As Negociações Multilaterais sobre o Aquecimento Global: uma nova Guerra Fria?

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1 As Negociações Multilaterais sobre o Aquecimento Global: uma nova Guerra Fria? Fúlvio Eduardo Fonseca 1 Introdução A primeira fase do pós-guerra Fria: Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (Rio-92), Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudanças Climáticas, Protocolo de Quioto, início do regime do clima. 1 No período de euforia que se seguiu ao final da Guerra Fria, o ciclo de conferências mundiais e encontros de cúpula convocados pelas Nações Unidas foram idealizados como ocasiões para uma discussão realmente global sobre os grandes temas da humanidade: oportunidades para os governos tomarem decisões de princípio, que não poderiam ser tomadas em um âmbito apenas nacional, que evocariam padrões para o comportamento internacional e para se contemplar as necessidades a longo prazo da humanidade. Certamente, logo ficaria claro que as grandes conferências internacionais nem sempre seriam totalmente aproveitadas. Assim, com o objetivo de definir estratégias que permitissem interromper e reverter os efeitos da degradação ambiental e, ao mesmo tempo promover o desenvolvimento sustentável, a Assembléia Geral das Nações Unidas convocou, em 1989, pela resolução 44/228, a Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (UNCED), que viria a ser realizada no Rio de Janeiro, em 1992 (Rio-92). Com a aproximação da Rio-92, promoveram-se, no âmbito do Comitê Preparatório da Conferência (Prepcom), discussões técnicas e políticas sobre os documentos a serem assinados, o que foi uma inovação dos procedimentos de conferências internacionais deste tipo ao permitir grande debate político e um intercâmbio de idéias entre as delegações oficiais e os representantes de vários setores da sociedade civil transnacional, assim como a participação de cientistas independentes. A Rio-92 mostrou que o questionamento do modelo vigente de desenvolvimento passou a fazer parte destacada da discussão geopolítica nacional e 1 Doutor em Relações Internacionais pela Universidade de Brasília.

2 internacional. Seus principais resultados foram a adoção de documentos tais como a Agenda 21, a Declaração do Rio, Declaração de Princípios sobre Florestas, além da Convenção sobre Diversidade Biológica e a Convenção-Quadro sobre Mudanças Climáticas, objeto do presente ensaio O regime internacional de mudanças climáticas, foi estabelecido voluntariamente pelos Estados para prover um certo grau de ordem, previsibilidade e cooperação nesse campo. As formulações sobre regimes internacionais assumem tipicamente que a governança global 2 não pode ser explicada nem pelo poder dos grandes Estados, nem pela ação de organizações internacionais, unicamente. Assim, por exemplo, o Secretariado da Convenção do Clima, e as Conferências das Partes (COPs) são integrantes do regime climático, mas não são idênticos a ele. 2 Regimes internacionais podem ser definidos como conjuntos de princípios implícitos ou explícitos, normas, regras, e procedimentos de tomada de decisão em torno das quais as expectativas dos atores convergem, em determinada área das relações internacionais 3. Quando pensamos em um dado regime, na diferença que ele faz na ação coletiva global, devemos considerar se ele é efetivo, se atingiu seus objetivos definidos ou ajudou os participantes, etc. A primeira parte da definição de regime - os princípios - corresponde à sua razão de ser, a sua estrutura normativa, a qual não é, em si mesma, sujeita a negociação direta, uma vez estabelecida. Assim, por exemplo, o regime do clima consolida as questões sobre as mudanças climáticas e essas questões estruturam as respostas que a Conferência das Partes pode prover. Os negociadores oficiais do clima podem divergir, digamos, em como expressar o princípio das responsabilidades comuns, porém diferenciadas nas regras, mas eles não o desafiam. A 2 Governance is the sum of the many ways individuals and institutions, public and private, manage their common affairs. It is a continuing process through which conflicting or diverse interests may be accommodated and co-operative action may be taken. In: COMISSION ON GLOBAL GOVERNANCE, Our Global Neighbourhood, New York: Oxford University Press, 1995, pp Sets of implicit or explicit principles, norms, rules, and decision-making procedures around which actors expectations converge in a given area of international relations, In: KRASNER, S., International Regimes, Ithaca: Cornell University Press, 1983, p. 2.

