REFORMA URBANA E A NOVA ORDEM JURÍDICO-URBANÍSTICA NO BRASIL
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- Esther Lobo Azenha
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1 REFORMA URBANA E A NOVA ORDEM JURÍDICO-URBANÍSTICA NO BRASIL Henrique Botelho Frota 1 henriquebfrota@yahoo.com.br Universidade Federal do Ceará UFC. INTRODUÇÃO O presente artigo tem como objetivo apresentar um panorama geral das transformações ocorridas nos últimos anos no campo do Direito Urbanístico, conferindo-lhe definitivamente independência em relação à disciplina civilista da propriedade. Essa análise será feita a partir de uma perspectiva histórica de resgate das diversas concepções de reforma urbana e de como o planejamento urbano no Brasil tomou diferentes feições. Inicialmente serão abordadas algumas etapas do urbanismo brasileiro, relacionando-as com as conseqüências sociais de sua implementação. Em seguida, proceder-se-á a uma breve reconstituição do Movimento Nacional pela Reforma Urbana e de seu ideário, destacando-se a sua importância na nova configuração do ordenamento jurídico brasileiro no tocante à disciplina da propriedade urbana e na positivação de uma série de institutos urbanísticos relevantes para um planejamento capaz de buscar maior justiça social nas cidades. Por fim, será feita uma análise do Capítulo da Política Urbana da Constituição Federal de 1988 (arts. 182 e 183) e da Lei nº /2001, conhecida como Estatuto da Cidade. 1 O MOVIMENTO PELA REFORMA URBANA NO BRASIL Embora o termo reforma urbana possa ser atualmente associado a um contexto específico de organização política, representando um ideário de natureza transformadora das relações sociais vigentes (BASSUL, 2005, p. 36), seu significado nem sempre esteve vinculado a esse sentido. Mesmo hoje não se pode afirmar que sua compreensão seja inequívoca, havendo ainda diferentes usos da expressão com o fim de representar até mesmo concepções antagônicas de planejamento e gestão nas cidades. 1 Advogado. Professor Substituto da Faculdade de Direito da Universidade Federal do Ceará UFC. Professor orientador do Centro de Assessoria Jurídica Universitária CAJU, programa de extensão universitária da UFC. Mestrando do Programa de Pós-Graduação em Desenvolvimento e Meio Ambiente PRODEMA da UFC. Bolsista do Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico CNPq.
2 No início do século XX, a influência de um paradigma higienista no planejamento urbano brasileiro, inspirado na reforma de Paris realizada na França do II Império ( ), dava à reforma urbana um caráter voltado às intervenções destinadas ao embelezamento, ao saneamento e à expulsão das camadas mais pobres da população para áreas mais distantes. No Brasil, assim como na França, o planejamento urbano surgiu como uma necessidade emanada das políticas de saúde coletiva que justificavam a destruição das construções decadentes e urbanisticamente desordenadas, que favoreciam a disseminação de doenças infecto-contagiosas. Nesse processo, as moradias degradadas e densamente ocupadas deveriam ser demolidas para que fossem construídos novos espaços urbanos que favorecessem a iluminação solar e a ventilação. Esses novos espaços, nunca é demais sublinhar, levaram ao encarecimento da terra urbana e ao enobrecimento do território, resultando na expulsão dos residentes que não pudessem suportar a majoração dos custos fundiários (SANTOS, 2006, p. 41) A Reforma Passos, ocorrida na cidade do Rio de Janeiro entre 1902 e 1906, é um exemplo marcante dessa concepção higienista de planejamento urbano. Contando com mais de 500 mil habitantes na época, a então sede do governo federal passava por sérios problemas de saúde pública e apresentava um quadro de degradação de sua área central, onde havia diversos cortiços e outras formas de moradia de baixa renda (BASSUL, 2005). A pedido do então Presidente da República e atendendo também aos anseios da burguesia o prefeito Pereira Passos comandou um projeto de remodelação e embelezamento, empreendendo diversas obras de infra-estrutura e requalificação do centro. Como conseqüência, as habitações populares foram removidas e a população de baixa renda deslocada para áreas mais distantes sem, entretanto, ser beneficiada com melhores condições de vida nem com serviços de transporte coletivo. Já na década de 1960, um novo conteúdo é vinculado à expressão reforma urbana. Durante o governo do presidente João Goulart ( ), o estímulo a políticas estatais que promoveriam transformações estruturais na sociedade brasileira, as chamadas reformas de base, fez com que diversos setores fossem mobilizados com o intuito de propor novas alternativas para o desenvolvimento do país. No âmbito da questão urbana, ficou marcada a realização na cidade de Petrópolis/RJ, em 1963, do Seminário de Habitação e Reforma Urbana, organizado pelo Instituto dos Arquitetos do Brasil (IAB). Conhecido como Seminário do Quitandinha, em razão de ter sido realizado no hotel que levava este nome, o evento reuniu políticos, intelectuais e técnicos, tendo como principal produto um documento em defesa do amplo acesso à moradia. Não obstante houvesse uma reivindicação por maior justiça social nas cidades brasileiras, a articulação não contava com a participação de movimentos populares, possivelmente, em razão de uma concepção que defendia a prevalência da técnica, sob influência do planejamento modernista.
