AS ORGANIZAÇÕES INTERNACIONAIS DE FINANCIAMENTO, O MEIO AMBIENTE E O DESENVOLVIMENTO SUL-AMERICANO

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1 AS ORGANIZAÇÕES INTERNACIONAIS DE FINANCIAMENTO, O MEIO AMBIENTE E O DESENVOLVIMENTO SUL-AMERICANO Fabrício Henricco Chagas Bastos Alexandre Ratner Rochman 1. INTRODUÇÃO O homem é ao mesmo tempo criatura e criador do meio ambiente, que lhe dá sustento físico e lhe oferece a oportunidade de desenvolver-se intelectual, moral, social e espiritualmente. A longa e difícil evolução da raça humana no planeta levou-a a um estágio em que, com o rápido progresso da Ciência e da Tecnologia, conquistou o poder de transformar de inúmeras maneiras e em escala sem precedentes o meio ambiente. Natural ou criado pelo homem, o meio ambiente é essencial para o bem-estar e para gozo dos direitos humanos fundamentais, até mesmo o direito à própria vida. Declaração da Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente Humano O século XX em seu início continuou carregando consigo as mesmas maneiras de pensar o desenvolvimento, aprendidas em tempos passados sobretudo, as lições do final do século XIX, que como exemplos de sucesso, tomavam em conta os da Revolução Industrial. Em sua busca pelo desenvolvimento material, as sociedades excluíam qualquer tipo de preocupação ambiental, se entendia que a natureza tinha uma capacidade infinita de absorver e reciclar os produtos (muitas vezes nocivos) resultantes dos processos industriais. Lentamente, uma conscientização acerca da necessidade de proteger os recursos naturais começou a surgir, e assim, regulamentações legislativas internas começaram a ser construídas, e tão lento quanto o processo inicial, ultrapassar as fronteiras nacionais só ocorreu quando se entendeu que a interação entre elementos do meio ambiente não é local e restrita, mas sim global. As transformações políticas ocorridas no cenário internacional, no imediato pós- Segunda Guerra, que culminaram no surgimento de novas nações (com a aceleração e consolidação do processo de descolonização), a demanda por recursos naturais e a degradação do meio ambiente provocada pelo desenvolvimento industrial e econômico que se mostrava sem planejamento e consciência da finitude dos recursos, desde o início da Revolução Industrial, indicaram uma forte tendência de aumento substancial na exploração e busca de

2 2 mais (e também novos) recursos produtivos, já que as ex-colônias, certamente, iriam buscar maneiras para recuperar o tempo perdido, procurando meios para inserirem o mais rapidamente possível suas economias no mercado mundial. A partir deste período a temática ambiental começou a ocupar posição importante na agenda internacional. A degradação do meio ambiente era tida como conseqüência intrínseca ao desenvolvimento industrial, assim, para muitos países principalmente aqueles em desenvolvimento parecia ser inviável buscar programas de conservação ambiental sem provocar uma desaceleração no crescimento econômico. A partir da primeira grande conferência com preocupações acerca do meio ambiente Conferência das Nações Unidas sobre o Ambiente Humano, realizada em Estocolmo, na Suécia, 1972, ficou claro que o equilíbrio dos ecossistemas pode ser facilmente alterado por obra dos seres humanos. A grande preocupação, então, era a poluição, especialmente a produzida por um mundo com fisionomia industrial. Da Conferência de Estocolmo, surgiu o PNUMA (Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente), que colocou os assuntos ambientais na ordem do dia. A partir da Conferência de Estocolmo, o meio ambiente passa a fazer parte dos estudos de viabilidade de empreendimentos causadores de poluição ou de degradação ambiental, como exigência de organismos multilaterais de financiamento, como o Banco Mundial (BIRD) e o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). Outra decorrência prática de Estocolmo foi a criação, pela Organização das Nações Unidas (ONU), em 1983, da Comissão Mundial de Meio Ambiente e Desenvolvimento (CMMAD), cujas conclusões, publicadas em 1987 e conhecidas como Relatório Brundtland (que teve sua elaboração presidida pela primeira-ministra da Noruega, Gro Brundtland), estabeleceram o conceito de desenvolvimento sustentável 1. Vinte anos depois de Estocolmo, em 1992, realizou-se na cidade do Rio de Janeiro a Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, mais conhecida como Rio-92 (também chamada de Cúpula da Terra), da qual resultaram cinco documentos e a Agenda 21, um programa mundial e abrangente, que em seus 40 capítulos define metas para algumas das principais questões ambientais do mundo. 1 A definição hoje largamente utilizada deriva do Relatório Brundtland (também conhecido como Nosso Futuro Comum), que define como desenvolvimento sustentável: um desenvolvimento que atende às necessidades das gerações atuais sem comprometer a capacidade de as futuras gerações terem suas próprias necessidades atendidas. Um modelo de desenvolvimento que não esgota os recursos para o futuro. A construção do conceito se baseia em três pilares interdependentes e mutuamente sustentadores, isto é, baseado no desenvolvimento econômico e social e na preservação ambiental. Este paradigma passa a reconhecer a complexidade e o inter-relacionamento de questões críticas como pobreza, degradação ambiental, crescimento populacional, saúde, violência, direitos humanos, etc.

