Gestão de Resíduos Sólidos Urbanos e Gestão de Embalagens e de Resíduos de Embalagens na Madeira e Açores

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1 Cooperação entre as Regiões Ultraperiféricas no âmbito da gestão de resíduos, especialmente resíduos de embalagens Código do Projecto: Apoiado pelo Programa Comunitário REGIS II e Região Autónoma da Madeira Gestão de Resíduos Sólidos Urbanos e Gestão de Embalagens e de Resíduos de Embalagens na Madeira e Açores Levantamento de Problemas e Dificuldades Agosto, 1999

2 Índice 1. INTRODUÇÃO 1 2. ENQUADRAMENTO INSTITUCIONAL RESÍDUOS SÓLIDOS CARACTERIZAÇÃO DEPOSIÇÃO E RECOLHA TRANSPORTE DESTINO FINAL: VALORIZAÇÃO/TRATAMENTO FORMAÇÃO, EDUCAÇÃO AMBIENTAL, DISPONIBILIZAÇÃO DE INFORMAÇÃO E SENSIBILIZAÇÃO FISCALIZAÇÃO APLICAÇÃO DE TAXAS E ENCARGOS AMBIENTAIS ACESSO A FONTES DE FINANCIAMENTO EMBALAGENS E RESÍDUOS DE EMBALAGENS CARACTERIZAÇÃO RECOLHA TRANSPORTE DESTINO FINAL FORMAÇÃO, EDUCAÇÃO AMBIENTAL, INFORMAÇÃO E SENSIBILIZAÇÃO CUSTOS DE GESTÃO ACESSO A FONTES DE FINANCIAMENTO 9 3. CARACTERIZAÇÃO RESÍDUOS SÓLIDOS MATERIAIS DE EMBALAGENS RESÍDUOS DE EMBALAGENS DEPOSIÇÃO E RECOLHA RESÍDUOS SÓLIDOS RECOLHA INDIFERENCIADA RECOLHA SELECTIVA RESÍDUOS DE EMBALAGENS RECOLHA SELECTIVA PARA RECICLAGEM TRIAGEM RECOLHA SELECTIVA PARA REUTILIZAÇÃO 16 Agência Regional da Energia e Ambiente da Região Autónoma da Madeira

3 5. TRANSPORTE RESÍDUOS SÓLIDOS ESTAÇÃO DE TRANSFERÊNCIA CIRCUITOS DE TRANSPORTE EMBALAGENS E RESÍDUOS DE EMBALAGENS ACONDICIONAMENTO PARA TRANSPORTE CIRCUITOS DE TRANSPORTE REDUÇÃO, VALORIZAÇÃO E DESTINO FINAL REDUÇÃO REUTILIZAÇÃO RECICLAGEM COMPOSTAGEM ATERRO SANITÁRIO INCINERAÇÃO EDUCAÇÃO AMBIENTAL E SENSIBILIZAÇÃO CUSTOS DE GESTÃO E FONTES DE FINANCIAMENTO CONCLUSÕES BIBLIOGRAFIA 30 Agência Regional da Energia e Ambiente da Região Autónoma da Madeira