3 [...] embora se voltasse para a idéia de que as cidades deveriam oferecer condições de vida socialmente mais justas, predominava nos documentos produzidos nessa época o enfoque do planejamento calcado na boa técnica urbanística, sem menção a processos participativos que incorporassem, à formulação e à implementação das políticas públicas, as demandas e opiniões dos diferentes segmentos da população urbana, princípios que fundamentariam a proposta da reforma urbana vinte anos mais tarde (BASSUL, 2005, p. 37). No ano seguinte à realização do Seminário do Quitandinha, o golpe militar instaura um regime que, por mais de vinte anos ( ), não só desencorajou como também reprimiu qualquer tentativa de mudança na estrutura das relações sociais no país. Ainda em 1964, foram criados o Serviço Federal de Habitação e Urbanismo (SERFHAU), o Sistema Financeiro de Habitação (SFH) e o Banco Nacional de Habitação (BNH). O mote principal do planejamento urbano era o financiamento de políticas e programas habitacionais e de saneamento, sob uma ótica tecnocrática e conservadora. Silenciado pelo regime militar nos anos que se seguiram ao golpe de 1964, o movimento popular urbano começa a se rearticular em meados da década de Contudo, a configuração desses novos agrupamentos ganha uma feição diferente da dos partidos políticos e dos sindicatos. Pressburger (1991) aponta que foram gestados dois movimentos por setores diferenciados da sociedade naquela época. De um lado, surgiram grupos de assistência jurídica às vítimas da ditadura, compostos basicamente por advogados e intelectuais de classe média. O segundo movimento é constituído pelas associações de bairro, de setores marginalizados e de trabalhadores rurais, movidos por reivindicações de melhores condições de vida tanto no campo quanto nas cidades. A sua grande característica e instrumento de eficácia foi o informalismo (sic!), uma vez que as normas legais não contemplavam esses tipos de microestruturas, o que impossibilitava a intervenção estatal em seu interior (PRESSBURGER, 1991, p. 13). Segundo Maricato (2001), setores da Igreja Católica, especialmente aqueles ligados à Teologia da Libertação, tiveram papel fundamental nesse despertar dos movimentos sociais urbanos. Em 1975, a Conferência Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB) divulga um documento intitulado Uso do Solo e Ação Pastoral, contendo críticas à especulação imobiliária e reivindicando a função social da propriedade (MARICATO, 2001, p. 98). É nesse contexto que surge o Movimento Nacional pela Reforma Urbana, apresentando uma nova formulação em relação ao que se compreendia por reforma urbana até então. O novo ideário da reforma urbana visa aos seguintes objetivos primários: reduzir os níveis de injustiça social no meio urbano e promover uma maior democratização do planejamento e da gestão das cidades (SOUZA, 2001, p. 158).
