar crescimento económico, promover o bem-estar da população e tornar o ambiente sustentável. A exploração dos recursos naturais deve ser mantida de forma a ajudar um país a cumprir os seus objectivos sociais e económicos, e não como o seu fim. Significa isso ter uma visão de como o sector de recursos se encaixa no futuro económico de um país. Para alguns países, a melhor utilização dos seus recursos naturais pode ser deixá-los na terra para uso futuro; para outros, pode ser extrair rapidamente com o objectivo de gerar receitas para sustentar os investimentos necessários para o crescimento e para atender às urgentes necessidades humanas. Quaisquer que sejam os objectivos de desenvolvimento finais de um país, existem alguns guias práticos que podem ajudar a maximizar as oportunidades oferecidas pela riqueza de recursos para o desenvolvimento social e económico. A Carta é dirigida principalmente aos decisores políticos e aos cidadãos dos países ricos em recursos. Estes não são os u nicos actores importantes: as empresas internacionais, associações industriais, organizações internacionais, grupos de sociedade civil e os governos dos estados importadores de todos os recursos têm funções que afectam a capacidade das sociedades para explorar os seus recursos. Ainda assim, as decisões mais importantes competem aos governos dos países ricos em recursos, uma vez que têm quer o direito soberano, quer a responsabilidade moral de explorar as riquezas naturais do seu país em benefício do seu povo. No entanto, as empresas de recursos, os seus governos e os centros financeiros desempenham um papel crucial no apoio ou no enfraquecimento de uma política eficaz. A Carta foi redigida por um grupo independente de economistas, juristas e cientistas políticos no âmbito de um Conselho Fiscal composto por ilustres figuras internacionais. Não representamos nenhuma instituição ou interesse especial. Partilhamos a convicção de que a riqueza dos recursos naturais pode ser uma poderosa ferramenta para o avanço social e económico, mas somente se os países forem capazes de cumprir alguns desafios especiais. Tentamos prestar conselhos u teis e claramente expressos. A Carta contém doze Preceitos. Dez deles propõem orientações sobre as decisões fundamentais que os governos enfrentam, começando pela decisão de extrair os recursos e terminando pelas decisões sobre o uso da receita gerada. Os restantes dois Preceitos são dirigidos a outros actores importantes e às suas responsabilidades. Para tornar a Carta fácil de utilizar, existem três níveis de detalhe. Nível 1 define os Preceitos. Nível 2 contém uma elaboração do que eles significam. Se os leitores pretendem prosseguir a discussão das questões com maior profundidade e detalhes técnicos, serão encaminhados para o Nível

4 Os Preceitos (Nível 1) preceito 1 O desenvolvimento dos recursos naturais de um país deve ser concebido de forma a assegurar o maior benefício social e económico para o seu povo. Isso requer uma abordagem abrangente em que cada fase da cadeia de decisão é compreendida e abordada. preceito 2 Uma gestão bem sucedida dos recursos naturais requer a responsabilidade do governo para com um pu blico informado. preceito 3 As políticas fiscais e as cláusulas contratuais devem assegurar que o país recebe os benefícios completos do recurso, de forma a atrair o investimento necessário para realizar esse benefício. A natureza de longo prazo da extracção de recursos requer políticas e contratos que sãoresistentes às mudanças e às circunstâncias incertas. preceito 4 A concorrência na adjudicação de contratos e direitos de desenvolvimento pode ser um mecanismo eficaz para assegurar o valor e a integridade. preceito 5 Os projectos de recursos podem ter efeitos positivos ou negativos económicos, ambientais e sociais localmente que devem ser identificados, explorados, contabilizados, mitigados ou compensados em todas as fases do ciclo do projecto. A decisão de extracção deve ser cuidadosamente ponderada. preceito 6 preceito 7 As receitas dos recursos devem ser utilizadas principalmente para promover o desenvolvimento sustentado e vasto através da habilitação e manutenção dos altos níveis de investimento no país. preceito 8 A utilização eficaz das receitas dos recursos exige que a despesa e o investimento interno seja desenvolvida gradualmente e seja suavizada para ter em conta a volatilidade das receitas. preceito 9 O Governo deve utilizar a riqueza de recursos como uma oportunidade para aumentar a eficiência e a equidade dos gastos pu blicos e permitir que o sector privado responda às mudanças estruturais na economia. preceito 10 O Governo deve facilitar os investimentos do sector privado a nível nacional e local, para efeitos de diversificação, bem como para explorar as oportunidades para o valor acrescentado nacional. preceito 11 Os governos dos países das empresas extractivas e dos centros internacionais de capitais devem exigir e aplicar as melhores práticas. preceito 12 odas as empresas de extracção devem cumprir as melhores práticas na contratação, nas operações e nos pagamentos As empresas de recursos detidas a nível nacional devem funcionar de forma transparente com o objectivo de ser comercialmente viável num ambiente competitivo. 2 A Carta dos Recursos Naturais

5 Os Preceitos (Nível 2) Príncipos Orientadores preceito 1 O desenvolvimento dos recursos naturais de um país deve ser concebido de forma a assegurar o maior benefício social e económico para o seu povo. Isso requer uma abordagem abrangente em que cada fase da cadeia de decisão é compreendida e abordada.. Os governos que detenham recursos naturais têm a responsabilidade de gerir esses recursos em benefício das gerações actuais e futuras. Quando as receitas provenientes da extracção de recursos são bem geridas podem ajudar a aliviar a pobreza, gerar crescimento económico, e desenvolver a economia, proporcionando assim um futuro mais próspero. Para entender o sentido desta visão, no entanto, exige que os governos dos países ricos em recursos naturais formulem, implementem e monitorizem programas e políticas detalhados em várias áreas, incluindo regimes de locação financeira e fiscais, regulamentação social e ambiental, bem como planos de desenvolvimento nacional. A administração dos recursos e a formulação de políticas devem ser guiadas pelo princípio de garantir os maiores benefícios sociais e económicos para os cidadãos actuais e futuros, incluindo uma distribuição equitativa da riqueza de recursos. Também é necessário tomarem-se decisões sobre a forma de obter - quer de empresas pu blicas, quer privadas - os