4 1. Introdução A gestão de resíduos sólidos urbanos (RSU) e gestão de embalagens e de resíduos de embalagens é actualmente uma das grandes questões da política regional das Regiões Ultra-Periféricas 1 (RUP), motivada pelas preocupações, cada vez mais assumidas, em preservar a qualidade do ambiente e em cumprir as exigências da União Europeia. No entanto, muitas destas regiões debatem-se ainda com necessidades básicas que têm condicionado os investimentos nestas áreas. Em RUP insulares e em particular em arquipélagos com ilhas de pequena dimensão, como a Madeira e os Açores, os custos associados à remoção e transporte de resíduos, assim como aos processos de recolha selectiva, triagem, tratamento e destino final, nomeadamente, reciclagem, compostagem e incineração, são agravados pela dimensão dos territórios e pela consequente falta de economias de escala. Por outro lado, a instalação e manutenção de equipamentos tem associados elevados custos de transporte e um grande investimento em recursos humanos especializados, que dificilmente se encontram nestas regiões. No caso das RUP, que, para além da insularidade e da dimensão reduzida, têm uma orografia muito acidentada, determinadas soluções de tratamento e destino final dos resíduos estão, à partida, condicionadas a médio prazo, especialmente em termos de disponibilidade de espaço e de exequibilidade técnica, como é o caso dos aterros sanitários, construídos de acordo com as directrizes da União Europeia. A insularidade, a dimensão reduzida e a actividade socio-económica fortemente apoiada no turismo levam a que a maior parte dos bens consumidos não sejam produzidos em território regional. Os produtos importados são transportados essencialmente por via marítima, o que implica um volume adicional de embalagens de transporte para mantê-los em boas condições, especialmente por estarem sujeitos a um maior desgaste mecânico, aquando da sua manipulação nas operações acrescidas de carga e descarga, e de transporte. Por outro lado, a melhoria do nível sócio-económico e os novos hábitos adquiridos, bem como o desenvolvimento do turismo, determinaram um aumento da importação em quantidade e em diversidade de bens de consumo embalados, o que originou um acréscimo significativo na produção de resíduos sólidos urbanos, com os problemas de gestão que lhe estão associados. Este problema é especialmente agravado nas ilhas com turismo sazonal. O sucesso das soluções adoptadas para o tratamento e destino final dos resíduos sólidos, assim como o cumprimento da legislação relativa a embalagens e resíduos de embalagens, depende do investimento a montante, nomeadamente, para a prevenção da produção de resíduos, a recolha selectiva, a reciclagem e do empenho dos decisores, dos agentes económicos e da população em geral, que só será efectivo se estiver alicerçado em acções de sensibilização e educação ambiental dinâmicas e dirigidas a grupos alvo bem definidos. Os arquipélagos ultraperiféricos da Madeira e dos Açores apresentam especificidades que dificultam a gestão de RSU e a aplicação da legislação relativa a embalagens e resíduos de 1 O estatuto de Região Ultra-Periférica (RUP) está consagrado no Artigo nº 299 do Tratado que institui a Comunidade Europeia, integrando sete regiões: Açores, Madeira, Canárias, Guadalupe, Guiana, Martinica e Reunião. Agência Regional da Energia e Ambiente da Região Autónoma da Madeira 1

5 embalagens, pelo que este estudo tentará evidenciar dificuldades e problemas específicos, comuns a estas regiões, que, no seu conjunto, podem condicionar o sucesso de uma política de gestão de RSU e gestão de embalagens e resíduos de embalagens de acordo com as directrizes comunitárias. Ao nível dos RSU e dos resíduos de embalagens, não são objecto de estudo, neste trabalho, os resíduos perigosos, designadamente pilhas e baterias, substâncias químicas tóxicas e embalagens de substâncias tóxicas, que aparecem nestas categorias de resíduos em pequenas quantidades, mas nem por isso menos importantes. Em relação às embalagens e resíduos de embalagens, a perspectivação das dificuldades e exigências previstas para a implementação da legislação em vigor será suportada, sempre que possível, na experiência das entidades que gerem o sistema integrado de gestão de embalagens e resíduos de embalagens, no território continental. Este estudo integra-se num projecto de cooperação inter-regional, apoiado pelo REGIS II, que previa o envolvimento das sete regiões ultraperiféricas, com o estatuto de ultraperiferia consagrado no Tratado de Amsterdão da União Europeia, designadamente Madeira, Açores, Guiana, Martinica, Guadalupe, Reunião e Canárias. No entanto, apenas a Madeira e os Açores concretizaram a sua candidatura, sendo assim mais reduzida a componente de cooperação, em relação ao previsto inicialmente. Nesta sequência, este trabalho foi, também, orientado de forma a identificar os problemas e dificuldades comuns às Regiões Autónomas Portuguesas, num sentido mais abrangente, além dos especialmente relacionados com a sua situação de insularidade e ultraperiferia, procurando efectuar uma abordagem crítica da situação actual, sobre aspectos que podem representar constrangimentos à prossecução dos objectivos regionais nesta matéria, ou que possam constituir argumentos de negociação para a implementação de um sistema integrado de gestão de embalagens e resíduos de embalagens nestas regiões. Agência Regional da Energia e Ambiente da Região Autónoma da Madeira 2

