PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA Controladoria-Geral da União Ouvidoria-Geral da União

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1 Referência: / Assunto: Recurso interposto por cidadão à CGU contra decisão denegatória de acesso à informação, com fundamento no art. 23 do Decreto n o 7.724, de 16 de maio de Senhor Ministro de Estado Chefe da, I - RELATÓRIO 1. Trata o presente Despacho do Julgamento do recurso em sede de solicitação de acesso à informação pública, com base na Lei nº /2011, formulada em 01/01/2013 pelo cidadão em face da Fundação Biblioteca Nacional, em que requer informação acerca do procedimento para obtenção, em formato eletrônico, da relação de todas as publicações registradas junto à Agência Brasileira do ISBN, gerida, tecnicamente, pela Fundação Biblioteca Nacional e, financeiramente, pela Fundação Miguel de Cervantes. 2. Ao dia 08/01/2013, o órgão manifestou-se tempestivamente, concedendo-lhe acesso ao esclarecer que: A Agência Internacional do ISBN coordena e delega poderes às Agências Nacionais designadas em cada país. A Agência Brasileira, com a função de atribuir o número de identificação aos livros editados no país, é, desde 1978, a Fundação Biblioteca Nacional, a representante oficial no Brasil. A versatilidade deste sistema de registro facilita a interconexão de arquivos e a recuperação e transmissão de dados em sistemas. À Agência Brasileira compete somente administrar a atribuição de números de ISBN aos editores brasileiros, manter o Cadastro Brasileiro do ISBN e intercambiar esses dados com outras Agências Regionais e a Agência Internacional do ISBN. Todas as regras adotadas pela Agência Brasileira seguem as normas e diretrizes adotadas por todas as Agências Regionais. [...] Todas as obras com os ISBNs atribuídos pela Agência Brasileira do ISBN estão disponíveis no site da Agência para consulta ( link Pesquisa no Cadastro ISBN). 3. Irresignado, o requerente interpôs recurso em primeira instância em 11/01/2013, no qual aludia ao fato de que a informação prestada não atenderia ao solicitado, pois se limitava tão-só a expressar fato já conhecido: qual seja, a 1

2 disponibilidade de dados do cadastro para consulta pública em sítio web. Esclareceu, adicionalmente, que O que se requer aqui é o acesso à íntegra do banco de dados brasileiro do ISBN, e não a consulta por meio do sistema "online", já que este só permite a busca de um determinado código de cada vez. Vale registrar que a Lei de Acesso à Informação, em seu artigo 4o, inciso II, define "documento" como "unidade de registro de informações, qualquer que seja o suporte ou formato". Nesse sentido, o presente pedido equivale a uma Certidão de Inteiro Teor do Catálogo Brasileiro de ISBN, a ser prestada em meio digital. Nota-se também que diversos órgãos públicos já dispõem seus bancos de dados "brutos" na Internet, como por exemplo no portal 4. Em face de tais argumentos, a Fundação Biblioteca Nacional manifestou-se ao dia 18/01/2013 para, indeferindo o recurso, manifestar-se ao modo transcrito: Aguarde novo contato, pois estamos tentando viabilizar sua solicitação o quanto antes. Estamos a disposição. 5. Contudo, como lhe exaurisse o prazo recursal sem que obtivesse qualquer resposta do órgão, optou o cidadão por interpor novo recurso, cuja resposta, não obstante ter sido registrada no e-sic como Deferido, negava-lhe, no mérito, qualquer provimento, nos termos que seguem: Desculpe-nos a demora e segue abaixo a resposta obtida pela Responsável Técnica do Serviço de Informação ao Cidadão/SIC, através e da "Como responsável pelo SIC/BN, fui em busca de atendimento para o seu pedido: obtenção, em formato eletrônico, da relação de todas as publicações registradas junto à Agência Brasileira do ISBN, atribuição exercida pela Fundação Biblioteca Nacional. Obtive a informação de que a Agência Brasileira do ISBN não é um órgão público e que a Fundação Biblioteca Nacional é responsável pela gerência técnica e pelo intercâmbio de informações com outras Agências congêneres e a Agência Internacional; e a Fundação Miguel de Cervantes, fundação privada sem fins lucrativos, é a responsável pela gerência financeira e administrativa da Agência Brasileira do ISBN. 6. Ao dia 14/02/2013, o cidadão interpôs o presente recurso à, contradizendo os argumentos apresentados em segunda instância e inovando no objeto. Aduziu ao fato de que o portal da Agência Brasileira do ISBN é parte do sítio da Biblioteca Nacional e que a chefe da Agência Brasileira do ISBN,, é servidora pública federal, lotada 2