4 No processo de elaboração da Constituição de 1988, a Assembléia Nacional Constituinte ( ), através do artigo 24 de seu Regimento Interno, possibilitou o envio de propostas de emendas populares, desde que subscritas por mais de trinta mil eleitores e apoiadas por, no mínimo, três entidades civis. Nesse contexto, o Movimento Nacional pela Reforma Urbana teve papel decisivo ao apresentar proposta de emenda com mais de 130 mil assinaturas, o que veio a constituir, pela primeira vez em uma Carta Constitucional brasileira, um capítulo específico sobre política urbana (arts. 182 e 183 da Constituição de 1988). Em outubro de 1988, depois de promulgada a Constituição, foi organizado o primeiro Fórum Nacional de Reforma Urbana (FNRU), denominação que passou a identificar o movimento desde então. Atualmente o FNRU é composto por movimentos populares, associações de classe, ONGs e instituições de pesquisa, tais como a Confederação Nacional de Associações de Moradores (CONAM), a Central de Movimentos Populares (CMP), o Movimento Nacional de Luta pela Moradia (MNLM), a União Nacional por Moradia Popular (UNMP), a Associação dos Geógrafos Brasileiros (AGB), o Instituto POLIS, o Observatório das Metrópoles e a Federação de Órgãos para Assistência Social e Educacional (FASE), dentre tantas outras entidades. A Carta de Princípios do II Encontro do Fórum Nacional de Reforma Urbana, realizado em 1989, fundamenta-se em duas premissas básicas que bem espelham o ideário construído por esse movimento. A primeira delas é a função social da propriedade e da cidade, compreendidas como o uso socialmente justo e ecologicamente equilibrado do espaço urbano. A segunda premissa é a participação ampla dos cidadãos na condução das políticas e da gestão urbanas, com o intuito de garantir melhores condições de vida digna. Como estratégia de atuação, o FNRU sempre teve atuação destacada nas lutas pela positivação de direitos ligados às premissas apresentadas. Fruto dessa intervenção é a construção de um novo patamar jurídico sobre a questão urbana no Brasil, o que Fernandes (2006) convencionou chamar de nova ordem jurídico-urbanística. A seguir, far-se-á uma breve análise dos elementos que constituem essa nova ordem jurídico-urbanística no Brasil. 2 OS NOVOS PARADIGMAS JURÍDICOS DA POLÍTICA URBANA 2.1 O Capítulo da Política Urbana na Constituição de 1988 A Constituição de 1988, influenciada pelas reivindicações do Movimento Nacional de Reforma Urbana, inaugurou novos paradigmas jurídico-urbanísticos no tratamento da propriedade urbana no país. Calcado fundamentalmente no princípio da função social da propriedade (art. 5º, inc. XXIII, CF/88), o ordenamento jurídico brasileiro rompeu com a clássica e ultrapassada
5 concepção individualista de propriedade privada, que justificava poderes absolutos aos proprietários. Nos dizeres de Silva (2006, p.76-77): [...] a função social manifesta-se na própria configuração estrutural do direito de propriedade, pondo-se concretamente como elemento qualificante na predeterminação dos modos de aquisição, gozo e utilização dos bens. Por isso é que se conclui que o direito de propriedade não mais pode ser tido como um direito individual. A inserção do princípio da função social, sem impedir a existência da instituição, modifica sua natureza. Há, portanto, uma consciente opção do legislador constituinte em limitar os poderes inerentes à propriedade, condicionando-os ao benefício da coletividade. Com base nessa nova configuração do direito de propriedade é que antigos institutos, a exemplo da usucapião, ganham nova fisionomia e justificativa. Não apenas a pouca ou ausente diligência do proprietário fundamentam a perda de seu imóvel por via da prescrição aquisitiva, mas principalmente a prevalência conferida pelo ordenamento jurídico de uma situação em que a propriedade cumpre sua função social, sendo, assim merecedora de legitimação. No caso da propriedade urbana, a Constituição Federal de 1988, ao contrário do que fez ao disciplinar a propriedade rural, não estabelece parâmetros explícitos que caracterizem o cumprimento de sua função social. Com efeito, compete ao Plano Diretor Municipal estabelecer as condições que determinam a função social em cada município, conforme art. 182, 2º, da CF/88, in verbis: Art A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.... 2º - A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor. Contudo, é evidente que a interpretação do dispositivo constitucional não se pode dar isoladamente, mas sim de forma sistemática, tomando-se como elementares uma série de princípios fundamentais estabelecidos na própria Constituição e na legislação infraconstitucional em vigor. Não se pode afirmar, nesse sentido, que a Carta Magna conferiu poderes absolutos às leis municipais no que diz respeito ao estabelecimento do conteúdo jurídico da função social da propriedade. Com a promulgação, em 2001, da Lei Federal nº , conhecida como Estatuto da Cidade, o capítulo da Política Urbana da Constituição Federal foi regulamentado e a função social da propriedade urbana ganhou delineamento mais preciso, conforme artigo 2º da referida Lei, do qual se destaca:
