Inserção Internacional no Governo Lula: interpretações divergentes

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1 Inserção Internacional no Governo Lula: interpretações divergentes Dhiego de Moura Mapa (UERJ) RESUMO: O presente artigo procura tecer algumas considerações sobre a política externa do governo Lula a partir de dois aspectos: de um lado as propostas de governo segundo formuladas por seus condutores e, por outro lado, a forma como essas propostas são percebidas pelos analistas de relações internacionais. Em meio à abordagem proposta será possível perceber que a implementação de uma estratégia de inserção internacional que reorienta os rumos tomados pela gestão anterior, tem forte conotação ideológica que se insere no debate sobre hegemonia no sistema internacional e gera um debate entre perspectivas difusas que enriquece e amplia o entendimento sobre a diplomacia do governo Lula. PALAVRAS-CHAVE: Governo Luis Inácio Lula da Silva; Política Externa; Inserção Internacional. ABSTRACT: This article seeks to make a few remarks about the Lula government foreign policy from two aspects: on one hand government proposals formulated by his second drivers and, secondly, how these proposals are seen by analysts of international relations. Amid the proposed approach will be possible to realize that implementing a strategy of international insertion that reorients the direction taken by the previous administration, has a strong ideological connotation which fits into the debate on hegemony in the international system and generates a diffuse debate between perspectives that enriches and expands the understanding of the diplomacy of the Lula government. KEYWORDS: Government Luis Inacio Lula da Silva; Foreign Policy; International Insertion. 34 Revista Política Hoje, Vol. 19, n. 1, 2010

2 Inserção Internacional no Governo Lula: interpretações divergentes Atualmente, muito se tem discutido sobre os rumos da política externa brasileira. Analistas, especialistas, cientistas políticos, sociólogos, pesquisadores acadêmicos, jornalistas e amplos setores da sociedade brasileira têm se ocupado de acompanhar e emitir opinião interpretativa e parecer crítico sobre as ações e perspectivas do atual governo, no campo das relações internacionais. Esta inovadora atenção dada, por parte de diferentes setores da intelectualidade brasileira, à política externa no governo Lula se deve, por um lado, às expectativas geradas pela ascensão ao poder de um grupo político que sempre combateu as proposições do neoliberalismo e, por outro, aos impactos (internos e externos) gerados pela formulação e execução da política externa deste governo, que se pretende inovadora e de rompimento com algumas tendências do governo anterior. As diferentes análises produzidas sobre a atual condução da política externa brasileira têm, por vezes, alcançado conclusões divergentes, que podem ser organizadas em três níveis: os defensores, os opositores e os observadores apartidários. Enquanto os dois primeiros se posicionam pró ou contra a atuação externa do governo atual, os últimos procuram colocar na balança os erros e acertos dessa atuação, sem tomar partido da situação. No intuito de esboçar as diretrizes da política externa do governo Lula, partiremos das diferentes visões que se têm lançado sobre ela, a fim de apreender suas especificidades. Antes, porém, procuraremos expor como os responsáveis pela formulação da política externa do atual governo caracterizam a mesma, observando nesse sentido, a existência de uma percepção ideológica do sistema internacional muito próxima ao conceito gramsciano de hegemonia. Após efetuar essas considerações, procuraremos argüir sobre os diversos 35

3 olhares que se lançam sobre a política externa proposta pelo governo em questão. 1. COM A PALAVRA, O GOVERNO Dentre os formuladores e executores da política externa do atual governo brasileiro, destacam-se as figuras do presidente da República, Luis Inácio Lula da Silva, do chanceler, embaixador Celso Luis Nunes Amorim, do secretário-geral das Relações Exteriores, embaixador Samuel Pinheiro Guimarães e do assessor especial para assuntos internacionais da presidência, professor Marco Aurélio Garcia. Na medida em que o primeiro e o último têm maiores ligações com as propostas partidárias do grupo petista que assumiu o poder, os outros dois são vinculados ao Ministério das Relações Exteriores (MRE), como embaixadores de carreira. Esse fato em si, já denuncia a característica dúbia de implementações de novas posturas e perspectivas aliadas à busca de objetivos já antigos ao interesse nacional, na atuação brasileira no exterior, em um misto de continuidade e ruptura, política de governo e política de Estado, pois, se é verdade que o presidente e seu assessor especial para assuntos internacionais estão atrelados aos compromissos partidários e de campanha, não se pode negar, por outro lado, que a presença de Celso Amorim como Ministro de Estado das Relações Exteriores que já havia exercido a mesma função durante o governo Itamar Franco, em 1993, tendo tido importante atuação desde então confere continuidade aos aspectos mais importantes da ação brasileira no cenário internacional. Por se tratar de um governo ora em andamento, a forma de captar as propostas e objetivos em política externa se dá através das declarações 36 Revista Política Hoje, Vol. 19, n. 1, 2010

4 Inserção Internacional no Governo Lula: interpretações divergentes à imprensa, discursos, entrevistas, eventuais artigos e/ou obras publicadas que demonstram o posicionamento político em determinadas questões sendo este último, o caso de Samuel Pinheiro Guimarães. Portanto, procurar-se-á, aqui, relatar como que a equipe formuladora da política externa do governo Lula expõe as diretrizes brasileiras contemporâneas no campo das relações exteriores. Logo após a vitória no pleito eleitoral de 2002, o presidente recém eleito Lula fez um discurso no qual salientou promessas de campanha de âmbito social (combate à fome, geração de empregos, fomento à exportação, crescimento sustentável, etc) e, em política externa, demonstrou comprometimento com a integração sulamericana, pelo Mercosul, no qual disse: "Queremos impulsionar todas as formas de integração da América Latina que fortaleçam a nossa identidade histórica, social e cultural", além de reafirmar o compromisso brasileiro com o fortalecimento de organismos internacionais, principalmente a ONU 1. A prioridade ao Mercosul e a defesa do multilateralismo foram pautas reforçadas durante o discurso de posse ao cargo de presidente, em 2003, em que falou sobre a defesa dos interesses nacionais no cenário internacional. Ao inaugurar sua gestão, o presidente afirmou que a ação diplomática do Brasil seria um instrumento do desenvolvimento nacional, que se daria por meio do comércio exterior, da capacitação de tecnologias avançadas, e da busca de investimentos produtivos, sempre pautado na luta contra o protecionismo e no aumento da exportação nacional. Na ocasião, afirmou que o Mercosul era um projeto político 1 Discurso do Presidente Eleito Luiz Inácio Lula da Silva, "Compromisso com a Mudança". São Paulo, 28/10/2002. Disponível em: Acessado em: 19/05/