recursos e capital necessários para o desenvolvimento eficiente do recurso. para a redução da pobreza e o desenvolvimento económico, incluindo o investimento em infraestruturas de sau de e educação, assim como escolhas feitas entre consumo e investimento. Tais decisões deverão igualmente ter em conta as vantagens e as desvantagens associadas ao investimento no sector de recursos (tais como os serviços primários ou o processamento de valor acrescentado) e a diversificação da economia em outros sectores. Além da complexidade da gestão dos recursos e do potencial de má gestão, a cadeia de decisão de extractivos sofre de um problema de elo mais fraco. Um elo fraco ou quebrado na cadeia prejudica a capacidade dos governos em captar receitas e usá-las eficazmente. Por exemplo, se a exploração de depósitos de recursos não ocorre ou é limitada em escala, devido a problemas na atribuição de direitos de exploração, um país pode nunca saber a extensão da sua riqueza de recursos. Concessões mal estruturadas podem resultar em pouca receita. Da mesma forma, se as decisões sobre despesas pu blicas estiverem comprometidas, os governos podem conseguir grandes volumes de receitas, mas depois desperdiçá-las em projectos mal seleccionados ou subsidiando as indu strias não competitivas. Os governos devem, portanto, considerar cuidadosamente todas as fases da cadeia de decisão. A sequência de opções para os governos relacionada com a extracção de recursos pode ser pensada como uma cadeia de decisões. O primeiro elo da cadeia é a avaliação do potencial geológico de um país e as opções sobre quando - e se - a desenvolver. Em seguida, se estiver previsto desenvolvimento, os governos devem formular os termos fiscais, contratuais e regulamentares. Além disso, os governos devem garantir que estão implementados regimes de supervisão e uma política de gestão de receitas antes da execução dos projectos. Devem ser tomadas decisões sobre o uso das receitas pu blicas 3

6 preceito 2 Uma gestão dos recursos naturais bem sucedida requer a responsabilidade do governo para com um pu blico informado. Uma gestão dos recursos bem sucedida exige que o governo possua vontade política, aptidão e capacidade para tomar decisões difíceis e complexas e implementá-las eficazmente. A gestão dos recursos será reforçada quando essas decisões estiverem sujeitas a um escrutínio pu blico bem informado e quando os tomadores de decisão forem responsabilizados. Os recursos extrativistas são bens pu blicos, 1 e as decisões relativas à sua exploração e utilização devem ser uma questão de debate pu blico. A transparência ao longo de toda a cadeia de decisão é essencial. A gestão eficaz dos recursos requer que os cidadãos sejam capazes de manter os seus representantes do governo responsáveis por decisões e escolhas políticas. A responsabilidade para com um pu blico informado pode atenuar a má gestão das receitas dos recursos. Um pu blico bem informado e com a capacidade de agir pode envolver-se numa discussão construtiva sobre a formulação de políticas e fiscalização do governo da riqueza de recursos. Através de escrutínio pu blico, os funcionários podem ser responsabilizados por abusos de poder para fins privados. Os cidadãos estão mais aptos a responsabilizar os governos e as empresas dos seus actos onde eles, os seus representantes parlamentares e organizações da sociedade civil 2 sejam bem informados e tenham a capacidade e a liberdade de agir na informação que obtêm. É cada vez mais aceite que os cidadãos têm o direito básico à informação sobre as actividades do governo e sobre a utilização de bens pu blicos. Este princípio está consagrado nos instrumentos internacionais, incluindo a Declaração Universal dos Direitos Humanos, a Declaração do Rio, a Convenção de Aarhus, e as Directrizes da OCDE para as Empresas Multinacionais (2008). O amplo apoio internacional e a participação dos países na 4 A Carta dos Recursos Naturais

7 Iniciativa da Transparência das Indu strias Extractivas (EITI - sigla em inglês) avançaram com o princípio do direito do pu blico à informação sobre os pagamentos e receitas provenientes da extracção. Um nu mero crescente de países tem a chamada liberdade de leis de informação que estipula, de uma forma ou de outra, que todas as informações do governo são pu blicas, salvo se especificamente proibidas por lei. O código do FMI de Boas Práticas em Transparência Fiscal determina fortes regras para todos os governos dos países membros para informarem o pu blico sobre o uso de bens pu blicos, incluindo especificamente os recursos naturais. Paralelamente à divulgação de informações, os governos devem adoptar processos transparentes para a criação e implementação de políticas de recursos, de adjudicação de contratos, para a tributação, cobrança e gestão das receitas, e para a tomada de decisões de gastos. As decisões de recursos envolvem compromissos a longo prazo. Estes serão mais credíveis se os seus fundamentos forem entendidos pelos cidadãos. A supervisão legislativa é uma parte fundamental do estabelecimento da responsabilidade do governo. Quaisquer concessões que se afastem dos termos do padrão legislado devem ser submetidas e aprovadas pela legislatura. Os cidadãos só podem sentir-se confiantes sobre a integridade do processo de extracção de recursos se estiverem informados acerca dele. Uma cidadania informada requer um governo informado, a ambos os níveis, nacional e regional. Os governos devem ter a aptidão e a capacidade de tomar decisões eficazes em torno da extracção de recursos. Em alguns casos, especialmente onde surjam descobertas de novos recursos, os governos podem não ter a capacidade interna para a formulação de uma política eficaz e de governação em vários estágios da cadeia de decisão, incluindo a recolha e disponibilização dos dados. Tais déficits transitórios podem ser superados por uma combinação de aquisição de capacidade e/ou aquisição de conhecimentos a partir de uma fonte ou instituição de confiança. A transparência e a disponibilidade de informações levam a outros benefícios directos para a formulação de políticas. A transparência pode melhorar a eficiência e a eficácia das políticas de governo. Os requisitos de divulgação pu blica podem melhorar a qualidade dos dados que o governo reu ne e mantém. Isto torna-se mais fácil para os órgãos competentes, como o financeiro, energético e os ministérios, bem como os órgãos ambientais e de regulamentação, fazerem o seu trabalho. Dados confiáveis e frequentes podem tornar mais fácil para os governos planearem e gerirem os seus orçamentos e planos de desenvolvimento a longo prazo. Sempre que um regime de extracção gozar de legitimidade pu blica, poderá haver uma probabilidade reduzida dos governos sucessores aplicarem mudanças arbitrárias e injustificadas ao regime de extracção de um país. A transparência também reduz o custo do capital. 