Vítor Caldeira. Presidente do Tribunal de Contas Europeu

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1 Os Tribunais de Contas e os desafios do futuro Vítor Caldeira Presidente do Tribunal de Contas Europeu Sessão solene comemorativa dos 160 anos do Tribunal de Contas Lisboa, 13 de Julho de 2009 ECA/09/46

2 Exmo. Senhor Presidente da República, Exmo. Senhor Presidente do Tribunal de Contas Excelências, Minhas Senhoras e meus Senhores, Gostaria de agradecer a Sua Excelência o Senhor Presidente do Tribunal de Contas o amável convite para estar hoje aqui presente. É com grande emoção que participo na celebração dos 160 anos do Tribunal de Contas de Portugal, cujo prestígio e credibilidade são inquestionáveis no quadro da nossa democracia representativa. Esta instituição, com funções de órgão do poder judicial e de auditor externo, soube sempre adaptar-se às mudanças com independência e elevado profissionalismo. Ao longo da sua história, Portugal mudou, o Mundo mudou e, mais importante, a posição de Portugal no Mundo também mudou. Enquanto Estado Membro da União Europeia, Portugal faz hoje parte de uma grande família de nações democráticas. Ao longo dos seus 160 anos, o Tribunal de Contas acompanhou esta mudança, evoluindo ele próprio de forma significativa, sendo hoje uma Instituição Superior de Controlo cuja actividade contribui de forma relevante para a promoção de uma cultura de responsabilidade e de boa gestão financeira em Portugal. Em meu nome e no do Tribunal de Contas Europeu, felicito vivamente o Tribunal de Contas de Portugal pelo seu aniversário, instituição com a qual mantemos desde há muito uma excelente relação de cooperação e amizade. 2

3 Exmo. Senhor Presidente da República, Minhas Senhoras e meus Senhores, A União Europeia enfrenta hoje desafios complexos e globais, nomeadamente os que decorrem da crise financeira, económica e social, das alterações climáticas e do desenvolvimento sustentável, que reclamam uma liderança política activa no sentido de uma maior coordenação e integração europeias. Responder a estes desafios exige, por um lado, uma acção coordenada a nível nacional, europeu e internacional e, por outro, uma mobilização muito importante de dinheiros públicos (basta lembrar que os montantes envolvidos nos planos nacionais de recuperação económica representam 5% do PNB dos Estados membros no período ). O sucesso das instituições políticas neste exercício, tanto ao nível da União como dos Estados membros, dependerá da sua capacidade para reter a confiança dos cidadãos da União Europeia o processo de ratificação do Tratado de Lisboa e o elevado grau de abstenção registado nas últimas eleições para o Parlamento Europeu são exemplos de que a confiança dos cidadãos não se deve dar por adquirida. É minha convicção que Instituições Superiores de Controlo independentes, como o Tribunal de Contas Europeu e o Tribunal de Contas de Portugal, desempenham um papel essencial no sentido de ajudar a manter esta confiança. A confiança dos cidadãos da União nas instituições deve, pois, ser construída com base nos princípios fundamentais de accountability e da transparência, os quais permitem aos cidadãos contribuintes saber em que medida o seu dinheiro está a ser utilizado criteriosamente e a atingir os objectivos pretendidos. Nas modernas sociedades democráticas, a auditoria pública independente desempenha um papel chave neste processo. Numa União Europeia alargada a 27 Estados membros tal constitui, por si só, um grande desafio que requer a cooperação e a coordenação de esforços das Instituições Superiores de Controlo dos Estados membros e do Tribunal de Contas Europeu. 3

