Políticas públicas no Brasil: Uma leitura da relação entre Estado e sociedade civil nos conselhos de políticas públicas municipais

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1 Políticas públicas no Brasil: Uma leitura da relação entre Estado e sociedade civil nos conselhos de políticas públicas municipais Henrique Kujawa¹ Marcelino Pies² 1 Doutorando em Ciências Sociais pela UNISINOS. Professor da Faculdade Meridional IMED de Passo Fundo e da UNOCHAPECÓ. kujawa@imed.edu.br 2 Graduado em Filosofia e Mestre em Ciências Sociais pela UNISINOS. Professor da Faculdade Meridional - IMED de Passo Fundo. marcelino@imed.edu.br

2 Políticas públicas no Brasil: Uma leitura da relação entre Estado e sociedade civil nos conselhos de políticas públicas municipais RESUMO Nas últimas décadas tem aumentado a atenção da academia para a temática das políticas públicas, ampliando as reflexões sobre o processo de elaboração, implementação e avaliação. Segundo Souza (2006) podem ser identificados três fatores que contribuem para a maior visibilidade desta temática: a) a restrição orçamentária do Estado, vivenciada principalmente pelos países em desenvolvimento; b) a crise do modelo de estado Kenesyano, trazendo à tona a temática do ajuste fiscal e do equilíbrio entre receita e despesa; c) a recente democratização, principalmente dos países da América Latina, ampliando-se o debate sobre desenvolvimento econômico e inclusão social. Na esteira deste debate, um dos temas que tem merecido atenção das pesquisas e da literatura é o papel do Estado e da sociedade civil no processo de formulação e implementação das políticas públicas. Neste artigo, objetiva-se fazer uma leitura a partir da revisão bibliográfica. Partiremos de uma definição de políticas públicas e da contribuição teórica do neoinstitucionalismo e do conceito de Estrutura de Oportunidades Políticas para a análise da temática; na sequência abordaremos o surgimento dos espaços institucionais de participação da sociedade civil na formulação de políticas públicas e finalizaremos com a análise dos fatores que contribuem para a consolidação da participação social. Palavras-chave: Políticas públicas; Estado; Sociedade civil; Democracia; Conselhos. ABSTRACT Public policies in Brazil: A reading of the relationship between State and civil society in municipal public policy councils In recent decades the Academy's attention to the theme of public policies has increased, broadening the reflections on the process of elaboration, implementation and evaluation. According to Souza (2006) three factors that contribute to the greater visibility of this issue can be identified: a) the budget constraint of the State, experienced primarily by developing countries; b) the crisis of Keynesian State model, bringing up the subject of fiscal adjustment and the balance between revenue and expenditure; c) the recent democratization, especially the countries of Latin America, widening the debate on social inclusion and economic development. In the wake of this debate, one of the themes that has deserved attention of the research and literature is the role of the State and of civil society in the process of formulation and implementation of public policies. In this article, the aim is to make a reading from the bibliographic review. We will start from a definition of public policies and the theoretical contribution of the neoinstitutionalism and the concept of Structure of Political Opportunities for the thematic analysis; in the following we will discuss the emergence of institutional spaces of participation of civil society in the formulation of public policies and we finish with the analysis of the factors that contribute to the consolidation of social participation. Keywords: Public policies; State; Civil society; Democracy; Councils. 1. Introdução Nas últimas décadas tem aumentado a atenção da academia para a temática das políticas públicas, ampliando as reflexões sobre o processo de elaboração, implementação e avaliação. Segundo Souza (2006) podem ser identificados três fatores que contribuem para a maior

3 visibilidade desta temática: a) a restrição orçamentária do Estado, vivenciada principalmente pelos países em desenvolvimento; b) a crise do modelo de estado Kenesyano, trazendo à tona a temática do ajuste fiscal e do equilíbrio entre receita e despesa; c) a recente democratização, principalmente dos países da América Latina, ampliando-se o debate sobre desenvolvimento econômico e inclusão social. Na esteira deste debate, um dos temas que tem merecido atenção das pesquisas e da literatura é o papel do Estado e da sociedade civil no processo de formulação e implementação das políticas públicas. Neste texto, objetiva-se fazer uma leitura desta relação a partir da bibliografia utilizada no transcorrer da referida disciplina. Partiremos de uma definição de políticas públicas e da contribuição teórica do neoinstitucionalismo e do conceito de Estrutura de Oportunidades Políticas para a análise da temática; na sequência abordaremos o surgimento dos espaços