5 necessário à meta de construção de uma América do Sul politicamente estável, próspera e unida, expondo ainda uma preocupação com as dimensões social, cultural e científico-tecnológica do processo de integração 2. Todavia, o ponto chave de sua proposta de ação internacional se encontra na delimitação do espaço geográfico de atuação brasileira no exterior: Procuraremos ter com os Estados Unidos da América uma parceria madura, com base no interesse recíproco e no respeito mútuo. Trataremos de fortalecer o entendimento e a cooperação com a União Européia e os seus estados- Membros, bem como com outros importantes países desenvolvidos, a exemplo do Japão. Aprofundaremos as relações com grandes nações em desenvolvimento: a China, a Índia, a Rússia, a África do Sul, entre outros. 3 Percebe-se aí, a idéia de um diálogo igualitário com o governo norte-americano, a fim de combater as assimetrias existentes e, ao mesmo tempo, a compreensão de que o relacionamento com os países desenvolvidos deve ser ampliado. Porém, o que chama atenção é a importância dada à necessidade de se aprofundar as relações com países de peso internacional proporcional ao brasileiro. A preocupação em estabelecer maiores vínculos e articulações com países em desenvolvimento transparece na reafirmação que faz dos laços profundos que nos unem a todo o continente africano. Trata-se, portanto, de uma perspectiva de ampliação e diversificação da área de atuação brasileira no exterior, tanto com países desenvolvidos, como com aqueles em desenvolvimento, para melhor defender os interesses 2 Discurso do Senhor Presidente da República, Luiz Inácio Lula da Silva, na Sessão de Posse, no Congresso Nacional. Brasília, 01/01/2003. Disponível em: Acessado em: 19/05/ Ibidem. 38 Revista Política Hoje, Vol. 19, n. 1, 2010

6 Inserção Internacional no Governo Lula: interpretações divergentes nacionais na arena internacional, onde o combate às assimetrias é o cerne, conforme fica patente na defesa que faz do multilateralismo: Defenderemos um Conselho de Segurança reformado, representativo da realidade contemporânea com países desenvolvidos e em desenvolvimento das várias regiões do mundo entre seus membros permanentes 4, dentre os quais o Brasil, que postula um assento permanente no Conselho. A busca da integração sulamericana a partir do fortalecimento do Mercosul, a percepção de que a política externa é um elemento integrante do projeto de desenvolvimento nacional, o combate às assimetrias, a defesa do multilateralismo principalmente da reforma do Conselho de Segurança das Nações Unidas, o estabelecimento de parcerias estratégicas com países com níveis de desenvolvimento (ou que possuam interesses) semelhantes ao brasileiro e a não ruptura do relacionamento com países desenvolvidos, conforme delimitados no discurso de posse presidencial, seriam as linhas gerais defendidas pelo governo ao longo de seu mandato, conforme se evidencia na declaração à imprensa, em 2005, feita por ocasião da visita do então presidente dos Estados Unidos, George W. Bush, ao Brasil: Tenho dito, com freqüência, que nossa política externa não é apenas um meio de projeção do Brasil no mundo, mas também um elemento fundamental de nosso projeto nacional de desenvolvimento. Nestes 34 meses de meu Governo busquei uma forte aproximação com nossos irmãos sulamericanos. Aprofundamos as relações bilaterais com todos os países da região, ampliamos e reforçamos o Mercosul, criamos a Comunidade Sul-americana de Nações, mantivemos um excelente relacionamento com os países do Caribe, da América Central e da América do Norte, impulsionamos uma política ativa em relação à África [...] O Brasil abriu-se igualmente para o mundo árabe e o principal 4 Ibidem. 39

7 resultado desta abertura foi a Cúpula América do Sul Países Árabes. Fortalecemos nossas relações com grandes países emergentes, como a China, a Índia, a Rússia, a Coréia e a África do Sul. Não hesitamos em abrir novas fronteiras. As conseqüências dessa abertura foram os incrementos sem precedentes de nosso comércio exterior, a atração de investimentos e a internacionalização de nossas empresas. Mas esta busca de novos horizontes não comprometeu nosso relacionamento com grandes países desenvolvidos como: os da União Européia, Japão e, obviamente, Estados Unidos. 5 Ao longo de seu mandato, o presidente Lula, nos diversos discursos pronunciados nas várias cerimônias e eventos oficiais em que participou, ao redor do mundo, procurou pontuar, claramente, que um dos objetivos de seu governo dizia respeito à tentativa de configurar uma nova geografia econômica e política mundial, principalmente pelo fortalecimento e ampliação da cooperação Sul-Sul. Esse posicionamento é bem delimitado em um discurso que proferiu durante uma sessão de debates da XI UNCTAD (Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e Desenvolvimento), em 2004: Como aponta a UNCTAD, a participação do Sul nos fluxos globais, tanto comerciais quanto financeiros, cresceu extraordinariamente nas duas últimas décadas. Esse fluxo não tem uma direção exclusivamente Norte-Sul. Está surgindo uma nova geografia econômica, em particular do comércio mundial, resultante, entre outros fatores, do aumento das trocas comerciais entre os países em desenvolvimento [...] Essa nova geografia não se propõe substituir o intercâmbio Norte-Sul. O Norte desenvolvido continuará sendo parceiro valorizado e indispensável. Temos plena consciência de sua importância como destino para nossas exportações e como fonte de investimentos e tecnologia de ponta. Queremos, porém, criar novas oportunidades e encorajar parcerias que explorem as complementaridades entre as 5 Declaração à imprensa do Presidente da República, Luiz Inácio Lula da Silva, por ocasião da visita oficial ao Brasil do Presidente dos Estados Unidos da América, George W. Bush. Granja do Torto, Brasília, 06/11/2005. Disponível em: Acessado em: 19/05/ Revista Política Hoje, Vol. 19, n. 1, 2010