3 segunda parte da definição de um regime é a sua forma instrumental, suas regras e procedimentos de tomada de decisão, os quais são as principais fontes de mudança em um dado regime internacional. Note-se que o regime de mudanças climáticas é maior do que os instrumentos jurídicos associados a ele, englobando os próprios atores estatais, empresariais e sociais, assim como suas preferências e escolhas. 3 Essa abordagem teórica é uma tentativa de descrever a complexidade das forças que agem no campo das mudanças climáticas, pois os Estados são soberanos, mas não são livres para fazerem o que lhes aprouver, quando aceitam regras internacionais coletivamente acordadas. Nesse sentido, o regime de mudanças climáticas restringe, de certa forma, o direito dos Estados: mesmo não havendo uma instância de coerção, a própria identidade de interesses, e a pressão exercida pelos outros Estados, ONGs e organismos internacionais exercem um estímulo para que as normas sejam cumpridas. O regime do clima tornou-se mais complexo a partir da adoção de um protocolo no âmbito da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudanças Climáticas - UNFCCC 4, o qual foi assinado em dezembro de 1997, em Quioto, no Japão. O Protocolo de Quioto é um acordo internacional vinculante sobre a redução das emissões de gases de efeito estufa (dióxido de carbono CO 2, gás metano CH 4, óxido nitroso N 2 O, hexafluoreto de enxofre SF 6, hidrofluorcarbonos HFC e perfluorcarbonos PFC). O Protocolo impõe aos países industrializados (elencados no Anexo I da Convenção), responsáveis por 70% das emissões, uma redução média dos níveis das emissões de gases de efeito estufa de 5,2% em relação a 1990, no horizonte temporal de 2008 a Os objetivos estabelecidos para cada país variam entre a estabilização das emissões pela Rússia e a redução de emissões que giram em torno de 8% para os países europeus, 7% para os Estados Unidos e 6% para o Japão. Os países menos desenvolvidos ou em desenvolvimento (como o Brasil, a 4 A UNFCCC foi adotada em maio de 1992 e entrou em vigor em março de A Convenção requer que todas as Partes definam programas nacionais para reduzir as emissões de gases de efeito estufa e forneçam seus relatórios periódicos, e dispõe ainda que as Partes que sejam países desenvolvidos mantenham suas emissões do ano 2000 no mesmo nível de 1990.

4 Índia ou a China) não estão, pelo menos até agora, sujeitos a nenhum tipo de compromisso (salvo aqueles comuns a todas as partes) e não estão, portanto, obrigados a reduzir suas emissões de gases de efeito estufa. 1 O Choque da Realidade: Dez anos depois, o limite das negociações. A nova Guerra Fria do aquecimento global. 4 É possível sugerir que as dificuldades de um dado processo de negociação são ainda maiores quando as questões situam-se em cenários de acentuada complexidade institucional, envolvendo grande multiplicidade de atores e a superposição entre as esferas da política externa e interna dos países. Talvez os desafios sejam ainda maiores quando a formulação e execução das políticas se destinam a responder a problemas de longo prazo (intergeracionais), cuja compreensão exige conhecimentos técnicos e científicos de elevado nível de abstração e elaboração (como o cálculo das emissões ou até mesmo dilemas éticos e de eqüidade 5 ) e cujos efeitos não são perceptíveis de imediato pela maioria da sociedade, como é exatamente o caso do aquecimento global. Desde a Primeira Conferência das Partes da Convenção do Clima, em 1995 (COP-1), já se sabia que a maioria dos países desenvolvidos não conseguiria reduzir suas emissões como tinham acordado naquele instrumento e que as metas deveriam ser revistas, não sendo outra a razão pela qual seria negociado o Protocolo de Quioto, dois anos mais tarde. Como outro exemplo dos limites do multilateralismo, a implementação da Convenção sobre Diversidade Biológica também é lenta, faltando-lhe metas e programas específicos, tendo algumas questões obtido poucos avanços, como a dos direitos de propriedade intelectual, dos conhecimentos tradicionais e dos povos indígenas. Durante quase uma década de negociações, foram realizadas inúmeras consultas, workshops e conferências para que as Partes pudessem estabelecer as regras operacionais dos mais variados temas relativos ao Protocolo de Quioto. Esse processo não foi tranqüilo e a COP-6, realizada na Haia, foi emblemática: quando o presidente da conferência deveria encerrar os trabalhos, persistia uma ampla divergência entre as Partes nos mais diversos grupos de negociação do processo de regulamentação do Protocolo. Com a falta de acordo, a COP foi suspensa e reconvocada para o ano seguinte. Nesse ínterim, o governo dos Estados Unidos, o país que é o 5 Eqüidade internacional pode ser definida como a fair and just distribution among countries of benefitis, burdens and decision making authority, in HARRYS, P., International Equity and Global Environmental Politics, Hampshire: Ashgate, 2001, p. 7.