institucionais de participação da sociedade civil na formulação de políticas públicas e finalizaremos com a análise dos fatores que contribuem para a consolidação da participação social 2. Política Pública: aproximando-se de uma definição Embora o conceito de política pública não possua uma definição específica, a formulação dos diversos autores gira em torno da compreensão de que se trata da ação do Estado, através dos seus governos, que produzem efeitos na sociedade 1. Souza (2006) define políticas públicas como [...] o campo do conhecimento que busca, ao mesmo tempo, colocar o governo em ação e/ou analisar essa ação (variável independente) e, quando necessário, propor mudanças no rumo do curso dessas ações (variável dependente). A formulação de políticas públicas constitui-se no estágio em que os governos democráticos traduzem seus propósitos e plataformas eleitorais em programas e ações que produzirão resultados ou mudanças no mundo real (SOUZA, p. 26). Souza (2006), a partir da compreensão teórica neoinstitucional, reconhece que há uma certa autonomia do Estado e seus governos na definição, formulação e implementação de políticas públicas. E, mesmo com o processo de globalização, o papel do estado não se intimidou, ou seja, as instituições governamentais ainda governam a sociedade. Neste sentido entende-se que, na formulação e implementação de políticas públicas, há uma autonomia relativa do estado e demais instituições que participam dos processos decisórios. Ao abordar a autonomia relativa são reconhecidas influências internas e externas, contudo diferencia-se da concepção pluralista, que é permeada por um ceticismo quanto à possibilidade dos governos definirem políticas públicas. Entende, em síntese, que os interesses específicos e corporativos atrelam as agências governamentais. 2 As políticas públicas, nesta concepção, seriam resultado do interesse de grupos externos que são capazes de sequestrar o Estado em benefício próprio. Diferenciase também do elitismo que entende as políticas públicas como fruto apenas da vontade dos dirigentes das 1 Um debate vigoroso, principalmente. após décadas de restrições e ajustes ficais do estado, diminuído o orçamento das políticas sociais e, simultaneamente, a ampliação das demanda, é em que medida as políticas sociais seriam geradoras de desenvolvimento. Dribe (2007) aponta que tem crescido a defesa de uma análise integrada d economia e da política social entendendo que as políticas sociais são potencialmente propulsoras de desenvolvimento. A análise integrada, em seus recentes e variadas versões, avançou e amadureceu através de amplo debate sobre as relações entre a economia e a política social, especialmente sobre os aspectos cambiantes e desafiantes do crescimento econômico nas condições atuais de globalização, confrontados coma as potencialidades e limites da política social (p.32) 2 A partir desta concepção as decisões do mercado teriam superioridade frente as tomadas pelos gestores políticos e burocráticos.

4 instituições que estão no poder ou então do estruturalismo clássico que vê as políticas públicas como resultado dos interesses da classe dominante. Portanto, na compreensão neoinstitucionalista, as instituições e suas regras exercem papel determinante nas decisões dos gestores, gerando um grau de autonomia relativa constituída em cada contexto histórico. A autora ressalta a contribuição da concepção neoinstitucional, principalmente em sua vertente histórica, na análise da formulação das políticas públicas, pois assim, o que a teoria neo-institucionalista nos ilumina é no entendimento de que não só os indivíduos ou grupos que tem força relevante influenciam as políticas públicas, mas também as regras formais e informais que regem as instituições (SOUZA, 2006, p. 39). Cortês e Silva (2010), ao abordarem as perspectivas teóricas de análise da relação entre Estado e Sociedade na literatura brasileira, identificam uma predominância, até o início da década de 1970, da compreensão de que o Estado exercia o controle sobre a sociedade, cabendo a ele a iniciativa e a normatização da sociedade e a esta, principalmente os setores mais despossuídos, o papel de coadjuvante. Durante a década de 1970, no contexto do regime autoritário e, ao mesmo tempo, do surgimento de um conjunto de organizações e movimentos sociais, desenvolve uma compreensão que se contrapunha a estatista e colocava na sociedade a capacidade de inovação e protagonismo. A radicalização analítica destas duas concepções provocou a construção/compreensão de dois polos dicotômicos e monolíticos. De um lado, a compreensão do Estado todo poderoso que através de sua institucionalidade exerceria o controle da sociedade e, de outro, o entendimento de uma sociedade existente autônoma e de costas para o Estado. A produção teórica de Giddens (1989) ressaltando a capacidade reflexiva dos sujeitos, a impossibilidade de analisarmos as instituições sem os sujeitos que a compõem e a perspectiva de escolha dos indivíduos frente aos constrangimentos institucionais embora tenha sofrido