8 Inserção Internacional no Governo Lula: interpretações divergentes economias do Sul. A intensificação do comércio Sul-Sul ilustra as possibilidades que se abrem. 6 Trata-se de uma estratégia econômica que busca, por um lado, ampliar o comércio de exportações pelo estabelecimento de parcerias com países de economias complementares à brasileira, e por outro, fortalecer a capacidade de barganha dos países do Sul, como um bloco, durante negociações de caráter comercial em órgãos multilaterais, como é o caso da luta contra os subsídios agrícolas, na OMC. Em discurso afinado com o da presidência, o ministro de Estado, embaixador Celso Amorim, tem enfatizado, de igual forma, que a política externa teria por metas o combate às assimetrias internacionais e o auxílio ao desenvolvimento nacional, conforme explicitou, em 2003, em seu discurso de posse ao cargo de Ministro de Estado das Relações Exteriores: [...] Coerentemente com os anseios manifestados nas urnas, o Brasil terá uma política externa voltada para o desenvolvimento e para a paz, que buscará reduzir o hiato entre nações ricas e pobres, promover o respeito da igualdade entre os povos e a democratização efetiva do sistema internacional. Uma política externa que seja um elemento essencial do esforço de todos para melhorar as condições de vida do nosso povo [...] 7 6 Discurso do Presidente da República, Luiz Inácio Lula da Silva, na sessão de debate da XI UNCTAD "A nova geografia do comércio: Cooperação Sul-Sul em um mundo cada vez mais interdependente". São Paulo, 14/06/2004. Disponível em: Acessado em: 19/05/ Discurso proferido pelo Embaixador Celso Amorim por ocasião da Transmissão do Cargo de Ministro de Estado das Relações Exteriores. Brasília, 01/01/2003. Disponível em: Acessado em: 19/05/

9 Essa afinidade com o presidente seria patente, ainda, durante as eleições de 2006, em que Lula se candidatava à reeleição, ocasião em que, durante uma entrevista concedida ao Jornal do Brasil, o embaixador Celso Amorim, ao ser perguntado sobre os candidatos à presidência, afirmara que o Presidente Lula está preparado porque conhece os temas de política externa, enquanto os outros não têm sido muito felizes quando buscam criticar 8. Na mesma oportunidade, quando argüido, fez o seguinte balanço da política externa do 1º mandato do governo Lula: Houve o fortalecimento do Mercosul e a inclusão da Venezuela no bloco. Construímos a Comunidade Sul- Americana de Nações e aconteceu a integração com a África, países árabes e outros países em desenvolvimento. Essa integração não ocorre só em termos formais mas em termos materiais. Houve aumentos espetaculares no comércio. As pessoas se esquecem de dizer que o comércio aumentou mais onde colocamos ênfase na política externa. 9 Apesar de se tratar de um ataque às críticas lançadas contra a política externa durante sua gestão ministerial, sua fala demonstra a continuidade de objetivos e propostas quanto à posição brasileira no plano externo. No mesmo período, a Agência Reuters publicou uma entrevista com o ministro, cuja pauta seria seu engajamento na campanha de Lula à reeleição, no qual declarara que política externa é de Estado, mas é po-lí-ti-ca, ou não estaria nas plataformas de cada candidato e, na mesma publicação, se acrescentou: 8 Entrevista concedida pelo Ministro de Estado das Relações Exteriores, Embaixador Celso Amorim, ao Jornal do Brasil. Brasília, 24/10/2006. Disponível em: Acessado em: 19/05/ Ibidem. 42 Revista Política Hoje, Vol. 19, n. 1, 2010

10 Inserção Internacional no Governo Lula: interpretações divergentes O resumo dessa política seria, segundo o chanceler, a defesa dos interesses nacionais em negociações comerciais, buscando a integração da América do Sul e a aproximação com países de dimensões semelhantes (Índia, África do Sul, China), e maior contato com a África e Oriente Médio, sem perder a interlocução com os Estados Unidos e a União Européia. 10 Logicamente que a defesa da atuação brasileira no plano internacional durante o 1º mandato do presidente, por parte do ministro, se trata da busca de continuidade ao trabalho realizado. Ademais, deve-se perceber a importância atribuída pelo ministro Celso Amorim ao fortalecimento e ampliação da cooperação Sul-Sul, conforme expresso na entrevista supracitada, o que coaduna, por assim dizer, com as propostas de governo do atual presidente. Entretanto, o posicionamento de Celso Amorim é anterior ao governo Lula, tendo sido delimitado ainda durante sua gestão à frente do MRE, no governo Itamar Franco. Nos idos da década de 1990, ao colocar a política externa do governo Itamar Franco em perspectiva, Celso Amorim a caracterizou como autônoma e voltada ao interesse nacional, cuja inserção internacional se daria em várias vertentes seja o globalismo, regionalismo, universalismo ou autonomismo, conforme conviesse ao desenvolvimento nacional e, dessa forma, as prioridades brasileiras em sua atuação no estrangeiro seriam, em ordem de grandeza: a integração sulamericana pelo fortalecimento do Mercosul; busca de parcerias com países africanos devido a afinidades naturais (definidas como geográficas, históricas e culturais); intensificação e diversificação das 10 Entrevista concedida pelo Ministro de Estado das Relações Exteriores, Embaixador Celso Amorim, à Agência Reuters. Brasília - DF, 13/10/2006. Disponível em: Acessado em: 19/05/