6 2. Enquadramento Institucional Verifica-se que a legislação nacional relativa às regras e procedimentos de caracterização dos resíduos não considera as especificidades das RUP, quer em termos de singularidade dos seus sistemas de gestão de resíduos, quer em termos de atribuição de responsabilidades e competências regionais neste domínio. Mesmo nos casos em que estas regiões têm autonomia político-administrativa, e por conseguinte competência para adaptar a legislação nacional ao quadro jurídico regional, a adaptação eficaz da legislação exige um conhecimento profundo do sistema de gestão de resíduos, que envolve competências da administração regional e local, que nem sempre têm uma correspondência clara em relação à administração nacional. Por outro lado, existem dificuldades em disponibilizar recursos humanos especializados para estudar estes assuntos de forma a dar apoio técnico aos juristas na adaptação da legislação Resíduos sólidos Caracterização Nas regiões ultraperiféricas portuguesas a inadaptação da legislação à realidade local acaba por justificar a inércia em implementar uma prática continuada de caracterização de resíduos, também motivada pela falta de meios financeiros e de recursos humanos, técnicos e operários Deposição e Recolha De uma forma geral as autarquias não têm recursos técnicos para elaborar um regulamento que se adapte à realidade do seu sistema de gestão de resíduos e acabam por existir regulamentos idênticos em concelhos com sistemas de recolha substancialmente diferentes, quer em termos de características quer em termos de potencialidades, o que é tanto mais grave nas ilhas com turismo sazonal. Verifica-se que, em muitos casos, os regulamentos municipais têm orientações que não são compatíveis com os meios instalados no terreno, nomeadamente de remoção e recolha selectiva, o que desincentiva a participação activa dos cidadãos e potencia a deposição desordenada de resíduos. Agência Regional da Energia e Ambiente da Região Autónoma da Madeira 3

7 Transporte Em relação às RUP portuguesas não existe legislação nacional ou regional que regulamente as condições de transporte marítimo de resíduos entre as diversas ilhas destas regiões e entre estas e o território continental Destino final: valorização/tratamento A legislação comunitária relativa à construção, exploração e encerramento de aterros sanitários não considera os problemas específicos das RUP insulares, onde o isolamento, a falta de espaço, o relevo acidentado, a distância ao continente, a falta de recursos humanos especializados, entre outro factores, condicionam, em termos técnicos e financeiros, a construção e exploração destas infraestruturas, de acordo com as exigências preconizados pela União Europeia. Esta situação é mais grave nos arquipélagos ultraperiféricos com pequenas ilhas dispersas, o que exige muitas vezes a multiplicação de infraestruturas de gestão de resíduos Formação, educação ambiental, disponibilização de informação e sensibilização As RUP portuguesas apresentam dificuldades de coordenação e de articulação entre as entidades com competências na gestão de resíduos, nomeadamente entre a administração nacional e regional, especialmente fomentada pela distância, o que condiciona a troca de conhecimentos e experiências no âmbito da educação ambiental. O mesmo se verifica entre a administração local e a administração regional, especialmente nas RUP insulares, com diversas ilhas habitadas, o que dificulta a concepção de campanhas articuladas e em harmonia com os objectivos globais. Este afastamento condiciona também a falta de associativismo entre as autarquias ou o papel pouco activo das associações de municípios existentes, que raramente têm iniciativas de política de educação ambiental abrangentes. A falta de dados dificulta também o planeamento nesta área Fiscalização Algumas autarquias não têm regulamentos municipais e a maior parte dos regulamentos existentes estão desadequados da realidade local e desactualizados face à legislação em vigor. Por outro lado, muitas autarquias não dispõem de recursos humanos na área da fiscalização ou não actuam, muitas vezes, por motivos políticos. Nas regiões autónomas portuguesas, quando a legislação nacional não é adaptada ao quadro legislativo regional torna-se, muitas vezes, complicado identificar as competências da Agência Regional da Energia e Ambiente da Região Autónoma da Madeira 4