3 3 A necessidade de a humanidade alcançar o desenvolvimento sustentável, ou seja, de compatibilizar as atividades econômicas e a sua própria existência com a capacidade da natureza repor os recursos naturais dela retirados ou utilizados e com a preservação do que resta do patrimônio natural do planeta foi o grande consenso da Rio-92, consubstanciado nos documentos dela resultantes. Mesmo que, na prática, a maioria de suas recomendações não tenham saído do papel, ela teve um forte impacto na consciência coletiva e seu clima de otimismo serviu para difundir entre as pessoas comuns conceitos e necessidades relacionadas com a preservação do meio ambiente e com o uso racional dos recursos naturais. No mesmo sentido, o Protocolo de Kyoto, acordado em 1997 no Japão, propõe a redução em 5,2% da emissão de gases que provocam o efeito estufa, tendo como base as emissões de Para entrar em vigor, precisava ter a adesão de nações desenvolvidas responsáveis por no mínimo 55% das emissões mundiais, também com base em O Protocolo em seu artigo 12 2 cria o comércio de créditos de carbono ao permitir que países ricos que não conseguirem esses níveis de redução comprem créditos das nações em desenvolvimento, o que é de grande interesse das nações sul-americanas, que prontamente assinaram e ratificaram o documento. Durante a Rio+10 realizada em 2002, na cidade sul-africana de Johannesburgo, China e Polônia anunciaram sua adesão ao Protocolo. Também, o primeiro-ministro do Canadá, Jean Chrétien, afirmou que pediria ao parlamento canadense que ratificasse o acordo. Fundamental para o Protocolo de Kyoto foi o anúncio do primeiro-ministro russo, Mikhail Kasyanov, do interesse de seu país em assinar o acordo naquele momento, a ratificação por parte do governo russo era crucial, dado que o país representa 17,4% das emissões de gás. Junto com 3,3% do Canadá e 3% da Polônia, mais a parte dos países que já o ratificaram, terse-ia 60,8%, suficiente para a entrada em vigor do protocolo, mesmo sem apoio dos Estados Unidos (EUA). Assim, o Protocolo entrou em vigor em 16 de fevereiro de 2005, depois que a Rússia o ratificou em novembro de Diante dos mecanismos internacionais implementados, da constituição de um Direito Internacional do Meio Ambiente 3, como demonstra o Prof. Guido Fernando Silva Soares em seu livro Direito Internacional do Meio Ambiente Emergência, obrigações e responsabilidades, citando o Prof. Marcos Augusto Romero: 2 UNITED NATIOS FRAMEWORK CONVENTION ON CLIMATE CHANGES; UNITED NATIONS. Protocolo de Kyoto de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático. Disponível em: < Acesso em SOARES, G. F. S. Direito Internacional do Meio Ambiente. São Paulo: Ed. Atlas p

4 4 Se os direitos de primeira geração são filhos da Revolução Francesa (que os consagrou na Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão de 1789) e do Estado Liberal, e os de segunda geração são provenientes das revoluções socialistas e dos Estados sociais dos séculos XIX e XX; o marco histórico do Direito Ambiental se encontra na Declaração sobre Ambiente Humano adotada, em junho de 1972, pela Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente, realizada em Estocolmo 4. Também, ante a latente preocupação com as mudanças climáticas, a grande questão a ser respondida pelos governos é a de como equacionar o desenvolvimento efetivo e sustentado, minimizando o máximo possível os danos causados ao meio ambiente e, ao mesmo tempo, reduzindo os efeitos dos impactos já causados?. A lógica aprendida com a Revolução Industrial já não mais se encaixa nas atuais necessidades das sociedades, é preciso saber equilibrar desenvolvimento e meio ambiente, ou em outros termos, é preciso promover um desenvolvimento sustentável. O potencial e as possibilidades econômicas da região sul-americana são simultaneamente imensas e restritas seja por seu potencial biológico de recursos naturais, seja pela falta histórica de recursos financeiros e de imposições derivadas de compromissos internacionais. A necessidade dos países desenvolvidos de reduzirem suas emissões de gases acaba por proporcionar um sem número de oportunidades para os Estados da região. Sem embargo, as organizações de financiamento regional, especialmente o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e a Corporação Andina de Fomento (CAF), têm implicado em avanços neste caminho, apoiando projetos de desenvolvimento econômico com preocupação, ou mesmo, base no meio ambiente. As ações do para promover projetos nos setores de agricultura, energia e infra-estrutura têm crescido consideravelmente nas últimas décadas. No mesmo sentido, existem iniciativas do Banco Mundial na América do Sul, relacionadas com o combate às emissões de carbono e a venda dos créditos gerados. Por exemplo, o acordo com a Colômbia sobre o projeto de manejo do corte de árvores para a redução de carbono, que implica manter as florestas, a criação de trabalhos de recuperação de pastos abandonados e das novas áreas de cultivo de árvores, também, a proteção dos habitats da fauna local e da conservação de água. Este trabalho traz uma análise da ação das organizações internacionais de financiamento mencionadas com respeito aos projetos de desenvolvimento em curso na América do Sul e seus efeitos ambientais, com ênfase àqueles relacionados com as emissões 4 ROMERO, M. A. O Direito Ambiental Pós-Rio/92. Boletim da Sociedade Brasileira de Direito Internacional, ano XLV, n.81/83, p.194, jul./nov

5 5 de carbono, bem como a produção de créditos, cujas vendas se destinam, principalmente, ao continente europeu. A análise buscará verificar apenas os projetos estreitamente correlatos ou diretamente ligados ao Mecanismo de Desenvolvimento Limpo, dado que a quantidade de informações relativas a todos os pontos do Mecanismo de Flexibilização do Protocolo de Kyoto é bastante extensa e poderia comprometer a qualidade do estudo. A justificativa para o período escolhido, de janeiro de 2007 a janeiro de 2008, dá-se pelo fato de que de acordo com Protocolo de Kyoto, os países do Anexo I deverão reduzir durante o primeiro período de compromisso (entre 2008 e 2012), aproximadamente 5% de suas emissões de gases do efeito estufa com base nas emissões de Assim sendo, teremos uma análise pré-compromisso inicial, para que se possa entender como os fluxos de investimentos no setor se deram antes do cumprimento efetivo do acordo. 2. O MERCADO DE CRÉDITOS E A REGIÃO SUL-AMERICANA Sem embargo, quando firmaram a Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, os Estados sabiam que seus compromissos não seriam suficientes para abordar de maneira eficiente os problemas gerados pelas mudanças climáticas. Para facilitar o cumprimento das metas de redução de emissão dos gases do efeito estufa (GEE) estabelecidas para os países desenvolvidos, Kyoto definiu três mecanismos de flexibilidade, como um complemento às medidas de ação internas promovidas em cada país do Anexo I, para a mitigação e captura de suas emissões. São eles: 1. O Comércio de Emissões (CE); 2. A Implementação Conjunta (IC); 3. O Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL); A criação dos Mecanismos de Flexibilização tem como principais objetivos 5 : 5 UNITED NATIOS FRAMEWORK CONVENTION ON CLIMATE CHANGES; UNITED NATIONS. The mechanisms under the Kyoto Protocol - Emissions trading, the Clean Development Mechanism and Joint Implementation. Disponível em: < Acesso em:

6 6 Estimular o desenvolvimento sustentável por meio da transferência de tecnologia e investimentos; Auxiliar os países a honrar seus compromissos assumidos no Protocolo de Kyoto através da redução de suas emissões ou da retirada carbono da atmosfera em outros países; encorajar o setor privado e os países desenvolvidos a contribuir para os esforços de redução de emissões. Dentre os três, o mais utilizado pelos Estados é o Mecanismos de Desenvolvimento Limpo (MDL), que baseia-se na execução de projetos de redução de emissões em países em desenvolvimento 6 e foi criado como uma alternativa para que os países do Anexo I adquiram certificados de redução (denominados CERs, da sigla em inglês) a custos menores do que em seus próprios mercados. A condição para que estes projetos sejam certificados é a de que contribuam, ao mesmo tempo, para o desenvolvimento sustentável dos países anfitriões. Os objetivos do MDL consistem em: Ajudar os países em desenvolvimento (não-anexo I) a alcançar seu desenvolvimento sustentável; Contribuir ao objetivo último da Convenção 7, e; Ajudar os países incluídos no Anexo I a cumprir a seus compromissos quantificados de redução de emissões. Desta maneira, por meio do então nascente mercado de carbono (mais precisamente, com a entrada do Protocolo de Kyoto em vigor em 2005, pode-se afirmar que o mercado de carbono passou de fato a existir e começou a ser explorado) os governos e empresas dos países desenvolvidos poderiam cumprir com parte de seus compromissos de redução de maneira mais rentável, mediante investimentos em projetos de redução de emissões ou seqüestro GEE em um país em desenvolvimento, recebendo em troca os CERs que servirão como suplemento às suas ações internas. Contudo, diversas críticas são feitas a esse tipo de transação, como as da geógrafa italiana Teresa Isenburg professora do Departamento de Estudos Internacionais da Universidade de Milão ao afirmar que o Protocolo de Kyoto é inócuo para deter o 6 Para maiores detalhes, verificar o Artigo 12 do Protocolo de Kyoto. 7 UNITED NATIOS FRAMEWORK CONVENTION ON CLIMATE CHANGES; UNITED NATIONS. Protocolo de Kyoto de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático. Disponível em: < Acesso em

7 7 aquecimento global. Segundo ela, o documento assinado em 1997 na cidade japonesa acabou atendendo somente os interesses do mercado financeiro, o que pode ser percebido na União Européia, onde os impactos do tratado deveriam ser mais sentidos. Com medo da criação de uma taxação para conter emissões de gases causadores do efeito estufa, a iniciativa privada teria se adiantado e apresentado a proposta do mercado mundial de carbono, aponta a geógrafa 8. A própria professora exemplifica: A Itália, por exemplo, começou a investir em projetos na China e no Marrocos, porque não conseguiu diminuir as próprias emissões. Pelo contrário, elas aumentaram. [...] O mercado de carbono se tornou um jeito barato de mascarar o problema sem resolvê-lo. Se a Itália fosse reduzir as emissões em seu próprio solo, gastaria 80 euros por tonelada de dióxido de carbono (CO2), na China esse valor é de 3 euros, e a Itália não precisa parar de poluir. Alheio às críticas, o mercado de carbono cresce a largos passos. Segundo relatório da consultoria norueguesa Point Carbon 9, em 2007 o mercado global de carbono cresceu 64% e, 80% em valores, passando de 22,5 bilhões de euros em 2006 para 40,4 bilhões de euros (US$ 59 bilhões) em 2007, o que é equivalente a 2,7 bilhões de toneladas de CO2 negociadas no último ano 10. Mais ainda, o comércio global de créditos de carbono deve aumentar 56% em 2008 devido à rigidez imposta pela União Européia no principal programa de combate aos GEE. Os analistas prevêem que sejam comercializadas 4,2 bilhões de toneladas de CO2 equivalente em Nos preços atuais (os valores negociado nas principais bolas de carbono do planeta estão na faixa de US$ 25 a 30 por tonelada equivalente de carbono), isto representaria cerca de 63 bilhões de euros (US$ 92 bilhões). Há diversas razões para este crescimento. A mais importante, vem do estreitamento das cotas de emissão para a fase dois do Esquema Europeu (EU ETS) que é baseada em dados consistentes dos emissores, significando que mais usinas energéticas, fabricantes de concreto e outros atores precisarão comprar créditos para alcançar as metas mandatárias de emissões, que deve aumentar o volume de comércio comparado com 2007, simplesmente 8 AGÊNCIA FAPESP. Carbono como commodity? Disponível em: < Acesso em: POINT CARBON CONSULTING. Carbon market transactions in 2020: Dominated by financials? 10 Dados coletados nos indicadores de mercado da Chicago Climate Exchange, ao longo de 2007.

8 8 porque mais atores irão demandar permissões. O pacote de energia e clima da União Européia 11 (UE) proposto em 23 de janeiro de 2008 fortaleceu este encolhimento. Também é possível avaliar que este crescimento está ligado também às boas perspectivas para os projetos do MDL, já que juntos, MDL e EU ETS, representam cerca de 95% do mercado global. Isto explica um ano tão promissor e também porque o mercado vem crescendo em uma velocidade muito maior do que o esperado. Nota-se ainda que estas previsões não estão relacionadas necessariamente ao aumento dos preços e sim, principalmente, a uma maior liquidez do mercado, com as empresas européias tentando aproveitar as melhores oportunidades no EU ETS. As projeções feitas em 2006 pelo Banco Mundial no relatório State and Trends of the Carbon Market se mostraram verdadeiras e precisas, como se pode verificar no gráfico I 13 : Gráfico I: Volume anual (em milhões de tco2e) de transações baseadas em projetos de redução de emissões e preço médio anual em dólares por tonelada de carbono (tco2). 11 EUROPEAN UNION. Para uma economia mundial de baixo carbono. Disponível em: < Acesso em: THE WORLD BANK. State and Trends of the Carbon Market Disponível em: < Acesso em: Fonte: Carbon Market in South América. International Workshop on CDM Opportunities and challenges for the Forest Industry sector in Sub-Saharan Tropical África.