4 Em que medida estes desafios são susceptíveis de conduzir a uma eventual redefinição do papel dos Tribunais de Contas, é a questão que me proponho abordar à luz da minha experiência no Tribunal de Contas Europeu. O auditor é, por vezes, caracterizado a meu ver injustamente como alguém que, após a batalha final, desfere o derradeiro golpe no soldado ferido. Na verdade, julgo que o auditor deve ser antes considerado como um médico, já que, através da sua acção, contribui de forma decisiva para manter as finanças públicas sãs. Penso que podemos identificar duas áreas principais em que os Tribunais de Contas prestam uma contribuição decisiva. Em primeiro lugar, os Tribunais de Contas proporcionam aos decisores e gestores públicos informação sobre o estado de saúde da gestão das finanças públicas seja identificando problemas ou boas práticas, seja formulando recomendações ou avaliando os progressos realizados. Em segundo lugar, os Tribunais de Contas devem dar o bom exemplo. Para os auditores públicos independentes tal significa estar preparado para ser transparente e para prestar contas de forma responsável. Na União Europeia, o trabalho desenvolvido pelo Tribunal de Contas Europeu ao longo de mais de 30 anos tem contribuído de forma efectiva para a promoção de uma cultura de transparência, de boa gestão financeira e de prestação de contas. Mais do que identificar problemas, o Tribunal procura dar a conhecer as boas práticas e estabelecer procedimentos adequados que promovam a accountability e a transparência. Procuramos, desta forma, fazer parte da solução, assistindo o Parlamento Europeu e o Conselho no exercício das suas funções de controlo da execução do orçamento comunitário. Através dos seus relatórios de auditoria destinados a facilitar o escrutínio público das instituições comunitárias (em particular da Comissão Europeia), o Tribunal pronuncia-se sobre a fiabilidade das contas comunitárias, o respeito das regras aplicáveis e o uso dos recursos da União de acordo com os princípios da economia, eficácia e eficiência. Fornece aquilo a que habitualmente se chama uma garantia para o conjunto da União. O Tribunal procura igualmente fomentar a introdução de medidas que contribuam para assegurar mecanismos apropriados de prestação de contas e transparência, mediante aconselhamento independente aos decisores políticos a propósito de propostas legislativas ou decisões relevantes em matéria de Finanças Públicas da União. Fá-lo sobretudo através das recomendações constantes dos seus relatórios, dos pareceres sobre projectos de regulamentos com incidência financeira e de decisões relativas à gestão financeira dos fundos 4

5 comunitários. Neste sentido, o Tribunal tem contribuído, de forma independente, para a melhoria da gestão e controlo das Finanças Públicas da União. Exemplo do que venho de referir é o parecer (2/2004) sobre o modelo de auditoria única (single audit) e proposta para um quadro de controlo interno comunitário, no qual o Tribunal defendeu haver margem para melhorar os sistemas de supervisão e controlo existentes, através de uma lógica de controlos em cadeia, da definição de normas comuns de controlo, bem como do reconhecimento pelas autoridades políticas da União de um nível tolerável de risco. De igual modo, no seu contributo (em 2008) para a reforma do orçamento da União, o Tribunal recomendou a aplicação dos princípios da clareza de objectivos, da simplificação e de realismo, bem como de accountability e transparência, aquando da concepção dos sistemas e procedimentos para a gestão e controlo dos programas de despesa financiados pelo orçamento comunitário. Os Tratados conferem ao Tribunal de Contas Europeu o mandato, os poderes e a independência necessárias para abordar estas questões. De igual modo, as respectivas Constituições conferem, regra geral, aos Tribunais de Contas dos Estados membros estatuto idêntico. Daí que, por vezes, se coloque a questão: porque não podem os fundos da União Europeia ser auditados ou pelos Tribunais de Contas Nacionais ou pelo Tribunal de Contas Europeu? Porque têm de ser auditados por ambos? A resposta a dar tem de considerar a forma como actualmente as politicas da União e o respectivo orçamento são adoptados e executados. O Tratado de Lisboa, cuja entrada em vigor poderá ocorrer antes do final do corrente ano se o processo de ratificação em curso for coroado de sucesso, reafirma a condição de Instituição do Tribunal de Contas Europeu, mantendo o respectivo estatuto, organização e poderes, bem como a forma de cooperação com os Tribunais de Contas nacionais. Porém, o art. 274º do Tratado da Comunidade Europeia, na sua nova redacção, parece pretender atribuir uma maior responsabilidade às autoridades nacionais ao prever que a execução do orçamento comunitário seja efectuada pela Comissão Europeia em cooperação com os Estados membros. Actualmente, mais de 90% das receitas do orçamento da União são provenientes dos orçamentos nacionais e mais de 80% das despesas passam pelos orçamentos nacionais, maxime as despesas agrícolas e estruturais. A aplicação do princípio da subsidiariedade ao domínio das Finanças Públicas da União implica, consequentemente, a existência de 5