3 na Biblioteca Nacional e ocupante de função gratificada (Chefe de Setor), de tal modo que restaria duvidosa a alegação de que referida agência, dotada de estrutura de órgão da administração pública e gerida financeiramente por fundação sem fins lucrativos recebedora de recursos federais, não seria um órgão público e estaria, portanto, fora do escopo da Lei de Acesso à Informação. Quanto à inovação em sede recursal, esta disse respeito aos seguintes esclarecimentos adicionais solicitados: 1) Em termos jurídicos, qual é o vínculo da Fundação Biblioteca Nacional com a Fundação Miguel de Cervantes? Existe contrato, convênio ou instrumento equivalente celebrado entre ambas as partes? 2) Qual é a base legal da atuação da Fundação Miguel de Cervantes como executora das atividades da Agência Brasileira do ISBN? 3) Existe previsão legal e/ou contratual para que a Fundação Miguel de Cervantes detenha a posse do banco de dados brasileiro do ISBN, sem que a Fundação Biblioteca Nacional tenha acesso direto ao mesmo? 4) Existe qualquer classificação de sigilo ou restrição de uso de tal banco de dados? 7. Em 6/03/2013, esta CGU obteve contato com a autoridade de monitoramento do órgão, após uma semana de reiteradas tentativas. Na ocasião, solicitou-se à que, conscientes de estar a Fundação Miguel de Cervantes, bem como a Fundação Biblioteca Nacional, submetidas ao regime criado pela Lei /2011 em face da determinação insculpida no art. 2º da referida norma, apresentasse razões outras para a negativa de acesso ou o concedesse, caso as julgasse inexistentes. Tais encaminhamentos foram formalizados em comunicação escrita, endereçada à autoridade de monitoramento ao mesmo dia, requerendo que respondesse em prazo não superior a dez dias. 8. Ao dia 16/03/2013, diante do silêncio do órgão, a Controladoria-Geral da União voltou a buscar contato telefônico com a autoridade de monitoramento, a qual não deu qualquer resposta às solicitações diárias feitas desde então. 9. Em 21/03/2013, informados de que sucedera a substituição da autoridade de monitoramento pela, novo correio eletrônico foi enviado ao órgão, reiterando os termos da comunicação anterior e solicitando confirmação de recebimento em 24 horas a qual não foi feita senão por telefone, em contato com sua assessora obtido em 25/03/ Em 28/03/2012, o órgão ofereceu resposta às solicitações de esclarecimento, amparada nos termos da Nota Técnica PF/FN Nº 01/2013, a qual concluía que a informação solicitada seria genérica, e que guardaria a resposta inicial plena aderência ao disposto no 6º, art. 11 da Lei , o qual dispõe que 3