5 maior emissor de gases de efeito estufa do planeta, anunciou que não ratificaria o Protocolo de Quioto. Num cenário pessimista, foi realizada a sessão reconvocada da COP-6, em Bonn, onde, surpreendentemente, no segmento de alto nível, foi obtido um acordo político ministerial que estabelecia os principais pontos de consenso. Como não havia tempo para se traduzir em linguagem legal o acordo político, a única alternativa foi terminar o trabalho na COP-7, o que aconteceu em novembro de 2001, no Marrocos. Assim, as regras operacionais do Protocolo foram estabelecidas, mas sua entrada em vigor deu-se apenas em 16 de fevereiro de 2005, com a ratificação da Rússia 6. 5 Naturalmente, era de se esperar que a medida que o tema se transferia da arena científicoambiental internacional para a agenda política internacional, envolvendo interesses econômicos objetivos, o dissenso e os conflitos começariam a emergir. Na verdade, se nos reportarmos aos antecedentes da UNFCCC, já encontraríamos posições antagônicas que bloqueiam o processo decisório multilateral, uma vez que, nesse caso, as resoluções devem der adotadas por consenso: desde outubro de 1990, quando realizou-se, em Genebra, a II Conferência Mundial do Clima, patrocinada pela OMM e pelo PNUMA, entre outras organizações internacionais reconhecia-se o imperativo de se estabelecer uma Convenção internacional sobre as mudanças climáticas. A Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudanças Climáticas foi o primeiro tratado internacional sobre mudanças climáticas, aberto para assinaturas em É um tratado genérico, que estabelece o compromisso dos Estados nos seguintes termos: estabilização das concentrações de gases de efeito estufa na atmosfera num nível que impeça uma interferência 6 O Protocolo de Quioto entraria em vigor 90 dias após a data na qual pelo menos 55 Partes na Convenção, entre os quais os países industrializados (elencados no Anexo I), cujas emissões totais representassem 55% da quantidade total emitida em 1990 deste grupo de países, o tivessem ratificado.

6 antrópica perigosa no sistema climático. Esse nível deverá ser alcançado num prazo suficiente que permita aos ecossistemas adaptarem-se naturalmente à mudança do clima, que assegure que a produção de alimentos não seja ameaçada e que permita ao desenvolvimento econômico prosseguir de maneira sustentável. 6 Assim, ao longo de pouco mais de uma década o fenômeno da mudança climática global deixou de ser percebido como um tema científico-ambiental e apresentou-se como um problema político que demandava políticas públicas globais. Esta modalidade de política pública corresponde ao conjunto de decisões e ações destinadas à resolução de problemas políticos que têm como foco ou origem fenômenos transnacionais. Tanto os problemas que estão na sua origem como as medidas adotadas para sua resolução excedem o unilateralismo, relações bilaterais, multilaterais ou regionais no cenário internacional, apresentando desdobramentos e conseqüências globais, por sua própria natureza. Tais políticas caracterizam-se por serem multissetoriais e multidisciplinares. Além disso, distinguem-se pelo fato de que somente se realizam mediante articulação do plano da política externa com o plano interno. Essa articulação, por sua vez, depende de decisões de cooperação e de auto-contenção entre os atores envolvidos, uma vez que não há uma esfera supranacional dotada de poder imperativo para assegurar o seu efetivo cumprimento. Neste sentido, as políticas públicas globais incluiriam outras características além daquelas próprias dos regimes internacionais, apresentando as demais dimensões cuja ausência autores diversos criticam neste conceito: regras explícitas e/ou formalizadas; ações ou comportamentos observáveis; convergência dos interesses dos atores. É bastante sintomático os paralelos que podem ser estabelecidos entre as controvérsias e clivagens presentes no processo político internacional relacionado às mudanças climáticas e o contexto da Guerra Fria, na segunda metade do século XX. Os acordos ambientais multilaterais

