ANÁLISE DO ORÇAMENTO MUNICIPAL: EQUILÍBRIO ENTRE DESPESA E RECEITAS DA PREFEITURA DE TERESINA NOS ANOS DE 2004 A 2008

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1 ANÁLISE DO ORÇAMENTO MUNICIPAL: EQUILÍBRIO ENTRE DESPESA E RECEITAS DA PREFEITURA DE TERESINA NOS ANOS DE 2004 A 2008 Erinalda de Sousa Lima UESPI 1 Ana Claudia Duarte de Almeida - UESPI 2 Daniel Barroso de Carvalho Ribeiro - UESPI 3 Alex Bruno F. M. do Nascimento - UFRN 4 RESUMO O presente trabalho tem por objetivo principal analisar a relação entre receita-despesa e o equilíbrio orçamentário utilizando-se da pesquisa bibliográfica e documental, na abordagem ao estudo de caso do Orçamento Municipal de Teresina com sentido de contribuir na avaliação do planejamento e execução orçamentária deste ente. No texto discutimos a estrutura orçamentária no Brasil, bem como as fases do processo orçamentário anual. Foi feita uma explanação da relação entre receita, despesa e o equilíbrio, e em seguida o estudo do relatório de Evolução da Receita e da Despesa do município escolhido referente aos anos de 2004 a Com a análise dos quocientes do Balanço Orçamentário e suas devidas interpretações podemos afirmar que, o Quociente do Equilíbrio Orçamentário mostrou que a despesa fixada nos anos 2007 e 2008 foi igual à receita prevista, já na análise executada no Quociente do Resultado Orçamentário, a receita executada foi maior que a receita prevista. Assim constatou-se que o acompanhamento do comportamento destes índices, e por seguinte maior detalhamentos aos elementos de despesa e receita fornecerão aos gestores e sociedade uma melhor avaliação da gestão e investimento previstos e realizados. Palavras-chave: orçamento público, receita, despesa, equilíbrio orçamentário. 1. INTRODUÇÃO Este artigo tem o objetivo central analisar como a relação entre receita e despesa contribui para o equilíbrio no orçamento público do município de Teresina. Diante da dimensão assumida pelo Orçamento Público para o planejamento, execução e avaliação de ações públicas destacamos este instrumento, pelo qual o governo estima quanto espera arrecadar e quanto pretende gastar. Desse uso origina-se a motivação para estudo do equilíbrio proveniente da relação entre receita e despesa, e como o estabelecimento dessa relação contribui, ou mesmo determina o equilíbrio orçamentário. Fixa-se partida do seguinte questionamento a investigação deste trabalho: como se dá a relação entre receita e despesa no orçamento público municipal de Teresina? O orçamento público é meio capaz de equilibrar a relação receita e despesa no âmbito municipal, sendo considerado como peça fundamental no que diz respeito ao controle das contas pública, alocação eficiente de recursos, respeito a normas de vinculação e destinação de gastos através de mecanismos de previsão e fixação de recursos a serem dispendidos e arrecadados para exercício seguinte, assim como o registro para o seu acompanhamento e avaliação. Foi utilizada a metodologia científica o Estudo de Caso, que revelou ser a forma mais adequada para o levantamento que se pretendeu com abordagem do orçamento municipal, tendo em vista que foi necessário analisá-lo e interpretar através de coeficientes o desempenho das receitas e

