Institucionalidades para a Gestão Social do Desenvolvimento Rural Sustentável

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1 MINISTÉRIO DO DESENVOLVIMENTO AGRÁRIO CONSELHO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO RURAL SUSTENTÁVEL CONDRAF Institucionalidades para a Gestão Social do Desenvolvimento Rural Sustentável Brasília, setembro 2005

2 PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA Luiz Inácio Lula da Silva MINISTÉRIO DO DESENVOLVIMENTO AGRÁRIO Miguel Soldatelli Rossetto Ministro de Estado do Desenvolvimento Agrário MDA José Humberto Oliveira Secretário de Desenvolvimento Territorial SDT Secretário do Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentável CONDRAF Série Documentos do CONDRAF : número 01, setembro de Institucionalidades para a Gestão Social do Desenvolvimento Rural Sustentável Os textos assinados não refletem necessariamente as posições do CONDRAF sendo, portanto, de responsabilidade de seus autores. Revisão dos textos: Marcelo Miná Dias Assessoria do CONDRAF: Roseli Andrade, Vera Azevedo e Marcelo Miná Dias. Secretária: Mônica Vasconcelos Kuhlmann Estagiário: Diego de Araújo Rodrigues

3 APRESENTAÇÃO DA SÉRIE O Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentável (CONDRAF) é uma instância colegiada, órgão de abrangência nacional, em cuja composição estão representados, paritariamente, órgãos governamentais, movimentos sociais e organizações da sociedade relacionadas às temáticas da promoção do desenvolvimento rural sustentável, da reforma agrária e da agricultura familiar. Dentre suas competências e atribuições, como espaço de concertação e gestão social, destacam-se seu papel no apoio à formulação de políticas públicas estruturantes e sua adequação às demandas da sociedade e às necessidades da promoção do desenvolvimento rural sustentável dos territórios rurais. Coerente com este papel e atribuições, o CONDRAF inicia, com a edição deste Caderno, uma série de publicações dos documentos e textos produzidos por seus Comitês, Grupos Temáticos e Grupos de Trabalho. À divulgação dos produtos dos Comitês e Grupos Temáticos e de Trabalho acrescente-se a publicação de palestras dos(as) convidados(as) especiais em Reuniões Ordinárias do Conselho, a divulgação de relatórios, avaliações, análises e estudos produzidos por sua Secretaria Executiva e por parceiros ou consultores do Conselho. A publicação destes documentos e textos busca publicizar e dar maior visibilidade às discussões políticas, às resoluções e aos produtos do CONDRAF, sendo, inclusive, uma de suas diretrizes estratégicas, ou seja, tornar suas resoluções referências à ampliação, articulação e integração das políticas públicas de desenvolvimento rural sustentável. Este conjunto de textos e documentos possibilita, inclusive, um importante material de consulta àqueles que exercem a gestão pública e aos estudiosos do tema da gestão social de políticas públicas.

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5 APRESENTAÇÃO DO CADERNO Este primeiro Caderno do CONDRAF apresenta textos e documentos que resultaram do trabalho do Grupo Temático Institucionalidade para Gestão Social do Desenvolvimento Rural Sustentável. Este Grupo, formado por representantes de órgãos governamentais e entidades e organizações da sociedade, foi criado em 2003 com o objetivo de construir referências para a implantação e fortalecimento das institucionalidades de gestão social das políticas públicas de desenvolvimento rural sustentável. O trabalho incluiu um intercâmbio de experiências que levou membros do Grupo à região da Andaluzia, na Espanha, para conhecer experiências de institucionalidades que exercem a gestão social de programas da comunidade européia. A atribuição do Grupo foi estudar e colocar em discussão processos de gestão social do desenvolvimento rural sustentável. Para tanto, ouviu e sistematizou relatos de experiências no país. No processo de construção destas referências e subsídios, além da elaboração de um Documento de Referência do Grupo, foi produzido um estudo que sistematizou o debate atual sobre a gestão de políticas públicas a partir da análise da diversidade de estudos sobre as experiências vivenciadas, principalmente, pelos Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural. Por fim, foram oferecidos ao CONDRAF subsídios para a oferta de orientações, diretrizes e atribuições aos colegiados de desenvolvimento rural sustentável que atuam em diversos níveis. Destes textos derivaram duas Resoluções do CONDRAF, as de número 48 e 52, que propõem, respectivamente, diretrizes e atribuições para a rede de Conselhos de Desenvolvimento Rural Sustentável, nos seus diferentes níveis de atuação, e aprova recomendações do CONDRAF para as institucionalidades territoriais de desenvolvimento rural sustentável. Neste Caderno Temático é apresentada a produção original do trabalho do Grupo, preservando-se a ordem cronológica dos documentos e textos. Desta forma, inicia-se com a Resolução do CONDRAF que criou o Grupo Temático e estabeleceu seus objetivos e competências. Na seqüência é publicado o estudo dos consultores Laura Maria Goulart Duarte (Professora da UnB) e Lauro Mattei (Professor da UFSC) a respeito dos potenciais e limites dos processos gestão social do desenvolvimento rural, vistos a partir das experiências dos Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural. O Documento de Referência do Grupo Temático surge na seqüência, sintetizando os debates e discussões realizadas pelo Grupo. Por fim, são apresentadas as duas Resoluções do CONDRAF que resultaram diretamente do trabalho do Grupo, as de número 48 e 52.