9 9 O relatório da Point Carbon mostra também que os países em desenvolvimento, são os que mais produzem CREs. O MDL viu transações de 947 milhões de toneladas em 2007 nos mercados primários e secundários, produzindo um valor combinado de 12 bilhões de euros (US$ 17 bilhões). O grupo de analistas espera um encolhimento do mercado primário de MDL e um forte crescimento das transações do secundário. O volume total previsto para o mercado de MDL em 2008 é de 1,2 bilhões de toneladas de CO2, valendo 15 bilhões de euros (US$ 22 bilhões) nos valores atuais. É importante notar que os primeiros créditos gerados pelo MDL foram emitidos apenas em 2006; caso as previsões se tornem realidade, o mercado de créditos será multiplicado por cinco em Com relação às perspectivas futuras do mercado, segundo estimativas do Banco Mundial, do Massachusetts Institute of Technology (MIT) e da United Nations Conference on Trade and Development (UNCTD), a demanda por créditos de emissões de carbono poderá chegar a US$ 10 bilhões por ano em 2010, com valores estimados por diferentes fontes variando entre US$ 8 e US$ 32 por tonelada de CO2. Apesar de todo o sucesso e o crescimento exponencial do mercado, o MDL é uma vítima do próprio sucesso. O mecanismo não é capaz de liberar crédito em curto prazo desejável por problemas operacionais de equipe. Além disso, restringiu os critérios, fazendo com que os desenvolvedores não recebam todos os créditos que esperavam receber e que, em alguns casos, já os haviam até comercializado. As empresas responsáveis por validar projetos que asseguram os cortes de emissões também sofrem com a falta de pessoal qualificado. Como conseqüência, os projetos sofrem atrasos. Também preocupam a baixa qualidade em alguns projetos (e consequentemente uma baixa quantidade de créditos produzidos) bem como a contagem dobrada dos CREs. 2.1 América do Sul e os créditos de carbono Desde antes da entrada em vigor do Protocolo de Kyoto, o carbono vem se tornando uma commodity 14. A América Latina e, principalmente, a América do Sul possuem um 14 No seio dos agentes que atuam no mercado de carbono há uma acirrada discussão em torno de se admitir (ou não) o crédito de carbono como uma commodity. De fato, os limites do direito de poluir, estabelecidos por meio da troca de créditos entre países desenvolvidos (via mecanismos de implementação conjunta e/ou comércio de emissões), podem ser transformados em títulos comercializáveis em mercados de balcão (chamados contratos de gaveta side letters) ou entre mercados estabelecidos (intergovernamentais, interbancários, bolsas, etc).

10 10 potencial grandioso na produção do mais novo produto de necessidade internacional, já que as necessidades crescem exponencialmente. No entanto, diferente de outras épocas, os países sul-americanos agora buscam prover suas próprias soluções de projetos e técnicas produtivas, valendo-se da ampla quantidade de capital existente em diversos órgãos de fomento internacional. A principal região hospedeira de projetos de MDL do globo é a América Latina com 35 projetos, seguida pela Ásia com 29, África com 6, Europa (Leste Europeu) com 3, e Caribe com 2. Segundo Esparta (2004), até julho de 2004, o Brasil já hospedava 29 projetos, em diferentes fases de desenvolvimento, dos quais 12 com carta de intenção assinada 15. Juntos, Brasil, Chile e Índia representaram 56% do total de projetos de 2001 a Na América do Sul, as principais iniciativas de combate às mudanças climáticas e de geração de CREs partem do Brasil, Chile e da Comunidade Andina (CAN) Bolívia, Colômbia, Equador e Peru, neste último, verifica-se uma maior concentração de investimentos na Colômbia. O gráfico II mostra como estão distribuídos os projetos de CREs pelos países sul-americanos 16 : Gráfico II: Distribuição de projetos de CREs na América do Sul A Venezuela, liderança na exportação de petróleo, resiste aos esforços para introdução de projetos de redução emissões, já que isto poderia prejudicar a maior fonte de capital no país. Os projetos argentinos têm ocupado o terceiro lugar no registro de projetos, ligados 15 NÚCLEO DE ASSUNTOS ESTRATÉGICOS DA PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA. Mudanças do Clima Mercado de Carbono, vol. II. Cadernos NAE - Processos estratégicos de longo prazo. n. 4, abril, Fonte: Carbon Market in South América. International Workshop on CDM Opportunities and challenges for the Forest Industry sector in Sub-Saharan Tropical África.