algumas críticas 3 trouxe à tona a necessidade de análise relacional. Dentro da perspectiva neoinstitucionalista, mantendo nitidamente uma primazia da estrutura para a compreensão das relações entre Estado e Sociedade civil com a perspectiva institucional constitucionalista, Hay e Jessop passam a considerar que os atores estatais e societais agem e se relacionam em contextos que colocam constrangimentos institucionais e que favorecem certas estratégias em detrimento de outras (CÔRTES; SILVA, 2010, p. 433). Nesta mesma perspectiva, prosseguem os autores, na concepção de Jessop: A análise deve considerar também o contexto estratégico relacional. Para ele, em função de sua seletividade estrutural e de suas capacidades estratégicas específicas, o poder estatal é sempre condicional e relacional. A realização desse poder depende dos laços estruturais entre o Estado e o sistema político que o engloba, das ligações estratégicas entre administradores estatais e outras forças políticas e do emaranhado complexo de interdependência e redes sociais que ligam o Estado e o sistema político ao ambiente societal mais amplo (CÔRTES e SILVA, 2010, p. 433). Para Côrtes e Silva (2010), um avanço ainda em direção à relacionalidade entre Estado e sociedade, pode ser percebido com o conceito de Estrutura de Oportunidades Políticas EOP, que surgiu nos EUA se contrapondo a uma tradição teórica que distinguia processos institucionais e não institucionais. O primeiro, marcado pela racionalidade, obediências às regras democráticas, enquanto o segundo é marcado pela irracionalidade, pela anomia e autoritarismo. Contrariamente a essa tradição, autores como McAdam, Tarrow e Tilly (2001) defendiam o argumento de que processos institucionais e não institucionais estão intimamente articulados e somente podem ser corretamente compreendidos a partir de uma nova perspectiva de análise, que seja capaz de apreender tal articulação (p. 434). Podemos perceber que se mantêm uma compreensão do papel da institucionalidade e, ao mesmo tempo, entende-se a criação de uma estrutura de oportunidades políticas dentro das quais os atores sociais 3 Entre as criticas feitas a Guiddnes está a de que ele teria reforça do voluntarismo concebendo que o individuo teria total liberdade de escolha, sem constrangimento institucional e das redes nas quais está envolto.

5 atuam a partir de suas definições (tomadas a partir de reflexões e condições históricas 4 ), interagem, são influenciados e influenciam os constrangimentos construídos e apresentados pelas instituições. Dentro desta perspectiva teórica, podemos identificar a criação dos Conselhos Municipais, a partir de um marco regulatório constitucional e infra-constitucional, com composição paritária entre sociedade civil e instituições governamentais, como uma oportunidade de atuação da sociedade civil mas, que per se, não significa um efetivo exercício de controle social, tema que veremos adiante. 3. Espaços institucionais de participação da sociedade civil na formulação de Políticas Públicas As transformações a partir das duas últimas décadas do século XX na América Latina e, especificamente no Brasil, permitiram a construção de um processo de democratização. Na esteira desta democratização ocorre uma mudança significativa na relação entre Estado e sociedade, seja no processo de escolha dos dirigentes políticos do Estado, através de processos eleitorais sistemáticos, de maior transparência das ações destes dirigentes enquanto gestores e, o que mais nos interessa aqui, na constituição de espaços, institucionais ou não 5, de participação da sociedade civil 6, permitindo um debate permanente entre Estado e representação da sociedade na formulação, implementação e avaliação de políticas públicas. A Constituição Brasileira de 1988 inaugura um processo, que possui sequência na década seguinte, de formalização de espaços institucionalizados, normalmente denominados Conselhos de Políticas Públicas, objetivando o exercício do controle social 7 através da criação de esferas públicas de relação entre sociedade civil e Estado. Antes de adentrarmos para uma maior caracterização dos Conselhos de Políticas Públicas é importante localizarmos, brevemente, o debate em torno do conceito de Esfera Pública e democracia. Este conceito, desenvolvido pela teoria crítica, busca demonstrar que a construção da democracia está relacionada a espaços permanentes de diálogo e relação entre a sociedade civil, portadores das necessidades do mundo da vida, e da sociedade política (ALVRITZER, COSTA, 2004). Em uma aproximação da compreensão do conceito de esfera pública e dos espaços dos conselhos, Gohn (2004) nos aponta: [...] concebemos esfera pública como um lugar de mediação institucional da participação organizada da sociedade civil e de representantes da sociedade 4 Para os autores, o capital social de cada autor é fundamental para que ele atue com maior ou menor capacidade de autonomia relacional frente aos constrangimentos institucionais. O foco no capita social auxilia na apreensão da organização e da atuação dos atores sociais como processos relativamente autônomos, ou seja, relacionados, mas não subordinados, à configuração político institucional. ( Cortes, Silva, 2010, p.436) 5 Entende-se espaços institucionais aqueles que possuem uma regulamentação positivada tais como os conselhos de políticas públicas, e não institucionais aqueles que existem sem a formalização legal tais como fóruns de representantes e até mesmo a grande maioria das experiências de Orçamentos Participativos. 