2 2 despesas da Prefeitura de Teresina suportados em marcos conceituais existentes para sua análise. Yin (2005) define Estudo de Caso como uma investigação empírica que investiga um fenômeno contemporâneo dentro de seu contexto de vida real, especialmente quando os limites entre o fenômeno e o contexto não estão claramente definidos. Assim, no desenvolvimento do presente trabalho foram estudados os dispositivos legais, bem como os comentários doutrinários acerca do assunto. A coleta de informações relativas à pesquisa bibliográfica foi realizada em leis, livros e artigos disponibilizados na internet. O estudo serviu-se de dados documentais em consultas aos orçamentos públicos do município de Teresina dos anos , e outras informações complementares. Ao final, o texto discutiu os dados extraídos do Balanço Orçamentário da Prefeitura de Teresina relativos aos quocientes da Execução da Receita, Execução da Despesa, Equilíbrio Orçamentário e Resultado Orçamentário referentes aos exercícios de 2004 a 2008, bem como suas respectivas interpretações. 2. ESTRUTURA ORÇAMENTÁRIA NO BRASIL A estrutura orçamentária no Brasil é baseada em três instrumentos; Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Lei Orçamentária Anual (LOA), por força da Constituição Federal de 1988 e que valem para as todas as esferas de governo da mesma forma. A lei que instituir o PPA estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos e as metas da Administração Pública Federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada. (FORTES, 2005) O PPA trata do plano de governo elaborado pelo Poder Executivo e encaminhado ao Legislativo até 31 de agosto do primeiro ano de mandato de seu governante (presidente, governador ou prefeito) e serve para orientar na elaboração dos demais planos e programas de governo, sua vigência será de quatro anos, três anos de mandato do governo que o elaborou e um do próximo governante, visando aplicar o princípio da continuidade administrativa. A LDO é uma lei anual, sendo que o seu projeto é também de cunho do Poder Executivo, e deverá ser encaminhada ao Legislativo até 15 de abril de cada ano e deverá ser aprovada pelo mesmo até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa, dia 17 de julho. Sua implantação pela Constituição Federal de 1988 representa um importante marco na reforma do orçamento brasileiro, pois a mesma permite que a Administração defina, no ano anterior, os objetivos, metas e prioridades que constarão da sua proposta orçamentária do ano subseqüente, o qual possibilitará ao Poder Legislativo, antes da aprovação da Lei Orçamentária, uma prévia discussão sobre a definição dos objetivos e metas que se pretende realizar. A Constituição Federal de 1988 estabelece, em seu art. 165, parágrafo 2º que: A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.

3 3 A LOA deverá ser elaborada de forma compatível com o PPA, com a LDO e com a LRF, é a peça legal que prevê todas as receitas e fixa as despesas do governo. O artigo 165 da Constituição Federal de 1988 estabelece que a LOA não conterá dispositivo estranho a previsão da receita e a fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita. Esta lei compreenderá os três orçamentos (o orçamento fiscal, o orçamento de investimento das empresas e o orçamento da seguridade social), e devem ser elaborados pelos governos Federais, Estaduais e Municipais, contudo é considerado um único orçamento, atendendo ao princípio da unidade orçamentária. A Constituição Federal de 1988 versa, em seu art. 165, parágrafo 5º que a lei orçamentária anual compreenderá; I o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público; II- o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; III- o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público. 3. FASES DO PROCESSO ORÇAMENTÁRIO ANUAL Obedecendo ao que consta no planejamento o ciclo orçamentário, conhecido também como processo orçamentário, pode ser definido como um processo de caráter contínuo e simultâneo, por meio do qual se elabora, aprova, executa, controla e avalia a programação de dispêndios do setor público nos aspectos físico e financeiro. Logo, o ciclo orçamentário compreende o período de tempo em que se processam as atividades características do orçamento público, desde sua concepção até a avaliação final. Para que haja um melhor entendimento no fenômeno orçamentário, torna-se importante conhecer a seqüencia das etapas desenvolvidas pelo processo orçamentário. Quais sejam: a) Elaboração; b) Estudo e Aprovação; c) Execução e d) Avaliação A elaboração da proposta orçamentária baseia-se no PPA, no anexo de metas e prioridades da LDO, nas metas fiscais da LDO e nos limites (tetos) estabelecidos aos Órgãos ou Unidades Orçamentárias, ou seja, o orçamento anual tem que ser compatível com o PPA e a LDO. O orçamento não conterá dispositivo estranho à previsão de receita e fixação de despesa, poderá incluir autorização para abertura de créditos suplementares e operações crédito, inclusive por antecipação de receitas e veda montante de operações de crédito superior as despesas de capital. Os limites têm por finalidade garantir que as propostas setoriais respeitarão a realidade financeira, e serão estabelecidos após a separação dos montantes destinados ao atendimento de despesas de caráter obrigatório (pessoal e encargos ativos e inativos, juros e amortização da divida).