11 11 principalmente ao seqüestro de carbono, realizados como incentivos suplementares ao projeto de renovação do parque industrial do país. Uruguai e Paraguai (integrantes do Mercado Comum do Sul MERCOSUL), cujos níveis de emissões são relativamente mais baixos, propõem que as discussões sejam focadas, especificamente nas reduções de emissões e, que haja uma maior responsabilização por parte do países que emitem mais poluentes. Assim, nota-se um baixo (muito perto de zero) volume de captação de recursos, seja pela limitação na capacidade de geração (condicionada à baixa taxa de emissão), seja pelo relativo desinteresse de diversos setores em promover a geração massiva de créditos. Baixos índices de emissão não podem ser tomados como justificativa para que os países sul-americanos não promovam projetos de geração de CREs e, com isso, insiram-se no mercado global de carbono. As mudanças climáticas são um paradoxo para os paísesmembros da CAN, pois suas emissões de GEE são mínimas em relação ao total mundial 17, mas compartilham o alto risco de sofrerem intensivamente com os impactos provocados pelas mudanças, pela vulnerabilidade de suas populações e ecossistemas 18. Em conjunto, os países da CAN representaram menos de 1% das emissões mundiais de CO2 em 1997, o que corresponde a uma média de emissões per capita, menor que 2 toneladas (enquanto os EUA nos mesmo período emitiram 20% do total mundial, com uma média de 19,6 toneladas por habitante). Com o raciocínio de [...] aparejar el crecimiento económico con el desarrollo social, dando un uso sostenible a sus recursos naturales y minimizando los impactos en el ambiente 19, a CAN vem desenvolvendo um programa agressivo de produção de GREs, baseado no seqüestro de GEE (metano de aterros sanitários, redução de emissões de CO2 em frotas públicas, etc), reflorestamento e produção de energia limpa. A captação dos recursos para a execução de tais projetos parte principalmente de três órgãos internacionais de fomento, o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), o World Bank (WB) e, sobretudo da Corporación Andina de Fomento (CAF) uma derivação da CAN, um órgão de 17 Dados referentes às primeiras Comunicaciones Nacionales a la CMNUCC de Bolivia, Colômbia e Perú (anos base 1994) e Equador (ano base 1990). 18 SECRETARÍA GENERAL DE LA COMUNIDAD ANDINA; PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL MEDIO AMBIENTE; AGENCIA ESPAÑOLA DE COOPERACIÓN INTERNACIONAL. Y por donde comenzamos? Prioridades de la Comunidad Andina ante el cambio climático. Lima: Libélula Comunicación, Ambiente y Desarrollo S.A.C., Idem.

12 12 financiamento multilateral que busca financiar projetos de desenvolvimento e integração na região sul-americana 20. Da mesma maneira, o Brasil vem buscando fortalecer sua posição como um dos principais players no mercado mundial de CREs, fomentando projetos novos e agregando mais capital aos já existentes. As iniciativas brasileiras pautam-se na produção de energia limpa 21 (participação das fontes renováveis na matriz energética nacional e promoção de uma maior eficiência no uso da energia no país), projetos para reflorestamento, seqüestro de GEE (uso potencial de iniciativas de coleta e queima de biogás de aterros sanitários, contribuindo para evitar a emissão de gás metano (CH 4 )) e manejo de resíduos (uso das fontes renováveis para suprimento do sistema elétrico interligado nacional e de sistemas elétricos isolados, dos biocombustíveis para uso no setor de transportes e o aumento da eficiência no uso da energia, também, co-geração de energia ). É possível prever para o país um potencial de oportunidades para projetos de MDL (que também se verifica para as iniciativas em andamento), financiadas em grande parte pelo World Bank e pelo BID, quando se observam as estimativas de redução das emissões de GEE que giram em torno de 13,5 a 21,6 MtCO2e/ano, correspondendo a uma receita conservadora de US$ 58,6 a 99,0 milhões/ano. O potencial de iniciativas adicionais, tecnicamente viáveis em curto e médio prazo, já identificadas num estudo do Núcleo de Assuntos Estratégicos da Presidência (Cadernos NAE, vol. 3 e 4), seria de 27,2 a 38,1 MtCO2e/ano, correspondendo a uma receita adicional, também conservadora, de US$ 135,6 a 189,7 milhões/ano. Assim, estima-se factível atingir em curto e médio prazo uma captação de recursos externos da ordem de US$ 200 a 300 milhões, com base em um preço de mercado de US$ 5,00/tCO2, fluxo que pode ser consideravelmente ampliado pelo aproveitamento do enorme potencial teórico de florestamento e reflorestamento no país, que poderia fornecer receitas de US$ 47,5 a 242,5 milhões, com preços variando de US$ 1,00 a 5,00/tCO2, e pela provável valorização do preço da tonelada de carbono. 20 Em apoio aos projetos de temática ambiental a CAF desenhou um Sistema de Gestão Ambiental e Social de Operações, que integra o conjunto de diretrizes de salvaguarda, enfoques metodológicos, os procedimentos, instrumentos e recursos para incorporação de uma gestão ambiental e socialmente responsável à cada uma das ações de financiamento da Corporação. A CAF também elaborou uma série de Programas Especializados em Meio Ambiente, que promovem e apóiam iniciativas nacionais e regionais para a conservação da natureza e para o uso sustentável do capital natural da região, fortalecendo o setor ambiental. 21 Apesar de o potencial brasileiro de geração de créditos neste setor ser baixo visto que o país possui sua matriz energética baseada em hidroeletricidade, os projetos, que tomam ares estratégicos, são fundamentados pelo amplo potencial para a ampliação da infra-estrutura do setor energético, com aumento de aportes direcionados para a geração de energia eólica e solar.

