Estruturas de Governança a no Setor Público: P Contribuições do TCU. Laércio Vieira, MSc, CGAP Tribunal de Contas da União

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1 Estruturas de Governança a no Setor Público: P Contribuições do TCU Laércio Vieira, MSc, CGAP Tribunal de Contas da União

2 LOGO Sumário da Apresentação Origens... Um pouco sobre Governança O papel da Unidade de Auditoria Interna Avaliação dos Órgãos de Controle Interno do Setor Público Federal

3 P: Uma estrutura de governança permite o atendimento das demandas dos stakeholders, nos setores público e privado? R: Sim

4 Origens...

5 O Tema no TCU Redefinição do Processo de Prestação de Contas da Administração Pública Federal pelo TCU (Instrução Normativa TCU nº 57/2008) Prestação de Contas é item de governança das instituições Iniciativas de desenvolvimento do tema no âmbito do TCU: Cursos no IBGC Realização de seminários internos Auditorias na Infraero, Petrobras e Órgãos de Controle Interno

6 Um pouco sobre Governança

7 Dimensões de Governança Governança Setor Público Corporativa Empresas Estatais

8 Dimensões de Governança O termo possui uma grande amplitude de significados na literatura e é amplamente utilizado no setor público e no setor privado. Governança Corporativa: engloba a estrutura e o funcionamento do corpo de diretores e os sistemas de prestação de contas para os acionistas da empresa. Governança Pública: pode assumir diferentes dimensões, em função dos objetivos dos órgãos públicos e do seu papel dentro da estrutura governamental.

9 Governança no Setor Público As práticas de governança são essencialmente diferentes no Estado e nas Empresas. No entanto, seria um equívoco afirmar que as práticas de governança do setor público e do setor privado estão confinadas em universos paralelos. Em reação ao crescente fortalecimento da cidadania, ao aprimoramento das legislações e aos mecanismos de controle da sociedade, esses dois mundos, que nunca formaram um todo homogêneo, estão ampliando pontos de convergência. Ambos se encontram cada vez mais próximos nos objetivos comuns de busca da transparência, nas relações com a sociedade e na ampliação dos limites da eficiência operacional. LUIZ FERNANDO FURLAN Uma década de governança corporativa

10 Conceitos de Governança CADBURY REPORT 1992 Governança Corporativa éo sistema pelo qual as sociedades são dirigidas e monitoradas.

11 Conceitos de Governança Corporativa IBGC Governança a Corporativa é o sistema pelo qual as sociedades são dirigidas e monitoradas, envolvendo os relacionamentos entre Acionistas/Cotistas, Conselho de Administração, Diretoria, Auditoria Independente e Conselho Fiscal. CVM Governança Corporativa é o conjunto de práticas que tem por finalidade otimizar o desempenho de uma companhia ao proteger todas as partes interessadas, tais como investidores, empregados e credores, facilitando o acesso ao capital.

12 Governança Em resumo, Governança diz respeito: à distribuição do poder entre os agentes (pesos e contrapesos); à forma de apropriação do valor adicionado; ao controle da gestão. Não é necessário estar associado a leis estrutura infra-legal A boa governança é definida a partir de princípios

13 Governança no Setor Público Ordenamento jurídico Código de ética Accountability externa Estrutura de governança Accountability interna Políticas públicas Gestão de recursos Fonte: análise Trevisan

14 Princípios Fairness Disclosure Accountability Compliance traduzida por senso de justiça e de eqüidade para com os acionistas minoritários contra transgressões de majoritários e gestores usualmente chamada de transparência, com dados acurados, registros contábeis fora de dúvida (princípio da evidenciação) e relatórios entregues nos prazos combinados responsabilidade pela prestação de contas por parte dos que tomam as decisões de negócios obediência e cumprimento das leis do país Fonte: João Lodi (2000): Governança Corporativa;

15 Governança no Setor Público Proposta da International Federation of Accountants - IFAC (2001) adaptado do Cadbury Report Openness Integrity Accountability É exigida à medida que as partes interessadas têm confiança nas ações e processos de tomada de decisão e na gestão das atividades das entidades do setor público Compreende os procedimentos honestas e perfeitos. É baseada na honestidade, objetividade, normas de propriedade, probidade na administração dos recursos e na gestão dos negócios da entidade É o processo em que as entidades do setor público e seus indivíduos são responsáveis por suas decisões e ações, incluindo a administração dos fundos públicos e todos os aspectos de desempenho, e submetendo-se a escrutínio externo apropriado Fonte: PSC/IFAC; análise Trevisan