6 Ao discutir a relação das ONGs com a sociedade e com o campo político Pinto(2006) alerta para a imprecisão que a literatura tem tratado os conceitos de Sociedade civil, ONGs e organizações da sociedade civil. Alerta, principalmente para dois cuidados necessários. O primeiro para não cairmos na tentação de consideramos sociedade civil tudo em contraposição ao Estado e ao mercado e a segunda para não fazermos distinção entre sociedade civil e sociedade civil organizada, uma vez que a sociedade civil é uma organização da sociedade, na qual cada indivíduo encontra sua pertença como cidadão de direito.(p. 653). 7 É importante lembrarmos que historicamente o termo controle social era utilizado para expressar o controle do estado sobre a sociedade no intuito de estabelecer a ordem e o progresso e que com o processo de democratização passa a ser utilizado para denominar o inverso, ou seja, o controle da sociedade sobre a ação do Estado. Ver Kujawa (2004).

6 política. Trata-se de uma arena para o cidadão expressar, organizar e sistematizar suas demandas, reivindicações, projetos, ações coletivas num processo de relações discursivas entre sociedade civil organizada em função de demandas sociais, Estado e, eventualmente, agentes de corporações do mercado, do poder econômico, onde há uma clara interlocução pública, sobre assuntos públicos (p. 72). Neste sentido, os Conselhos de políticas públicas se constituem em esferas públicas 8 lócus de diálogo da sociedade civil e da sociedade política, numa perspectiva relacional e não dicotomizada, de representação de interesses e demandas e, ao mesmo tempo, de transparências das ações do Estado. Ao abordar o fortalecimento da esfera pública no Brasil, Gohn (2004) aponta três fatores, que se complementam e que contribuíram para este processo: a) a capacidade organizativa e de pressão da sociedade que conquistou seu espaço e garantiu na Constituição a normatização de conselhos, conferências, etc; b) a constitucionalização, a partir da constituição de 1988, e normatização destes espaços; c) as transformações na economia globalizada criando novos condicionantes para o Estado e constituindo novas redes de atuação social tendo como exemplo o Terceiro Setor. Côrtes (2004; 2007) aponta a descentralização como um quarto fator que teria contribuído para o fortalecimento destes espaços na medida em que a municipalização de diversas políticas públicas associou a transferência de recursos públicos federais aos estados, distrito federal e municípios a criação e funcionamento dos conselhos 9. Pinto (2006) enfatiza que as Organizações não Governamentais ONGs tiveram um papel preponderante na consolidação destes espaços de participação. Todavia, desde a Constituição de 1988 vem crescendo a presença da sociedade civil como ator político, quer por sua presença nos múltiplos conselhos que a própria Constituição determinou, quer pela sua organização, fazendo-se presente em inúmeras manifestações de cunho político, econômico ou cultural. Dentro desse quadro, a posição das ONGs tornou-se proeminente. (PINTO, 2006, p.654). Existe uma diversidade dos conselhos no formato de composição, normatização e caráter. Numa tentativa de identificar características gerais, Junior; Azevedo; Ribeiro (2004) apontam que eles são: a) temáticos, normalmente ligados a políticas sociais específicas (saúde, educação, criança e adolescente, emprego e renda, etc.); b) de caráter semi-representativo, uma vez que a participação não é remunerada, normalmente eleita por mandatos, mas exercida voluntariamente; c) normalmente deliberativos e permanentes 10, nestes casos com capacidade de incidir nas ações dos gestores que são constrangidos a implementar as deliberações destes conselhos; d) composição paritária entre governo e sociedade, ou seja 50% dos participantes representando órgãos e instituições governamentais e 50% representando a sociedade civil 11 ; d) com autonomia, ou semi-autonomia frente ao governo, ou seja, possui regras de 8 Gohn faz um distinção entre o conceito de Espaço Público e Esfera Pública, sendo que o primeiro refere-se a espaços mais abrangentes, não institucionalizados, de usufrutos da sociedade civil, tais como fóruns, plataformas. espaço público é um espaço de encontro do cidadão, seres humanos plurais, refletindo e agindo no mundo da vida, exercitando a condição humana (p.71). Enquanto a Esfera pública [...] tem um grau de institucionalidade porque há normatizações jurídicas que orientam, formam e informam suas ações ( p.72). 9 Esta mesma percepção é partilha por Junior; Azevedo; Ribeiro (2004) que apontam as mudanças político administrativas e a reforma municipal como uma das razões da ampliação numérica e qualitativa dos conselhos. 10 Nos últimos anos tem se proliferados conselhos temáticos consultivos estabelecidos por iniciativas dos gestores, contudo, no nosso entender não invalidam a afirmação dos autores de que em sua maioria os conselhos são permanentes e deliberativos. 11 Uma exceção na forma de composição da paridade está nos conselhos de Saúde nas três esferas de governo. Nestes conselhos a composição é feita por 50% de representante dos usuários e os demais 50% por 25% de representantes dos governos e 25% trabalhadores do setor e prestadores de serviços.