13 13 3. FINANCIAMENTO INTERNACIONAL COMO PROPULSOR DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL O processo de geração de CREs não é simples, tampouco é capaz de liberar crédito em curto prazo desejável seja pelas dificuldades de encontrar profissionais qualificados, seja pela demora na certificação ou até mesmo pela falta de infra-estrutura adequada nos países anfitriões. Também demanda um volume de recursos que, por muitas vezes, os governos não dispõem e que, de mesmo modo, não se pode encontrar em oferta suficiente na iniciativa privada. Os projetos não começam a gerar créditos de carbono até que sejam registrados pela ONU, de modo que grandes atrasos podem custar caro, tanto para quem vende, quanto para quem compra. Dessa maneira, o papel de investidor recai sobre os órgãos de fomento internacionais e regionais. As estratégias de ação para o meio ambiente dos principais organismos de financiamento internacional que provêm recursos à América do Sul são harmoniosas e confluentes 22, quando buscam melhoras nos âmbitos nacional e regional, estabelecendo marcos de política e gestão ambiental, que têm como objetivo principal prover incentivos para melhorar o desempenho dos Estados na efetiva preservação ambiental, e também, promoção do desenvolvimento sustentável e social. 3.1 Aporte direto em projetos para o mercado de carbono O principal órgão de financiamento internacional, fundado no alvorecer do pós- Segunda Guerra, tem importante papel no aporte de capital aos projetos desenhados na região sul-americana. O World Bank, atuando sob o signo da Carbon Finance Unit (CFU) departamento especializado do banco para questões relativas ao mercado de carbono, trabalha com três fundos de investimento principais 23 : o Prototype Carbon Fund (PCF), o 22 Analisando os documentos listados a seguir pode-se ter uma clara compreensão de que os organismos traçam um caminho comum para lograr os objetivos propostos, tanto pela demanda dos países, quanto de outros organismos internacionais, como a ONU. BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO. Medio ambiente: Documento de estratégia. Washington, D.C.: Departamento de Desarrollo Sostenible, CORPORACIÓN ANDINA DE FOMENTO. Mercados de carbono: Una ventana de oportunidad. Lima, CORPORACIÓN ANDINA DE FOMENTO. Sostenibilidad ambiental y desempeño financiero Cuatro casos de estudio de gerencia del valor em América Latina. Caracas: Dirección de Desarrollo Sostenible de la CAF, THE WORLD BANK. Growth and CO2 emissions: How do different countries fare? Washington, D.C.:The World Bank Environment Department, THE WORLD BANK. State and trends of the carbon market Washington, D.C., Existem outros fundos de investimento para o mercado de carbono e desenvolvimento sustentável na carteira do banco, contudo, os fundos que mais destinam recursos para América do Sul são os dois apontados.

14 14 Community Development Carbon Fund (CDCF) e o BioCarbon Fund (BioCF), que, juntos, operam com o montante de 290,4 milhões de dólares 24. Os três fundos atuam da mesma maneira, porém em campos um pouco distintos um do outro. O PCF é o primeiro fundo da instituição a financiar projetos de MDL e também desenvolvê-los. O escopo de ação do CDCF financia projetos de MDL nas áreas mais pobres do planeta, combinando desenvolvimento social e econômico (por meio de investimentos em energias limpas), promovendo sustentabilidade e continuidade nos processos. No que diz respeito ao BioCF, os valores são alocados em financiamento de projetos relacionados ao MDL em zonas rurais e florestais, promovendo a conservação da biodiversidade e, ao mesmo tempo, reduzindo os níveis de pobreza. Os projetos sul-americanos financiados pelos três fundos em conjunto receberam cerca de 15% 25 do montante total de recursos (US$ 290,4 milhões), o que corresponde às cifras de US$ 43,56 milhões. Pode-se afirmar que estes valores são os garantidores da inserção sulamericana no mercado de carbono, dado que correspondem aos maiores aportes de capital no setor de produção de MDL e também correspondem ao financiamento dos maiores projetos na região. A fonte de financiamento robusta que o WB representa é importante não só pelo fato de possuir em suas carteiras grandes somas de recursos, mas também pelo fato de que os critérios para a aprovação de verbas são rígidos; isto faz com que as garantias de conclusão do projeto (ao menos no papel) sejam maiores do que para projetos que possuem outras fontes de financiamento, o que acaba por impulsionar a região para limites do mercado ainda não explorados, ou seja, para além dos previstos nos diversos relatórios acerca do tema. 3.2 Financiamento de um ambiente propício ao desenvolvimento Nascido como um órgão para fomentar o desenvolvimento interamericano, o BID não possui fundos específicos para projetos de MDL. No entanto, as políticas para o setor ambiental estão em consonância com os requisitos necessários para produção de CREs, faltando somente a certificação dos projetos. Em 2007, o Banco aprovou um total de 20 empréstimos ambientais, investindo US$ 1,1 bilhão em projetos que receberam também US$ 24 PCF: US$ 180; CDCF: US$ 128,6 e BioCF: US$ 53,8 (valores em milhões de dólares americanos). 25 Dados extraídos dos seguintes documentos: THE WORLD BANK; CARBON FINANCE UNIT.Carbon Finance For Sustainable Development. Disponível em: < Acesso em: THE WORLD BANK. State and Trends of the Carbon Market Disponível em: < Acesso em:

15 milhões em fundos de contrapartida (com apoio dos países contratantes dos empréstimos). Deste financiamento, 84% se destinaram principalmente às áreas de saneamento e recursos hídricos (três projetos no Peru, totalizando US$ 350 milhões; dois projetos na Argentina, cujo montante corresponde a US$ 180 milhões; um empréstimo para a Bolívia, no valor de US$ 21 milhões; um para o Brasil, no valor de US$ 32 milhões e um para o Chile, totalizando US$ 100 milhões). O restante consistiu em um aporte de US$ 40 milhões, complementado por US$ 10 milhões em fundos de contrapartida, para a produção limpa e manejo de resíduos (um projeto argentino recebeu os valores citados). Apesar de não possuir um programa pontual para a questão dos créditos de carbono, o BID, em sua Reunião Anual realizada na Guatemala em março de 2007, anunciou que colocará em marcha uma iniciativa para neutralizar as emissões de carbono da sede do Banco em Washington ao longo do ano. A iniciativa se estenderia em 2008 por todas as 26 representações, bem como os escritórios de Paris e Tóquio 26. Esta iniciativa demonstra que o Banco possui preocupações acerca do mercado de carbono e que pode, num futuro muito próximo vir a prover linhas de crédito específicas para a geração de CREs. Os recursos aprovados pelo BID durante o período são destinados principalmente a projetos que se relacionam ao desenvolvimento econômico e social, promovendo melhorias na qualidade de vida das populações afetadas e, ao mesmo tempo, proporcionando condições para que os países da região sul-americana superem os já sabidos problemas de infra-estrutura e possam avançar mais no processo de inserção no mercado mundial de carbono. 3.3 Integração e desenvolvimento A Corporación Andina de Fomento (CAF) coloca sua experiência, conhecimentos, recursos e estratégias de ação ao serviço de uma Agência para o Desenvolvimento Integral da região, com vistas a um desenvolvimento eqüitativo, includente e sustentável, que contribua para reduzir a pobreza e o desemprego 27. Também objetiva fortalecer a democracia, em um marco de governabilidade, que por meio da geração de capital humano e social. Não só, a CAF num esforço permanente e coordenado, tem buscado a conservar e aproveitar sustentavelmente o capital natural e os recursos ambientais como suporte e fonte fundamental 26 BANCO INTERAMERICANO DE DESENVOLVIMENTO. Informe anual do BID Disponível em: < Acesso em: CORPORACIÓN ANDINA DE FOMENTO. Estrategia ambiental de la CAF. Caracas: Dirección de Medio Ambiente Corporación Andina de Fomento (CAF), 2007.