11 relações com países desenvolvidos, tanto por sua importância em termos de investimento e mercado quanto pela necessidade de combater o protecionismo e as restrições de acesso à tecnologia de ponta; compromisso com o desarmamento em prol da segurança internacional, desde que não se afete a soberania nacional; estabelecimento de intercâmbios e acordos estratégicos com países que possuem dimensões e peculiaridades semelhantes à brasileira (como Índia, Rússia e China); reforço do multilateralismo e, por fim, procurar exercer a chamada diplomacia pública 11. Percebe-se então que, os mesmos objetivos traçados à política externa brasileira, desde o início da década de 1990, permanecem no governo atual. Ao caracterizar a diplomacia do governo Lula, o ministro Celso Amorim entende que esta surgiu em face dos problemas gerados pelas limitações do modelo neoliberal, centrado na fé cega na abertura de mercados [...] e retração do papel do Estado e, estando envolta pela idéia da busca do desenvolvimento com justiça social, seria orientada para funcionar como instrumento de apoio ao projeto de desenvolvimento social e econômico do País e, ao mesmo tempo, almeja promover a cooperação internacional para o desenvolvimento e para a paz 12. Essa perspectiva teria por ação estratégica prioritária o esforço de integração da América do Sul a partir do Mercosul, pautada na busca de benefícios mútuos, convergência política, integração física (infra-estrutura em transporte, comunicação e energia) e crescimento 11 AMORIM, Celso L. N. Uma Diplomacia Voltada Para o Desenvolvimento e a Democracia. In: JÚNIOR, Gelson Fonseca e CASTRO, Sergio Henrique Nabuco de. Temas da Política Externa Brasileira II. Vol. 1. Brasília: FUNAG, Paz e Terra, IPRI, 1997, p AMORIM, Celso L. N. Conceitos e estratégias da diplomacia do Governo Lula, Diplomacia, Estratégia, Política. Brasília: ano I, nº 1, out-dez 2004, p Revista Política Hoje, Vol. 19, n. 1, 2010

12 Inserção Internacional no Governo Lula: interpretações divergentes econômico, conforme demonstrado pelos avanços obtidos nesse sentido, palpáveis nos acordos comerciais firmados entre o Mercosul e os países da Comunidade Andina e no projeto de constituição da Comunidade Sul- Americana de Nações (CASA), que teriam o objetivo mais amplo de fortalecer os países da região frente a outros países e blocos (como os EUA e a União Européia), principalmente nos fóruns de negociação comercial multilateral, a exemplo da criação e consolidação do G-20, na OMC 13. O G-20, aliado à criação do foro IBAS (Índia, Brasil e África do Sul) e da Cúpula América do Sul-Países Árabes, demonstra, de outra forma, a segunda linha de ação prioritária da diplomacia do governo Lula: o estabelecimento de parcerias estratégicas com países em desenvolvimento, com destaque para os países africanos de língua portuguesa 14. Neste particular, segundo o ministro Celso Amorim, reside a peculiaridade da política externa do atual governo: Privilegiados os contatos com o nosso entorno geográfico, o Governo Lula distingue-se pela vocação para o diálogo com atores de todos os quadrantes e níveis de desenvolvimento. A participação do Presidente da República nos Foros de Porto Alegre e de Davos, em seu primeiro mês de governo, refletiu, a um só tempo, as convicções democráticas do Governo e o desejo de influir nos grandes debates internacionais em defesa de uma globalização não excludente. 15 Percebe-se então uma atuação diplomática que, não se submetendo às assimetrias geradas por certas restrições e imposições comerciais das nações de maior potencial econômico, político, e tecnológico, procura 13 Ibidem. 14 Ibidem. 15 Idem, p

13 costurar alianças e acordos alternativos com países e blocos econômicos de interesses e estrutura semelhantes aos brasileiros, sem perder o canal de comunicação e intercâmbio com os países e blocos de países desenvolvidos, naquilo que o ministro denominou de diplomacia altiva e ativa. O aumento da pauta e volume de exportações brasileiras, principalmente nas rotas alternativas de comércio buscadas no governo Lula, além dos avanços obtidos em importantes negociações, como a Alca, demonstrariam os acertos desta postura, segundo o próprio ministro Celso Amorim 16. A terceira linha de ação estratégica da diplomacia do governo Lula se pauta na defesa e fortalecimento do multilateralismo, principalmente pela reforma do Conselho de Segurança das Nações Unidas, no qual o Brasil articula um assento permanente. Curiosamente, essa linha de ação parece ser orientada pelas propostas do atual secretário-geral das Relações Exteriores, embaixador Samuel Pinheiro Guimarães, em seu ensaio Quinhentos Anos de Periferia, escrito em Nesta obra, Guimarães defende a idéia de que o mundo estaria organizado pela lógica das estruturas hegemônicas, segundo a qual os países centrais (capitalistas desenvolvidos) estabelecem as regras do jogo imposto aos países periféricos (menos desenvolvidos), no sentido de manter as formas de influência hegemônica 17. No contexto do pós-guerra Fria, os EUA, na condição de superpotência no centro das estruturas hegemônicas, manteria uma frente de atuação política, militar, econômica e ideológica, em especial na América Latina e no Brasil, a fim de ampliar e aprofundar 16 AMORIM, Celso L. N. Política Externa do Governo Lula: os dois primeiros anos. Observatório Político Sul-Americano/IUPERJ, nº 4, março Disponível em: Acessado em: 27/03/ GUIMARÃES, Samuel Pinheiro. Quinhentos Anos de Periferia: uma contribuição ao estudo de política internacional. Porto Alegre/Rio de Janeiro: Ed. da Universidade/UFRGS/Contraponto, 1999, p Revista Política Hoje, Vol. 19, n. 1, 2010