7 são, historicamente, mais controversos na medida em que demandam maiores sacrifícios das partes envolvidas. A UNFCCC, por exemplo, que não estabelece obrigações de reduções aos signatários, em termos quantitativos, teve adesão universal, ao contrário do Protocolo de Quioto, cujas grandes ausências sãos os Estados Unidos e a Austrália. 7 Os custos de mitigação das mudanças climáticas e de adaptação a seus efeitos adversos são difíceis de avaliar. Decorreriam, principalmente, da reestruturação dos sistemas de transporte, questões relativas a mudanças no uso do solo e florestas, novos padões de consumo, desenvolvimento de novas tecnologias, assim como da produção e utilização da energia. Além disso, estes custos aumentariam significativamente em caso de não-atuação por parte de outros países grandes emissores de gases de efeito estufa, incluindo as Partes não elencadas no Anexo I, atualmente sem compromissos de redução. Por outro lado, uma política menos ambiciosa não seria uma boa alternativa, uma vez que não permitiria atingir os objetivos determinados e implicaria custos suplementares decorrentes do próprio aquecimento global, como os eventos climáticos extremos. De certo modo, entre os grupos negociadores que atuam no âmbito das Conferências das Partes, existe uma clara divisão que pode ser ilustrada pelos países da União Européia e Brasil, de um lado, e os Estados Unidos, de outro. O princípio das responsabilidades comuns porém diferenciadas (princípio fundamental da Convenção, ao lado do princípio da precaução) estabelece que os países desenvolvidos devem assumir a liderança do processo de redução de emissões, entretanto, os países em desenvolvimento estão produzindo progressivamente maior quantidade de gases de efeito estufa, na medida em que se industrializam. Claramente, o custo total para o combate ao aquecimento global irá crescer na razão direta da complexificação do cenário de emissões, das configurações políticas nacionais e do contexto internacional. Grandes países emissores, mas sem compromissos obrigatórios, tais como Brasil, China e Índia, têm demonstrado firme apoio ao Protocolo de Quioto. Contudo, quando se pensa em um futuro período de compromisso, pós-2012, não é difícil prever o aumento das incertezas associadas, o impacto sobre a segurança humana de modo geral, e dos grupos mais vulneráveis,

8 de modo específico, o que pode exacerbar as tensões e o confrontacionismo, especialmente quando se fala nos custos econômicos de redução 7. 2 Para ir além do multilateralismo interestatal em mudanças climáticas: a governança e o papel dos indivíduos, empresas, ONGs, unidades subnacionais e academia. 8 A partir da institucionalização de regimes internacionais ambientais, tem-se verificado uma multiplicação dos instrumentos jurídicos que destinam-se a regular aspectos específicos da agenda ambiental ou das questões sobre o desenvolvimento. No entanto, existe um consenso de que os diversos tratados, conferências e instituições demandam uma abordagem mais coerente e integrada, além de mecanismos que venham a harmonizar suas metas e formas de implementação, favorecendo ainda, a participação articulada dos Estados Partes, sociedade civil e setor empresarial nesse processo que convencionou-se chamar de governança ambiental internacional. Entre os marcos da governança ambiental, pode-se citar a Conferência sobre Meio Ambiente Humano (Estocolmo-72), a Estocolmo + 10 (Nairóbi-82), a criação da Comissão de Desenvolvimento Sustentável (1983), a Conferência sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (Rio-92), a Rio + 5 (1997) e, proximamente, a Cúpula Mundial sobre Desenvolvimento Sustentável (Joanesburgo-2002). Ademais, como agentes da governança ambiental internacional, tem-se, no âmbito das Nações Unidas, a Assembléia Geral e o ECOSOC, os quais podem decidir sobre temas ambientais; o Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA), cujo mandato engloba a promoção e cooperação internacional no campo do meio ambiente, assim como a avaliação da situação ambiental no planeta e propostas de políticas; a Comissão de Desenvolvimento Sustentável, que tem, entre suas atribuições, o monitoramento da implementação da Agenda 21 e o recebimento de informações providas pelos governos; Comissões Regionais, as quais têm apoiado programas e projetos ambientais em suas jurisdições; e outras agências especializadas 7 KANE, Thomas, Hot Planet, Cold Wars: climate change and ideological conflict, p. 24 (mimeo).

9 que mantêm interface com o tema, como o Centro das Nações Unidas para Assentamentos Humanos (Habitat), o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), a Organização das Nações Unidas para Alimentação e Agricultura (FAO), a Organização Mundial de Saúde (OMS), a Organização Mundial de Meteorologia (OMM), etc. Além disso, ainda na esfera intergovernamental, deve-se mencionar as diversas estruturas e foros multilaterais concebidos visando-se à questão ambiental, presentes, por exemplo, nos sistemas europeu, interamericano e africano. 9 Completando esse quadro, é fundamental o papel desempenhado por incontáveis redes que se desenvolvem em torno de assuntos ambientais, articulando-se em diversos níveis e integrando atores governamentais e sociais, além da participação dos major groups (definidos na Seção III da Agenda 21), grupos relevantes da sociedade civil, que constituem o substrato e as bases da estrutura de governança que se pretende fortalecer. Como mencionado, inúmeros tratados internacionais, tanto em nível regional como global, têm sido adotados, cada qual com sua própria estrutura institucional, que pode prever secretariados, mecanismos de financiamento, solução de controvérsias ou formas de cumprimento. Entre os principais documentos internacionais estão a Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudanças Climáticas e Protocolo de Quioto, a Convenção sobre Diversidade Biológica, Convenção de Combate a Desertificação, Protocolo de Montreal sobre Substâncias que Destroem a Camada de Ozônio e Convenção da Basiléia sobre Movimentação Transfronteiriça de Resíduos Perigosos. Contudo, devido ao aumento do número de atores, aos diversos interesses a serem acomodados e à visão compartimentalizada, a governança ambiental pode vir a ser comprometida, a menos que se encontre maneiras adequadas para conectar os instrumentos internacionais, uma vez que todos convergem para o mesmo objetivo final, qual seja, a promoção do desenvolvimento sustentável. Como requisitos para a consecução da governança ambiental estão a necessidade de se incorporar internamente os compromissos acordados no plano internacional, de modo que esses tenham reflexo nas legislações e políticas nacionais, e a busca de transparência e inclusão