3 A disponibilidade de informação deve ser complementada por uma sociedade civil activa, com capacidade e liberdade para chamar à responsabilidade governos e empresas. A capacitação da sociedade civil requer equilíbrio e uma perspectiva a longo prazo. Os governos e as empresas de extracção podem ter um papel no fornecimento de recursos e capacidades para ajudar as organizações da sociedade civil a se estabelecerem e a desenvolverem as suas capacidades. Mas o objectivo final é criar sociedades civis autónomas e independentes. Os governos devem permitir que a sociedade civil, especialmente a imprensa escrita e electrónica, operem livremente e sem assédio nem intimidação. É sabido que os governos assumem um papel na nomeação de representantes da sociedade civil para discussões entre os vários interessados. A fim de melhorar a credibilidade, a sociedade civil deve ser livre para designar estes indivíduos de forma independente. A sociedade civil deve continuar a ser independente do governo. Por u ltimo, os cidadãos terão poderes para supervisionar a gestão dos recursos naturais onde houver lugar a sanções aplicáveis por abuso de poder. Essas sanções devem ser legisladas, tanto a nível nacional como internacional. Elas exigirão uma forte vontade política e capacidade de administrar. O roubo da riqueza dos recursos naturais é crime, e os culpados devem ser responsabilizados. 5

8 A CADEIA DE DECISÕES DE PROPRIETÁRIOS DE RECURSOS Os governos devem tomar decisões em todas as fases do desenvolvimento dos recursos, desde a fixação das condições para a descoberta e para a extracção até ao investimento das receitas e à promoção do desenvolvimento e diversificação económico. Os oito Preceitos seguintes definem os principais pontos de decisão ao longo dessa cadeia. Cada elo da cadeia deve ser abordado, evitando um problema de elo mais fraco, e compreender o potencial de recursos naturais de forma a serem transformados em riqueza para todos. 6 A Carta dos Recursos Naturais

9 precetio 3 As políticas fiscais e as cláusulas contratuais devem assegurar que o país recebe os benefícios completos do recurso, de forma a atrair o investimento necessário para realizar esse benefício. A natureza de longo prazo da extracção de recursos requer políticas e contratos que são resistentes às mudanças e às circunstâncias incertas. As características dos principais projectos de recursos naturais - a sua longevidade, escala e necessidades de capital, os impactos sociais e ambientais, tecnologia especializada e exigente, assim como exposição a riscos de mercado de capitais - significam que o desenvolvimento pode ser mais eficientemente realizado em cooperação com a participação significativa de capacidade financeira e que têm as capacidadestécnicasedegestão. Paraatrairparceirose,ainda,garantirovalorintegral para os recursos do país são necessárias políticas fiscais, de licenciamento e termos contratuais cuidadosamente estabelecidos. Regimes fiscais bem-concebidos devem permitir ao governo partilhar do lucro e a capacidade de ter algum fluxo de receita mínimo em todos os períodos de produção. Isso implica que o regime inclua um imposto cobrado sobre um valor ou uma base física associada à produção e uma taxa relacionada com a rentabilidade. Este u ltimo pode ser conseguido através de um imposto de rendimento corporativo ou de entidade, talvez a uma taxa especial de recursos do sector e eventualmente complementado com impostos adicionais associados aos retornos particularmente elevados. A executoriedade e a administração serão reforçadas se estes elementos fiscais estiverem associados, sempre que possível, às variáveis observáveis e verificáveis, tais como os preços mundiais. Uma alternativa para o sistema de impostos é a utilização de acordos de partilha de produção, particularmente comum na indu stria do petróleo, no qual o resultado é partilhado entre o investidor e o governo. Os acordos de partilha de produção podem ser concebidos para proporcionar um fluxo de rendimento mínimo em todos os períodos de produção através da limitação da taxa de recuperação de custo. Podem também proporcionar uma forma de imposto de rendimento progressivo através da utilização de factores R e outros dispositivos que alteram a partilha da produção entre o investidor e o governo. Estabilidade Fiscal e Alteração de Circunstâncias. Dada a natureza de longo prazo, do capital intensivo dos principais projectos de recursos naturais, os governos precisam assegurar aos investidores um ambiente estável que proporcione uma oportunidade razoável para realizar retornos esperados. Além disso, os investidores necessitam ser protegidos da acção do governo confiscatório. A estabilidade contratual pode ser reforçada através de disposições que respondam a circunstâncias de mudança - previstas e imprevistas - por forma a preservar um justo equilíbrio entre as partes, reduzindo os incentivos para atingir a renegociação ou para o governo fazer mudanças bruscas no regime fiscal aplicável aos actuais investidores. Se o governo não fornecer algum tipo de garantias contratuais em matéria de fiscalidade ou royalties, deverá assegurar que tais disposições são limitadas para que o estado se mantenha livre para regular outras áreas de interesse, tais como sau de, trabalho e segurança, ambiente, segurança e direitos humanos, através da lei geral aplicável. Isto é especialmente importante dada a natureza de longo prazo dos muitos contratos de recursos. Impactos Sociais e Ambientais. Os projectos têm impactos sociais e ambientais. Também pode haver impactos de legados da exploração prévia dos recursos naturais ou outras actividades na mesma região. As regulamentações bem concebidas ou cláusulas contratuais devem sobretudo identificar a natureza desses impactos, como evitar ou atenuálos, e como compensar os lesados pelos riscos remanescentes. A responsabilidade pelos impactos dos legados deve ser cuidadosamente atribuída. As ferramentas típicas incluem estudos de base para determinar o estado actual, os estudos de impacto, desenvolvimento e reabilitação e as disposições de encerramento no final da vida do projecto. Gestão e Tecnologia. A extracção eficiente de recursos naturais requer a implantação de tecnologia e a gestão de recursos que os governos podem atingir a partir de seus parceiros. A concessão de licenças deve exigir a demonstração de tais capacidades e, em processos licitatórios, o 7