7 funcionamento própria definido em leis ou pelos conjuntos dos componentes, inclusive os representantes do governo. 4. Fatores que contribuem para a consolidação da participação social nos conselhos A existência dos espaços formais, institucionalizados dos conselhos, não são sinônimo de efetiva participação social e/ou de que estes são espaços de definição das políticas públicas a serem efetivadas a partir da demanda da sociedade, avaliação 12 e de controle desta sobre as ações governamentais. Há uma vasta produção bibliográfica analisando os avanços na participação da sociedade civil na definição das diretrizes das políticas públicas e controle das ações do Estado nas suas implementações, bem como nos fatores que contribuem para a ampliação ou restrição do sucesso destes espaços. Especificamente, neste texto, abordaremos alguns fatores que contribuem para a ampliação e permanência de atuação dos atores representantes da sociedade civil nestes espaços. Parte-se da compreensão, já abordada anteriormente, que a existência dos espaços institucionais dos conselhos é uma oportunidade política de participação social, mas que sua efetivação qualitativa está vinculada à decisão dos atores sociais em participar e no seu capital social que permite uma participação relacional qualificada que não fique nos limites dos condicionantes institucionais. Como aborda Cortes (2007) A existência de espaços públicos institucionalizados de participação é a condição necessária para que participantes se envolvam em suas atividades. A constituição de canais participativos, entretanto, não é a garantia suficiente para que os participantes preferenciais na maioria dos casos, representantes dos movimentos populares e sindicais e de grupos de interesses de usuáriosparticipem de fato no processo de decisão política de determina área da administração pública. Eles podem escolher não se envolver, ou seu envolvimento pode redundar em manipulação (...) (p. 127). A vinculação e permanência de uma organização social em determinado espaço de participação, no caso os conselhos de políticas públicas, é uma opção, por isso Cortes e Silva (2010) ao se questionarem sobre quais seriam os fatores que contribuem para esta opção, destacam que as características institucionais e determinações legais exercem uma influência na participação popular. Entre estas características está a abrangência do público a quem se destina atribuindo maior ou menor importância relativa de uma determinada área. As políticas universais, como saúde e educação básica relacionam-se com um público geral e tendem a ter maior atenção de um maior número de organizações que as políticas focalizadas. A forma de financiamento e a capacidade dos gestores de implementar as decisões dos conselhos de uma determinada área é outro fator que contribui para atribuir importância para um determinado Conselho. Neste aspecto, os conselhos possuem características bem diferentes. Em alguns conselhos, como é o caso do trabalho e renda, os gestores municipais possuem poucos recursos políticos para interferir na dinâmica do mercado para gerar mais empregos ou empregos em um determinado setor, bem como os recursos financeiros disponíveis estão restritos a financiamento de ações formativas para qualificar a mão de obra. No Conselho de Saúde, por sua vez, possui recursos vinculados no orçamento do município e repasses do Estado e da União e os gestores municipais são responsáveis diretos pela implementação de políticas públicas que, por força de normatização institucional, tem a sua definição nos Conselhos. Neste sentido, Conselhos como o de saúde, são espaços abertos de disputa de interesses dos diferentes segmentos que o compõe, e de pressão direta destes grupos sobre os gestores. Estes fóruns passam, em muitos casos, a deter poder para estabelecer diretrizes políticas e planejar e supervisionar o uso dos recursos financeiros transferidos do nível federal para a esfera municipal (Cortes, 2007, p.132). A estrutura e organização dos grupos sociais também exercem influência para que a participação nos conselhos seja legítimo, autônomo e continuado (Cortes, 2007, p. 131). A capacidade organizativa dos grupos sociais diferencia-se nas diversas regiões do Brasil, sendo que em centros urbanos há uma 12 Um debate mais aprofundado sobre a avaliação das políticas pública pode ser encontrada em Farias (2005).