16 Governança no Setor Público Proposta da International Federation of Accountants - IFAC (2001): Governance in the Public Sector: A Governing Body Perspective Padrões de Comportamento Liderança Códigos de conduta: 1) probidade e propriedade, 2) objetividade, integridade e honestidade e 3) relacionamento Estruturas e processos organizacionais Controle Relatórios externos Fonte: PSC/IFAC; análise Trevisan

17 Governança no Setor Público Proposta da International Federation of Accountants - IFAC (2001): Governance in the Public Sector: A Governing Body Perspective Estruturas e processos organizacionais Responsabilidade em prestar conta estatutária Responsabilidade em prestar contas pelo dinheiro público Comunicação entre partes interessadas Controle Gestão de risco Auditoria interna Comitês de auditoria Controle interno Orçamento Administração financeira Treinamento de pessoal Relatórios externos Relatórios anuais Uso de normas contábeis apropriadas Medidas de desempenho Auditoria externa Fonte: PSC/IFAC; análise Trevisan

18 Visão Geral das Estruturas da Governança Boas práticas Acionistas/propriedade Conselho Orienta e monitora Diretoria Executa e reporta

19 Visão Tradicional da Organização CEO Marketing Financeiro Operações

20 A Estrutura de Governança em Empresas Proprietários Auditoria Independente Conselho de Administração Conselho Fiscal GOVERNANÇA CEO GESTÃO Marketing Financeiro Operações

21 Visão Geral das Estruturas de Governança no Setor Público Proprietários do Capital (União, sociedade, outros acionistas) Auditoria Independente, quando houver TCU Conselho de Administração, quando houver Conselho Fiscal, quando houver GOVERNANÇA GESTÃO Presidente, Reitor, Secretário Auditor Interno, quando houver Pessoal Financeiro Operações

22 Governança no Setor Público IFAC O foco de governança no setor privado é o conselho de administração. No setor público,... não é possível desenvolver uma estrutura única ou um conjunto de recomendações sobre governança aplicada a todas as entidades governamentais... Os stakeholders no setor público incluem Ministros, eleitorado, Parlamento, clientes e o público em geral, cada qual com um interesse legítimo, mas não necessariamente com qualquer direito de propriedade. Study 13 - Governance in the Public Sector: A Governing Body Perspective

23 Accountability Governamental Sociedade Parlamento Gestores Auditores

24 O Papel da Unidade de Auditoria Interna

25 Elementos Básicos do Sistema de CI plano da organização sistema de autorização e procedimentos de registro procedimentos saneadores pessoal competente auditoria interna

26 Auditoria Interna no Sistema de CI importante instrumento da administração ajuda a entidade a alcançar suas metas, proporcionando informações, análises e recomendações relacionadas com as obrigações e objetivos da gestão do órgão reforça as revisões rotineiras da administração complementa os outros elementos de controle

27 Auditoria no Setor Privado Auditoria Interna Auditoria Externa (ou Independente) Adicionar valor e melhorar as operações de uma organização Emitir opinião sobre as demonstrações contábeis

28 Auditoria no Setor PúblicoP Auditoria Interna Auditoria Externa (ou Independente) Adicionar valor e melhorar as operações de uma organização Emitir opinião sobre as demonstrações contábeis + Adicionar valor e melhorar as operações de Administração Pública

29 Organismos Emissores de Normas Internacionais no S. PúblicoP Organização Internacional das Instituições Superiores de Auditoria (International Organization of Supreme Audit Institutions - INTOSAI) Federação Internacional de Contadores (International Federation of Accountants -IFAC) Instituto dos Auditores Internos (Institute of Internal Auditors IIA), a partir de assinatura de memorando de entendimento.

30 Auditoria Interna Segundo o IIA Auditoria interna é uma atividade independente e objetiva que presta serviços de avaliação (assurance) e de consultoria e tem como objetivo adicionar valor e melhorar as operações de uma organização A auditoria auxilia a organização a alcançar seus objetivos adotando uma abordagem sistemática e disciplinada para a avaliação e melhoria da eficácia dos processos de gerenciamento de riscos, de controle, e governança corporativa.

31 Avaliação dos Órgãos de CI Acórdão TCU nº n 1.074/2009 Plenário

32 Objetivos a) levantar informações a respeito da atuação dos órgãos de controle interno do Judiciário, do Legislativo, do Ministério Público, do Ministério da Defesa e do Ministério das Relações Exteriores, com vistas a avaliar a compatibilidade com as normas de auditoria interna e boas práticas de governança divulgadas nacional e internacionalmente; e b) obter conhecimentos para desenvolvimento de metodologia para avaliação de estrutura de governança, especificamente com relação às unidades de controle interno, no serviço público.

33 Escopo Ao todo foram enviados questionários a 70* órgãos e unidades de controle interno. Os temas abordados no questionário foram: a) independência; b) organização; c) avaliação de qualidade; d) trabalhos de avaliação de controles internos; e) objetividade na atuação dos auditores; f) trabalhos de co-gestão e prejuízos à imparcialidade; g) orçamento. * Obtivemos respostas de 67

34 Questão nº n 1 Normas Internacionais de Auditoria Interna (IIA), item 1000: O propósito, autoridade e responsabilidade da auditoria interna deve estar formalmente definida em um estatuto/regulamento, consistente com os padrões de auditoria interna e aprovado pelo Conselho 1. O órgão/unidade de controle interno possui regulamento ou estatuto próprio? Qde. Unidades de Controle Interno Percentual Sim 45 67% Não 22 33% Total %

35 Recomendação: Questão nº n 1...emitam disposições normativas sobre a atividade da auditoria interna (em forma de regulamento ou qualquer outro documento interno formal), as quais tratem, pelo menos:...

36 Questão nº n 2 Normas Brasileiras de Contabilidade (NBCT 12), item : O planejamento deve ser documentado e os programas de trabalho formalmente preparados, detalhando-se o que for necessário à compreensão dos procedimentos que serão aplicados, em termos de natureza, oportunidade, extensão, equipe técnica e uso de especialistas. Normas Internacionais de Auditoria Interna (IIA), item 2010: O chefe da auditoria interna deve estabelecer um planejamento baseado em riscos para determinar as prioridades da auditoria interna, consistente com os objetivos da organização.

37 Questão nº n 2 2. O órgão/unidade de controle interno realiza planejamento dos trabalhos? Qde. Unidades de Controle Interno Percentual Sim 40 60% Não 27 40% Total % Recomendação:... os órgãos e as unidades de controle interno dos órgãos devem envidar esforços para que se crie um planejamento anual dos seus trabalhos, baseado em análise das maiores áreas de risco, aprovado pelo conselho (ou órgão equivalente)...

38 Questão nº n 3 Normas Internacionais de Auditoria Interna (IIA), item 1130.A1: Auditores internos não devem assumir responsabilidades operacionais. Se a gerência superior demanda trabalhos que não sejam de auditoria aos auditores internos, fica entendido que eles não estão atuando como auditores internos Os funcionários que desempenham as funções de auditor interno (analistas ou outras denominações típicas da estrutura organizacional) prestam serviços específicos aos gestores do órgão (ex.: participação em comissões que realizam atos de gestão ou cessão para realização de atividades administrativas) ou são responsáveis pela condução ou implementação de algum processo de trabalho da organização (ex.: gestão de sistemas de custos)? Qde. Unidades de Controle Interno Percentual Sim 31 48% Não 34 52% Total %

39 Recomendação: Questão nº n 3...emitam disposições normativas sobre a atividade da auditoria interna (em forma de regulamento ou qualquer outro documento interno formal), as quais tratem, pelo menos:... proibição de participação em atividades que possam caracterizar co-gestão e por isso inviabilizem sua avaliação posterior.

40 Questão nº n 4 Normas Internacionais de Auditoria Interna (IIA), item : O Chefe da Auditoria Interna deve se reportar ao órgão da organização que permita a auditoria interna realizar suas responsabilidades ; Idealmente, o Chefe de Auditoria Interna deveria se reportar funcionalmente ao Conselho e administrativamente ao presidente da organização Governance in the Public Sector (IFAC), item 248: A auditoria interna deve ser objetiva e, quando possível, operacionalmente independente da gerência da organização Código do IBGC, item 2.34: A auditoria interna deve reportar-se ao Comitê de Auditoria ou, na falta deste, ao Conselho de Administração.

41 A Decisão 507/ Plenário do TCU: Questão nº n recomendar à Casa Civil da Presidência da República que promova estudos técnicos no sentido de avaliar a conveniência e oportunidade do reposicionamento hierárquico da Secretaria Federal de Controle Interno - SFC junto ao órgão máximo do Poder Executivo, retirando-a do Ministério da Fazenda, de modo a prestigiar-se o aumento no grau de independência funcional da entidade, em face da busca de maior eficiência no desempenho das competências definidas no art. 74 da Constituição Federal...

42 4. A quem o órgão/unidade de controle interno se reporta? Questão nº n 4 (pergunta do questionário) As unidades de controle interno estão ligadas ao dirigente máximo do órgão? Qde. Unidades de Controle Interno Percentual Recomendação: Sim 31 46% Não 36 54% Total %... avaliem a conveniência e oportunidade de reposicionar hierarquicamente seu órgão/unidade de controle interno de modo que esteja subordinada diretamente ao dirigente máximo da organização, vedada a delegação a outra autoridade, como já exigido dos órgãos do Poder Executivo (conforme Decreto nº 3.591/2000);

43 Questão nº n 5 Normas Internacionais de Auditoria Interna (IIA), item : A auditoria interna deve adotar política que contenha seu comprometimento de conduzir suas atividades de modo a evitar conflitos de interesses e de divulgar qualquer atividade que possa resultar em um possível conflito de interesse. 5. O órgão/unidade de controle interno possui política de independência dos auditores? Qde. Unidades de Controle Interno Percentual Sim 4 6% Não 63 94% Total %

44 Recomendação: Questão nº n 5... avaliem a conveniência e a oportunidade de se emitir um termo de objetividade e confidencialidade, que deve ser assinado por todos os auditores, de modo que se evidencie a aceitação e o comprometimento dos mesmos para com as regras de objetividade e confidencialidade criadas.

45 Questão nº n 6 Normas Internacionais de Auditoria Interna (IIA), item 1230: Os auditores internos devem desenvolver seus conhecimentos, habilidades e outras competências por meio de um desenvolvimento profissional contínuo". 6. O órgão/unidade de controle interno possui política de desenvolvimento profissional contínuo? Qde. Unidades de Controle Interno Percentual Sim 22 33% Não 45 67% Total %

46 Questão nº n 6 Recomendação:... os órgãos e as unidades de controle interno dos órgãos devem envidar esforços para que se desenvolva e estabeleça uma política desenvolvimento profissional contínuo para os auditores internos.

47 Questão nº n 7 Normas Internacionais de Auditoria Interna (IIA), item 1300: O Chefe da Auditoria Interna deve desenvolver e manter um programa de qualidade e melhorias que cubra todos os aspectos da atividade de auditoria interna e monitore continuamente a sua efetividade. O programa inclui avaliações de qualidade internas e externas e contínuo monitoramento Há avaliações periódicas internas e/ou externas da qualidade dos trabalhos do órgão/unidade de controle interno? Qte. Unidades de Controle Interno Percentual Sim 9 13% Não 58 82% Total %

48 Recomendação: Questão nº n 7... envidem esforços para que seja desenvolvido um programa de monitoramento da qualidade do trabalho da auditoria interna, por meio de avaliações internas e/ou externas.

49 Questão nº n 8 Normas Internacionais de Auditoria Interna (IIA), item 2120: A atividade de auditoria interna deve assistir a organização na manutenção de controles efetivos, avaliando sua efetividade e eficiência e promovendo contínuas melhorias. Código do IBGC, item 2.34: A auditoria interna deve reportar-se ao Comitê de Auditoria ou, na falta deste, ao Conselho de Administração. Sua competência é verificar o funcionamento dos controles internos e se os regulamentos, instruções e políticas estão sendo observados. Normas Brasileiras de Contabilidade (NBCT 12), item : A Auditoria Interna compreende os exames, análises, avaliações, levantamentos e comprovações, metodologicamente estruturados para a avaliação da integridade, adequação, eficácia, eficiência e economicidade dos processos, dos sistemas de informações e de controles internos integrados ao ambiente, e de gerenciamento de riscos, com vistas a assistir à administração da entidade no cumprimento de seus objetivos.

50 Questão nº n 8 8. Houve, no último ano, algum trabalho realizado sobre a avaliação dos procedimentos de controles internos da organização? Qde. Unidades de Controle Interno Percentual Sim 23 34% Não 44 66% Total % Recomendação:... aos órgãos/unidades de controle interno dos órgãos listados a seguir, com base no inciso II do art. 250 do RI/TCU, que sejam realizadas auditorias de avaliação de sistemas de controles internos.

51 Conclusão De acordo com o voto condutor do Acórdão TCU nº 1.074/2009 Plenário da lavra do Ministro-Substituto Weder de Oliveira: Uma estrutura de governança forte e eficiente representa uma primeira instância de controle da Administração Pública, o que faz com que a atuação do Tribunal na melhoria e fortalecimento do sistema de governança das organizações públicas constitua uma forma de controle preventivo e um mecanismo de articulação e indução da rede de controle.

52 Como agir daqui para frente? revise e monitore a sua estrutura de governança Fonte: análise Trevisan

53 OBRIGADO!

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