10 direito deve ser limitado a entidades que tenham demonstrado a sua posse ou, o acesso, a tais capacidades. Alocação de Riscos. Os projectos de recursos naturais estão sujeitos a muitos riscos: os preços futuros das acções; incertezas sobre a qualidade e a quantidade da base de recursos; tecnologia em desenvolvimento; preços de entrada; e desenvolvimentos políticos externos ou domésticos. Estes riscos devem ser avaliados e atribuídos. Normalmente, os investidores são os melhores a suportar o risco operacional ou de mercado, uma vez que o podem gerir ou controlá-lo melhor; aos governos cabe assumir os riscos políticos. Mesmo quando o investidor é o melhor portador do risco, os governos e os investidores devem ter em conta a percepção política se, no futuro, a atribuição de risco pode levar a situações em que o investidor parece estar a ter ganhos desproporcionados. Conhecendo o Investidor. Governos e investidores estão comprometidos numa relação de longo prazo e é importante que o governo saiba com quem está a lidar e saiba também que o investidor tem que ter gestão técnica e capacidade financeira para cumprir as suas obrigações. Os investidores devem ser obrigados a divulgar essas pessoas e entidades, que directa ou indirectamente exerçam os direitos de exploração ou gestão de interesses benéficos. Essas exigências deverão estender-se ao longo da vida do investimento. compensados por rendimentos futuros. A contratação de auditores externos deve ser considerada quando a capacidade administrativa nacional ainda estiver a ser edificada. A exigência de certificações dos funcionários da empresa investidora principal, no que diz respeito à produção, dados financeiros e operações com terceiros, pode melhorar o cumprimento. A administração também pode ser facilitada se os parâmetros chave forem medidos em relação a variáveis observáveis e verificáveis, tais como os preços mundiais. Executoriedade.Devido à natureza de longo prazo do investimento e do relacionamento entre o governo e o investidor, os contratos e os regimes precisam de ter mecanismos de flexibilidade para resolver disputas e ajustar-se às novas circunstâncias. Quando as disputas não puderem ser resolvidas a nível de negócios, os governos e os investidores necessitam ter soluções jurídicas definidas. Se as instituições jurídicas nacionais forem consideradas inadequadas, deve ser proporcionado ao investidor no país e aos seus accionistas o acesso à arbitragem internacional. Regras Claras e Transparência.Os governos e investidores ficam geralmente mais bem servidos se existirem regras claras aplicáveis a todos os investidores, em circunstâncias semelhantes. A transparência e as regras uniformes ajudam a garantir que os operadores saibam que o tratamento é não discriminatório, reduz as possibilidades de corrupção, e pode reduzir a solicitação de tratamento especial por parte dos investidores individuais. A uniformidade não significa que os novos projectos devam ser submetidos às mesmas regras ou disposições contratuais, conforme projectos mais antigos. As políticas, as regras e os contratos para novos projectos devem reflectir as prioridades do governo actual e as lições aprendidas dos projectos mais antigos, bem como o ambiente económico vigente. Administração. Os regimes de licenciamento, fiscais e contratuais devem contemplar a evolução da capacidade administrativa do governo. A auditoria é crítica em todos os períodos, incluindo o estado inicial em que os prejuízos serão incorridos que serão 8 A Carta dos Recursos Naturais

11 precetio 4 A concorrência na adjudicação de contratos e direitos de desenvolvimento pode ser um mecanismo eficaz para assegurar o valor e a integridade. Os governos poderão contratar terceiros, incluindo empresas privadas e estatais, em diferentes pontos durante a extracção de recursos. Tais contratos precisam de assegurar o valor total para o governo anfitrião e para os seus cidadãos e, ao mesmo tempo, proporcionar os incentivos para atrair investimentos e garantir que a exploração e produção será realizada com eficácia. A extracção de recursos naturais é sobretudo contractualmente complexa. Há inu meras incertezas sobre geologia, custos, tecnologia, preços dos recursos e as capacidades das empresas e do capital humano local. Os governos enfrentam uma série de problemas, desde assegurar a exploração suficiente e a actividade de extracção em condições razoáveis para garantir a credibilidade e a estabilidade dos compromissos contratuais, mantendo certa flexibilidade diante das novas circunstâncias. Os governos necessitam de um mecanismo robusto, pelo qual o valor e a suficiente extracção possam ser alcançados; licitações competitivas e leilões são muitas vezes os instrumentos mais desejáveis para a atribuição de direitos. No entanto, também enfrentam limitações, nomeadamente quando o nu mero de concorrentes viáveis é baixo, aqui, os proprietários dos recursos poderá vir a adoptar estratégias alternativas.4 Existem alguns princípios fundamentais que se aplicam em toda a gama de projecto de mecanismos, incluindo a licitação competitiva, os regimes de licenciamento de base e os sistemas de negociação de base de alocação: i. Os termos devem ser definidos por lei ou regulamentos na maior amplitude possível. Estabelecer políticas na lei aumenta a contribuição e o apoio do pu blico, aumenta a estabilidade para o investidor, assegura o tratamento uniforme, e reduz as oportunidades de negociações paralelas. Também pode melhorar o retorno do governo, reduzindo a incerteza. ii. Toda a informação possível deverá ser tornada pu blica antes da adjudicação de contratos e, inclusive os próprios contratos devem ser tornados pu blicos. Isso inclui o regime fiscal sob o qual as empresas irão explorar. Também inclui o conhecimento geológico; o conhecimento pu blico de descobertas de trabalho de pesquisa avançado são susceptíveis de serem benéficas para as empresas na elaboração do processo licitatório. As condições sociais e ambientais também devem ser tornadas pu blicas. Os modelos de contratos robustos e bem pensados que tenham sido objecto de análise jurídica detalhada proporcionam uma base sólida para as ofertas. A difusão e o acesso da imprensa ao evento de licitação ou leilão promovem a transparência e ajudam a estabelecer a legitimidade dos resultados, especialmente quando o desenvolvimento é de importância nacional. As condições sociais e ambientais também devem ser tornadas pu blicas. Existe uma série de razões para se dar preferência aos mecanismos de