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7 SUMÁRIO Resolução n o 38 do Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentável, publicada no Diário Oficial da União em 25/03/2004, Seção 1, Página Estudo elaborado por Laura Duarte e Lauro Mattei sob encomenda do Grupo Temático Institucionalidade para a Gestão Social do Desenvolvimento Rural Sustentável do Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentável CONDRAF I. Apresentação II. Metodologia do trabalho III. Principais resultados IV. Principais recomendações dos estudos V. Considerações e sugestões VI. Referências bibliográficas Anexo 1. Cinco resenhas mais relevantes Anexo 2. Resenhas adicionais Anexo 3. Referências bibliográficas e documentais Documento de referência produzido pelo Grupo Temático de Institucionalidade para Gestão Social do Desenvolvimento Rural Sustentável do Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentável CONDRAF I. Princípios e premissas II. Objetivos, características e atribuições III. Institucionalização e operacionalização Resolução n o 48 do Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentável, publicada no Diário Oficial da União em 23/09/2004, Seção 1, Página Resolução n o 52 do Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentável, publicada no Diário Oficial da União em 17/02/2005, Seção 1, Páginas 44 e Participantes do Grupo Temático Institucionalidade para Gestão Social do Desenvolvimento Rural Sustentável... 77

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9 Resolução n o 38 do Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentável, publicada no Diário Oficial da União em 25/03/2004, Seção 1, Página 98. MINISTÉRIO DO DESENVOLVIMENTO AGRÁRIO CONSELHO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO RURAL SUSTENTÁVEL CONDRAF RESOLUÇÃO Nº 38 DE 24 DE MARÇO DE 2003 Cria o Grupo Temático de Institucionalidade para Gestão Social do Desenvolvimento Rural Sustentável do Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentável CONDRAF. O PRESIDENTE DO CONSELHO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO RURAL SUSTENTÁVEL - CONDRAF, no uso de suas atribuições, conferidas pelo art. 4º e 1 o e 2º do Decreto nº 4.854, de 08 de outubro de 2003, e atendendo ao disposto no art. 23, nos incisos II, III, IV e V do art. 24, nos 3º, 4º, 5º e 6º do art. 25, bem como nos arts. 27, 28, 29 e 30 do Regimento Interno, aprovado pela Resolução nº 35, de 10 de janeiro de 2004, torna público que o Plenário do CONDRAF, em Sessão Plenária realizada em 10 de março de 2004, CONSIDERANDO: a) a gestão social como o objetivo de um processo de autonomização das comunidades e integração dos atores sociais (poder público e sociedade), que passam a gerir o processo de desenvolvimento territorial, co-responsabilizando-se pelo planejamento, execução e avaliação das ações no território, e, desta forma, atuam pela construção de uma nova realidade que compatibilize as demandas sociais locais e a oferta de políticas públicas municipais, regionais, estaduais e nacionais; b) que a institucionalidade, como elemento formalizador desta atuação, deve atender a características e procedimentos que garantam a legitimidade da gestão social; c) a importância do diálogo e integração entre os instrumentos de gestão social para a efetivação da participação no processo deliberativo das políticas relacionadas ao Desenvolvimento Rural bem como no acompanhamento, monitoramento e avaliação dessas políticas, RESOLVEU: Art. 1º Instituir o Grupo Temático de Institucionalidade para a Gestão Social do Desenvolvimento Rural Sustentável com a finalidade de estudar, de forma crítica e analítica, assuntos pertinentes ao tema, encaminhando ao Plenário do CONDRAF propostas de estímulo e consolidação da gestão social das políticas e processos de desenvolvimento sustentável. Parágrafo único. O Grupo Temático de Institucionalidade para a Gestão Social do Desenvolvimento Rural Sustentável deverá permanecer ativo por um período de até 06 (seis) meses, prazo em que deverá encaminhar as propostas supracitadas ao Plenário do CONDRAF para análise e apreciação. Art. 2º Compete especificamente ao Grupo Temático: I formular proposta de caracterização das Institucionalidades Territoriais, contemplando os princípios e premissas, objetivos e atribuições; e referencial de desenho funcional com Institucionalidades para a Gestão Social do Desenvolvimento Rural Sustentável 9

10 descrição de processo de operacionalização, composição, formato jurídico e outros elementos que o Grupo Temático julgue necessário descrever; II elaborar proposta de diretrizes e atribuições da rede de órgãos colegiados de Desenvolvimento Rural, nos diferentes níveis de atuação - Nacional, Estadual, Territorial, Municipal e outros, considerando as propostas oriundas dos Seminários Regionais e Nacional de reestruturação da ação de Infra-estrutura e o papel dos Conselhos de Desenvolvimento Rural, realizados em 2003; III identificar as diferenças relevantes entre o perfil proposto para os órgãos colegiados de Desenvolvimento Rural e o atualmente existente e propor uma estratégia de atuação visando compatibilizar a atuação integrada e em rede dessas institucionalidades. Art. 3º O Grupo Temático de Institucionalidade e Gestão Social será integrado pelos seguintes órgãos e entidades: I. Secretaria do CONDRAF/MDA; II. Secretaria da Agricultura Familiar/MDA; III. Secretaria de Reforma Agrária/MDA; IV. Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária INCRA; V. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão; VI. Ministério da Integração Nacional; VII. Ministério do Meio Ambiente; VIII. Ministério das Cidades; IX. Ministério do Trabalho e Emprego; X. Fórum Nacional de Secretários de Agricultura FNSA; XI. Confederação Nacional dos Municípios CNM; XII. Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas SEBRAE; XIII. Associação Brasileira das Empresas de Extensão Rural ASBRAER; XIV. Confederação Nacional dos Trabalhadores na Agricultura CONTAG; XV. Federação dos Trabalhadores na Agricultura Familiar da Região Sul FETRAF-SUL; XVI. Movimento dos Pequenos Agricultores MPA; XVII. Movimento das Mulheres Camponesas MMC; XVIII. Associação de Serviços em Projetos de Agricultura Alternativa (AS-PTA); XIX. Instituto Brasil Central IBRACE; XX. Centro de Assessoria e Apoio aos Trabalhadores CAATINGA; XXI. Grupo de Trabalho da Amazônia GTA; XXII. Departamento de Estudos Sócio-Econômicos Rurais DESER; XXIII. Associação de Orientação às Cooperativas do Nordeste ASSOCENE; XXIV. Federação das Associações e Sindicatos dos Trabalhadores Rurais em Extensão FASER; XXV. União das Escolas Agrícolas do Brasil UNEFAB; XXVI. Coordenação das Organizações das Comunidades Indígenas da Amazônia Brasileira COIAB. 1º Essas entidades deverão indicar à Secretaria do CONDRAF os nomes do seu representante e respectivo suplente para compor o Grupo, acompanhado de descrição resumida da formação ou experiência do mesmo na área específica ou em assunto correlato. 2º Poderão participar das reuniões do Grupo Temático, por iniciativa do Presidente do 10