16 16 de seu desenvolvimento. Assim, a Corporación incorpora desde sua missão institucional, passando pelo conjunto de políticas e programas até as operações que financia a missão ambiental e social como um aspecto fundamental de sua gestão. O órgão coloca à disposição diversas formas e fontes de financiamento para a estruturação de operações de projetos de geração de CREs, energias limpas e alternativas para melhoria de eficiência energética, sendo o principal deles o Programa Latinoamericano del Carbono y Energías Limpias Alternativas ou PLAC+e. O Programa estabelecido pela CAF em 1999, por meio da Direção de Meio Ambiente, e seu objetivo é facilitar e incentivar a participação e o ingresso dos países latino-americanos e caribenhos no mercado de carbono pelas diversas maneiras possíveis. Como se pode ver nos objetivos do Programa: Incrementar el desarrollo sostenible y la competitividad de los países de América Latina y el Caribe, mediante la promoción de oportunidades en el mercado de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero. A missão da CAF, atende a uma faixa de projetos que não tem o tamanho dos que são financiados pelo BID, e também não demandam um volume tão grande de recursos. Assim, ao apoiar o desenvolvimento de projetos individuais com potencial para ativar o MDL e incentivar atividades de capacitação e transferência de conhecimentos para fortalecer a institucionalidade dos mecanismos de gestão dos projetos, a CAF não só fomenta instrumentos financeiros, mas também promove o desenvolvimento social e econômico e protege os recursos ambientais. Uma iniciativa do Programa que visa incentivar a entrada dos países da região no mercado de créditos pode ser vista no acordo firmado entre a CAF e o governo holandês, o qual trata da compra facilitada pela contraparte européia de até 10 milhões de toneladas de CREs dos países da região. É importante observar que, ainda que a sinergia CAF-MDL incremente sobremaneira o valor agregado a ambas as partes, esta opção não é sempre factível ou viável. Com isto, o PLAC possui espaço para trabalhar com quaisquer projetos (desde que apresentem a qualidade necessária) que apresentem os requisitos mínimos presentes nas especificações do Programa. Do montante total de recursos aprovados para projetos, US$ 6,603 bilhões, 20%, ou seja, US$ 1,3 bilhões foram destinados para o setor ambiental e desenvolvimento de áreas correlatas (tratamento de recursos hídricos, manejo de resíduos, etc.). Também, do valor total de fundos da CAF, US$ 48 milhões, foram alocados no PLAC+e uma soma de 1,32 milhões

17 17 de dólares 28. Isto demonstra que, ao mesmo tempo que projetos específicos para obtenção de CREs são elaborados, os financiamentos para projetos correlatos que geram infra-estrutura e analisando a conjuntura como virtuosa promovem a formação de recursos humanos especializados e com base técnica na área, são também contemplados, proporcionando condições para que se evolua continuamente, melhorando a inserção da região do mercado mundial de CREs sem esquecer da preocupação ambiental e social, fatores importantes na certificação de projetos de MDL. A Corporação tem funcionado como mecanismo financiador da integração das sub-regiões Andina e do Prata, aportando recursos para que os países sulamericanos insiram-se no mercado de carbono, respeitando seus limites, necessidades e pretensões. 4. CONCLUSÃO As previsões para o crescimento do mercado de carbono a partir de 2008 são extremamente animadoras para todos os produtores de CREs, principalmente os localizados na América Latina (mais precisamente, na América do Sul, que detém os principais projetos) e na Ásia (China e Índia lideram as vendas de créditos naquela região). Acompanhando o crescimento do mercado, os fundos de investimento, bem como os órgãos de fomento internacionais têm aumentado suas reservas de capital para investimentos nas áreas ambientais ou diretamente ligados ao MDL. Os projetos sul-americanos acompanham a curva ascedente do mercado, buscando cada vez mais aliar quantidade nos projetos de certificações com inserção social das populações diretamente afetadas por estes. Os ganhos socioeconômicos com os projetos já começam a aparecer, principalmente em locais onde as atividades financiadas tiveram início no começo de 2007 os efeitos virtuosos podem ser encadeados, uma vez que não afetam apenas os envolvidos nos projetos. Um bom exemplo pode ser visto nas áreas onde são desenvolvidos processos de seqüestro de GEE em aterros sanitários: a prefeitura de São Paulo mantém um projeto em um aterro localizado na zona norte da cidade, no Aterro Bandeirantes (Projeto Bandeirantes de Gás de Aterro e Geração de Energia, que promove a queima de metano), que é considerado 28 Dados presentes no Informe Anual CAF Disponível em: < Acesso em:

18 18 um dos maiores do mundo, recebendo cerca de 7 mil toneladas diárias de lixo, metade do total produzido na cidade. O dinheiro da venda das CREs irá para o Fundo Municipal de Meio Ambiente, gerenciado pela Secretaria do Verde e Meio Ambiente, e dará aporte a investimentos na região do aterro. Simultaneamente, a prefeitura vem realizando um programa de educação ambiental nas escolas da região, e também trabalhando de maneira coordenada com os catadores que atuam próximos ao aterro. Mais que a geração de capital, oriunda do comércio dos créditos, é preciso que se observe que os processos previstos pelo Protocolo de Kyoto para flexibilização das reduções de emissão precisam ser associados a ações que promovam o desenvolvimento social e econômico de maneira sustentável, isto é, que não mantenham a lógica já antiga de pensar o desenvolvimento material descolado do desenvolvimento social e da manutenção dos recursos ambientais. Respeitando em vários pontos, mas também com diversas falhas em outros esta nova maneira de pensar, os Estados sul-americanos têm alcançado suas posições no mercado mundial de créditos de carbono de três maneiras, que podem ser consideradas complementares ou melhor, intrinsecamente ligadas e de complementaridade necessária. Os grandes projetos, a linha de frente na geração de CREs, recebem as maiores quantidades de recursos financeiros, logo, são capazes de produzir um número maior de créditos e estão alocados em grandes regiões, onde já existe uma infra-estrutura mínima e capacitação técnica necessárias para a realização das ações. Também há um maior interesse econômico seja por parte da iniciativa privada, seja pelo setor público em obter novas fontes de verba para seus projetos particulares. Ao observamos a gama de projetos aprovados pelo World Bank, é possível constatar que, para a América do Sul, este tem sido o principal órgão de fomento para grandes ações relativas ao MDL. Os investimentos do banco têm se direcionado principalmente para projetos governamentais que demandam altas somas e possuem duração de vários anos, bem como para empresas de grande porte que demandam de uma linha de financiamento continuada para a concretização de seus projetos. Por outro lado, verifica-se que os investimentos realizados na parte estrutural correlata ou diretamente ligada com a geração de MDL, porém sem o cunho específico da geração de CREs, cresceram no período analisado. A promoção de condições melhores de infra-estrutura e capacitação de recursos humanos em áreas onde, por hora, não é possível desenvolver os projetos, acaba por preparar de maneira extremamente favorável o ambiente técnico-estrutural e até mesmo institucional (o Banco Interamericano de Desenvolvimento inclui em suas linhas de empréstimo para o setor ambiental, linhas de crédito para capacitação técnica e melhorias

19 19 de gestão) para que futuramente se possa iniciar a implementação de ações que venham a promover o MDL, de maneira muito mais rápida e eficaz do que os projetos pioneiros na região. O BID é a principal fonte de financiamento para esta linha de necessidades, provendo recursos tanto para grandes projetos, quanto para médios e pequenos, auxiliando assim, não só no combate às emissões de GEE, mas também contribuindo ao desenvolvimento das sociedades envolvidas. Atuando em um meio termo, a Corporación Andina de Fomento financia tanto grandes projetos, quanto médios e pequenos, no campo do MDL. A preocupação com a geração de créditos não abarca somente potenciais e grandes geradores, mas também os projetos locais, que podem promover uma rede de geração, contínua e com resultados mais imediatos sanando desta maneira um dos graves problemas encontrados hoje pelo mercado. As grandes ações como o Projeto Transmilênio, na Colômbia, são ações de sucesso que perduram por longos anos e demoram mais para trazer os resultados esperados estes são os modelos mais tradicionais quando se observa o quadro mundial de projetos financiados por organismos internacionais, porém a oportunidade que as linhas de financiamento da CAF promovem para os pequenos e médios projetos são uma especificidade muito bem-vinda, que facilitam a inserção de países com baixos índices de emissão (como Uruguai e Paraguai) e, também iniciativas que não demandam tantos recursos e produzem uma quantidade menor de créditos. Enquanto se discute se as CREs são de fato, ou não, commodities o que acabaria por, em futuro não muito distante, fazer com que os custos tanto de projetos, quanto dos créditos atingisse patamares muito elevados, é importante que se tenha em conta os princípios fundamentais estabelecidos em Kyoto (o de barrar o aquecimento da Terra e preservar a natureza, conciliando crescimento e responsabilidade). Não se pode, simplesmente, criar mais um mercado de balcão, marginalizando o real sentido da criação das CREs, a participação social envolvida na geração dos créditos. O mercado global de carbono é uma realidade e pode trazer quantidades grandiosas de capital para os países em desenvolvimento (e principalmente para os mais pobres dentro os em desenvolvimento), contudo, não se pode permitir que a responsabilidade de reduzir emissões da parte dos países desenvolvidos seja convertida em capital, que se compre um direito de poluir mais, mascarado por uma responsabilidade ambiental global, financiada por fumaça.

20 20 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS AGÊNCIA FAPESP. Carbono como commodity? Disponível em: < Acesso em: BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO. Medio ambiente Documento de estratégia. Washington, D.C.: Departamento de Desarrollo Sostenible, BANCO INTERAMERICANO DE DESENVOLVIMENTO. Informe anual do BID Disponível em: < Acesso em: BARROS-PLATIAL, A. F.. A política externa ambiental: do desenvolvimentismo ao desenvolvimento sustentável. in: Relações Internacionais do Brasil Temas e agendas. v.2; OLIVEIRA, H. A. de; LESSA, A. C. (org.). São Paulo: Saraiva, BRASIL; CÂMARA DOS DEPUTADOS. Nota técnica sobre a Cúpula Mundial sobre Desenvolvimento Sustentável, realizada em Johannesburgo, África do Sul. Brasília: CORPORACIÓN ANDINA DE FOMENTO. Estrategia ambiental de la CAF. Caracas: Dirección de Medio Ambiente Corporación Andina de Fomento (CAF), CORPORACIÓN ANDINA DE FOMENTO. Informe Anual CAF Disponível em: < >. Acesso em: CORPORACIÓN ANDINA DE FOMENTO. Mercados de carbono: Una ventana de oportunidad. Lima, CORPORACIÓN ANDINA DE FOMENTO. Sostenibilidad ambiental y desempeño financiero. Cuatro casos de estudio de gerencia del valor em América Latina. Caracas: Dirección de Desarrollo Sostenible de la CAF, EUROPEAN UNION. Para uma economia mundial de baixo carbono. Disponível em: < 2008/index_pt.htm>. Acesso em: FOOD AND AGRICULTURE ORGANIZATION OF THE UNITED NATIONS. Carbon Market in South América. International Workshop on CDM Opportunities and challenges for the Forest Industry sector in Sub-Saharan Tropical África. Disponível em: < ->. Acesso em: MAZZUOLI, V. de O. (coord.). Coletânea de Direito Internacional. 4ª ed. São Paulo: Ed. Revista dos Tribunais, 2006.