10 nos processos decisórios, promovendo, assim, a participação da sociedade civil e do setor empresarial. Resta claro que a construção da governança ambiental será feita a partir das disposições individuais e escolhas ambientalmente corretas, passando pela ação dos grupos, responsabilidade corporativa e políticas internas consistentes, até os arranjos jurídicos e políticos firmados no ordenamento internacional, todos esses níveis, sendo permeados por questões tão diversas como o combate à pobreza, consumo e produção sustentáveis, proteção dos ecossistemas, mitigação das mudanças climáticas, etc. 10 Tal empreendimento representaria um esforço de se superar o paradigma cartesianonewtoniano, uma das maiores diretrizes da civilização ocidental, que levou à concepção do universo como um sistema mecânico, onde a visão do todo é relegada e tudo é analisado como se constituído de peças separadas. A concepção sistêmica que se preocupa com os princípios básicos de organização das partes no seu conjunto, considerando sua interrelação e interdependência, revela-se um instrumento mais apropriado para a compreensão da complexa realidade internacional da contemporaneidade. O componente mecanicista de todo esse pensamento foi decisivo para que se operassem as múltiplas cisões nas mais diversificadas áreas do saber conduzindo-nos à visão fragmentária do mundo e, como conseqüência, a degradação ambiental. Com o intuito de tudo compreender, o homem fragmentou o real, passando a estudar as suas partes isoladas e perdendo a dimensão do todo 8. A concepção sistêmica 9 tem como base a inter-relação e interdependência de todos os fenômenos. Assim, a compreensão do todo é diferente da mera soma das partes. Para a compreensão desse todo - no nosso caso, o fenômeno internacional - é necessário não 8 MACHADO FILHO, Haroldo, O Caráter Sistêmico das Grandes Conferências das Nações Unidas dos Anos Noventa: estudo com ênfase na Habitat II, dissertação de mestrado, IREL, Contribuíram de forma significativa para a evolução da concepção sistêmica os enfoques da Ecologia (especialmente os estudos de Ludwig von Bertalanffy sobre Teoria Geral dos Sistemas, enfatizando a interrelação entre os organismos e o meio ambiente), da Biologia Sistêmica (estudos sobre os sistemas autoorganizadores dos seres vivos) e da Teoria da Comunicação (principalmente os estudos liderados por Gregory Bateson sobre comunicação sistêmica).

11 dissecá-lo em elementos isolados através de uma visão mecanicista. Capra, na sua obra O Ponto de Mutação, sintetiza com grande habilidade tais idéias, ao afirmar : a concepção sistêmica vê o mundo em termos de relações de integração. Os sistemas são totalidades integradas, cujas propriedades não podem ser reduzidas às de unidades menores. Em vez de se concentrar nos elementos ou substâncias básicas, a abordagem sistêmica enfatiza princípios básicos de organização. (...) Dissecando-se um sistema, ou seja, isolando-se seus elementos física ou teoricamente, é inevitável que ocorra uma ruptura nas propriedades sistêmicas. As partes individuais do sistema funcionam isoladamente de forma diversa da que funcionariam na sua relação com o todo. A descrição reducionista das partes não permite a visão da organização e da redistribuição das subestuturas que, interagindo-se, formam o todo. As formas dos sistemas são estruturas flexíveis, em constante reorganização de acordo com os novos desafios. A eficiência de um sistema pode ser medida através da sua capacidade de renovar e reciclar constantemente seus elementos, mantendo, porém, a estrutura do seu conjunto. Não é por outra razão que os problemas decorrentes das mudanças climáticas serão resolvidos mais facilmente a partir de uma perspectiva integrada, que contemple todas as disciplinas científicos, as múltiplas facetas do problema e que envolva não apenas os atores diplomáticos, mas os diversos agentes e stakeholders, considerando que esta é uma preocupação comum da humanidade. 3 O clima da Sociedade da Informação: tecnologia, novas fontes de energia, mudança nos padrões de consumo, formação de redes transnacionais, mídia e opinião pública global, o plano da cultura e dos valores simbólicos, comunidades epistêmicas, transformações organizacionais. 10 CAPRA, F., O Ponto de Mutação,: a ciência, a sociedade e a cultura emergente. São Paulo: Cultrix, p. 261.