8 estrutura de organizações sindicais e populares, maior do que em pequenos municípios, principalmente com predominância rural. Por isso, é comum em pequenos municípios os conselhos possuírem menor autonomia frente aos gestores e sua atuação ser permeada por relações clientelistas. Outro fator relevante na consolidação da participação social nos conselhos é a convergência para este espaço de diferentes grupos sociais, profissionais e membros da burocracia gestora que possuem interesses e objetivos comuns, constituindo-se, desta forma policy communities. Para além das organizações sociais contribuíram muito neste processo os profissionais que tem o conhecimento técnico e levaram o debate da constituição de políticas de cada área para dentro dos conselhos, da mesma forma membros da burocracia e gestores que, por possuírem uma compreensão renovadora, atuaram para fortalecer estes espaços enquanto lócus das decisões políticas, contribuindo muito para a legitimação dos mesmos. Segundo Cortes (2007) A consolidação de conselhos municipais de políticas públicas teve maior sucesso nas áreas em que se formou uma policy communities, integrada por uma elite de reformadores em aliança com lideranças do movimento popular e sindical e de grupos de interesses de usuários. Líderes dos movimentos popular e sindical poderiam optar por pressionar diretamente gestores públicos, ao invés de participar em conselhos. Nos municípios em que profissionais reformadores estimularam o envolvimento nas atividades desses fóruns, o envolvimento dessas lideranças foi maior (p. 139). Portanto, a constituição de policy communities contribuindo para que um determinado conselho seja efetivamente o espaço da formulação de políticas setoriais, da definição das ações e fiscalização dos gestores contribuem para que os representantes das organizações priorizem a participação destes espaços. 5. Considerações finais Observamos, neste texto, que a perspectiva teórica neoinstitucional, principalmente em sua vertente histórica, contribui para a análise da formulação e implementação das políticas públicas entendendo que o Estado, através de seus organismos, possui um conjunto de regras que funcionam como condicionantes na decisão dos gestores. A relação entre Estado e sociedade civil nos conselhos de políticas públicas é melhor compreendida se não entendermos a existência da predominância do Estado sobre a sociedade e nem considerarmos o Estado e a sociedade como dois pólos monolíticos e dicotômicos, mas sim dentro de uma perspectiva relacional, compreendendo que há influência da institucionalidade, mas ao mesmo tempo os atores sociais são sujeitos reflexivos que tomam decisões a partir de interesses e objetivos próprios. A democratização vivenciada no Brasil nas últimas três décadas, principalmente após a Constituição de 1988, criou os conselhos de políticas públicas como um espaço de participação da sociedade na definição das políticas públicas e de fiscalização das ações dos governos. A criação destes espaços não é per se a garantia de efetiva participação da sociedade que poderia optar por outras formas de fazer pressão aos governos e garantir os seus interesses de outras formas. Apontamos, a partir do texto de Cortes e Silva (2007), que a participação das organizações sociais está relacionada ao arcabouço institucional que define a abrangência da política, a sua forma de financiamento e a composição dos mesmos; a estrutura organizativa dos movimentos sociais e a constituição de policy communities como elementos importantes na consolidação da participação nos conselhos de políticas públicas.

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