6 Art. 2º. A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais: I garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infra-estrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações; II gestão democrática por meio da participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade na formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano;... IV planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuição espacial da população e das atividades econômicas do Município e do território sob sua área de influência, de modo a evitar e corrigir as distorções do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente; Na tentativa de oferecer novas ferramentas ao Poder Público Municipal para a efetivação da função social da propriedade, o Constituição trouxe três institutos voltados ao combate da especulação imobiliária, a saber: o parcelamento ou edificação compulsórios; o imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo; e a desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública, com prazo de resgate de até dez anos (art. 182, 4º, I, II e III). Uma outra conquista importante em sede de positivação constitucional foi a disciplina do art. 183, que versa sobre o usucapião especial de imóvel urbano para fins de moradia. Segundo esse dispositivo, qualquer pessoa que possuir como sua área considerada como urbana com dimensão de até duzentos e cinqüenta metros quadrados, por um período mínimo de cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para sua moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á o domínio, desde que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural. A aquisição da propriedade por meio do usucapião é vedada nos casos em que o imóvel for público (art. 183, 3º). O instituto inova em comparação com as modalidades de usucapião vigentes no Código Civil de 1916, pois estabelece um prazo mais reduzido, vinculando sua finalidade à garantia do direito à moradia, especialmente da população de mais baixa renda. Embora se considere uma vitória sua positivação, o art. 183 ainda deixa a desejar se comparado ao texto original da emenda popular da reforma urbana. Naquele documento, a proposta de prescrição aquisitiva possibilitava a aquisição da propriedade de imóveis privados e públicos, desde que ocupados por três anos e com dimensão não superior a trezentos metros quadrados (BASSUL, 2005, p. 215).
7 2.2 O Estatuto da Cidade Apresentado originalmente, em 1989, pelo então senador Pompeu de Souza, sob a identificação oficial de Projeto de Lei do Senado nº 181 e, posteriormente, ao chegar na Câmara de Deputados, Projeto de Lei nº 5.788/90, o Estatuto da Cidade tramitou por doze anos no Congresso Nacional até ser finalmente aprovado como lei ordinária, recebendo o nº /2001. Bassul (2005) faz um rico resgate desse processo, destacando que, enquanto as entidades alinhadas ao novo ideário da reforma urbana pressionavam para que o Congresso aprovasse a nova lei, as entidades representativas do empresariado urbano, encorpadas por instituições de defesa da propriedade privada como causa política, se opunham ao projeto de lei (BASSUL, 2005, p. 116). Vencida a longa jornada no Congresso Nacional, marcada por fortes críticas conservadoras, pressão popular e inúmeras negociações, em 10 de julho de 2001, é promulgada a Lei , disciplinando o Capítulo da Política Urbana da Constituição de Em seu Capítulo I, o Estatuto da Cidade traz as diretrizes da política urbana no Brasil, delineando, como já anteriormente referido, a função social da propriedade urbana e a função social da cidade. No Capítulo II, encontram-se os instrumentos da política urbana, com destaque para: planos nacionais, regionais e estaduais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social; plano diretor; disciplina do parcelamento, do uso e da ocupação do solo; zoneamento ambiental; gestão orçamentária participativa; instituição de zonas especiais de interesse social; parcelamento, edificação ou utilização compulsórios; usucapião especial de imóvel urbano; direito de superfície; direito de preempção; regularização fundiária; assistência técnica e jurídica gratuita para as comunidades e grupos sociais menos favorecidos; estudo prévio de impacto ambiental (EIA) e estudo prévio de impacto de vizinhança (EIV). Especificamente em relação ao usucapião especial de imóvel urbano, o Estatuto da Cidade revela-se bastante inovador ao estabelecer não apenas a possibilidade de aquisição individual da propriedade como já antecipado pelo art. 183 da Constituição Federal, mas por permitir que ela ocorra também na modalidade coletiva. Conforme o art. 10 da referida lei: Art. 10. As áreas urbanas com mais de duzentos e cinqüenta metros quadrados, ocupadas por população de baixa renda para sua moradia, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, onde não for possível identificar os terrenos ocupados por cada possuidor, são susceptíveis de serem usucapidas coletivamente, desde que os possuidores não sejam proprietários de outro imóvel urbano ou rural. Adiante, em consonância com uma das grandes exigências do Fórum Nacional de Reforma Urbana, o Estatuto da Cidade dispensa atenção especial à gestão democrática das cidades, estabelecendo que sua efetivação poderá ocorrer por meio de órgãos colegiados de política urbana, nos níveis nacional, estadual e municipal; debates, audiências e consultas públicas; conferências
8 sobre assuntos de interesse urbano, nos níveis nacional, estadual e municipal; iniciativa popular de projeto de lei e de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano; e gestão orçamentária participativa, dentre outros instrumentos (arts. 43 e 44). CONSIDERAÇÕES FINAIS Como apresentado, existem diversas concepções de reforma urbana na história brasileira, cada uma delas baseada em paradigmas vigentes em seu tempo. Atualmente, o ideário da reforma urbana constituído como princípio de transformação social e de justa distribuição dos benefícios da cidade entre seus habitantes, encontra na articulação de entidades que compõem o Fórum Nacional de Reforma Urbana seu principal defensor. Os marcos legais na área do direito urbanístico surgidos desde a promulgação da Constituição de 1988 inauguram uma nova ordem jurídico-urbanística no Brasil porque influenciados diretamente pela disciplina pública da propriedade urbana. A ruptura com a concepção estritamente individual e patrimonialista da propriedade privada, embora ainda não completamente absorvida pelos tribunais pátrios, apresenta sinais de que a legislação caminha no sentido de garantir institutos mais democráticos e isonômicos. Essa tendência, evidentemente, não se opera sem a devida pressão exercida pelos movimentos populares. O Estatuto da Cidade é um grande exemplo da necessidade desse esforço. Registrar a emergência de uma nova ordem jurídico-urbanística no Brasil, contudo, não é suficiente para estabelecer gestões urbanas mais democráticas e justas, tampouco, impelir concretamente ao cumprimento da função social da propriedade. É preciso que as instituições, em especial as Prefeituras Municipais e o Poder Judiciário, estejam preparadas e dispostas a efetivar esses princípios. Nesse sentido, o movimento social urbano e os profissionais do Direito devem assumir a responsabilidade pela defesa dos mecanismos de participação direta da população na formulação de políticas públicas e na gestão urbana. REFERÊNCIAS BASSUL, José Roberto. Estatuto da Cidade: quem ganhou? Quem perdeu?. Brasília: Senado Federal-Subsecretaria de Edições Técnicas, BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF: Senado, BRASIL. Lei ordinária n , de 10 de julho de Estatuto da Cidade. Disponível em: < Acesso em: 30/04/2008.
9 FERNANDES, Edésio. A nova ordem jurídico-urbanística no Brasil. In: ALFONSIN, Betânia; FERNANDES, Edésio (org.). Direito urbanístico: estudos brasileiros e internacionais. Belo Horizonte: Del Rey, MARICATO, Ermínia. Brasil, cidades: alternativas para a crise urbana. 2. ed. Petrópolis/RJ: Vozes, PRESSBURGER, T. Miguel. Direito insurgente: o direito dos oprimidos. In: ARRUDA JUNIOR, Edmundo Lima (org.). Lições de direito alternativo. São Paulo: Acadêmica, SANTOS, Ângela Moulin S. Penalva. Planejamento urbano: para quê e para quem?. Revista de direito da cidade Pós-graduação da Faculdade de Direito da UERJ, Rio de Janeiro, v. 1, n.1, p , SILVA, José Afonso da. Direito urbanístico brasileiro. 4. ed. São Paulo: Editora Malheiros, SOUZA, Marcelo Lopes de. Mudar a cidade: uma introdução crítica ao planejamento e à gestão urbanos. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 2002.
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