12 Observa-se nos nossos dias a emergência de uma nova sociedade, que tem sido chamada de Sociedade da Informação ou de Sociedade do Conhecimento, onde o capital intelectual, criativo e inovador tem o mesmo peso e às vezes maior importância que o capital financeiro, terras ou força de trabalho, por exemplo. Podemos categorizar esse novo tipo de capital como conhecimento. Em poucas palavras, o conhecimento é a aplicação da informação, em um processo incessante, onde o conhecimento é necessário para se obter e utilizar mais conhecimento. 12 De fato, a convergência entre telecomunicações, recursos multimídia e tecnologias da informação e comunicação tem proporcionado novos produtos e serviços, assim como novas formas de se fazer negócios ou comércio. Ao mesmo tempo, novas oportunidades sociais, profissionais e empresariais estão despontando em nichos abertos a participação, competição e investimentos externos. Assim, nosso mundo está vivendo a transformação fundamental da sociedade industrial, que marcou o século XX, para a sociedade da informação do século XXI. Esse processo dinâmico anuncia uma mudança em todos os aspectos de nossas vidas, incluindo a disseminação do conhecimento, interação social, práticas econômicas, participação política, educação, saúde, entretenimento e, obviamente, a convivência internacional. A sociedade da informação pode ser conceituada, portanto, como um sistema econômico e social, no qual a geração, processamento e distribuição do conhecimento e da informação são as principais fontes de produtividade, poder e prosperidade. Nesse espírito, o tratamento das questões sobre mudanças climáticas e seus efeitos adversos deve buscar a renovação e aprofundamento não apenas das estratégias internacionais na estrutura multilateral, mas também o apoio e o estabelecimento de parcerias trans-setoriais, entendidas como uma alternativa para se administrar os complexos problemas (adaptação, vulnerabilidade, exclusão tecnológica, desafio intergeracional, etc.) que o tema nos impõe. As possibilidades apresentadas pelas parcerias são multi-facetadas. A miríade de grupos em atuação inclui as ONGs (tidas como o principal elo da sociedade civil), organizações de base

13 ou comunitárias, povos indígenas e comunidades tradicionais, autoridades locais, associações científicas, empresas, etc. Tal diversidade constitui-se uma fonte de capital social, com características que favorecem seu potencial de multiplicação e aplicação, que deve ser direcionado, através da cooperação entre os atores envolvidos, por exemplo, para facilitar o acesso a informação, exercer pressão pela efetiva transferência de tecnologia, contribuir para a educação e empowerment da população, estimular projetos ambientais de base local, incluir uma perspectiva de gênero nas discussões sobre meio ambiente e alavancar a institucionalização dos mecanismos de participação dos atores sociais nos processos multilaterais e conferências internacionais que culminam na governança ambiental. 13 Em diversas ocasiões durante as COPs, as ONGs estiveram presentes em grupos de trabalho intergovernamentais, sessões informais e mesmo discussões ou lobbyng nos corredores. Para que o objetivo do regime do clima seja alcançado, não se pode prescindir da contribuição da sociedade civil e das suas redes. Os governos e o terceiro setor são parceiros na busca pela elevação dos padrões internacionais e as coalizões de ONGs têm uma responsabilidade cada vez mais importante para buscar, mobilizar e canalizar a experiência acumulada. Ademais, a sociedade civil tem estado atenta e observando as ações, declarações, decisões, silêncios e concessões por parte dos governos, sendo a presença cada vez mais organizada e intensa das ONGs em todas as fases do processo em curso, uma manifestação desse papel. As iniciativas destinadas a diminuir a gravidade da mudança climática mediante o controle/redução da emissão dos gases de efeito estufa dependem da interação e do consenso de múltiplos atores. Ou seja, requerem a articulação de interesses políticos e econômicos diversos, freqüentemente conflituosos, envolvendo Estados nacionais, corporações econômicas, populações humanas, burocracias públicas portadoras de interesses específicos, organizações não-governamentais, comunidades epistêmicas, etc. Isto significa conflitos de poder, confrontos entre diferentes visões de boa sociedade e qualidade de vida, competição por lucros e por orçamentos, entre outros. Todos estes elementos são cruciais para a formação de coalizões favoráveis ao estabelecimento dos regimes