4 4 Tanto as propostas de expansão das atividades como os novos projetos devem ser encaminhados pelos órgãos e unidades pelos órgãos e unidades setoriais ordenados segundo prioridades. Na elaboração da proposta orçamentária, as despesas devem ser fixadas dentro da seguinte ordem de prioridade: 1º) fixação das despesas obrigatórias; 2º) definição das despesas discricionárias essenciais; 3º) programação das demais despesas discricionárias, segundo as prioridades estabelecidas na LDO. Na etapa de estudo e aprovação do orçamento pelo legislativo, alterações poderão ser feitas na proposta orçamentária do executivo, ou seja, ao receber a proposta, o legislativo irá examiná-la e se necessário fazer uma emenda. Caso haja necessidade, negocia com o Executivo, por conseguinte, aprova um texto até o fim do ano anterior ao do orçamento proposto. Nesta etapa, dependendo do arranjo institucional adotado, pode haver diferença significante entre a proposta do executivo e os valores aprovados pelo legislativo. A Constituição Federal impõe uma série de restrições ao poder de emendar, o que de certa forma reduz o poder do legislador de modificar os orçamentos públicos, pelo fato de que não são permitidas emendas que contrariem o PPA e a LDO, emendas sem a imprescindível cobertura de receita para sua realização, como exemplo de emendas que geram aumentos com o gasto com pessoal, alterações nos encargos sociais e no serviço da dívida. A etapa considerada mais importante é a execução orçamentária, pois constitui o conjunto de atividades destinadas a cumprir os programas estabelecidos para que os objetivos do plano de governo sejam alcançados. A execução do orçamento ocorre dentro do exercício financeiro, que coincide com o ano civil, período que se inicia em 1º de janeiro a 31 de dezembro, conforme dispõe o art. 34 da Lei 4.320/64. A execução do orçamento constitui a concretização anual dos objetivos e metas determinados para o setor público, no processo de planejamento integrado, e implica a mobilização de recursos humanos, materiais e financeiros. A execução deve fundamentar-se na programação, não só para ajustar-se às orientações estabelecidas no orçamento aprovado, como também para alcançar a máxima racionalidade na solução de problemas que decorrem da impossibilidade de se fazer uma previsão exata sobre detalhes ligados à execução das modificações produzidas nas condições vigentes à época da elaboração do orçamento. Diante dessa situação, é fundamental que haja uma coordenação das funções necessárias para que os objetivos sejam atingidos, assim como a procura da máxima racionalidade no emprego dos recursos humanos, materiais e financeiros consignados para efetuar as ações e alcançar os fins desejados. Ao que trata esse estudo, temos que todos os orçamentos públicos são objeto de avaliação e controle, e é nesta etapa que se analisa a correta classificação da despesa, a existência de saldo para atendê-la, a utilização de formulários adequados e as normas de preenchimento desses documentos. No processo de avaliação e controle orçamentário, são identificadas as seguintes etapas: a) Comparação dos resultados obtidos e efeitos produzidos;

5 5 b) Comparação dos resultados e efeitos obtidos com os objetivos e metas programadas; c) Análise dos problemas observados e determinações de suas causas; d) Definição e tipificação das medidas corretivas que se devam tomar; e) Aplicação das medidas corretivas. De acordo com Cavalcante et all (2003) a Lei 4.320/64 determina que o controle da execução orçamentária e financeira da União, Estados, Municípios e Distrito Federal será exercido pelos Poderes Executivo e Legislativo, mediante controles interno e externo, respectivamente. O controle interno é realizado pelos órgãos do próprio Poder Público, como órgãos de auditoria interna ou contabilidade, que cuidam para que todo o processamento da receita e despesa respeite as leis existentes. O controle externo, que tem objetivo de verificar a legalidade das contas públicas é exercido pelo Poder Legislativo, com o auxílio do Tribunal de Contas. Sobre a prestação de contas, conforme o Parágrafo 3º da Constituição Federal de 1988: O Poder Executivo publicará, até trinta dias após o encerramento de cada bimestre, relatório resumido da execução orçamentária. O Relatório Resumido da Execução Orçamentária abrange todos os poderes e o Ministério Público. É considerado um instrumento importante de controle da execução orçamentária, tem a função de demonstrar a receita e a despesa efetivada a cada dois meses, também é amparado legalmente, no art. 165, parágrafo 3º da Constituição Federal de 1988, bem como no art. 52 da LRF. 4. A RELAÇÃO RECEITA-DESPESA E O EQUILÍBRIO O Orçamento Público surgiu da necessidade em estimar a arrecadação de receitas públicas e a destinação das mesmas, o que torna uma relação necessária entre receitas e despesas, pois se não houvesse receitas, não haveria despesas possíveis. Manter o equilíbrio entre receitas e despesas torna-se um fator importante, sendo que a intenção da LRF é proibir os entes da Federação, principalmente os Estados e Municípios de gastarem mais do que arrecadam. Por outro lado, o superávit (receita arrecadada maior que despesa realizada) nem sempre pode significar vantagem para o ente, ou seja, o governo pode ter deixado de gastar em algo de extrema relevância em prol do bem estar da coletividade, em ações necessárias e essenciais previstas no orçamento. O Orçamento Público é um documento legal aprovado por Lei, é um instrumento de planejamento que estabelece a origem e a aplicação de seus recursos obedecendo aos princípios da universalidade, anualidade, unidade orçamentária e equilíbrio. Ele materializa o orçamento da administração pública, assim como a previsão da receita e a fixação da despesa de igual valor. No ordenamento jurídico brasileiro, a LRF positivou o equilíbrio das contas públicas como meta da gestão responsável, imputando conseqüências negativas a seu descumprimento. Conforme art. 1º, Parágrafo 1º da LRF: 1o A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da