6 diferentes níveis de gestão, controlo e auditoria quer ao nível da Comissão Europeia, quer ao nível dos Estados membros. Além disso, determinadas iniciativas da União, como sejam a Estratégia de Lisboa revista e o Plano Europeu de Recuperação Económica, fixam objectivos comuns a ser alcançados através de um conjunto de acções a desenvolver tanto ao nível das instituições comunitárias como dos Estados membros. Uma relativa sobreposição no âmbito de intervenção dos Tribunais de Contas nacionais e do Tribunal de Contas Europeu parece, pois, inevitável. Todavia, no domínio do controlo da utilização dos fundos comunitários julgo que desempenham papéis distintos, ainda que complementares. Na verdade, enquanto os Tribunais de Contas nacionais auditam a gestão dos fundos comunitários nos respectivos países, o Tribunal de Contas Europeu audita as políticas da União, não os Estados membros. E fá-lo desde a Comissão Europeia até aos beneficiários finais nos Estados membros. Desta forma, os cidadãos da União obtêm uma garantia relativamente às suas instituições nacionais, às instituições nacionais de outros Estados membros, bem como às instituições da União. Enquanto os Tribunais de Contas nacionais contribuem para a melhoria da gestão financeira no âmbito dos respectivos Estados membros, o Tribunal de Contas Europeu contribui para a partilha de boas práticas entre os Estados membros e para a melhoria da performance das próprias instituições da União. Os contribuintes esperam igualmente que as auditorias, para as quais contribuem através dos seus impostos, sejam efectuadas de forma eficiente e eficaz. No contexto da União Europeia, o Tribunal de Contas Europeu e as Instituições Superiores de Controlo dos Estados membros cooperam entre si, de forma bilateral e/ou multilateral, num espírito de confiança, mantendo embora a respectiva independência, assim contribuindo para a realização de auditorias eficientes e eficazes dos respectivos fundos. A cooperação pode revestir várias formas. Desde logo, os Tribunais de Contas nacionais facilitam, nomeadamente, a realização da nossa missão nos Estados membros. A este propósito, permitam-me que agradeça a todos os colegas do Tribunal de Contas de Portugal e, de forma especial, ao Senhor Presidente do Tribunal de Contas, a inestimável colaboração que sempre recebemos ao longo dos anos. 6

7 Depois, o Tribunal utiliza, de acordo com as normas internacionais de auditoria, o trabalho de outros auditores. Os seus relatórios incluem, sempre que possível, referências a constatações relevantes de Tribunais de Contas nacionais. Para além disso, o Comité de Contacto dos Presidentes dos Tribunais de Contas dos Estados membros e do Tribunal de Contas Europeu constitui um importante fórum de cooperação multilateral. A título exemplificativo, refiro a reunião de Dezembro de 2008, dada a importância das questões aí debatidas: a Reforma do Orçamento comunitário e a Estratégia de Lisboa. Na sequência desta reunião, discutiu-se em Fevereiro deste ano o Papel das Instituições Superiores de Controlo da União Europeia no contexto da crise económica e financeira, tema que será aprofundado na próxima reunião do Comité de Contacto a realizar em Dezembro próximo. Permitam-me ainda sublinhar a importância de organizações como a INTOSAI (a Organização Internacional de Instituições Superiores de Controlo) e a EUROSAI (a organização europeia correspondente). A este propósito, gostaria de saudar o Senhor Presidente do Tribunal de Contas, na sua qualidade de primeiro vice-presidente da EUROSAI, pelos temas muito relevantes que o próximo Congresso (a realizar em Lisboa em 2011) irá debater: a responsabilidade dos gestores públicos e o controlo pelas instituições de auditoria das entidades independentes de supervisão financeira. A complexidade e a natureza global dos desafios crescentes que a União enfrenta sublinham a necessidade de reforçar a cooperação entre as nossas instituições. Tal exercício deverá permitir que as mesmas funcionem como uma comunidade de profissionais, partilhando experiências e boas práticas, desenvolvendo normas e abordagens comuns de auditoria, analisando em conjunto os riscos que se colocam às Finanças Públicas e à respectiva gestão. É neste contexto particularmente difícil que se impõe, a meu ver, o estabelecimento de uma rede de cooperação entre o Tribunal de Contas Europeu e os Tribunais de Contas dos Estados membros, baseada num triângulo de valores fundamentais: accountability, transparência e confiança. Os Tribunais de Contas devem ainda prosseguir o objectivo de liderar pelo exemplo, promovendo eles próprios a transparência e a prestação de contas. Neste sentido, os Tribunais de Contas devem reportar, de forma oportuna, relevante, fiável e clara, informação relativa ao seu estatuto, mandato, estratégia, actividades, gestão financeira, operações e performance. A transparência deve abranger igualmente as constatações de auditoria, respectivas conclusões e recomendações, bem como o acesso do público a informação relativa aos Tribunais. 7