8 administração regional correspondentes às atribuídas à administração nacional, na área da fiscalização, o que tem justificado, em parte, a falta de iniciativa nesta área Aplicação de taxas e encargos ambientais Nas RUP portuguesas ainda existem autarquias que não exercem o seu direito de fixar taxas ou tarifas pelos serviços prestados ao munícipes, no domínio da gestão dos resíduos, em muitos casos por falta de vontade política. Por outro lado, nos municípios em que está em vigor a taxa de resíduos o seu valor está muito longe de representar os encargos das autarquias na gestão dos resíduos e a taxa não é cobrada de uma forma justa, de acordo com o tipo e a quantidade de resíduos produzidos. A maior parte das autarquias não possui dados, individualizados por sectores, relativos aos custos de gestão de resíduos, pelo que o cálculo realista desta taxa, também, é complicado. Em muitos municípios são as próprias autarquias que não têm autoridade moral para cobrar qualquer tipo de taxa, já que os serviços prestados em termos de recolha e tratamento e destino final de resíduos, não têm a qualidade minimamente exigida, em termos de respeito pela saúde pública e pela qualidade do ambiente Acesso a fontes de financiamento Os custos associados à gestão de RSU, nomeadamente nas fases de investimento e de operação, são nos arquipélagos ultraperiféricos mais elevados que nos respectivos territórios continentais. Esta realidade agrava-se pelo facto de não existirem apoios específicos no contexto da ultraperiferia, que contemplem projectos na área da gestão de resíduos. O afastamento entre as comunidades insulares das várias ilhas cria problemas à constituição de associações de municípios e mesmo quando são constituídas associações de municípios, a sua actividade não é muito intensa neste domínio. Por outro lado, muitas autarquias não tem acesso fácil à informação sobre os apoios financeiros disponíveis, nem técnicos para elaborar candidaturas. A actuação neste domínio das associações de municípios existentes não satisfaz, de uma forma generalizada, as expectativas. A inexistência de dados e estimativas de custos relativos à gestão de RSU condiciona, na maior parte das autarquias, o acesso a fontes de financiamento. As associações de municípios, por outro lado, não têm vindo a catalisar a recolha e o tratamento de dados através da contratação de técnicos com formação nesta área, que possam também prestar apoio técnico às autarquias. Agência Regional da Energia e Ambiente da Região Autónoma da Madeira 5

9 2.2. Embalagens e resíduos de embalagens A Comissão Europeia concedeu uma derrogação à Grécia, à Irlanda e a Portugal, para atingirem os objectivos estipulados para a valorização e de reciclagem de resíduos de embalagens até Dezembro de 2005, em virtude das suas características específicas, respectivamente, o elevado número de pequenas ilhas, a existência de áreas rurais e montanhosas e o actual baixo consumo de embalagens. No entanto, as características específicas das regiões autónomas da Madeira e dos Açores, identificam-nas mais com os critérios que estiveram na base das derrogações da Comissão à Grécia e à Irlanda, respectivamente, pequena dimensão das ilha habitadas e relevo acidentado das áreas rurais, e muito menos com o critério associado a Portugal actual baixo consumo de embalagens, o qual é, actualmente, muito questionável, especialmente por serem regiões insulares que importam a quase totalidade dos bens de consumo e cujos hábitos têm vindo a ser influenciados pelo turismo e pela implantação das grandes superfícies comerciais. As Regiões Autónomas Portuguesas adoptaram as metas estabelecidas para Portugal como objectivos regionais, o que expressa a sua vontade em desempenhar um papel activo nesta matéria, já que os objectivos assumidos por Portugal, poderiam ser facilmente atingidos no Continente, designadamente nos grandes centros metropolitanos, sem o envolvimento das Regiões Autónomas. Esta iniciativa tem como base a consciência de que, a qualidade do ambiente é fundamental para a qualidade de vida dos cidadãos e para a manutenção dos objectivos de desenvolvimento sócio-económico, fortemente apoiado na aposta do turismo de qualidade. Por outro lado, o facto de a fracção de resíduos de embalagens nos RSU ser superior nestas regiões em relação ao continente, implica que tenham de fazer um esforço superior para atingirem as mesmas metas de reciclagem. Em relação às metas relativas à composição dos materiais de embalagem e aos requisitos para a reutilização estas regiões, que importam a maior parte dos bens que consomem têm grandes dificuldades em controlar as regras respeitantes aos requisitos essenciais da composição das embalagens, já que estes factores são mais facilmente controlados nos processos de licenciamento e fiscalização das indústrias de produção. Nestas regiões insulares o retorno das embalagens à origem para reutilização é dificultado em termos de manuseamento e de custos, por acarretar despesas acrescidas de transporte marítimo e taxas portuárias. No entanto, estes custos podem funcionar como incentivo à formação de valor acrescentado regional, através do desenvolvimento da indústria local ou da importação de produtos a granel para serem embalados em território regional. O problema do transporte marítimo mantém-se para as ilhas de menores dimensões, que são abastecidas a partir de outras ilhas de maiores dimensões Caracterização O controle dos materiais de embalagens que circulam nos mercados regionais, fundamental para implementar o sistema integrado de gestão de embalagens e resíduos de embalagens, Agência Regional da Energia e Ambiente da Região Autónoma da Madeira 6