14 internacionais ou de políticas globais, no plano externo, e para a formulação e implementação de políticas públicas no plano interno aos países. Exatamente por este motivo, a formação do regime internacional de mudanças climáticas e a formulação e implementação de políticas internas para lidar com o problema ocorrem de forma gradual e não-linear, exibindo marchas e contramarchas. Estas indicam as negociações e barganhas de atores dotados de recursos de poder, em busca de soluções para certos estados de coisas que, ao menos para alguns deles, e sob ângulos diversos, revelam-se indesejáveis ou ameaçadores. 14 Em que pese as complexidades inerentes ao tema das mudanças climáticas, os aspectos científicos que subsidiam as discussões internacionais e as considerações acerca das diversas disciplinas relacionadas, tem-se claro que as variáveis, causas e conseqüências das mudanças climáticas estão firmemente incorporadas a realidade quotidiana dos cidadãos. Em outras palavras, quando se fala em mudanças climáticas, leia-se, por exemplo, os padrões de consumo, a eficiência energética, o uso racional dos recursos naturais, o modo como o lixo é disposto, o veículo que se utiliza e a forma de organização do trânsito, etc. Assim, tratando a questão sob essa ótica, trazemos para a vida diária e para as preocupações de cada indivíduo um tema que, a primeira vista, parecia estar desvinculado das preocupações pessoais e distante do dia-a-dia. Conclusão O futuro do clima: uma visão, dois caminhos A análise da sociedade contemporânea nos remete ao limiar entre a perplexidade diante dos desafios ambientais de um lado, e as potencialidades de superação oferecidas pelos avanços tecnológicos e pela cooperação multilateral, de outro. Na busca por um meio ambiente sadio, estamos na confluência das ameaças de retrocesso e das promessas do desenvolvimento

15 sustentável, inseridos na intersecção do público e do privado, confrontando-nos com temas de elevada complexidade e inter-relacionados, com múltiplos reflexos que pode-se dizer serem intergeracionais e que estão sintetizados nos dois cenários que seguem: Cenário 1: Desaquecimento global = Desaquecimento econômico 15 No presente cenário, apesar das diferenças históricas, culturais e ideológicas, assume-se que o regime de mudanças climáticas estabelece os denominadores comuns para uma convivência harmônica num planeta que é único e, ao estabelecer uma estrutura normativa e uma forma instrumental, ele criaria condições de operacionalidade, de forma a garantir que todos os países alcancem suas necessidades, sem prejudicar aos outros e ao planeta. Apesar disso, permanece a convivência com a continuidade e a mudança, voltas para o passado, e saltos para o futuro, com os critérios da interdependência e demandas por independência, cooperação e conflito, esperando que as dinâmicas estabelecidas pelo regime de mudanças climáticas e pelo multilateralismo, de modo geral, possam reconciliar tais antagonismos. Este cenário fundamenta-se nos estudos científicos que mostram que o aquecimento global e as mudanças climáticas são fenômenos resultantes do crescimento da população humana e do modelo de desenvolvimento que prevalece no planeta: baseado na exploração predatória dos recursos naturais, na industrialização, na busca imediatista do crescimento econômico. A utilização de combustíveis fósseis é a atividade que, ao longo da história humana, mais concorreu para o aumento da concentração de CO 2 na atmosfera. Depois do vapor d água, o CO 2 é o gás que mais contribui para o efeito estufa, seguindo-se o metano, cujas principais fontes são o cultivo de arroz de alagado e a criação de gado, bem como a queima de biomassa, a produção de carvão e de gás natural. Para os adeptos deste cenário, o Protocolo de Quioto pode ser considerado um dos instrumentos mais avançados que a comunidade internacional já acordou, haja vista seus