atribuição competitiva: i. O governo pode estar numa desvantagem informacional, sabendo muito pouco sobre os detalhes técnicos e, talvez, tendo pouca ou nenhuma experiência em negociações complexas que são características dos sectores de recursos. Através de leilões e mecanismos de licitação, os governos não precisam de saber o verdadeiro valor dos direitos para garantir o valor integral para eles. A concorrência entre as empresas que são técnica e financeiramente competentes tem o potencial de oferecer o máximo valor para um governo que pode dispor de informações menos experientes do que os concorrentes. ii. A utilização de leilões bem concebidos pode reduzir as oportunidades de apreciação por funcionários do governo que criam oportunidades para o favoritismo e abuso. iii. Os leilões sequenciais podem garantir um maior valor para os governos. As rodadas de licitações iniciais podem revelar informações privadas sobre o verdadeiro valor das parcelas vizinhas. A licitação competitiva pode ser obtida através da concepção de instrumentos de atribuição de direitos ou contractos. Os leilões são esse instrumento, mas podem variar entre alguns tipos de negociações individuais entre compradores e vendedores até aos mercados competitivos, com muitos compradores 9

12 e vendedores. As perspectivas para a entrega dos benefícios da licitação competitiva saem reforçadas se for cumprido uma série de pré-condições, incluindo a prestação de informação geológica regional, a presença de candidatos qualificados e segurança física na área de licença. O processo para atribuição de contratos do governo entre as empresas concorrentes deve ser cuidadosamente elaborado. A competência técnica, a aptidão e a capacidade financeira podem ser critérios importantes para a pré-qualificação cuidada e resistente. Os verdadeiros detentores de benefícios da empresa e as suas fontes de fundos deve ser conhecidos. Devem haver regras rígidas para evitar que funcionários pu blicos conduzam negócios para empresas onde eles ou os seus familiares e procuradores possam ter um interesse financeiro. Sempre que possível,os leilões devem ser de uma forma geral o meio preferencial,tanto por razões de transparência como para garantir o valor máximo. A concepção do mecanismo de leilão ou de atribuição pode ser diferente entre os tipos de recursos e condições geológicas. Durante uma análise estratégica das opções de contratação ou o processo de pré-oferta pode tornar-se claro que o leilão é improvável de ser bem sucedido, talvez porque a estrutura da indu stria signifique que existirão poucos licitantes ou por determinados factores locais. Nestes casos, uma parceria estratégica pode ser uma opção legítima. No entanto, sem a disciplina de um processo aberto e competitivo, podem ser necessários esforços especiais para assegurar e demonstrar a transparência e o alinhamento dos interesses das partes contratantes. O leilão em si precisa de uma concepção cuidadosa, tanto em termos de selecção da variáveis de licitação (por exemplo, a taxa de royalty, a quota de produção, programa de trabalho ou imposto sobre os lucros) e a concepção do processo de leilão. As negociações pós-oferta devem ser minimizadas; tal será facilitado pelos termos de oferta claros e transparentes, incluindo modelos de contratos bem preparados. i. A licitação pu blica deverá ocorrer em variáveis de oferta observáveis ou verificáveis. Tal garante que as ofertas podem ser comparados e avaliados. Além disso, a posterior entrega de ofertas variáveis pode ser controlada e imposta. Se a licitação ocorre num domínio de variáveis que são difíceis de medir e verificar, haverá mais oportunidades para jogos e abusos. ii. A concorrência não precisa de ser simplesmente no preço, mas a concorrência em muitas variáveis corrói a transparência, aumenta os custos administrativos e pode levar a consequências indesejáveis. Por exemplo, se o lance ocorre num factor, como a taxa de produção, é dissociada da influência do governo sobre a subsequente taxa de extracção e os seus impactos económicos associados. Em todos os casos a concorrência deve ser baseada em regras claras e transparentes, minimizando assim a possibilidade de acordos de bastidores e abuso de poder. iii. A competição na licitação pode ser reforçada pela correcta informação geológica prévia.os governos não precisam de atribuir direitos de extracção antes da obtenção de informações de exploração. Tais actividades podem ser contratadas directamente ou empreendidas como um bem pu blico. Os doadores podem apoiar os países na aquisição de dados de pe quisas geológicas, antes da atribuição dos direitos de extracção. Os direitos de obrigação daqueles que realizaram prospecção ou forneceram informações geológicas devem ser claros desde o início do processo. A concorrência e os mecanismos de licitação competitiva têm implicações nos diferentes modos de atribuição e nos diferentes agentes envolvidos: i. As transacções de troca ou as vendas associadas devem ser atribuídas de forma competitiva e transparente para garantir o valor máximo. Por exemplo, é comum, especialmente em países com baixo rendimento, incluir como parte das exigências do investidor obrigações de prestação de benefícios sociais, como habitação, educação, sau de, formação, infra-estrutura ou afins. Contanto que essas exigências sejam especificadas na regulamentação ou no processo de licitação, estas não devem impedir que o governo crie benefícios de concorrência. As situações mais difíceis surgem no caso de negociações de governo para governo para infra-estruturas que exijam que o governo anfitrião dê acesso preferencial às empresas do outro país. Nestas operações normalmente existe falta de transparência e tornam-se difíceis de avaliar. Os governos que escolherem este caminho devem analisar cuidadosamente os benefícios da infra-estrutura e o valor recebido pelos seus recursos para garantir que estes são superiores. 10 A Carta dos Recursos Naturais