10 está dificultado nas RUP que importam a maior parte dos bens que consomem, como é o caso das RUP portuguesas. Este problema agrava-se nas regiões em que as mercadorias são descarregadas em diversas ilhas, como é o caso dos Açores. Com a perspectiva de implementação do sistema integrado de gestão de embalagens e resíduos de embalagens nas RUP, a entidade gestora deve ter flexibilidade em relação à obrigatoriedade de apresentação do símbolo Ponto Verde nos produtos embalados em território regional, de forma a evitar prejuízos às empresas regionais que tenham grande quantidade de embalagens em stock sem o símbolo impresso. O diploma que estabelece as regras respeitantes aos requisitos essenciais da composição das embalagens deverá ser adaptado às Regiões Autónomas Portuguesas, tendo em conta que a maior parte das embalagens são importadas. Deverá, também, ser prevista a criação de condições técnicas, nomeadamente de análise laboratorial, para fiscalizar a composição das embalagens que circulam nos territórios regionais, de acordo com os requisitos definidos neste diploma. A implementação da legislação relativa a embalagens e resíduos de embalagens implica um acréscimo nas competências dos serviços de fiscalização regionais, que não estão preparados em termos técnicos e de disponibilidade de recursos humanos. O controle das características dos materiais de embalagem que circulam na região, a sua maioria importados, é mais complicado que nos casos em que a fiscalização de faz à partida na fase de licenciamento e de inspecção do processo de produção. Em relação à caracterização dos resíduos de embalagem, no caso das RUP portuguesas, não existe legislação nacional ou regional que regulamente a caracterização de resíduos de embalagem, o que é fundamente para estabelecer objectivos de recolha selectiva e para controlar o cumprimento da legislação relativa à valorização e reciclagem de resíduos de embalagens. A legislação portuguesa e regional deveria considerar apoio técnico e financeiro às autarquias, por parte dos responsáveis pela gestão de embalagens e resíduos de embalagens, para a realização de campanhas de caracterização dos resíduos de embalagens Recolha De acordo com a legislação em vigor as câmaras municipais são responsáveis pela recolha selectiva e triagem dos resíduos de embalagens, devendo beneficiar de contrapartidas financeiras pelos resíduos triados e entregues à entidade gestora do sistema integrado. Neste momento, os regulamentos municipais ainda não contemplam os novos procedimentos necessários para a implementação da legislação relativa à recolha selectiva de embalagens para reutilização e reciclagem. A responsabilidade pela recolha das embalagens reutilizáveis é dos embaladores regionais e/ou dos responsáveis pela colocação de produtos no mercado regional. A política de reutilização é dificultada nas RUP, especialmente nos arquipélagos, pelo facto de importarem a maior parte dos bens consumidos, o que implica um percurso de transporte Agência Regional da Energia e Ambiente da Região Autónoma da Madeira 7

11 muito complexo desde a origem até ao consumidor final. Por outro lado, existem dificuldades em assumir responsabilidades pelo facto de os actores envolvidos não estarem convenientemente informados da legislação e de não cooperarem, por forma a abordar o problema de uma forma global e estratégica Transporte Nas RUP portuguesas, de acordo com a legislação, o transporte dos resíduos de embalagens devidamente triados e acondicionados, até a indústria de reciclagem, é da responsabilidade da entidade gestora do sistema integrado. No entanto, o transporte marítimo dos resíduos de embalagens para a reciclagem no continente tem de ser estudado e considerado como um caso particular, por acarretar custos acrescidos. As ilhas mais pequenas, sem ligações directas ao continente, têm custos ainda mias elevados para encaminhar os seus resíduos para a reciclagem. Os sobrecustos do transporte das embalagens para a indústria de reciclagem é um dos principais factores que tem dificultado as negociações e atrasado a adesão destas regiões ao sistema integrado, já em vigor no continente. Em relação às embalagens reutilizáveis, o problema do transporte marítimo coloca-se de forma semelhante. Grande parte dos produtos embalados são importados e mesmo que se opte pelo reenchimento dos produtos nas regiões insulares, existem sempre sobrecustos e dificuldades associadas ao transporte das embalagens entre as ilhas Destino final Uma das dificuldades comuns às RUP portuguesas é a implementação do sistema integrado de gestão de embalagens e resíduos de embalagens no seu território. A entidade licenciada para o efeito no continente tem uma certa inércia em iniciar o processo nestas regiões. Devido aos elevados sobrecustos de recolha selectiva, triagem e transporte para a reciclagem no continente é complicado negociar os valores do ponto verde e de contrapartida que cubram os sobrecustos do sistema de recolha selectiva, triagem e transporte marítimo que não desequilibrem o mercado Formação, educação ambiental, informação e sensibilização A implementação da legislação relativa a embalagens e resíduos de embalagens pressupõe uma formação e informação exaustiva de todos os actores envolvidos, nomeadamente os agentes económicos responsáveis pela gestão dos resíduos de embalagens, as autarquias responsáveis pela recolha selectiva e triagem, e a população em geral cujo papel activo e correcto na selecção dos resíduos é a base do sucesso da política de gestão de resíduos de embalagens. Agência Regional da Energia e Ambiente da Região Autónoma da Madeira 8