4 6 o Caso a informação solicitada esteja disponível ao público em formato impresso, eletrônico ou em qualquer outro meio de acesso universal, serão informados ao requerente, por escrito, o lugar e a forma pela qual se poderá consultar, obter ou reproduzir a referida informação, procedimento esse que desonerará o órgão ou entidade pública da obrigação de seu fornecimento direto, salvo se o requerente declarar não dispor de meios para realizar por si mesmo tais procedimentos. 11. Prossegue, aduzindo a que a Fundação Biblioteca Nacional seria, efetivamente, a entidade responsável pela informação solicitada, uma vez que a ela seria atribuída, desde 1978, a função de atribuir o número de identificação aos livros publicados no país e conclui informando que a ela caberia avaliar se a informação solicitada possuiria caráter sigiloso ou pessoal ao embasar a negativa de acesso. 12. Com base em tais argumentos, a declarou que 13. É o relatório. Em contato com a equipe técnica da FBN, e com a Agência da ISBN sobre o tipo de informação solicitada pelo requerente, tivemos conhecimento de que o acesso a integra do Banco de Dados Brasileiro do ISBN, ou mesmo uma Certidão do Inteiro Teor do Catálogo Brasileiro de ISBN implicaria em violação de informações pessoais dos editores cadastrados, tais como: CNPJ, CPF, endereço completo, telefone, linha e produção editoriais, os quais poderão eventualmente ferir a intimidade, vida privada, honra e imagem das pessoas naturais envolvidas. Não por outro motivo, o acesso ao cadastro pelo site do ISBN limita-se ao número do ISBN, Título, Autor, Edição, Ano de Edição, Local de Edição, Tipo de Suporte, Páginas e Editora. Desta forma, conheço do recurso apresentado pelo Sr. Francisco, mas nego o mérito, por violação ao art. 31, II da Lei nº /2011 e art. 55, II do Decreto nº 7.724/2012, exceto se o recorrente demonstrar a incidência de alguma hipótese prevista no art. 57 do referido Decreto. 4

5 II - ANÁLISE 14. Observa-se, preliminarmente, que o recurso interposto perante a CGU é tempestivo, visto que foi apresentado dentro do prazo de 10 (dez) dias previsto no art. 23 do Decreto nº 7.724/ A questão inicialmente suscitada pelo órgão em sua decisão denegatória fazia menção à pretensa não aplicabilidade da Lei /2011 às entidades privadas sem fins lucrativos, o que, tanto no caso da Fundação Biblioteca Nacional quanto no caso da Fundação Miguel de Cervantes, perece em face do art. 2º da referida norma: Art. 2 o Aplicam-se as disposições desta Lei, no que couber, às entidades privadas sem fins lucrativos que recebam, para realização de ações de interesse público, recursos públicos diretamente do orçamento ou mediante subvenções sociais, contrato de gestão, termo de parceria, convênios, acordo, ajustes ou outros instrumentos congêneres. 16. Tal entendimento é afastado, igualmente, pela Nota Técnica PF/FN Nº 01/2013, a qual é clara ao concluir que cabe à Fundação Biblioteca Nacional, como gestora técnica da Agência Brasileira do ISBN, decidir sobre a disponibilização de informação sob sua guarda. Logo, cabível é o pedido de acesso ao órgão recorrido. 17. Ademais, a título de preliminar de mérito, cumpre analisar o caráter do pedido, se genérico ou desproporcional, dado que é sabido ser existente. Primeiramente, devemos considerar se a solicitação de acesso a banco de dados conduz, de plano, à desqualificação do suposto enquadramento no art. 13, I do Decreto 7.724/ O banco de dados consolidado sobre assunto determinado possui, por si só, os atributos necessários à especificação do pedido: assunto individualizado e recorte espaço-temporal. No caso em apreço, poderíamos identificar o pedido como a listagem de publicações registradas desde a criação da Agência Brasileira do ISBN, em 1978, até o período contemporâneo, que façam parte do banco de dados consolidado utilizado nas consultas feitas por meio do link O juízo acerca do volume e abrangência da informação requerida, a ser feito como sucedâneo lógico da análise, prende-se ao critério de proporcionalidade do pedido. Tal análise, contudo, não pode ser realizada de forma absoluta, senão relativa, uma vez que deverá ter como principal determinante o impacto que a disponibilização da informação causaria no desempenho das atividades regulares da administração. Portanto, independentemente do volume do banco de dados solicitado, caso dele impenda triagem de informação sigilosa, classificada ou pessoal sendo a sua disponibilização fruto de uma simples extração não se há de cogitar o enquadramento nos incisos II ou III do Decreto 7.724/ Nesse sentido, não foram oferecidos, no curso da instrução, quaisquer indícios de que o banco de dados relativo às publicações que receberam número de ISBN pela Agência Brasileira de ISBN não estivessem consolidados, concentrando-se 5