11 CONDRAF, da Secretaria, da Coordenação ou do próprio Grupo, convidados com direito a voz que possam contribuir para a discussão de temas em pauta. 3º O Grupo poderá criar Comissões ou Sub-Grupos de Trabalho para estudar, propor, detalhar e analisar assuntos específicos pertinentes à Institucionalidade e Gestão Social. Art. 4º A Coordenação do Grupo Temático, cujas atribuições estão descritas no Regimento Interno do CONDRAF, será escolhida entre seus membros, pelo próprio Grupo, na reunião de instalação do Grupo Temático. Parágrafo único. Na referida reunião de instalação, os membros do Grupo Temático aprovarão o seu Regulamento Interno, em harmonia com o Regimento Interno do CONDRAF. Art. 5º O Grupo Temático será instalado em até 30 (trinta) dias após a publicação desta Resolução no Diário Oficial da União. Art. 6º Esta Resolução entra em vigor na data de sua publicação. MIGUEL SOLDATELLI ROSSETTO Presidente Institucionalidades para a Gestão Social do Desenvolvimento Rural Sustentável 11

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13 Estudo elaborado por Laura Duarte e Lauro Mattei sob encomenda do Grupo Temático Institucionalidade para Gestão Social do Desenvolvimento Rural Sustentável do CONDRAF I Apresentação Os objetivos gerais deste trabalho de consultoria foram contribuir para a execução, da forma mais completa e qualificada, dos produtos do Grupo Temático (GT) Institucionalidade e Gestão Social do Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentável, do Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentável (CONDRAF), oferecendo dados e pareceres sobre os estudos das experiências de gestão social para o desenvolvimento rural, de forma a amparar propostas técnicas estabelecidas pelos integrantes do referido grupo. Ademais, identificar avanços e principais obstáculos apontados pelos estudos, no que se refere ao processo de efetivação da gestão social e do desenvolvimento rural. A pesquisa bibliográfica e documental realizada cobriu um conjunto de 69 documentos. Aproximadamente 80% desses trabalhos têm os Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural (CMDR) como foco de análise. Buscou-se ampliar a pesquisa para os Conselhos de Meio Ambiente, com vistas a uma comparação entre essas duas formas de institucionalidade no nível municipal. Também foram incluídos estudos sobre o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF), os quais enfatizavam a relação entre os CMDR e o Programa. Como norteadores da leitura e análise foram contemplados dois conjuntos de variáveis: (a) os processos de construção da institucionalidade; e (b) as bases territoriais e institucionais das diferentes esferas de gestão social. Os resultados foram organizados da seguinte forma: 1) No item III desse Relatório estão contidos os principais resultados sínteses, analíticos e comparativos, que identificam: os pontos centrais de convergência e divergência dos estudos; os principais avanços e obstáculos para a gestão social e para o desenvolvimento rural; os instrumentos necessários para a superação das dificuldades detectadas e para o funcionamento e consolidação das institucionalidades (financeiros, técnicos, administrativos, políticos etc.). 2) No item IV estão sistematizadas as principais recomendações existentes nos estudos consultados, cujas contribuições apresentam alguns dos instrumentos necessários à superação dos diversos problemas detectados pelos estudos citados. Institucionalidades para a Gestão Social do Desenvolvimento Rural Sustentável 13

14 3) Além dos resultados, o Relatório apresenta, no item V, as principais considerações e sugestões e, no item VI, as referências bibliográficas e documentais utilizadas. 4) O Anexo I apresenta as resenhas das cinco obras consideradas de grande relevância para o GT Institucionalidade e Gestão Social do Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentável. 5) No Anexo II foram colocadas resenhas adicionais de outros trabalhos utilizados. 6) O Anexo III apresenta o referencial bibliográfico/documental pesquisado. Consideramos importante incluir esse conjunto de referências, uma vez que as mesmas poderão constituir importante fonte de consulta bibliográfica e documental para os membros do GT, técnicos e outros estudiosos do tema. II Metodologia do trabalho Tendo em vista a abrangência das questões levantadas sobre o tema da institucionalidade para o desenvolvimento rural nos municípios brasileiros, bem como a dificuldade de acesso às fontes bibliográficas e documentais para consulta, foi necessária a definição de uma metodologia de trabalho que contemplasse: os dois conjuntos de variáveis norteadores das análises; a diversidade de experiências desenvolvidas nas diferentes regiões brasileiras; a diversidade de trabalhos produzidos. Em primeiro lugar, com vistas à comparabilidade dos conteúdos dos trabalhos, houve o cuidado de definir os dois conjuntos de variáveis para análise, desdobrando-os em subitens que dessem conta das especificidades inerentes às problemáticas tratadas. Dessa forma, os eixos analíticos ficaram assim definidos: Processos de construção da institucionalidade: articulação dos atores sociais; composição e representação dos conselhos (representação governamental, social etc.); caráter dos conselhos (deliberativo/consultivo; formulador/gestor); legitimidade das representações e nível/qualidade da participação dos atores sociais (controle social); Bases territoriais e institucionais das diferentes esferas de gestão social: abrangência, interação e ação dos atores sociais e suas qualificações/capacitação, e mecanismos de ligação entre o representante e sua(s) base(s); amplitude e enfoque das discussões; continuidade/descontinuidade e temporalidade das ações; mecanismos de apoio ao funcionamento da institucionalidade (condições de participação dos representantes da sociedade civil frente aos representantes das instituições oficiais, custeio das atividades e dos deslocamentos das entidades civis etc.). 14

15 Em segundo lugar, foi realizado (via Internet, contatos em bibliotecas universitárias especializadas, livrarias etc.) um levantamento de toda a bibliografia existente relacionada à temática do desenvolvimento rural e da institucionalidade, chegando-se a 69 documentos. Obedecendo aos critérios da diversidade regional (Norte, Nordeste, Centro-Oeste, Sudeste, Sul) e do tipo de trabalho (teses e dissertações, artigos, livros, relatórios de pesquisa etc.) foram selecionadas e efetivamente consultadas 26 obras para a elaboração do presente relatório. Em terceiro lugar, os conteúdos dos trabalhos foram analisados e sistematizados buscando-se identificar os pontos de convergência e de divergência existentes entre eles. No que se refere aos dois eixos temáticos (processos de construção da institucionalidade e bases territoriais e institucionais das diferentes esferas de gestão social), foram sistematizados os pontos de convergência e divergência identificados nos estudos para cada um dos subitens que compõem esses eixos. Estes pontos são apresentados de acordo com a ordem de importância com que são citados em cada um dos trabalhos. Após essa primeira etapa, foram identificados os principais avanços e obstáculos para a gestão social e do desenvolvimento rural apontados no conjunto dos trabalhos analisados. Posteriormente, foram sistematizadas as principais sugestões para a otimização das institucionalidades identificadas em alguns dos trabalhos consultados. Finalmente, como conclusão do relatório, são apresentadas as considerações dos consultores sobre a temática abordada no trabalho e sugeridas algumas recomendações com o objetivo de auxiliar os trabalhos do GT Institucionalidade e Gestão Social do Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentável do CONDRAF. III Principais resultados Os resultados são apresentados, em primeiro lugar, em termos dos principais pontos de convergência e de divergência existentes e de acordo com a freqüência e ordem de importância com que os mesmos são citados no conjunto dos trabalhos consultados, ressaltando-se que esses quesitos estão contextualizados no interior de cada estudo realizado. Registre-se, entretanto, a ocorrência de uma enorme diversidade de situações que expressa as distintas formas de institucionalidade que vai se conformando nas diversas regiões do país, a qual nem sempre é devidamente considerada, apesar de evidenciar que o processo de democratização da participação dos atores sociais se apresenta de forma bastante irregular no âmbito do território nacional. Em segundo lugar, são apresentados os principais avanços e obstáculos identificados pelos estudos e, por último, são sistematizadas as principais recomendações elaboradas em alguns dos trabalhos analisados. Apesar da heterogeneidade de situações expressa nos CMDR nas diversas regiões do país, observa-se muitos pontos de convergência apontados pelos estudos, conforme demonstrado a seguir. Institucionalidades para a Gestão Social do Desenvolvimento Rural Sustentável 15

16 1 Panorama da Institucionalidade 1.1 Articulação dos Atores Sociais a) Principais pontos de convergência entre os estudos resenhados: 1) Existe uma pequena articulação entre cooperativas, sindicatos, associações e outras formas de organização dos agricultores no âmbito dos conselhos municipais; 2) Entrevistas realizadas junto aos produtores em várias localidades mostram que os mesmos desconheciam o funcionamento e o papel dos CMDR; 3) O CMDR ainda é visto apenas como uma instância burocrática, cuja maior serventia é a obtenção de recursos do Governo Federal, especificamente no que diz respeito ao programa PRONAF Infra-estrutura e Serviços Municipais; 4) Nos locais onde os conselhos foram constituídos sem debates entre os diferentes atores sociais e com forte peso do executivo municipal, eles acabam existindo somente para homologar as decisões do executivo municipal, sem qualquer articulação maior entre os agentes e/ou atores sociais locais, fato que descaracteriza as perspectivas iniciais desses conselhos; 5) Como a coordenação dos conselhos continua fortemente concentrada nas mãos dos prefeitos ou de seus representantes, são comuns as preocupações de que os conselhos têm servido para legitimar interesses do poder local à revelia das necessidades e posições assumidas pelas organizações dos agricultores familiares, sendo este fato ainda mais relevante nos casos de municípios periféricos e isolados; 6) Em muitos estados/municípios, a mobilização das comunidades nos municípios decorre mais das ações das administrações públicas (estaduais e municipais), do que propriamente pelas vontades e iniciativas dos atores sociais locais. b) Principais pontos de divergência entre os estudos resenhados: 1) Na maioria dos CMDR pesquisados pelo Instituto Paranaense de Desenvolvimento Econômico e Social (IPARDES), no estado do Paraná, ocorre uma boa interação entre beneficiários do PRONAF e órgãos gestores da política pública, conforme documento resenhado em anexo a este relatório; 2) Estudo de caso no município de Rolante (RS), mostrou que houve um intenso debate na montagem do CMDR e na definição do Plano Municipal de Desenvolvimento Rural (PMDR), tanto entre as diferentes esferas da administração municipal como entre as comunidades rurais do município, por meio do processo de assembléias comunitárias ; 3) Nos fóruns locais ocorrem articulações entre os sindicatos, associações, igrejas, administração municipal e equipes técnicas. Este aspecto foi destacado no estudo realizado em dois municípios da Bahia (Lapão e Ibitiá); 16

17 4) O CMDR é o espaço efetivo de articulação entre todos os atores municipais ligados ao setor rural; 5) A diversificação de segmentos presentes nos CMDR e na direção dos mesmos aponta para um efetivo compartilhamento do poder de planejamento e decisão nos municípios, com boa articulação entre os atores sociais. 1.2 Composição dos CMDR a) Principais pontos de convergência entre os estudos resenhados: 1) A maior parte dos conselhos tem uma composição que varia entre 10 e 25 membros; 2) Os homens predominam na composição dos CMDR, revelando que a participação de mulheres é bastante baixa. Também é praticamente inexistente a participação de jovens; 3) Em praticamente 100% dos CMDR a composição é paritária entre as esferas do governo e da sociedade civil; situação semelhante também ocorre na composição dos Conselhos de Meio Ambiente em alguns estados do país; 4) Grande heterogeneidade na montagem e funcionamento dos conselhos, com casos de prefeiturização dos mesmos; 5) Na totalidade dos casos é respeitada a indicação de que, ao menos, 50% dos membros sejam agricultores; 6) Na maioria dos casos a composição dos conselhos se restringe às forças do município vinculadas à agricultura e, no caso dos representantes do poder público municipal e/ou estadual, a maioria é ligada às Secretarias da Agricultura ou órgãos afins, resultando em uma hegemonia das equipes técnicas; 7) Ocorre a participação de agricultores e suas representações (sindicatos e associações), além de gestores da política pública no âmbito municipal; 8) A presença de agricultores familiares nos CMDR é expressiva, sendo que a representação dos agricultores familiares varia de 50 a 100%, em grande parte dos municípios visitados pelo estudo nacional realizado pelo IBASE. b) Principais pontos de divergência entre os estudos resenhados: 1) Predomínio dos produtores rurais no CMDR, porém a maioria faz parte do CMDR por indicação e não por eleição de suas entidades; 2) Fazem parte do CMDR sindicatos (patronal e de trabalhadores rurais), cooperativa, associação de produtores, órgãos públicos e representação comercial do município. Assim nota-se que, na representação do CMDR, há uma ampla maioria de membros da sociedade civil; Institucionalidades para a Gestão Social do Desenvolvimento Rural Sustentável 17

18 3) Em parte dos municípios pesquisados em diversos estados do país, os conselheiros não atuam de forma legalizada, conforme preconizado pela lei que criou os CMDR; 4) A presidência é ocupada pela prefeitura, na metade dos casos. Na outra metade é exercida por representantes dos agricultores; 5) Na maioria dos casos, a presidência dos CMDR é ocupada pela prefeitura, mais especificamente pelo secretário de agricultura; 6) O número de membros em cada conselho é dado, basicamente, pelo número de associações envolvidas, uma vez que todas as associações e cooperativas de agricultores são representadas no conselho. Em alguns casos a representação dos agricultores corresponde a 70% dos membros; 7) A representação dos agricultores corresponde a 51%, ou pouco mais, dos membros. É interessante observar que os representantes das igrejas e dos bancos entram na cota do Poder Público, no caso específico do estudo realizado no estado de Mato Grosso do Sul; 8) A escolha dos membros se dá em reuniões realizadas nas comunidades e, posteriormente, o poder executivo acata a indicação e nomeia os indicados. 1.3 Caráter dos Conselhos a) Principais pontos de convergência entre os estudos resenhados: 1) Embora os agricultores participam das discussões, notou-se um comportamento quase padrão de funcionamento dos CMDR, os quais assumem um caráter apenas consultivo; 2) Os CMDR só têm um caráter deliberativo oficialmente, porque na prática os conselhos atendem prioritariamente as demandas das administrações municipais; 3) Em muitos casos, o caráter é deliberativo somente para alocar os recursos públicos, como é o caso do PRONAF Infra-estrutura e Serviços Municipais; 4) Há casos, como no estado do Paraná, onde a maioria dos CMDR tem caráter orientador e consultivo, porém com baixo poder deliberativo. b) Principais pontos de divergência entre os estudos resenhados: 1) Os CMDR têm autonomia para definir os planos de trabalho e a respectiva aplicação dos recursos; 2) O caráter deliberativo dos conselhos é um dos pontos de avanço do PRONAF Infra-estrutura e Serviços Municipais; 3) Os conselhos são consultivos e deliberativos na grande maioria dos municípios; 18

19 4) Quanto à regulamentação, praticamente todos os CMDR são instituídos por meio de leis municipais; 5) Os conselhos são criados como órgãos executivos e deliberativos junto ao poder executivo municipal; 6) Na área ambiental, observou-se que os conselhos assumem, no caso do estado da Bahia, um caráter mais amplo, sendo ao mesmo tempo normativo, consultivo, deliberativo e gestor de recursos, como complemento do trabalho de educação ambiental e da implantação da Agenda 21; 7) Como a maioria dos conselhos tem um caráter deliberativo, sobressai o status decisório dos conselhos. 1.4 Legitimidade da representação a) Principais pontos de convergência entre os estudos resenhados: 1) O envolvimento dos agricultores e de suas organizações é, na maioria das vezes, formal. Entretanto, o fato de que em muitos municípios os representantes dos agricultores estão na presidência dos conselhos, sendo esses próprios agricultores que elegem seus representantes, demonstra que a gestão é participativa e que há um certo grau de representatividade e legitimidade da mesma; 2) Os CMDR foram sendo constituídos com a participação progressiva das representações de agricultores. Porém, mesmo que mais de 50% dos conselheiros tenham sido eleitos pelas entidades ou comunidades, há muitos casos de indicações feitas pelas administrações municipais e órgãos públicos; 3) Nos estados visitados pesquisados pela equipe da Plural Cooperativa de Consultoria, Pesquisa e Serviços, as associações votam em um representante de sua comunidade para fazer parte do conselho, o que evidencia que os membros são escolhidos democraticamente pela comunidade. Esse processo passou a vigorar a partir do segundo mandato dos conselhos, acarretando maior legitimidade da representação, mesmo que o Poder Público ainda tenha presença marcante na presidência e na secretaria dos CMDR. b) Principais pontos de divergência entre os estudos resenhados: 1) A presidência do CMDR é cargo de confiança do prefeito; 2) A participação no conselho se dá via convite feito pelo secretário executivo, com forte influência da administração pública na definição da representatividade local; 3) No caso dos conselhos de meio ambiente analisados, os mesmos são formados por representantes de todos os segmentos da população local. São vistos pela comunidade de ambientalistas como o instrumento de controle mais confiável para tratar dos assuntos do licenciamento ambiental; 4) O processo de constituição dos CMDR conseguiu aglutinar, na maioria dos casos, as forças sociais organizadas dos municípios. Institucionalidades para a Gestão Social do Desenvolvimento Rural Sustentável 19

20 1.5 Papel do CMDR enquanto formulação e gestão de políticas públicas a) Principais pontos de convergência entre os estudos resenhados: 1) Os conselhos, em sua grande maioria, criados por exigência do PRONAF Infraestrutura e Serviços Municipais, são apenas gestores dos recursos do referido programa; 2) Os conselhos restringem suas ações ao atendimento das demandas relacionadas às atividades agrícolas; 3) Observa-se uma baixa participação dos agricultores familiares nos momentos de elaboração das propostas de desenvolvimento rural; 4) As ações contempladas nos planos de trabalho dos CMDR ficam reduzidas, praticamente, às atividades do PRONAF Infra-estrutura e Serviços. b) Principais pontos de divergência entre os estudos resenhados: 1) O CMDR é formulador e gestor das políticas ao mesmo tempo; 2) No caso de experiências na área ambiental, a atuação dos conselhos de meio ambiente vai desde o assessoramento ao executivo municipal até a formulação de políticas e realização de trabalhos em parcerias com instituições locais que atuam na mesma área. 1.6 Capacitação e qualidade da participação dos atores sociais a) Principais pontos de convergência entre os estudos resenhados: 1) Há marcante diversidade no grau de formação dos conselheiros. O estudo notou que, das pessoas que fazem parte dos CMDR, existem desde analfabetos até pessoas com o ensino médio completo que, na maioria dos casos, são os técnicos da EMATER. O baixo grau de formação dos conselheiros se traduz em dificuldade de compreensão em relação a suas atribuições, ao papel que deve ser desempenhado pelos conselhos e aos mecanismos disponíveis para alcançar seus objetivos; 2) Muitos conselheiros desconhecem o caráter do próprio CMDR, pois não sabiam diferenciar consultivo de deliberativo ; 3) Falta de preparo dos agricultores, dos sindicatos e das associações de agricultores. Com isso, as equipes técnicas acabam definindo as prioridades dos planos; 4) Falta capacitação aos membros dos CMDR que não sabem sequer o papel que devem desempenhar nos conselhos; 5) Há unanimidade quanto à importância dos cursos de capacitação permanente dos conselheiros. 20

21 b) Principais pontos de divergência entre os estudos resenhados: 1) O PMDR previu um conjunto de ações de capacitação dos agricultores, sobretudo em ações relacionadas aos problemas ambientais, tendo em vista a necessidade de mudar o caráter do proprietário rural, de destruidor para protetor do meio ambiente; 2) O grau de participação das comunidades nas reuniões dos conselhos é precário, mas há vários casos documentados que dão conta do aumento dos interesses das comunidades locais em participar dos CMDR; 3) O corpo técnico que assessora a formulação dos PMDR não está capacitado para elaborar planos voltados ao desenvolvimento, mas apenas para atender as necessidades imediatas dos agricultores; 4) O CMDR faz reuniões periódicas e realiza cursos de capacitação aos conselheiros, mas os planos normalmente são elaborados pelo técnico local e endossados pelo CMDR posteriormente. Não há participação da representação social na elaboração dos planos de desenvolvimento; 5) A participação da comunidade foi considerada regular nos três municípios, com forte influência do executivo municipal. 2 Bases Territoriais e Institucionais das Diferentes Esferas de Gestão Social 2.1 Abrangência e Interação das Ações a) Principais pontos de convergência entre os estudos resenhados: 1) A interação entre os atores envolvidos nos CMDR é bastante baixa; 2) A definição das linhas dos planos de trabalho dos CMDR e a gestão dos mesmos geralmente ficam ao encargo das equipes técnicas dos órgãos municipais e estaduais; 3) As ações propostas nos planos de trabalho dificilmente transcendem a esfera setorial (agrícola) e o horizonte municipal; 4) Há uma baixa cooperação entre as forças sociais pertencentes a diversos municípios, fazendo com que as iniciativas sejam, quase sempre, de competição e não de complementaridade entre as localidades de uma mesma região geográfica; 5) O grau de articulação entre as secretarias e órgãos públicos relacionados aos programas de desenvolvimento rural, nas três esferas de governo, ainda é muito precário; 6) Nos municípios periféricos e mais isolados nota-se que há uma maior fragilidade das organizações sociais locais, enquanto a natureza da maioria dos problemas cresce, exigindo ações e articulações intermunicipais que nem sempre são buscadas; Institucionalidades para a Gestão Social do Desenvolvimento Rural Sustentável 21

22 7) Praticamente não existe interação entre os CMDR e os outros conselhos existentes nos municípios, sendo que a única relação institucional do CMDR ocorre via Conselho Estadual de Desenvolvimento Rural. b) Principais pontos de divergências entre os estudos resenhados: 1) Os projetos estão sendo construídos em parcerias entre as administrações municipais, órgãos estaduais e associações dos produtores; 2) A maioria dos produtores participa dos conselhos apenas recebendo informações; 3) A visão de desenvolvimento dos conselheiros se restringe ao fortalecimento do setor agropecuário municipal; 4) A abrangência das atribuições dos conselhos ultrapassou a simples destinação de recursos do PRONAF e sua fiscalização; 5) Na maioria dos municípios (caso do estado do Mato Grosso do Sul) existe uma articulação dos CMDR com as instituições que trabalhem com desenvolvimento rural. Porém, essas relações são bastante pontuais, não levando a uma interação entre as ações dos conselhos e essas instituições; 6) A abrangência dos PMDR, embora contemple o PRONAF Infra-estrutura e algumas outras ações das prefeituras municipais, apresenta um baixo grau de articulação das ações com outras instâncias governamentais de nível estadual ou federal, ou até mesmo com outras organizações da sociedade civil. 2.2 Amplitude e Enfoque dos Debates a) Principais pontos de convergência entre os estudos resenhados: 1) Grande parte dos PMDR analisados nos estados de São Paulo e Minas Gerais elaboraram mais uma lista de compras do que propriamente planos de desenvolvimento rural, pois até compra de ambulâncias e construção de hospitais fazia parte dos primeiros PMDR; 2) Os conselhos têm atuado em torno da solução de problemas pontuais, sendo poucos aqueles que conseguiram iniciar um trabalho capaz de impulsionar transformações locais; 3) São praticamente inexistentes as discussões no âmbito dos conselhos sobre os impactos que programas, como é o do PRONAF Infra-estrutura, causam no desenvolvimento das economias locais. b) Principais pontos de divergência entre os estudos resenhados: 1) Muitos projetos são propostos por órgãos externos às comunidades rurais, o que nem sempre atende as necessidades das mesmas; 22

23 2) Parte dos conselheiros desconhece previamente os assuntos que serão discutidos nas reuniões; 3) A familiaridade dos conselheiros com o tema do desenvolvimento rural é bastante baixa; 4) Os temas abordados pelos CMDR não se restringem ao mundo agrícola, procurando enfocar outras esferas do desenvolvimento rural; 5) Os planos de trabalho são estritamente agrícolas e voltados apenas às ações econômicas já estão sendo desenvolvidas pelos membros das comunidades; 6) Não existem reflexões coletivas sobre as potencialidades e vocações dos municípios no âmbito regional; 7) Na área ambiental nota-se que todas as questões relativas à gestão ambiental são discutidas no âmbito dos conselhos municipais de meio ambiente. 2.3 Continuidade e Descontinuidade das Ações a) Principal ponto de convergência entre os estudos resenhados: 1) Como boa parte das ações dos CMDR diz respeito apenas às discussões sobre os destinos dos recursos do PRONAF, ficam claras as dificuldades de continuidade das ações dos conselhos, caso venha a ocorrer mudanças na lógica operacional do referido programa. b) Principais pontos de divergência entre os estudos resenhados: 1) Dentre as principais dificuldades mencionadas destaca-se a falta de cumprimento dos objetivos definidos pelos planos de trabalho em algumas localidades, o que provoca descontinuidade das ações definidas no âmbito dos CMDR; 2) O planejamento e a gestão do PRONAF no âmbito da política agrícola gerou conflitos institucionais que afetam a continuidades das ações, mas que podem tranqüilamente ser minimizados com o tempo; 3) Existem disputa entre instituições e esferas de governo (municipal, estadual e federal) que acabam atrasando e, até mesmo, inviabilizando projetos locais; 4) A continuidade das ações é também afetada pela burocratização e pela pouca presença dos interessados (comunidades); 5) A temporalidade das ações está diretamente relacionada ao mandato das administrações municipais, uma vez que o funcionamento do CMDR está atrelado à agenda das administrações públicas locais. Assim, quando esta muda, poderá ocorrer uma descontinuidade das ações e, até mesmo, a remontagem do próprio conselho; 6) Parte dos conselhos tem reuniões mensais abertas à participação externa e com direito a voz; Institucionalidades para a Gestão Social do Desenvolvimento Rural Sustentável 23

24 7) A maioria dos conselhos mantém atividades constantes, com um razoável grau de organização; 8) Há uma dinâmica fortemente marcada pelo formalismo nas reuniões dos CMDR; 9) Constatou-se que há uma relativa estabilidade na composição dos CMDR. 2.4 Mecanismos de Apoio ao Funcionamento da Institucionalidade a) Principal ponto de convergência entre os estudos resenhados: Na verdade, poucos foram os estudos que abordaram este quesito de forma detalhada como está sendo enfatizada neste trabalho, razão que explica a inexistência de uma convergência de opiniões relativas a este quesito. b) Principais pontos de divergência entre os estudos resenhados: 1) Falta de recursos, tanto técnicos como de material permanente, para facilitar deslocamento dos membros dos conselhos; 2) A estrutura de apoio aos conselhos é inadequada; 3) Não existe infra-estrutura própria na maioria dos conselhos, sendo que as prefeituras municipais tornam-se o principal espaço de apoio ao funcionamento dos mesmos, ao disponibilizar recursos, veículos, combustível, funcionários, assistência técnica e espaço físico. 3 Principais Avanços e Obstáculos 3.1 Principais Avanços a) No âmbito do desenvolvimento rural municipal: o PMDR é apontado como o principal instrumento para impulsionar o desenvolvimento do município. A democratização na gestão das políticas, as obras e equipamentos adquiridos para o município, o apoio para o aumento da produtividade, a melhoria da qualidade de vida e renda dos agricultores e a conseqüente fixação do homem no campo, o desenvolvimento do município e o fortalecimento da agricultura familiar foram os principais aspectos positivos apontados em muitos dos trabalhos analisados. b) No âmbito da articulação entre os diferentes atores sociais: em alguns casos houve avanços nos últimos anos, com o estabelecimento de parcerias entre as administrações municipais e as representações sociais. Deu-se início a um processo de co-gestão da política voltada ao fortalecimento da agricultura familiar, reduzindo-se os atritos institucionais entre diferentes esferas de órgãos públicos (federais, estaduais e municipais). Os avanços ocorrem quando existem sinergias entre as administrações municipais e os CMDR, com estabelecimento de ações de complementaridade entre prefeituras e conselhos. Ao apoiar projetos de 24

25 consórcios de municípios, o PRONAF busca, desde 2002, incentivar a articulação entre municípios e quebrar o isolamento das pequenas localidades. c) No âmbito da organização, da participação e da capacitação dos atores sociais, em especial dos agricultores familiares e das comunidades: o PRONAF desencadeou um inédito e frutífero processo de discussão local sobre os rumos do desenvolvimento rural, apesar dos problemas iniciais de sua implantação. Os CMDR possibilitam a democratização e a participação dos agricultores familiares e das comunidades no exercício do poder local. Observase a ampliação da participação dos agricultores, bem como a reflexão crítica sobre os rumos do desenvolvimento Mesmo que ainda restrita, constatou-se um avanço da participação e envolvimento das mulheres e de jovens em vários empreendimentos. O conhecimento e o aprendizado adquiridos na participação das reuniões, nos cursos de capacitação e na permanência no campo, são avanços importantes para a consolidação dos processos democráticos. d) No âmbito do ambiente institucional e da consolidação de novas institucionalidades: o PRONAF está conseguindo produzir um ambiente institucional, necessário à ampliação da base social da política nacional, embora com conseqüências práticas ainda tímidas e parciais. Grande parte dos CMDR foi criada a partir de legislações debatidas e aprovadas pelas câmaras municipais; apresentam funcionamento periódico e conseguem estabelecer um mínimo de diálogo e debate sobre as ações de desenvolvimento voltadas para o município. No caso dos conselhos de meio ambiente, os principais avanços aparecem explicitamente na dimensão administrativa, técnica e institucional nos municípios estudados, merecendo destaque: as parcerias, os projetos, as licenças ambientais. De forma especial houve um avanço no monitoramento dos recursos públicos investidos e na participação da sociedade nos processos de tomada de decisão sobre os investimentos públicos no município. Altíssimo percentual de regulamentação local, da existência de estrutura de apoio e do cumprimento satisfatório das exigências burocrático-formais que regem o funcionamento desses conselhos também foram apontados como avanços. 3.2 Principais Obstáculos a) No âmbito do desenvolvimento rural municipal: Os CMDR foram criados apenas para atender as exigências legais para receber verbas públicas, em especial do PRONAF Infra-estrutura e Serviços. Há falta de cumprimento dos objetivos definidos no CMDR, ou seja, o desenvolvimento rural dos municípios, uma vez que os CMDR não expressam uma dinâmica local significativa. O caráter municipal dos conselhos é limitante porque, em municípios rurais pobres e com baixa densidade populacional, as chances de se construir processos inovadores de desenvolvimento são reduzidas. Os conselhos se tornam instâncias de decisão sobre uso de recursos e não momentos de reflexão coletiva sobre a maneira como uma determinada sociedade descobre suas vocações. Os planos de trabalho do Conselho se reduzem a uma lista de demandas dos municípios e os temas apreciados ficam restritos aos pontos que demandam decisões do conselho sobre planos de trabalho para PRONAF, cujo conteúdo é uma sobreposição de demandas municipais relativas à agricultura. O fato da maioria dos conselhos ter sido criada após o surgimento do PRONAF confirma a Institucionalidades para a Gestão Social do Desenvolvimento Rural Sustentável 25

26 falta de experiência em processos participativos na gestão pública, o que se apresenta como um obstáculo. Outro obstáculo é a atuação dos conselhos em torno da solução de problemas pontuais, sendo poucos os que conseguiram iniciar um trabalho propulsor de transformações locais. Os CMDR têm a função, mas não os meios, para a promoção do desenvolvimento rural, no entanto prevalece uma visão tradicional quanto à possibilidade da promoção do desenvolvimento, com ações que se restringem aos limites do município e da agricultura. Não há inovações tecnológicas, articulação entre o setor primário e outros setores, nem preocupação com as formas sociais de utilização dos recursos naturais/culturais dos territórios. b) No âmbito da articulação entre os diferentes atores sociais: dependência dos CMDR em relação ao poder executivo municipal, além das interferências político-partidárias no CMDR. O processo de municipalização, em algumas regiões do país, encontra obstáculos nas pressões das oligarquias locais e nos vínculos familiares tradicionais que inibem a atuação articulada do conjunto dos atores sociais do município. Os Conselhos apresentam um funcionamento meramente burocrático, apenas cumprindo com as formalidades a eles preestabelecidas para o recebimento dos recursos do programa, não se propondo uma atuação mais ampla no sentido de articular as forças existentes no território. Os principais aspectos negativos apontados em alguns estudos remetem à fragilidade da articulação dos CMDR com outras institucionalidades e com atores fundamentais para o desenvolvimento rural. c) No âmbito da organização, da participação e da capacitação dos atores sociais, em especial dos agricultores familiares e das comunidades: baixa participação dos agricultores e de outros setores da sociedade civil na definição de propostas pelos CMDR, especialmente na elaboração dos PMDR, que ficam, em grande parte dos casos, ao encargo das equipes técnicas. Desconhecimento do papel dos conselhos e falta de mecanismos adequados para articular as forças locais rurais. Parte dos conselheiros desconhecem os assuntos que são discutidos nos CMDR. Baixa e quase inexistente presença de mulheres e dos jovens. A grande maioria dos municípios selecionados é composta por atores sociais rurais que não estão preparados para as novas iniciativas (definição de PMDR e gestão social), sofrendo facilmente a ascendência dos demais atores presentes nos conselhos: representantes do poder público, entidades empresariais etc. Falta de capacitação técnica, tanto dos conselheiros como dos técnicos que elaboram os planos municipais. Pouca formação e capacitação dos membros para a atuação nos CMDR. d) No âmbito do ambiente institucional e da consolidação de novas institucionalidades: poucos CMDR exercitam o caráter deliberativo. Ausência de periodicidade das discussões e reuniões dos CMDR. A manutenção de muitos conselhos é motivada apenas para cumprir exigências legais de recebimento de recursos dos programas governamentais (PRONAF). Os projetos obedecem a determinadas exigências burocráticas que impedem avanços. As mudanças de atores responsáveis por projetos (institucionais e/ou sociais) levam à descontinuidade e desvios dos mesmos. Os Conselhos têm pouca capacidade de promover mudanças no ambiente institucional. A maioria dos conselhos foi instituída de forma emergencial, sem capacitação dos conselheiros e, muitas 26

27 vezes, com a escolha dos membros feita exclusivamente pelo executivo municipal. A inadequada estrutura de apoio para o funcionamento dos CMDR, da qual deriva uma série de dificuldades: falta de apoio das prefeituras municipais; falta de técnicos; falta de incentivo e estímulo; interesses políticos; falta de transporte para as reuniões etc. Estrutura inadequada e dependência das prefeituras (processo de prefeiturização dos CMDR). CMDR constituídos no afogadilho. Funcionamento formal e burocrático dos CMDR, que limita o alcance das ações dos mesmos. O distanciamento entre as linhas do PRONAF e processos e critérios de escolha dos municípios do PRONAF são incompatíveis com a função dos CMDR. Centralização do poder e das decisões caracterizando um processo não democrático. IV Principais recomendações dos estudos Esta seção procura sistematizar e organizar as principais recomendações por blocos temáticos, enquanto instrumentos necessários para superação dos problemas e dificuldades detectados pelos estudos. Porém, registre-se a dispersão e a baixa presença dessas sugestões na maioria das obras consultadas. Assim, destacam-se os seguintes aspectos: 4.1 Proposições sobre desenvolvimento rural: a) Sugere-se que durante o processo de formulação e implementação dos PMDR sejam tomadas iniciativas que procurem aprimorar o ambiente institucional, por meio de mecanismos que garantam a representatividade e a capacidade de gestão dos mesmos; b) Em relação à estrutura e o conteúdo dos PMDR, sugere-se que sejam considerados, desde o início do processo de formulação dos mesmos, os estudos e diagnósticos já elaborados e demais informações existentes que contemplem: a identificação dos agricultores familiares, de outros setores da sociedade civil e as respectivas demandas; a caracterização da institucionalidade municipal e de sua dinâmica; as iniciativas governamentais em curso; situações especiais da agricultura familiar; assistência técnica e a capacitação dos agricultores familiares; c) Sugere-se, também, que os PMDR incorporem temas que potencializem o fortalecimento da agricultura familiar, tais como as questões de gênero, multifuncionalidade, pluriatividade, a juventude rural e suas perspectivas etc; d) Os PMDR devem ser formulados para além do PRONAF, sugerindo-se que o poder público municipal assuma contrapartidas nos planos, com maior comprometimento de recursos municipais para o desenvolvimento da agricultura familiar. 4.2 Proposições sobre organização, participação e capacitação dos atores sociais a) Reestruturar profundamente a política de capacitação, por intermédio da segmentação dos conteúdos a partir da realidade dos municípios, visando Institucionalidades para a Gestão Social do Desenvolvimento Rural Sustentável 27