14 Inserção Internacional no Governo Lula: interpretações divergentes sua capacidade de influência internacional, no intuito de elevar ainda mais seu poder econômico e político, de forma altamente assimétrica 18. Enquanto as estruturas hegemônicas procuram sua própria preservação e a expansão, os grandes Estados periféricos dentre os quais, o Brasil teriam por objetivo participar dessas estruturas hegemônicas de forma soberana ou não subordinada ou promover a redução de seu grau de vulnerabilidade diante dessas estruturas 19, devendo, para isso, unir forças com seus pares, em acordos estratégicos, a fim de combater a condição de periféricos e impotentes. Guimarães aponta que o momento oportuno para isso se dá pela necessidade de reforma do Conselho de Segurança das Nações Unidas, defendido pelas estruturas hegemônicas a fim de beneficiar potências econômicas como Japão e Alemanha, que carecem de poder político internacional de fato; é nessa brecha que deveriam atuar os grandes Estados periféricos, garantindo que a reforma proposta, ao cabo, congregue entre seus membros permanentes representantes das regiões periféricas, assegurando, pelo menos em tese, um sistema internacional mais justo 20. Nesse aspecto, Guimarães advoga que a candidatura do Brasil a um assento permanente no Conselho é fundamental para sua inserção internacional e a defesa de seus interesses nacionais, na medida em que se tornaria sujeito internacional ativo e não apenas de condição periférica, subordinado às determinações diversas geradas pelas estruturas hegemônicas, obtendo um poder político que nunca lhe foi atribuído Ibidem, p Idem, p Idem, p Idem, p

15 O pensamento de Guimarães traduz a percepção de que o cenário internacional mais benéfico aos interesses brasileiros seria o do mundo multipolar, conforme deixou claro em seu discurso de posse ao cargo de secretário-geral das Relações Exteriores, em 2003: A sociedade brasileira tem de enfrentar quatro desafios. Reduzir as disparidades de natureza econômica, de natureza social, de natureza étnica e de gênero. Desafio secular, agora inadiável [...] Eliminar as vulnerabilidades externas que constrangem o nosso desenvolvimento econômico, político e social é igualmente tarefa inadiável, inclusive para poder executar políticas públicas que reduzam com eficácia aquelas disparidades. Essas vulnerabilidades são econômicas, e sua síntese é o elevado déficit em transações correntes; são tecnológicas, e se expressam pela necessidade de importar tecnologia devido à reduzida geração de inovações; são de natureza política, pela ausência do Brasil dos principais centros de decisão mundial, como o Conselho de Segurança da ONU e o G-8; são de natureza militar, diante da imensidão do território e da instabilidade do cenário mundial. 22 Percebe-se, na fala de Guimarães, um forte posicionamento antihegemônico, que tem, de certa forma, influenciado a diplomacia brasileira atual, que ruma em direção à África, Oriente Médio e Ásia, sem tirar os olhos dos EUA e da Europa, e tem procurado fortalecer o bloco regional de sua preponderância. Acrescente-se que, essa preocupação, principalmente em termos de fortalecimento do bloco regional, vão ao encontro das propostas de caráter mais partidário do governo, em relação à política externa, conforme fica claro em uma entrevista concedida pelo assessor da presidência, Marco Aurélio Garcia, 22 Discurso Proferido pelo Embaixador Samuel Pinheiro Guimarães por ocasião da Transmissão do Cargo de Secretário-Geral das Relações Exteriores. Brasília, 09/01/2003. Disponível em: Acessado em: 19/05/ Revista Política Hoje, Vol. 19, n. 1, 2010

16 Inserção Internacional no Governo Lula: interpretações divergentes à agencia de notícias Carta Maior (Brasil), em 2006, da qual foi extraído o seguinte trecho: Carta Maior Que avaliação o senhor faz da política externa do governo Lula? Marco Aurélio Garcia Acho bom o desempenho na área internacional. Nosso objetivo fundamental era articular a América do Sul, num primeiro momento, para criar uma solidariedade regional. Numa conjuntura adversa, tentamos mudar a correlação de forças internacional. Pode parecer pretensioso, mas ou se aceita passivamente a correlação de forças, ou se tenta alterá-la. Nós interviemos para mudar significativamente a região. Penso que tivemos sucesso. Hoje há um grande número de governos de esquerda e de centro esquerda que, embora distintos entre si, buscam pontos de convergência. Mesmo administrações mais conservadoras foram empurradas para essa diretriz geral de unidade sulamericana [grifo do autor]. 23 Desta maneira, pode-se constatar que a implementação de um projeto de integração sulamericana amplo, que procure congregar governos de esquerda e centro-esquerda da região, ao invés de excluir ou de afastar-se dos mesmos, atende, ao mesmo tempo, aos anseios da base de apoio político ao grupo que chefia o governo federal e aos objetivos que fazem parte da agenda de política externa brasileira há longa data. Entretanto, a particularidade da atuação internacional do governo Lula se encontra nos rumos da conduta diplomática, que se deslocaram dos eixos vertical e diagonal, e tem se intensificado na direção horizontal, na busca de parcerias e acordos estratégicos com países da periferia, a fim de contornar as desigualdades geradas pelas regras do jogo arquitetado pelas estruturas hegemônicas. Esse posicionamento, implícito ou 23 Entrevista concedida pelo assessor especial para assuntos internacionais da presidência, Marco Aurélio Garcia, à Agência de Notícias Carta Maior (Brasil). Caracas, 07/06/2006. Disponível em: Acessado em: 19/05/

17 explícito, pode ser compreendido como uma transposição ao campo das relações internacionais do conceito gramsciano de hegemonia, conforme proposto por Robert W. Cox HEGEMONIA E CONTRA-HEGEMONIA O conceito gramsciano de hegemonia pode ser definido como o controle político e ideológico de uma classe social economicamente privilegiada (por exemplo, a burguesia, detentora dos meios de produção e que é beneficiada pelas relações de produção capitalista). Essa hegemonia, baseada no consenso e na coerção, é hegemonia de uma classe dominante e não se deve confundir com o governo (a hegemonia está na sociedade civil e não no Estado), já que Gramsci apresenta uma concepção alargada de Estado, incluído na visão clássica de Estado (o governo, o sistema administrativo) a estrutura política da sociedade civil que influem na constituição da hegemonia ( a Igreja, o sistema educacional, a imprensa 25 e outras instituições do gênero). Dessa forma, o aparato de exercício da hegemonia da classe dominante está tão arraigado na sociedade civil, que é na sociedade civil que se deve efetuar a guerra de posição a fim de que uma posição contra-hegemônica (de classes subordinadas) consiga alcançar uma mudança na estrutura social (a revolução). A hegemonia, portanto, ocorre quando os interesses de um grupo (enquanto construção de instituições e formulação ideológica) se tornam dominantes em dada organização social; é a junção entre Estado e 24 COX, Robert W. Gramsci, hegemonia e relações internacionais: um ensaio sobre o método. In: GILL, Stephen (org.). Gramsci, materialismo histórico e relações internacionais. Rio de Janeiro: Editora UFRJ, Ibidem, p Revista Política Hoje, Vol. 19, n. 1, 2010

18 Inserção Internacional no Governo Lula: interpretações divergentes sociedade civil, a que Gramsci nomeia de bloco histórico, que é um grupo coeso pela consciência de classe e fortalecido pela organização social e política (institucional e ideológica), podendo, ainda, o bloco histórico ser hegemônico ou contra-hegemônico. 26 Apesar de não ter tido maiores preocupações com o estudo do sistema internacional, é profícua a percepção de Gramsci da dicotomia entre centro e periferia nas relações entre estados. Nessa perspectiva, os grupos sociais hegemônicos dos países que compõem o centro do sistema capitalista mundial, exerceriam influxo sobre as elites cooptadas dos países periféricos a idéia de países dependentes e de busca da autonomia no sistema internacional. 27 Diante da complexidade do sistema internacional, Cox pondera que nesse plano, o conceito de hegemonia se assenta na idéia de uma ordem global, que não se baseia apenas na regulação dos conflitos interestados, mas também numa sociedade civil concebida globalmente, isto é, num modo de produção concebido globalmente. A hegemonia, na ordem global, portanto, é exercida pelas potências e, assim, a hegemonia mundial é, em seus primórdios, uma expansão para o exterior de uma hegemonia interna (nacional) estabelecida por uma classe dominante. A hegemonia no sistema internacional, nesse sentido, seria uma ordem no interior de uma economia mundial que afeta a estrutura social, política e econômica dos países que a compões, motivo pelo qual, na relação entre centro e periferia, a hegemonia é coerente no centro e gera contradições na periferia Ibidem, p Ibidem, p Ibidem, p

19 Nesse sentido, hegemonia não seria o mesmo que imperialismo, mas seria algo ligado à idéia de domínio, ou de períodos de domínio exercido por uma potência que garantiria o equilíbrio do sistema internacional (o período hegemônico) em oposição a períodos em que o domínio seria compartilhado ou não definido (multipolaridade; o período não-hegemônico). Assim, desde a década de 1960, apresenta-se um período de indefinição, marcado por três tendências (a hegemonia, a nãohegemonia e a contra-hegemonia dos países do em desenvolvimento). A relação entre centro e periferia (ou entre os componentes do sistema) é regulada pelas organizações internacionais (ONU, OMC, OIT, OCDE) que, de forma análoga às instituições que constituem o aparato da estrutura de dominação política e ideológica das classes dominantes dentro dos estados, tais organizações se constituem na forma institucional de legitimação do domínio do sistema internacional pelos países do centro do sistema hegemônico global, ou seja, são mecanismos de hegemonia. Como resultado da forma como se estrutura a ordem global hegemônica (os organismos internacionais), Cox constata que a estratégia de luta contra-hegemônica (efetuada pelos países periféricos, ou em desenvolvimento) nos moldes da guerra de posição, redundaria em fracasso (ou na revolução passiva caracterizada pelo transformismo 29 ), pois essas instituições (as superestruturas do sistema internacional) estão 29 Nas sociedades (européias) em que a hegemonia burguesa ainda não havia se estabelecido de fato, ocorreu o que Gramsci caracterizou como revolução passiva, que podia ser de dois tipos: o cesarismo (quando surge um homem forte para ser o árbitro entre as forças progressistas e regressistas, sempre pendendo para um dos lados) e o transformismo (uma ampla coalizão de interesses, marcada pela cooptação de possíveis oposições organizadas); este último, marcado pela assimilação de forças revolucionárias, acaba arrefecendo uma transformação social ampla. 52 Revista Política Hoje, Vol. 19, n. 1, 2010

20 Inserção Internacional no Governo Lula: interpretações divergentes diretamente vinculadas às classes nacionais hegemônicas dos países centrais. 30 Portanto, acompanhar a visão gramsciana ao estudo das relações internacionais, conforme proposto por Cox, nos possibilita perceber que o modelo de inserção internacional proposto pelo governo Lula, ao advogar o combate às estruturas hegemônicas através do estabelecimento da cooperação Sul-Sul, como forma de reorganizar a geografia econômica mundial, tendo como arena de luta espaços de negociação multilateral (como a OMC e a luta contra o protecionismo europeu, ou ainda o esforço em lograr um assento permanente no Conselho de Segurança da ONU), ao que parece, apresenta um voluntarismo em empenhar-se em um movimento contra-hegemônico, onde os países da periferia do sistema (da cooperação Sul-Sul, que forma blocos estratégicos de negociação e parceria) formariam um bloco histórico. Nesse aspecto, a dificuldade em alcançar resultados favoráveis em algumas negociações em órgãos multilaterais também pode, ainda, ser explicada pela idéia da revolução passiva, onde as forças anti-hegemônicas seriam assimiladas pelo sistema. Ademais, essa conotação ideológica existente na formulação de política externa do atual governo tem gerado interpretações divergentes por parte dos analistas da diplomacia do governo Lula, que demonstram a pluralidade de percepções entre a intelectualidade nacional acerca do papel internacional do Brasil. 3. PERSPECTIVAS CONTRADITÓRIAS: A VOZ DOS ANALISTAS 30 COX, op. cit., p