13 Um problema comum é que o acesso ao recurso é um contrato de sociedade comercial, enquanto que o elemento governo para governo depende de compromissos de alto nível que não são exequíveis. ii. Pode haver vantagens na desagregação do contrato em partes separadas.certas actividades, por exemplo, a aquisição e interpretação sísmica limitada, poderia ser objecto de contratação externa à da atribuição de direitos de exploração. Deve ficar claro desde o início quais são os benefícios da incumbência, em qualquer estágio de um processo separado, de modo a que possam ser adequadamente reflectidos na competição entre as empresas. Em algumas jurisdições mineiras, a concorrência entre os investidores ocorreu durante a fase de exploração ou prospecção, com o subsequente desenvolvimento regido por regulamentações ficais ou outras existentes. Embora tal possa ser um modelo competitivo aceitável, onde exista um corpo competente de regulações fiscais ou outras, a negociação de termos pósexploração individual com os investidores não irá resultar numa adequada transparência ou concorrência. iii. A concorrência em actividades decorrentes e a contratação de serviços iniciais também é importante para a concretização do valor e da eficiência no processo de extracção. Tal pode incluir evitar a atribuição de saídas de recursos ao mercado doméstico com um valor inferior ao preço internacional. Os governos devem tomar medidas para garantir a transparência, o livre acesso, e uma concorrência leal em processos de licitação, que deverá também incluir o conhecimento da verdadeira propriedade benéfica e da origem dos fundos por detrás das empresas que licitam. As regras de concorrência aplicam-se igualmente às empresas privadas e estatais. preceito 5 Os projectos de recursos podem ter efeitos económicos locais significativos, quer positivos, quer negativos, efeitos ambientais e sociais que devem ser identificados, explorados, responsabilizados, mitigados ou compensados em todas as fases do ciclo do projecto. A decisão de extrair deve ser cuidadosamente considerada. Devido à sua localização, à sua natureza, e muitas vezes à sua dimensão, os projectos de recursos podem ter efeitos significativos na economia local, no ambiente e efeitos sociais. Os governos devem tomar estes em consideração em qualquer plano de inicio de exploração ou para o desenvolvimento do recurso. As decisões de explorar ou desenvolver devem ser informadas através do conhecimento das possíveis consequências económicas, ambientais e sociais, geralmente através de uma avaliação estratégica do impacto ou projecto. Essas consequências devem ser consideradas aquando da decisão de fazer ou não a extracção. A participação do pu blico deve ser parte integrante do processo. Em alguns casos pode ser apropriado adiar o investimento até que a tecnologia melhore, ou até que os impactos possam ser melhor avaliados com base em novos dados. As avaliações de impacto devem ser documentos pu blicos. Se a decisão tomada for a de investir, então deve ser mantida a monitorização ambiental e social, durante todo o decorrer do projecto, de forma consistente com um plano para minimizar ou mitigar as possíveis consequências adversas. As repercussões sociais, económicas e ambientais serão mais sentidas pelas comunidades localizadas na região a ser explorada ou desenvolvida. A decisão de explorar ou desenvolver pode presentear essas comunidades com acesso directo às oportunidades económicas e sociais relacionadas com o estabelecimento de indu strias e serviços baseados em recursos naturais. Estes podem ser associados com oportunidades de emprego ou com o aumento da disponibilização de bens e serviços. Novas infra-estruturas de transporte, bem como melhorias na formação e educação, serviços de sau de, etc, 11

14 também podem melhorar o desenvolvimento das comunidades locais ou regiões. O que por sua vez exige uma abordagem pró-activa, espacial e de ordenamento do território, por parte dos governos locais, regionais e nacionais, tendo em vista a evolução directa de acordo com planos estruturais e políticas aprovados. Os custos sociais, económicos e ambientais da extracção são muitas vezes suportados desproporcionalmente por aqueles que se encontram nas imediações do processo de extracção. Quando estes custos existirem, os cidadãos têm o direito a serem compensados através de serviços, infra-estruturas ou dividendos. De facto, sem um compromisso claro de proporcionar uma compensação razoável para estes custos, bem como a participação equitativa nos benefícios nacionais, as comunidades locais estão sujeitas a sabotar o processo de extracção. As comunidades locais e o pu blico em geral devem ser consultados antes do desenvolvimento. A Declaração da ONU sobre os Direitos dos Povos Indígenas requer o consentimento livre, prévio e informado dos povos indígenas. O Banco Mundial prevê o consentimento livre, prévio e informado para o financiamento de projectos de extracção. Os Princípios voluntários do Equador apelam à livre, prévia e informada consulta. O ICMM salienta também a consulta, mas observa uma crescente pressão para fazer do consentimento o padrão. Um pré-requisito para a anuência prévia será aptidão suficiente dos cidadãos e da sociedade civil para participar num diálogo e debate significativo. Os direitos de propriedade das comunidades locais devem ser claramente definidos na lei. Em geral, as comunidades devem ficar em melhor situação como resultado da extracção. O governo é responsável pela definição e execução das normas ambientais e pelo determinação das reivindicações das comunidades locais por compensações. Estas podem ser estabelecidas por referência a normas internacionais, tais como os Princípios do Equador, 5 agora aceite por fornecedores de capital comercial para projectos de extracção, e por instituições financeiras internacionais. Enquanto os governos devem estabelecer normas e controlar a sua execução, os custos de mitigação, prevenção e compensação são parte do custo económico do projecto e devem ser contabilizados. O impacto sobre as mulheres deve ser separada e expressamente identificado e tido em conta no processo de tomada de decisão. As medidas de segurança dos projectos podem originar um impacto negativo aos direitos humanos quando as forças de segurança privada ou estatal usarem força excessiva. O processo jurídico dos projectos tem de incluir rigorosas salvaguardas e mecanismos de recurso em caso de abuso dos direitos humanos. O investidor está na melhor posição para controlar ou reduzir os danos ambientais durante as operações e é provável que seja a parte mais eficiente na condução de valorização no momento do encerramento do projecto. A necessidade de realizar a recuperação contínua durante as operações é provável que seja eficiente e evitar responsabilidades maiores no encerramento do projecto. Quando as empresas privadas assumem a responsabilidade pela mitigação de danos ambientais e pelo encerramento do projecto, é importante garantir que o governo nacional e local e a sociedade civil tem a capacidade de fiscalizar e impor certas obrigações e normas de conduta à empresa. As contas caução podem ser um instrumento eficaz para garantir a cobertura dos custos de reclamação. Ao decidir sobre se, e quando, prosseguir com o desenvolvimento do projecto, o governo deveria tomar em consideração os benefícios económicos, tanto a nível local e nacional, além dos impactos sociais ou ambientais. Em alguns casos, e em alguns locais, pode ser apropriado para restringir ou proibir o desenvolvimento de projectos. Os candidatos a essas restrições incluem áreas de importância nacional ou internacional significativa ambientais ou culturais, ou áreas de especial valor para a agricultura, pesca, água ou para os povos indígenas. A presença de mineração artesanal pode criar desafios para o governo e os investidores, mas se geridos de forma cuidadosa podem promover benefícios para o desenvolvimento local. Os governos devem procurar formalizar e regulamentar tais actividades com o objectivo de incentivar o desenvolvimento de impactos positivos, enquanto atenua os efeitos negativos. 12 A Carta dos Recursos Naturais

15 preceito 6 As empresas de recursos detidas a nível nacional devem funcionar de forma transparente com o objectivo de serem comercialmente viáveis num ambiente competitivo. Alguns países produtores de recursos utilizam empresas do sector pu blico para desenvolver a sua base de recursos, no todo ou em parte. As empresas estatais possam ser utilizadas para desenvolver a capacidade nacional e apoiar o desenvolvimento de ligações internas entre os recursos e outros sectores. Estes objectivos podem ser benéficos em algum momento durante o desenvolvimento de uma economia, mas a empresa estatal deve adaptar-se às mudanças no ambiente económico. As empresas de sucesso têm sido caracterizadas pelo seu alcance limitado, uma gestão profissional e uma meta de tornar-se numa fundação comercialmente viável. As Empresas de Recursos Nacionais (NRCs - sigla em inglês) podem fornecer um veículo viável para que um país construa a sua própria experiência e profissionalismo no sector dos recursos. Além disso, o governo poderia ser capaz de exercer controlo directo sobre o ritmo de desenvolvimento dos recursos, um fornecimento seguro, ou alcançar outros objectivos nacionais, incluindo o desenvolvimento da indu stria. Historicamente, uma condição essencial de sucesso para as NRCs tem sido o compromisso de manter a capacidade e profissionalismo do campeão nacional a nível internacional, quer pela contínua renovação de competências quer pela competição no cenário mundial. No entanto, muitas empresas nacionais têm um fraco desempenho. Além disso, os investimentos em NRCs podem limitar a diversificação e aumentar a dependência de um país no sector dos recursos naturais, tornando as receitas do governo totais 6mais dependentes do sector de recursos naturais e, portanto, sujeitas a mudanças nos preços dos recursos. As NRCs podem ser operações de sucesso, com geração de receita eficiente. A eficiência pode ser alcançada da melhor forma através de disposições que protejam contra o fortalecimento de más práticas que levam a resultados pobres. Formas de reduzir a probabilidade de entrincheiramento incluem, mas não estão limitadas a: i. Empresas de estruturação de modo a que as decisões sejam transparentes e sujeitas a testes de mercado. Qualquer protecção das empresas nacionais deve ser claramente definida e limitada no tempo, de modo a reduzir os riscos de abusos de poder. ii. Gestão de propriedade através de uma relação comercial, tal como participações. As NRCs devem ser estabelecidas sob o código comercial relevante para as distinguir de outros órgãos estatais estabelecidos para alcançar objectivos não financeiros. A transparência pode ser facilitada tendo a empresa nacional organizada como uma entidade jurídica distinta com as autoridades e os objectivos claramente definidos, e tendo também órgãos de governação e de gestão separados do governo. A fiscalização e controlo pu blico pode ser reforçado através de: i. manutenção das contas pu blicas em conformidade com as normas internacionais e sujeitas a uma auditoria independente, ii. clara identificação dos interesses da propriedade privada e das operações com tais taxas de juro, ii. realização por parte da empresa nacional das mesmas divulgações que as exigidas à empresas detidas publicamente, e iv. realização de fiscalização periódica e sistemática, através do parlamento ou outras entidades. O objectivo da criação de uma empresa deve ser alcançar os melhores proveitos derivados da concorrência aberta e leal com outras empresas. A competição pode actuar como um mecanismo de disciplina sobre a eficiência da empresa nacional, e o governo em geral, fornecendo um ponto de referência u til para medir o seu desempenho. A concorrência aberta e eficaz também pode ser o melhor dispositivo de policiamento para a consecução. A competição é aumentada se a empresa pu blica estiver sujeita ao mesmo regime fiscal, incluindo as royalties, como um investidor privado neste ou em outros sectores. 13

16 A empresa estatal deve competir quer por financiamentos como por rendimentos. Novos investimentos e custos operacionais adicionais surgem quer em detrimento de outros programas governamentais, quer através de aumento para o total da dívida pu blica (dívida SOE, acrescido da dívida pu blica). Todos os investimentos devem ser julgados em relação ao custo dos fundos pu blicos. As NRCs não devem ser responsáveis pela condução das funções regulatórias. Podem surgir conflitos de interesse entre os interesses comerciais e os pu blicos quando a mesma parte for responsável pela viabilidade comercial e pela regulamentação. Sempre que a capacidade institucional o permitir, o governo deverá separar a empresa de recursos nacionais do licenciamento, da supervisão técnica e da regulamentação do sector dos recursos, entregando essas funções a entidades governamentais independentes. Quando tais funções forem mantidas no interior da empresa nacional, os conflitos de interesse podem ser reduzidos e melhor monitorizados se as funções não comerciais forem separadas e sujeitas à supervisão e elaboração de relatórios separados. As NRCs devem evitar o compromisso em actividades governamentais, incluindo as funções sociais, como a distribuição de rendimentos subsidiados. No caso em que tais programas são confiados à empresa nacional de recursos, o governo, o controlo legislativo e a supervisão podem ser melhorados mediante o relatório da empresa nacional, separadamente e em detalhe, explicitando os custos dos programas sociais a que a empresa se compromete, inclusive o custo equivalente orçamental de tais itens. Estes custos também devem ser explicitamente espelhados no orçamento e das contas nacionais. preceito 7 As receitas dos recursos devem ser utilizadas principalmente para promovero desenvolvimento económico sustentadoatravés da criação e manutenção de altos níveis de investimento no país. complementam os investimentos privados, elevando os retornos de capital. Para os países de baixa renda, os investimentos nacionais são preferíveis aos investimentos no exterior. Países com um nível de rendimento elevado - como a Noruega - pode achar que é conveniente criar fundos soberanos para apoiar futuras gerações, mas esta estratégia não é apropriada para os países de baixo rendimento. Os países de baixo rendimento têmcapitais escassos, faltam-lhes infra-estruturas vitais, faltam-lhes serviços e bens pu blicos, incluindo os serviços de sau de e educação. É necessário resolver estas faltas. A sequenciação do investimento deve resolver estas limitações iniciais afim de permitir níveis mais rápidos de investimento e crescimento futuro. Países que apresentam um forte aumento dos preços das matérias primas, com elevados níveis de dívida externa podem aplicar alguns dos ganhos para pagamento de dívidas pendentes. A redução da dívida não levanta problemas de absorção doméstica, aumenta a solvência e apela aos investidores, e - mais importante - reduz o custo de capital para o sector privado nacional, através do seu efeito sobre as taxas de juros. Enquanto o objectivo principal é o crescimento sustentado, os cidadãos de muitos países ricos em recursos têm necessidades urgentes. Estão muito pior do que eles e seus filhos tendem a estar no futuro. Assim, é conveniente usar algumas receitas de recursos para financiar um aumento imediato nos padrões de vida. Um mecanismo para entregar os benefícios associados com os rendimentos dos recursos aos cidadãos pode ser a transferência directa de rendimentos condicionais ou incondicionais ou pagamentos de dividendos. As transferências directas podem ajudar a contornar obstáculos e restrições de capacidade e também podem ajudar a superar as limitações do mercado de crédito da 14 A Carta dos Recursos Naturais

17 pessoa física. Um dividendo assim também admite que os cidadãos são os proprietários do recurso. Além disso, as transferências para os cidadãos podem aumentar a responsabilização e também gerar o interesse pu blico pela forma como são gastas as receitas. As transferências directas não precisam de conta para o fluxo total das receitas dos recursos para que estas vantagens se concretizem. No entanto, convém notar que muitos países ricos em recursos apresentam uma ausência de administração pu blica de forma rentável para distribuir as receitas para individuais. Fazer isso pode incorrer em custos elevados. Além disso, os indivíduos podem ser menos capazes de tomar decisões de investimento ideais do que os governos em seu nome, talvez devido a falhas de mercado e volatilidade. Os mecanismos pelos quais as transferências para os cidadãos são feitas são fundamentais, sobretudo quando a administração pu blica e as infra-estruturas de segurança social podem ser subdesenvolvidas. Pesquisas recentes sugerem que as transferências condicionais de dinheiro podem ser um meio eficaz para distribuir dinheiro pelas famílias. Os mecanismos de distribuição alternativos, tais como subsidiar o preço doméstico do produto extraído, ou os seus produtos associados, como o petróleo, é a maneira menos desejável de aumentar as despesas domésticas. Porém, esses mecanismos são comuns. A utilização de subsídios de matérias primas estimula o consumo exagerado e pode incentivar o contrabando e a evolução de mercados paralelos. Em tempos de alta dos preços mundiais, a perda de receitas de exportação e os encargos macroeconómicos dos subsídios domésticos podem ser insustentáveis. Além disso, a segmentação de distribuição de tais subsídios está geralmente ausente ou é inviável, levando a consequências perversas de distribuição, muitas vezes em contradição com os objectivos mais amplos do governo, como a redução da pobreza ou redistribuição. Alguma forma de transferências directas ou orientadas podem ser preferíveis e menos onerosas. Os programas de despesas têm de ser formulados com prudência e dada a devida atenção à volatilidade das receitas dos recursos, atendendo ao facto de que os gastos são normalmente difíceis de reverter. Todos os programas deverão também ser desenvolvidos no âmbito de um Quadro de Despesas a Médio Prazo, que avalie correctamente a sua consistência interna e impacto económico. As despesas e planos de poupança e sua execução devem ser totalmente transparentes, revistos e aprovados pelas legislaturas, compreendidos e apoiados pelo pu blico. preceito 8 A utilização eficaz das receitas dos recursos exige que a despesa e o investimento interno sejam desenvolvidos gradualmente e suavizados, a fim de ter em conta a volatilidade das receitas. As receitas de recursos podem variar significativamente, variando com o desenvolvimento de novas descobertas, mudanças de preço e disposições fiscais. A utilização eficaz das receitas exige que as despesas sejam amenizadas e que o investimento e as despesas sejam construídas ao longo do tempo. É provável que seja necessário um acumular gradual, de forma a garantir a qualidade dos gastos pu blicos e a evitar repercussões macroeconómicas negativas. No orçamento, é fundamental ter em conta a volatilidade dos preços das matérias primas e os fluxos de receitas, algo que tem sido particularmente aparente durante a crise financeira que começou em Tal padrão de gastos domésticos pode ser atingido salvando uma parte das receitas durante os períodos de receitas altas, mantendo o excedente num fundo de estabilização e, em seguida, utilizando as receitas guardadas nos períodos de baixo rendimento. A amenização pode ainda ser reforçada por meio de empréstimos estrangeiros limitados ou com o ajuste da taxa de diminuição dos recursos. Os activos detidos para efeitos de estabilização têm uma função diferente da de longo prazo, os activos de gerações futuras, bem como a sua gestão, podem ser criados em conformidade. No entanto, ambos estes activos podem ser realizados em fundos combinados com uma carteira de participações diferentes. Os montantes pagos ao fundo devem ser mantidos em activos financeiros internacionais. Se o governo depende da poupança interna para amortecer as suas próprias despesas durante situações de flutuação, como um período de preços baixos, só à custa de passar toda a contracção da receita de recursos para agregados familiares e empresas, uma vez que liquida a sua poupança interna. Uma estratégia melhor é o governo facilitar a despesa pu blica por 15