6 6 seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar. Equilíbrio: Ressaltando, ainda, a importância do artigo comentado acima, Fortes (2005) diz que o Prevê a igualdade entre a previsão da receita e a fixação da despesa em cada exercício financeiro. Esse princípio defende que a proposta orçamentária deve ser encaminhada ao Legislativo, equilibrada (Previsão = Fixação), mesmo que essa igualdade considere as operações de crédito. Se observarmos, na sua grande maioria, os orçamentos são equilibrados com as chamadas operações de crédito, que representam autorizações de Legislativo para o endividamento do ente da federação com o objetivo de manter a igualdade entre receitas e despesas na elaboração do orçamento. A Lei de Responsabilidade Fiscal estabelece limites para os endividamentos dos entes da federação, objetivando o equilíbrio das finanças publicas. É por meio do principio do equilíbrio orçamentário, que em cada exercício financeiro o montante da despesa não deve ultrapassar a receita prevista para o período, para que não haja um desequilíbrio acentuado nos gastos públicos. A adoção deste princípio tem como principal finalidade eliminar os gastos públicos sem previsão de receitas. Para evitar que os administradores públicos empreguem os recursos do crédito público para cobrir despesas operacionais, o art. 167, inciso III, da Constituição Federal de 1988, proíbe a realização de operações de crédito (empréstimos) que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta. O equilíbrio orçamentário visa estabelecer de uma forma bem simples que as despesas não devem ultrapassar as receitas previstas para o exercício financeiro, o equilíbrio deve ser seguido, principalmente a médio e longo prazo, tendo em vista que ele constitui um meio de limitar o crescimento dos gastos governamentais e do conseqüente endividamento público. 5. ORÇAMENTO DO MUNICIPIO DE TERESINA Conforme Júnior e Reis (1999) no art. 102, da Lei 4.320/64, o Balanço Orçamentário demonstrará as receitas e despesas previstas em confronto com as realizadas. Com o enfoque à analise proposta por esta pesquisa em Silva (2003) tem-se que o Balanço Orçamentário identifica as Receitas e Despesas Orçamentárias previstas em confronto com as realizadas, como previsto na Lei 4.320/64 e constitui o resultado final do sistema de informações orçamentárias existentes no Estado. Esse resultado evidencia o déficit ou o superávit do período administrativo, conforme o exposto abaixo: Resultado das Autorizações: Superávit Receita Prevista > Despesa Fixada Déficit Receita < Despesa Fixada Resultado das Realizações: Superávit Receita Arrecadada > Despesas Realizada Déficit - Receita Arrecadada < Despesas Realizada

7 7 Em pesquisa feita no relatório de Evolução da Receita e da Despesa da prefeitura de Teresina (2010) encontramos as demonstrações orçamentárias da receita e da despesa dos anos de 2004 a 2008, com os registros das receitas arrecadadas e despesas realizadas dos exercícios de 2004 a 2006 e receitas previstas e despesas fixadas nos exercícios de 2007 e 2008, como mostra o quadro a seguir: Quadro 1 - Evolução da Receita e da Despesa Receita prevista Arrecadada nos três exercícios anteriores a 2007 Exercício Exercício de corrente CONTAS RECEITA , , , , ,00 DESPESAS , , , , ,00 Fonte: Prefeitura Municipal de Teresina (2010) Depois com a pesquisa no relatório FINBRA fizemos as relações entre receitas previstas e arrecadadas com as despesas fixadas e realizadas referente aos exercícios de 2007 e 2008, sendo que em 2007 o total de receitas arrecadadas foi de R$ ,10 e de despesas realizadas foi de R$ ,90, já no exercício de 2008 as receitas arrecadadas apresentaram um valor de R$ ,80 e as despesas realizadas um valor de R$ ,10. A tarefa de analisar e interpretar os balanços se constitui em uma ferramenta de importante utilidade para a gestão de qualquer entidade. Por isso extraímos de consulta Kohama (2000) os quocientes que aplicados aos valores da demonstração orçamentária possibilita a leitura e interpretações a partir do quadro abaixo: Quadro 2 - Quocientes do Balanço Orçamentário QUOCIENTES Quociente da Execução da Receita 1,00 1,01 Quociente da Execução da Despesa 0,98 1,01 Quociente do Equilíbrio Orçamentário 1,00 1,00 Quociente do Resultado Orçamentário 1,02 1,02 Fonte: elaborado pelo autor a partir de consulta à literatura. 6. RESULTADOS Interpretando os quocientes, temos que, o quociente da execução da receita nos mostra quanto foi realizada de receita executada em comparação com a prevista, a receita executada nos dois exercícios (2007 e 2008) esteve bem próxima da prevista, esse quociente manteve-se constante,