8 O Tribunal de Contas Europeu procura cumprir esta obrigação através do Relatório Anual de Actividades, que contém informação relativa à sua performance e aos resultados obtidos no ano precedente. Outra forma de cooperação que claramente demonstra o compromisso de transparência e prestação de contas é a participação em peer reviews. No final de 2008, foram publicados os resultados de uma revisão independente do Tribunal de Contas Europeu pelos seus pares, levada a cabo por uma equipa internacional de auditores das Instituições Superiores de Controlo da Áustria, Canadá, Noruega e Portugal, os quais concluíram que o Tribunal efectua o seu trabalho com independência e objectividade, e que a concepção dos procedimentos de auditoria está de acordo com as normas internacionais e as boas práticas das Instituições Superiores de Controlo. Exmo. Senhor Presidente da República, Minhas Senhoras e meus Senhores, 2009 é um ano importante para a União Europeia. Com efeito, o novo Parlamento Europeu terá a sua reunião constitutiva esta semana, uma nova Comissão iniciará funções no próximo Outono e, se o processo de ratificação for concluído, um novo Tratado o Tratado de Lisboa entrará em vigor. Mas este ano de 2009 será definitivamente marcado pela grave crise mundial. Os desafios colocados pela crise económica, financeira e social não sugerem facilidades. Todavia, não podem anular as grandes realizações europeias, como sejam o mercado interno e a União Económica e Monetária (celebramos este ano o 10º aniversário do Euro) que constituem pilares importantes da integração europeia. Num contexto de mudança social e económica, as oportunidades geradas no quadro da prestação de contas e da transparência exigem uma relação mais adequada entre a auditoria pública e o exercício dos poderes legislativo e orçamental. Um enfoque particular deve ser colocado na qualidade da gestão pública e na avaliação, crítica e objectiva, da eficácia dos diferentes programas de políticas públicas, o que ganha especial acuidade com a crise actual. 8

9 A auditoria pública deverá garantir que as estruturas, os procedimentos, a actuação dos gestores e a execução dos sistemas de gestão utilizam os recursos de acordo com as decisões dos órgãos competentes, obtendo os resultados e os serviços os bens comuns previstos pelos decisores democráticos. A auditoria pública poderá ainda desempenhar um papel acrescido no sentido de garantir a qualidade da supervisão. Este papel acrescido não prejudica a independência dos Tribunais de Contas. A Declaração do México sobre a independência das Instituições Superiores de Controlo, adoptada no último Congresso da INTOSAI, prevê expressamente que as mesmas colaborem com os governos e as entidades públicas na melhoria da gestão dos fundos públicos. A esta luz e no contexto da União Europeia, os Tribunais de Contas devem estar atentos à evolução do ambiente externo e antecipar o seu impacto sobre as Finanças Públicas da União. Acompanhar a execução dos planos de recuperação económica e a eficácia das medidas de combate à crise (acompanhando igualmente os seus riscos ao nível orçamental e macroeconómico), analisar a evolução da dívida e do deficit públicos, bem como avaliar os impactos decorrentes da implementação da Estratégia de Lisboa, são alguns exemplos de domínios que reclamam uma intervenção concertada entre os Tribunais de Contas dos Estados membros e o Tribunal de Contas Europeu no futuro. Segundo um célebre provérbio africano: Quem quer andar depressa viaja sozinho; quem quer ir longe viaja acompanhado!. A União Europeia efectua uma viagem e as instituições têm um longo caminho a percorrer e grandes desafios à sua frente, os quais requerem uma liderança política activa no sentido de uma maior coordenação e integração europeias. Através da cooperação e da coordenação de esforços para garantir a prestação de contas e promover a boa gestão e a transparência, as instituições independentes de auditoria, como o Tribunal de Contas de Portugal e o Tribunal de Contas Europeu, podem contribuir para ajudar a manter a confiança dos cidadãos nas respectivas instituições e na forma como as mesmas gerem as Finanças Públicas no conjunto da União Europeia. Longa vida ao Tribunal de Contas Português! Muito obrigado. 9

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