21 Desde o início do governo Lula, alguns especialistas em relações internacionais de matriz diversa têm feito projeções analíticas em torno das propostas de política externa apresentadas. Os diferentes olhares lançados sobre a conduta diplomática do atual governo, de uma maneira geral, têm procurado traçar perspectivas comparativas entre os governos Lula e FHC, no sentido de captar rupturas e continuidades, avanços e retrocessos, ou, de outra forma, têm por objetivo averiguar a coerência entre as intenções anunciadas e as ações efetivas em política externa, ao longo do mandato presidencial, a fim de traçar as características da conduta diplomática brasileira contemporânea. Nesse processo, proliferam interpretações divergentes, que abarcam posições favoráveis, contrárias ou apenas analíticas sobre a diplomacia do governo Lula. Um dos defensores das tendências apresentadas pela política externa contemporânea é Amado Luiz Cervo, editor da Revista Brasileira de Política Internacional, periódico acadêmico que tem congregado pesquisadores universitários que há algum tempo se ocupam do estudo das relações internacionais do Brasil. Ao traçar comparações entre a política exterior de FHC e Lula, Cervo se posiciona claramente vinculado ao pensamento de esquerda, na medida em que critica os rumos da diplomacia de Cardoso que, envolta pelo idealismo kantiano da paz e cooperação [...] de um mundo ideal, regulado com legitimidade pelas instituições multilaterais, em uma espécie de fé numa ordem global feita de regras transparentes, justas e respeitadas por todos, acabou transformando a década de 1990 na década das ilusões 31. A 31 CERVO, Amado Luiz. Editorial - A Política Exterior: de Cardoso a Lula. Revista Brasileira de Política Internacional, vol. 46, nº 01, jan-jun 2003, p Disponível em: Acessado em: 23/05/ Revista Política Hoje, Vol. 19, n. 1, 2010

22 Inserção Internacional no Governo Lula: interpretações divergentes confiança excessiva na boa vontade dos países ricos em instituições (G7, FMI e Banco Mundial) e órgão multilaterais (Gatt-OMC) responsáveis pelo controle dos fluxos financeiros e regulação do comércio internacional, a prioridade secundária conferida à integração regional da América do Sul, a relação de privilégio com os EUA e a busca de aproximação com a Unia Européia, demonstram que a política externa de Cardoso coordenou esforços em direção ao Primeiro Mundo, o que, para Cervo, significou o rompimento com a tradição democrática e universalista da ação externa brasileira, que só seria recuperada com o governo Lula 32. Essa opção pelo Primeiro Mundo, por parte do governo FHC, transformou o comércio de promotor da produção interna e de capital para os serviços da dívida, em variável dependente da estabilidade dos preços, o que provocou o aumento do fluxo de capitais e da dependência financeira, além da dependência empresarial e tecnológica, altamente maléficas para a economia nacional. Cervo entende que essa estratégia faz parte da cartilha neoliberal estabelecida pelo Consenso de Washington, que determina a abertura econômica e a redução das atribuições do Estado, e aponta que Cardoso implementou uma abertura como estratégia sem estratégia de inserção interdependente, o que acirrou a vulnerabilidade externa brasileira 33. Por sua vez, o governo Lula apresenta uma mudança de modelo de inserção internacional, a partir de quatro linhas de força : a) recuperação do universalismo e do bilateralismo, em uma diplomacia que procura maiores interlocuções com países africanos, asiáticos e árabes, se comparado ao anterior; b) 32 Ibidem. 33 Ibidem. 55

23 prioridade estratégica à integração dos países da América do Sul; c) combate às dependências estruturais e instrumentalização da política externa em prol do desenvolvimento nacional; d) manutenção do acumulado histórico, principalmente o compromisso com a ideologia desenvolvimentista 34. Ao tratar da questão do modelo de inserção internacional, Cervo trabalha com a idéia de transição de paradigmas e política externa brasileira, desde o paradigma liberal-conservador que predominou, no Brasil, da independência até a Revolução de 1930, até o paradigma logístico, que caracteriza o governo Lula 35. O paradigma logístico seria uma espécie de associação entre liberalismo e desenvolvimentismo, cujo foco consiste em dar apoio logístico aos empreendimentos, o público e o privado, de preferência o privado, com o fim de robustecê-lo em níveis comparativos internacionais 36. De acordo com Cervo, o governo Lula se afasta da fé na capacidade do livre mercado de prover por si o desenvolvimento 37, e tem, por isso, avançado no sentido de fortalecer o Mercosul, aproximar-se de países emergentes como Índia, Rússia, China e África do Sul, apresentando positiva, embora lenta, progressão no sentido de internacionalização econômica das empresas nacionais, como Vale do Rio Doce, Gerdau e Petrobrás 38, com o objetivo de diluir a vulnerabilidade externa, superando as assimetrias internacionais, buscando elevar o patamar nacional ao nível das nações avançadas. 34 Ibidem. 35 CERVO, Amado Luiz. Inserção Internacional e Política Externa: formação dos conceitos brasileiros. São Paulo: Saraiva, 2008, p Ibidem, p Ibidem, p Ibidem, p Revista Política Hoje, Vol. 19, n. 1, 2010

24 Inserção Internacional no Governo Lula: interpretações divergentes Assim como Cervo, Paulo Gilberto Fagundes Vizentini, procura traçar um parâmetro entre as políticas externas de Lula e de FHC, e pontua que a política externa do governo Lula apresenta três dimensões: uma diplomacia econômica, outra política e um programa social 39. A primeira dimensão se caracteriza pelo desejo de cumprir os compromissos internacionais (dívida externa), a fim de não gerar rupturas no plano internacional. A segunda dimensão é mais ousada, sendo marcada pela defesa dos interesses nacionais dentro de um projeto de desenvolvimento, de caráter empreendedor. A última diz respeito ao engajamento particular do governo Lula no combate à desigualdade social que, em ações efetivas, se traduz na campanha contra a fome mundial em órgãos multilaterais. Para Vizentini, todas essas dimensões denotam o protagonismo do Brasil na cena internacional. Ainda mais incisivo, no que tange à defesa da conduta diplomática do governo Lula, é o posicionamento de José Flávio Sombra Saraiva que, ao advogar um programa de ação internacional voltado para o continente africano, efetua duras críticas à atuação externa do governo FHC, que acabou se afastando dos paises africanos 40. Saraiva entende que o Brasil parece ter transitado entre parâmetros confusos, em política externa, nos anos 1990, cometendo equívocos de substância abertura econômica e políticas monetaristas como vetores de política externa, além da retirada do caráter empreendedor do Estado e equívocos de meios 39 VIZENTINI, Paulo Fagundes. De FHC a Lula: uma década de política externa ( ). Civitas Revista de Ciências Sociais, v. 5, n. 2, jul-dez 2005, p Disponível em: Acessado em: 23/05/ SARAIVA, José F. S. Política exterior do Governo Lula: o desafio africano. Revista Brasileira de Relações Internacionais. Vol. 45, nº 02, jul-dez 2002, p Disponível em: Acessado em: 23/05/

25 como a crença kantiana e idealista da diplomacia de Cardoso nos foros multilaterais 41. Dessa forma, para Saraiva, o programa de relações internacionais formulado pela equipe do governo Lula parte da percepção da necessidade de rever o padrão de inserção internacional do Brasil, tendo sempre em perspectiva os novos desafios gerados pela globalização, pela interdependência global, [...] pelo protecionismo das potências avançadas, pelos Estados Unidos em sua inclinação unilateral e imperial 42. Nesse panorama, a atenção conferida a regiões periféricas, como a África, [...] não seria apenas um ato de fé, mas o resultado de dois cálculos: um político e outro econômico. Politicamente, ela serve para reforçar a idéia de que o Brasil ainda tem um projeto cooperativo Sul-Sul, mas em outras bases, a engendrar alguma liderança nas novas rodadas de negociação de temas globais, na reformulação do Conselho de Segurança das Nações Unidas [...] Além disso, uma política africana bem concertada com seus parceiros do outro lado pode constituir instrumento de barganha na vontade de reorientação do eixo diplomático de temas como o terrorismo para outros temas, mais construtivos e de interesse mútuo do Brasil e do continente africano, como o desenvolvimento sustentável e a cooperação Sul-Sul. 43 Apesar das críticas endereçadas à política de FHC, há, entre os defensores da diplomacia do governo Lula, aqueles que apontam continuidades entre a atuação externa brasileira durante os dois governos. Este é o caso de Alcides Costa Vaz que, no intuito de averiguar as especificidades da diplomacia do governo Lula, compreende que esta mantém os objetivos e características da política externa brasileira do governo FHC, diferenciando-se apenas no que tange às estratégias 41 Ibidem. 42 Ibidem. 43 Ibidem. 58 Revista Política Hoje, Vol. 19, n. 1, 2010

26 Inserção Internacional no Governo Lula: interpretações divergentes implementadas para o alcance dos mesmos, como é o caso da prioridade conferida à integração sulamericana e a atuação mais assertiva e próativa na defesa de interesses nacionalmente definidos 44. Entretanto, há alguns pesquisadores que, de forma oposta, colocam em xeque as inovações propostas pela equipe formuladora da política externa brasileira do atual governo, como é o caso de Eduardo Viola e José Augusto Guilhon Albuquerque. Partindo da constatação de que no mundo contemporâneo prevalece o sistema internacional de hegemonia da democracia de mercado, Eduardo Viola entende que a ascensão dos países no sistema internacional está correlacionada com o aumento da interdependência com os centros mais dinâmicos da economia mundial devido à superioridade do modelo explicativo liberal-neoclássico sobre o modelo marxista-dependentista 45. Nesse sentido, seria preciso que o Brasil completasse seu processo de modernização política e econômica, a fim de tornar-se uma democracia de mercado consolidada, adequandose, assim, às realidades do mundo contemporâneo; tal concepção encontra entraves epistemológicos e culturais que estão enraizados em setores da sociedade brasileira, como, por exemplo, o antiamericanismo, o superdimensionamento do papel do Estado em detrimento do papel do mercado na organização sócio-econômica e a delimitação do interesse 44 VAZ, Alcides Costa. O Governo Lula: uma nova política exterior?. In: BRIGADÃO, Clóvis e PROENÇA Jr., Domingos (Org.). O Brasil e a conjuntura Internacional Paz e Segurança Internacional. Rio de Janeiro: Gramma: Fundação Konrad Adenauer, 2006, p VIOLA, Eduardo. A diplomacia da marola. Primeira Leitura, nº 50, abril 2006, p Disponível em: Acessado em: 23/05/

27 nacional a partir de preceitos mais normativos que realistas 46. Imbuído dessa compreensão, Eduardo Viola argumenta que A política externa do governo Lula é um desvio com relação à convergência com as democracias de mercado consolidadas do governo FHC e expressa os obstáculos culturais acima enunciados para completar a modernização da política externa brasileira: prioridade regional para América do Sul, China, África, Rússia, Índia e o mundo árabe; negligência das relações com as democracias de mercado (NAFTA, União Européia e Japão); concentração no objetivo irrealista e de limitado valor de tornar-se membro permanente do Conselho de Segurança da ONU, em vez de prosseguir o objetivo realista e consoante com o interesse nacional de tornar-se membro da OCDE [Organização de Cooperação e Desenvolvimento Econômico]; rejeição da ALCA e apoio aos regimes antiamericanos de Cuba e da Venezuela, com incursões esporádicas numa retórica antiamericana; e constantes declarações irrealistas da intenção de mudar a geografia econômica e comercial do mundo e liderar a luta contra a fome. A política externa do governo Lula é dissonante com o lugar do Brasil no mundo, como democracia de mercado em consolidação. 47 É nítido que, para Eduardo Viola, a inserção internacional brasileira deve, antes, buscar acomodar-se ao sistema internacional dominado pelas estruturas hegemônicas, do que tentar articular uma correlação de forças com países em desenvolvimento a fim de superar as assimetrias existentes, o que contrasta diretamente com as propostas de política externa formuladas pela equipe do governo Lula. Por sua vez, José Augusto Guilhon Albuquerque propõe que o governo Lula, ao formular a política externa brasileira, procura atender às demandas de setores internos da coalização governamental em detrimento da mudança sistêmica ocorrida no contexto internacional. 46 Ibidem. 47 Ibidem. 60 Revista Política Hoje, Vol. 19, n. 1, 2010