8 8 demonstrando que ocorreram bons resultados financeiros, obteve-se valores iguais a 1 e maior que 1, significando que a receita executada foi maior que a receita prevista. Os quocientes referentes à execução da despesa apresentaram valores em 2007 menor que 1, significando que e despesa executada foi menor que a prevista (a diferença representa uma economia orçamentária no exercício e a que se ressaltar que a economia relatada, pode ser derivada de um serviço público não realizado), já em 2008 obteve valor maior que 1, o que significa dizer que a despesa executada superou a despesa fixada. O quociente do equilíbrio orçamentário apresentou resultados normais, pois seus quocientes foram iguais a 1, estes quocientes demonstram que no período em estudo (2007 e 2008) a despesa fixada foi igual a receita prevista, o que implica dizer que houve um equilíbrio orçamentário. Na análise executada no quociente do resultado orçamentário percebe-se que nos dois exercícios analisados, os seus resultados permanecem constantes, este quociente revela tanto em 2007 quanto em 2008, que a receita executada foi maior que a despesa executada. Diante do exposto acima, faz-se necessário frisar que o objetivo do ente público não é obter resultados positivos sucessivos, mas, aplicar da melhor maneira possível os recursos realizados, buscando sempre manter um equilíbrio orçamentário. 6. CONSIDERAÇÕES FINAIS O Orçamento Público é um instrumento de planejamento das ações do governo e dele constam as receitas passíveis de serem arrecadadas em um determinado exercício, assim como a destinação das mesmas. A Lei Complementar nº 101/2000 Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) visa fundamentalmente a redução dos níveis de endividamento público, por meio da obtenção de resultados positivos entre receitas e despesas. Uma das exigências da LRF é maior efetividade da programação financeira e, conseqüentemente, maior responsabilidade na execução da despesa pública. O Orçamento Público é uma estimativa de quanto o governo espera arrecadar e das despesas que pretende realizar, pode-se afirmar que o Orçamento é a busca constante pelo equilíbrio entre receita e despesa. O presente artigo teve o propósito de apresentar, de maneira concisa, algumas considerações a respeito do Orçamento Público analisando o equilíbrio entre receitas e despesas do Orçamento Municipal da Prefeitura de Teresina. Com os dados extraídos do Relatório de Evolução da Receita e da Despesa, podemos constatar que nos anos estudados (2004 a 2008) o governo sempre arrecadou mais do que gastou. Em termos de Balanço Orçamentário pode-se dizer que todos os quocientes encontrados apresentaram uma situação orçamentária normal, ou seja, satisfatória para o Município. Em todos os exercícios analisados, observou-se que houve um superávit de execução, isto é, o Município em cinco anos atingiu uma receita executada sempre maior que a despesa executada, cumprindo assim as determinações e especificações da Lei do Orçamento.

9 9 REFERÊNCIAS BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF; Senado, 1988.

10 10. Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de Estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências. Brasília, Disponível em; https; // Acesso em 21/08/2010. CAVALCANTI, Teresinha Maria Cochrane; MOREIRA, Stenio da Silva; PINHO, Ruth Carvalho de Santana. A importância do controle interno na administração pública brasileira e a contribuição da contabilidade como principal instrumento de controle na busca da eficiência da gestão pública. Disponível em: Acesso: 22/08/2010. FINBRA 2007 e Finanças do Brasil - Dados Contábeis dos Municípios. Disponível em Acesso: 12/08/2010. FORTES, João. Contabilidade Pública; Teoria e Prática. 9ª Ed. Brasília; Franco e Fortes, JÚNIOR, J. Teixeira Machado, REIS, Heraldo da Costa. A Lei Comentada. 29ª Ed. Rio de Janeiro; Ibam; KOHAMA, Hélio. Balanços Públicos: Teoria e Prática. 2.ª ed. São Paulo: Atlas, Prefeitura Municipal de Teresina. Evolução da Receita e da Despesa. Disponível em Acesso: 12/08/2010. SILVA, Lino M. da. Contabilidade Governamental: um enfoque administrativo. 6.ª ed. São Paulo: Atlas, YIN, Robert K. Estudo de caso: planejamento e métodos. 3.ed. Porto Alegre: Bookman, 2005.

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