16 mecanismos econômicos e os compromissos expressos em metas quantitativas que vinculam as Partes. Tudo leva a crer que no século XXI as implicações e desdobramentos das mudanças climáticas, bem como o tratamento a ser dado a tais questões serão de importância estratégica e, portanto, faz-se necessário um desenho institucional que contemple os múltiplos aspectos envolvidos, incluindo a estrutura nacional, a interface com a sociedade civil e a negociação multilateral. 16 Apesar do envolvimento da sociedade civil, ainda é constante a clivagem entre as etapas de tomada de decisão, formulação das políticas globais e a etapa da implementação, em um claro modelo top-down. Cenário 2: Desaquecimento global = Desenvolvimento tecnológico Neste cenário, prevalece, na gestão das mudanças climáticas, o economicismo e o descompasso entre a política econômica e as políticas ambientais, assim como a desarticulação entre as políticas interna e externa. Como regra, as políticas econômicas e de tecnologia assumem a primazia em todo o planejamento da questão, cabendo às demais políticas sociais e ambientais, por exemplo um papel secundário e subordinado, de corrigir as distorções decorrentes. As mudanças climáticas permanecem como uma das questões cruciais da humanidade, por suas múltiplas conseqüências e variáveis sociais, ambientais e econômicas. O problema, além de representar um exemplo da sobreposição das esferas individual e coletiva, na medida em que decisões particulares relacionam-se diretamente com o bem-estar público e o ambiente global, também vem sendo objeto de legítima preocupação, não apenas na esfera intergovernamenmtal, mas também nos círculos empresariais. A preocupação e o interesse pelo aquecimento global, antes restritos aos cientistas e ambientalistas, disseminaram-se por todos os extratos da sociedade.

17 Coexistem decisões estruturantes e decisões incrementais no tratamento da questão de mudanças climáticas, mas a ênfase recai no desenvolvimento de novas tecnologias não emissoras, em fontes de energia renováveis e projetos de geoengenharia. 17 Bibliografia A Livros BOISSON DE CHAZOURNES, L., et al., Protection Internationale de l Environnement: recueil d instruments juridiques, Paris: A., Pedone, 1998.

18 COMISSION ON GLOBAL GOVERNANCE, Our Global Neighbourhood, New York: Oxford University Press, CORFEE, J. M., Monitoring, Reporting, and Review of National Performance under the Kyoto Protocol, Organisation for Economic Co-operation and Development, GRUBB, M., VROLIJK, C., BRACK, D., The Kyoto Protocol : a Guide and Assessment, London: Royal Institute of International Affairs, HASS, P. M., et al., ed., Institutions for the Earth: Sources of Effective International Environmental Protection, Cambridge: MIT Press, IPCC, Climate Change 2001: Synthesis Report Third Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change, Cambridge: Cambridge University Press, KRASNER, S., International Regimes, Ithaca: Cornell University Press, ROLFE, C., Kyoto Protocol to the United Nations Framework Convention on Climate Change: A Guide to the Protocol and Analysis of its Effectiveness, West Coast Environmental Law Association, VICTOR, D. G., et al., ed., The Implementation and Effectiveness of International Environmental Commitments: Theory and Practice, Cambridge: MIT Press, WILLIAMS, Michael, Changements Climatiques: fiches informatives, PNUE/UNFCCC, YAMIN, Farhana & DEPLEDGE, Joanna, The International Climate Change Regime: a guide to rules, institutions and procedures (draft copy), Brighton: Institute of Development Studies/University of Sussex, B Artigos MACHADO FILHO, H. & PACIORNIK, N., Política e Instrumentos Legais Internacionais da Convenção Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima (International Policies and Legal Tools of the United Nations Framework Convention on Changements climatiques), in MOREIRA, A. G. & SCHWARTZMAN, S. (eds.), As Mudanças Climáticas Globais e os Ecossistemas Brasileiros (Global Climate Change and Brazilian Ecosystems), Brasília: Instituto de Pesquisas Ambientais da Amazônia; The Woods Hole Research Center; Environmental Defense, 2000.

19 RAJAMANI, L., The Principle of Common but Differentiated Responsibility and the Balance of Commitments under the Climate Regime, Review of European Community and International Environmental Law, vol. 9, issue 2, 2000, pp REDGWELL, C., Multilateral Environmental Treaty-Making in GOWLLAND-DEBBAS, V. (ed.), Multilateral Treaty-Making: the current status of challenges to and reforms needed in the international legislative process : Papers presented at the Forum Geneva, held in Geneva, Switzerland, May 16, 1998, American Society of International Law; Institut Universitaire des Hautes Études Internationales, Genève, The Hague (etc.): Martinus Nijhoff Publishers, 2000, pp WOOD, J., Intergenerational Equity and Climate Change, Georgetown International Environmental Law Review, Georgetown, vol. 8 (2), 1996, pp C Documentos UNFCCC/PNUD, Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudanças Climáticas (1992), UNFCCC/PNUD, Protocolo de Quioto (1997), D Sites Global Environmental Facility : International Institute on Sustainable Development: Intergovernmental Panel on Climate Change: Ministério da Ciência e Tecnologia: Umião Européia: europa.eu United Nations Environmental Program: United Nations Framework Convention on Climate Change: