MINISTÉRIO PÚBLICO DA UNIÃO AUDITORIA INTERNA SECRETARIA DE ORIENTAÇÃO E AVALIAÇÃO PARECER CORAG/SEORI/AUDIN-MPU Nº 0102/2013

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1 MINISTÉRIO PÚBLICO DA UNIÃO AUDITORIA INTERNA SECRETARIA DE ORIENTAÇÃO E AVALIAÇÃO PARECER CORAG/SEORI/AUDIN-MPU Nº 0102/2013 Referência : Ofício nº 225/13-PR/BA-GAB. PR-BA /2013. Assunto : Administrativo. Exclusão da rubrica Treinamento da planilha de custo e formação de preços. Interessado : Procuradoria da República na Bahia. O Excelentíssimo Senhor Procurador-Chefe da PR/BA solicita pronunciamento definitivo desta AUDIN-MPU quanto à recomendação constante do item da Nota de Auditoria SEAUD/AUDIN/MPU nº 76/2012, atinente à suposta necessidade de exclusão das planilhas de custos e formação de preços do item referente a treinamento em todos os contratos de prestação de serviços. Isso porque, conforme alegam o Setor de Contratos e a Assessoria Jurídica da Unidade, a referida recomendação não teria aplicabilidade aos contratos de prestação de serviços de vigilância armada e desarmada, já que, para esses ajustes, haveria obrigação de oferta de cursos de reciclagem periódica, às expensas do empregador, conforme o art. 110 da Portaria nº 387/2006 DG/DPF, substituída pela Portaria nº 3.233/2012 DG/DPF. 2. Em apoio ao alegado, consignou-se que nenhum dos acórdãos do Tribunal de Contas da União TCU, citados pela Auditoria Interna, tratam concretamente do serviço de vigilância e que, ao contrário do que ocorre com esse serviço, inexiste obrigatoriedade legal de curso de reciclagem e treinamento para os serviços tratados naqueles acórdãos. Ademais, de acordo com a Assessoria Jurídica: no caso específico dos contratos de vigilância armada e desarmada a implementação da medida recomendada pela AUDIN violaria o disposto no Art. 29-A da Instrução Normativa SLTI/MPOG nº 02/2008, e feriria os princípios da legalidade, da isonomia, da segurança jurídica, da vinculação ao instrumento convocatório, do julgamento objetivo e do equilíbrio econômico-financeiro dos contratos administrativos. 3. A respeito, importa notar, em princípio, que, em razão de indícios da existência de sobrepreço nos limites estabelecidos pelo MPOG para a contratação de serviços de vigilância e limpeza e conservação TC nº /2007-7, o Tribunal de Contas da União efetuou estudos da composição e percentual das planilhas de formação de preço desses serviços, que resultaram no Acórdão nº 1.753/2008 Plenário, utilizando-se, inclusive, de estudos feitos por esta Auditoria Interna relativos aos percentuais de encargos sociais. Os estudos realizados pelo TCU, além de evidenciarem a existência do mencionado sobrepreço, subsidiaram a determinação para que a SLTI/MPOG efetuasse estudos para atualizar os percentuais que compõem as várias rubricas da planilha de formação de preços utilizadas no cálculo dos valores-limite para as contratações dos serviços terceirizados de vigilância e limpeza e conservação. 4. Após estudos, a SLTI/MPOG elaborou portarias estabelecendo novos valores-limite para essas contratações. Diante dos novos limites, a Secretaria de Controle Externo no Estado de Roraima formulou representação contra a Gerência Regional de Administração do Ministério da Fazenda em Roraima GRAMF/RR, em decorrência da verificação de indícios de prática de sobrepreço na contratação da empresa Union Security Serviços de Segurança e Transporte de Valores, fato que originou o Acórdão nº 2.729/2009 Plenário. Nesse Acórdão, a referida empresa, ao alegar a inexequibilidade dos preços estabelecidos pela SLTI para contratação de serviços de vigilância no Estado de Roraima, afirma, entre outras coisas, que os estudos do TCU não visualizaram os custos gerados para cumprimento de legislações 1 MAO006a-PR-BA-TREINAMENTO-PLANILHA-2013.doc 1

2 específicas, entre eles, aqueles realizados com curso de reciclagem, exigido pela Portaria MJ 387/2006. Alegação essa rechaçada pela Corte de Contas, com o entendimento no sentido de que o custo com treinamento dos vigilantes, a cada 24 meses, não deve ser abarcado pela entidade contratante, mas sim pela empresa contratada, visto ser um investimento no capital intelectual que trará benefícios diretos a empresa prestadora de serviços, ou seja, o empregado treinado pode usar os conhecimentos na prestação de serviços de vários contratos e não apenas no contrato celebrado com a Administração Pública. 5. Ademais, no referido Acórdão, o TCU, ao listar as razões que ocasionavam a excessiva onerosidade da proposta ofertada pela contratada, destacou, entre outros, o pagamento irregular como item de custo direto de Reciclagem de Pessoal do art. 91 da Portaria DPF/MJ nº 992/1995, quando este deveria estar incluso no conceito de despesas administrativas e de lucro da empresa, conforme Acórdão nº 325/2007 Plenário. 6. Desse modo, firmou o entendimento no sentido de que as rubricas "Reciclagem de Pessoal" e "Reciclagem do artigo 91 do Decreto [sic] 992 MJ" devem ser absorvidas pelo item "lucro", que seria a parcela destinada a remunerar o acervo de conhecimentos acumulados ao longo dos anos de experiência no ramo, capacidade administrativa e gerencial, conhecimento tecnológico acumulado, treinamento do pessoal, fortalecimento da capacidade de reinvestir em novos projetos e o risco do negócio em si (Acórdão/TCU nº 325/2007- Plenário). 7. Aliás, nesse ponto, importa destacar que o entendimento de que os custos com treinamento de funcionários da contratada estão englobados no conceito de lucro, porquanto é obrigação da empresa fornecer empregados devidamente treinados e aptos para a execução dos serviços contratados foi firmado, em princípio, no supramencionado Acórdão TCU nº 325/2007 Plenário, no qual também se consignou que o item treinamento de pessoal está contido no conceito de lucro. Ademais, releva notar que a Corte de Contas, no Acórdão nº 1.753/2008 Plenário, já citado, em análise ao Lucro e Despesas Indiretas LDI, estabeleceu que, apesar de tratar expressamente de "fiscalização em obras públicas", o entendimento exarado no referido Acórdão TCU nº 325/2007 Plenário é perfeitamente aplicável às contratações de serviços contínuos de vigilância e limpeza e conservação (item 123 do Relatório do Ministro-Relator). 8. Diante disso, infere-se que, embora os acórdãos citados por esta Auditoria Interna tratem concretamente de serviços de limpeza e conservação, as determinações deles emanadas relativas à vedação de inclusão de treinamento na planilha de custos e formação de preços também se aplicam às contratações de serviços de vigilância, conforme assentado no Acórdão 2.729/2009 Plenário, que tratou de serviços de vigilância. Aliás, o próprio Tribunal de Contas da União TCU não admite em seus editais, inclusive os de vigilância, o item treinamento (Pregão Eletrônico 26/2011 Brasília e 01/2013 Bahia). 9. Corrobora com esse entendimento o fato de que nos acórdãos a Corte de Contas referiuse as contratações ou repactuações de serviços terceirizados, sem fazer exceções, conforme se verifica nas transcrições abaixo: Acórdão nº 825/2010 TCU - Plenário 1.5. Determinar que em eventuais repactuações e/ou futuras contratações de empresas não aceite no quadro dos Insumos a presença de item relativo à Acórdão nº 826/2010 TCU Plenário 2 MAO006a-PR-BA-TREINAMENTO-PLANILHA-2013.doc 2

3 1.5. Determinar...que em eventuais repactuações e/ou futuras contratações de empresas não aceite no quadro dos Insumos a presença de item relativo à Acórdão nº 1442/2010 TCU -2ª Câmara determinar...que, em eventuais repactuações e/ou futuras contratações de empresas não aceite no quadro dos Insumos a presença de item relativo à 10. Diga-se a propósito que, dado esse entendimento do Tribunal de Contas da União, a AUDIN-MPU incluiu em suas auditorias, a avaliação das planilhas de custos dos contratos de serviços terceirizados quanto à inclusão de item referente a Treinamento, passando a recomendar, quando constante tal item, a sua exclusão da planilha de custos no momento da repactuação ou da prorrogação contratual. E, na hipótese de a empresa não aceitar o ajuste, a realização de nova licitação. 11. Assim, em relação às Unidades auditadas nos exercícios de 2011 e 2012, foram expedidas recomendações dessa natureza a sete unidades gestoras (PRT16/MA, PR/BA, PR/MA, PR/TO, PRR5/PE, PRT21/RN e CNMP), das quais cinco já excluíram esse item de seus contratos. Dessas unidades, apenas a PR/BA e a PR/MA ainda não efetivaram a exclusão, embora tenham se manifestado pelo atendimento à recomendação. 12. Ademais, importante observar que a Procuradoria Regional do Trabalho da 5ª Região BA não incluiu esse item na planilha de custos de seu contrato de prestação de serviço de vigilância. 13. Quanto à possibilidade de exclusão da rubrica Treinamento da planilha de custos, importa notar que, no já citado Acórdão TCU nº 2.729/2009 Plenário, o Tribunal de Contas da União entendeu que a inclusão da rubrica treinamento caracterizaria inserção em duplicidade de gastos na planilha de custos e formação de preço, uma vez que este item está absorvido por outras rubricas. Desse modo, a exclusão do mencionado item não ocasionaria desequilíbrio à equação econômico-financeira. 14. Aliás, sobre a possibilidade de exclusão de itens indevidos de planilhas de custo e formação de preço, releva destacar também o Acórdão TCU nº 396/2009-Plenário, no qual a Corte de Contas determinou ajuste na planilha de composição do preço, conforme se verifica abaixo: 9.2. com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei nº 8.443, de 16 de julho de 1992, c/c o art. 250, inciso II, do RI/TCU, determinar [ao órgão] que: em relação ao Contrato nº 99/2007, firmado em 19/1/2007 com a [cooperativa]: exija da cooperativa contratada o cumprimento de todas as obrigações constantes do instrumento convocatório e assumidas por ela em sua proposta comercial, especialmente no que tange ao descanso anual e ao fundo natalino, conforme disposto nos arts. 3º, caput, e 54, 1º, da Lei nº 8.666/93, sem prejuízo de ajustar a planilha de composição do preço e a proposta comercial, recuperar os valores pagos indevidamente e aplicar as penalidades previstas no contrato, se for o caso; proceda ao devido ajuste na planilha de composição do preço e na proposta comercial, no tocante à incorreta inclusão de valor a título de vale-transporte como custo, e promova a recuperação dos valores pagos indevidamente, se for o caso, com fundamento no art. 65, 5º, da Lei nº 8.666/ ajuste a planilha de composição do preço e a proposta comercial com vistas à obtenção de preços e condições mais vantajosas para a Administração e à justa 3 MAO006a-PR-BA-TREINAMENTO-PLANILHA-2013.doc 3

4 remuneração dos serviços, quando da oportunidade de prorrogação do prazo contratual ou repactuação de valores, em consonância com os arts. 57, inciso II, e 65, inciso II, alínea "d", da Lei nº 8.666/93; 15. Sobre esse assunto, vale destacar também o voto do Ministro-Relator no Acórdão TCU nº 1.212/2013 Plenário: 2. Quanto ao mérito, acompanho o entendimento da unidade técnica (...), ante a análise empreendida na instrução transcrita como Relatório, cujas conclusões, por percucientes que são, acolho e as incluo nas minhas razões de decidir no presente caso, sem prejuízo de tecer os comentários a seguir aduzidos. 12. A unidade técnica analisou os argumentos apresentados deixando de acolhê-los pelos fundamentos que apresenta (...). 13. Reafirma, também, que todos os argumentos já foram efetivamente combatidos em instrução no âmbito do TC /2011-1, na qual ficou assente que: a) a regularidade das planilhas de custos e formação de preços, nos contratos de serviços, é obrigatória, e não opcional, devendo estas, portanto, ser criteriosamente avaliadas a fim de se evitar a inclusão ilegal de custos e a consequente realização de pagamentos indevidos; b) as planilhas de custos e formação de preços, mesmo em licitações com adjudicação por preço global, não são elementos meramente informativos, não se facultando, portanto, o pagamento de itens irregulares ou de serviços não prestados. 16. Ademais, é fato que, em regra, as contratações públicas são regidas pelos princípios da vinculação ao instrumento convocatório e pacta sunt servanda art. 3º, 41 e art. 66 da Lei nº 8.666/93, respectivamente. Portanto, o contrato firmado vincula as partes ao estrito cumprimento das condições fixadas no edital, na proposta e no próprio instrumento contratual, desde que observados os princípios insculpidos no art. 37 da Constituição Federal, no art. 3º da Lei nº 8.666/93 e os seus correlatos, erigidos com a finalidade de atendimento do interesse público. Ou seja, o princípio da vinculação ao instrumento convocatório não pode significar a imutabilidade real das condições da proposta ante a constatação posterior de eventuais incorreções ou ilegalidades, pela própria administração ou pelos Órgãos de Controle Interno ou Externo. Albergar entendimento nesse sentido poderia implicar prejuízos ao erário com o pagamento de valores indevidos durante a vigência do contrato, o que violaria os princípios acima referenciados, especialmente os da legalidade, eficiência e economicidade. 17. Nesse sentido, vale trazer a lume trecho do voto do Ministro Relator, Sepúlveda Pertence (RO em MS DF): se de fato o edital é a lei interna da licitação, deve-se abordá-lo frente ao caso concreto tal qual toda norma emanada do Poder Legislativo, interpretando-o à luz do bom senso e da razoabilidade, a fim de que seja alcançado seu objetivo, nunca se esgotando na literalidade de suas prescrições. Assim sendo, a vinculação ao instrumento editalício deve ser entendida sempre de forma a assegurar o atendimento do interesse público, repudiando-se que se sobreponham formalismos desarrazoados. 18. Para arrematar esse particular, cabe registrar trecho do Acórdão TCU nº 3025/2009, o qual deixa claro a necessidade de ajustes do valor contratado, não havendo qualquer ilegalidade nesse procedimento, porquanto visa o atendimento e efetivação do interesse público: Acórdão TCU 3025/2009 Plenário 10. Com efeito, é frágil o argumento da contratada de que, havendo no edital da licitação critério de aceitabilidade de preços unitários (art. 40, inciso X, da Lei n.º 8.666, de 1993) e ao sagrar-se vencedora do certame, não poderia ter seus preços contratuais questionados, sob pena de violação ao princípio da vinculação ao instrumento convocatório. 11. Ora, bem ressaltou a instrução que a contratada não está obrigada a submeter-se à execução do objeto por valor inferior ao inicialmente pactuado, mas constatado que os preços contratados estão acima dos preços de mercado, ainda que tenham se balizado nos parâmetros do edital, impõe-se o ajuste aos valores de mercado, assegurado, contudo, o 4 MAO006a-PR-BA-TREINAMENTO-PLANILHA-2013.doc 4

5 devido contraditório. Portanto, não há nenhuma ilicitude nesse procedimento, que tem por objetivo maior a defesa do interesse público. 19. Portanto, é pacífico que o poder público tem o dever de zelar para que não haja a inclusão ou manutenção de itens considerados irregulares ou ilegais nos contratos administrativos, cujos fundamentos encontram-se na jurisprudência do Tribunal de Contas da União, nos princípios elencados no art. 37 da Carta Magna e no art. 3º da Lei de Licitações e Contratos, com a finalidade de efetivar a defesa do interesse público. 20. Ante o exposto, não obstante as alegações do Setor de Contratos e do Núcleo Jurídico da Unidade, considerando que, conforme o inc. II do art. 71 da Constituição Federal, cabe ao TCU julgar as contas dos administradores e demais responsáveis..., somos de parecer pela necessidade de exclusão das planilhas de custos e formação de preços do item referente a treinamento em todos os contratos de prestação de serviços, inclusive os de vigilância, conforme registrado na recomendação constante do item da Nota de Auditoria SEAUD/AUDIN/MPU nº 76/2012. É o parecer que submetemos à consideração superior. Brasília, de setembro de MÁRCIO ALVES DE ANDRADE Assessor da SEORI De acordo. À consideração do Sr. Auditor-Chefe. MARA SANDRA DE OLIVEIRA Secretária de Orientação e Avaliação JOSÉ GERALDO DO E.S. SILVA Coordenador de Orientação de Atos de Gestão Aprovo. Encaminhe-se à PR/BA e à SEAUD. Em, / 9 / SEBASTIÃO GONÇALVES DE AMORIM Auditor-Chefe 5 MAO006a-PR-BA-TREINAMENTO-PLANILHA-2013.doc 5