6 o argumento final, apresentado pela Autoridade de monitoramento,, na possível existência de informação de caráter pessoal no referido cadastro. 21. Todavia, de duas formas tal alegação poderia ser afastada na decisão denegatória de acesso. A primeira, de direito, apontaria para o dispositivo do art. 7º, 2º da Lei /2011, que assegura o acesso à parte não sigilosa por meio de certidão, extrato ou cópia com ocultação da parte sob sigilo. Como não houve alegação, por parte do órgão, que envolvesse a desproporcionalidade do pedido, poder-se-ia considerar factível a entrega da informação mediante a ocultação da parte sigilosa. Contudo, não sendo necessário à caracterização da desproporcionalidade do pedido a prévia alegação do órgão, devemos considerar que tal razão de direito não é apta, por si só, a tornar hábil o acesso caso não secundada por suficientes razões de fato. 22. Razão de fato vem em socorro da concessão de acesso à informação pleiteada. Ao sustentar o indeferimento em manifestação à CGU, alega a existência de informação pessoal em referido banco de dados como fator impeditivo à concessão de acesso, elencando tais informações como sendo referentes a informações pessoais dos editores cadastrados, tais como: CNPJ, CPF, endereço completo, telefone, linha e produção editoriais. Em seguida, informa que Não por outro motivo, o acesso ao cadastro pelo site do ISBN limita-se ao número do ISBN, Título, Autor, Edição, Ano de Edição, Local de Edição, Tipo de Suporte, Páginas e Editora. Em tal cadastro, como se percebe, não consta sequer a tiragem das edições, o que poderia, supostamente, ser informação reveladora de estratégia de mercado das editoras, não obstante ser prática corriqueira a publicação da tiragem das edições junto ao colofon das publicações. Cabe ressalvar, ainda, que a informação relativa a local de edição não consta como item de consulta no referido cadastro, em discordância com a alegação do órgão. 23. Nesse ponto, cumpre esclarecer que o pedido se atém ao denominado Cadastro ISBN, banco de dados distinto do Cadastro de Editores, o qual, efetivamente, guarda as mencionadas informações pessoais. 24. Por fim, devemos dar acolhida, sempre que possível, às demandas por dados abertos formuladas por meio da Lei de Acesso à Informação. Cumpre salientar que o art. 8º, II, III e IV do Decreto 7.724/2012, ao referir-se à disponibilização de informações em sítios na internet de órgãos e entidades, informa que tais sítios deverão, entre outros requisitos: II - conter ferramenta de pesquisa de conteúdo que permita o acesso à informação de forma objetiva, transparente, clara e em linguagem de fácil compreensão; III - possibilitar gravação de relatórios em diversos formatos eletrônicos, inclusive abertos e não proprietários, tais como planilhas e texto, de modo a facilitar a análise das informações; IV - possibilitar acesso automatizado por sistemas externos em formatos abertos, estruturados e legíveis por máquina; 25. Nada parece desautorizar que tal exigência seja exigível à Fundação Biblioteca Nacional no caso em apreço. 6

7 26. Desse modo, à decisão do mérito, devemos considerar que: a) A Lei /2011 é aplicável à Fundação Biblioteca Nacional, e à Agência Brasileira do ISBN, que guarda vínculo hierárquico com esta, por força de seu art. 2º; b) Cabe à Fundação Biblioteca Nacional, como gestora técnica da Agência Brasileira do ISBN, decidir sobre a disponibilização de informação sob sua guarda, nos termos da Lei /2011; c) A existência de banco de dados de consulta pública já consolidado, do qual impende triagem, afasta a alegação de desproporcionalidade do pedido, cf. art. 13, II do Decreto 7.724/2012; d) O sítio web em que se encontra à consulta o aludido cadastro faz menção a dois bancos de dados, um denominado Cadastro de Editores e outro denominado Cadastro ISBN, no qual não constam informações pessoais; e) Impendendo triagem, o fornecimento da informação solicitada limita-se à extração da informação em formato acessível; f) A Lei /2011, em consonância com o Decreto s/n, de 15 de Setembro de 2011, que institui o Plano de Ação Nacional sobre Governo Aberto, acolhem compromissos de transparência governamental, os quais se materializam, dentre outros modos, no compromisso com o fornecimento de dados abertos insculpido no art. 8º, II, III e IV do Decreto 7.724/ Quanto ao procedimento adotado pela Fundação Biblioteca Nacional, não é bastante fazer consignar que a decisão de segunda instância, a qual deveria, nos termos do único do art. 21 do Decreto 7.724/2012 ser proferida pela autoridade máxima do órgão, em competência indelegável, foi assinada pela, servidora do SIC/FBN que assina todas as demais manifestações, aduzindo a que a produção da informação fora [...] obtida pela Responsável Técnica do Serviço de Informação ao Cidadão/SIC, através da e da manifestara no pedido originário]. ISBN [a qual já se 28. Finalmente, cumpre analisar se os demais pedidos feitos pelo cidadão em caráter de inovação em relação a o pedido original podem ser objeto de análise por meio do expediente insculpido no art. 23 do Decreto 7.724/2012. Nesse sentido, tem se manifestado esta CGU reiteradamente que, não obstante o poder hierárquico insto à Administração Pública permitir que inovações que impliquem redução do escopo ou complementação do objeto do pedido em sede recursal interna possam, a critério do órgão demandado ser avaliadas sem que, com isso, se violem as competências previstas no Decreto, não compete à CGU, no exercício da competência recursal externa a ela atribuída por aludida norma, avaliar novo pedido que não tenha gozado de análise prévia pelo órgão competente. Nesse sentido, os questionamentos adicionais feitos em Recurso à CGU carecem mesmo de pressuposto mínimo de 7

8 admissibilidade, não podendo ser conhecidos por esta casa. Cabe ao cidadão, portanto, propor tais questões ao órgão competente, nos termos da Lei /2011. III - CONCLUSÃO 29. Diante do exposto, opino pelo conhecimento do presente recurso no que se refere à solicitação de acesso à base de dados do denominado Cadastro do ISBN, e, no mérito, pelo seu provimento, determinando ao órgão que franqueie ao cidadão o acesso integral à sobredita base de dados, em que constem os itens número do ISBN, Título, Autor, Edição, Ano de Edição, Tipo de Suporte, Páginas e Editora, em formato.csv ou.xls editável em prazo não superior a dez dias, nos termos do 2º, art. 23 do Decreto 7.724/ Ademais, cumpre dar ciência à Autoridade de Monitoramento do órgão, a fim de que esta tome as providências necessárias à correção das falhas de procedimento apontadas ao 27 do presente, visto que o não aderência ao art. 21 do Decreto 7.724/2012 tem o condão de frustrar, de modo flagrante, a correta implementação da Lei de Acesso à Informação. 31. À apreciação do Sr. Ministro de Estado Chefe da Controladoria- Geral da União. 8

9 Folha de Assinaturas Documento: DESPACHO nº 3594 de 25/04/2013 Referência: PROCESSO nº / Assunto: Despacho de Julgamento de Recurso de 3ª instância em LAI Signatário(s): JOSE EDUARDO ELIAS ROMAO Ouvidor-Geral Assinado Digitalmente em 25/04/2013 Relação de Despachos: À superior consideração. MARCOS GERHARDT LINDENMAYER ANALISTA DE FINANCAS E CONTROLE Assinado Digitalmente em 04/04/2013 Relação de Despachos: Encaminhe-se ao Exmo. Sr. Ministro Chefe interino desta, Dr. Carlos Higino Ribeiro de Alencar, a fim de subsidiar e, acolhendo-se o presente Despacho, atribuir fundamento a sua decisão. JOSE EDUARDO ELIAS ROMAO Ouvidor-Geral Assinado Digitalmente em 25/04/2013 Este despacho foi expedido eletronicamente pelo SGI. O código para verificação da autenticidade deste documento é: 49d4c7_8d00feb155b9a8d