12 A implementação do sistema integrado pressupõe a cooperação dos diversos actores envolvidos no esforço de educação ambiental, o que não se tem verificado. Constata-se mesmo, que muitos dos actores com responsabilidades e competências nesta matéria desconhecem a legislação em vigor. Por outro lado, verifica-se que existe pouca cooperação e troca de experiências entre as entidades regionais e as nacionais, mais avançadas no processo. A falta de dados sobre o sistema de gestão de resíduos dificulta o planeamento das estratégias de gestão de resíduos e a elaboração de campanhas de sensibilização Custos de gestão De acordo com a legislação os agentes que colocam os produtos no mercado são responsáveis pela gestão e destino final dos respectivos resíduos de embalagens, pelo que devem assegurar as contrapartidas financeiras, directamente ou através de uma entidade em que deleguem responsabilidades, designadamente: Às autarquias pelos encargos acrescidos na recolha selectiva e na triagem dos resíduos de embalagens contidos nos RSU; Às organizações de fornecedores e transformadores de materiais de embalagens que tiverem sido criadas para assegurar a retoma e valorização dos materiais recuperados. Um dos problemas fundamentais na implementação do sistema integrado de gestão de embalagens e de resíduos de embalagens nas RUP portuguesas é o cálculo dos valores ponto verde e de contrapartida às autarquias, que por um lado devem cobrir os sobrecustos de recolha selectiva, triagem e transporte marítimo e por outro não devem provocar desequilíbrios de mercado. Por outro lado, a maioria das autarquias regionais está ainda numa fase de investimentos ao nível da gestão de RSU e terá grande dificuldade em disponibilizar o investimento inicial necessário à aquisição de equipamentos de recolha selectiva e de triagem de resíduos de embalagens. E, de acordo com a legislação, só estão previstas contrapartidas financeiras à medida que as autarquias disponham de determinadas quantidades de materiais preparados para reciclar, de acordo com as exigências da industria de reciclagem. Nesta sequência as autarquias não estão preparadas para o investimento inicial e se os valores de contrapartida forem iguais aos do continente não são suficientes para cobrir os sobrecustos da recolha selectiva e da triagem Acesso a fontes de financiamento Nas RUP, os sobrecustos da gestão de resíduos, em relação ao continente, transpõem-se, de uma forma mais acentuada quando se trata da gestão de embalagens e de resíduos de embalagens, especialmente nas regiões insulares que importam a maior parte dos bens que Agência Regional da Energia e Ambiente da Região Autónoma da Madeira 9

13 consomem e que não têm capacidade para viabilizar a indústria da reciclagem no seu território. Por outro lado, verifica-se que muitas autarquias estão ainda numa fase muito prematura de implementação da recolha selectiva e triagem dos resíduos de embalagens, e que estão a deparar-se com muitas dificuldades em escoar os materiais para reciclagem, especialmente devido aos elevados custos do transporte marítimo. Nesta sequência, a entrada em funcionamento do sistema integrado de gestão de embalagens e resíduos de embalagens tem sito protelada na Madeira e nos Açores. As negociações com a entidade gestora do sistema integrado têm sido difíceis na medida em que não é fácil chegar a um consenso em relação às hipóteses de uniformizar ou diferenciar os valores do ponto verde e de contrapartida, em relação aos praticado no continente, tendo em conta a necessidade de cobrir os sobrecustos de gestão e por outro lado não provocar desequilíbrios de mercado. Por outro lado, não existem linhas de financiamento específicas para as RUP na área de gestão de embalagens e resíduos de embalagens e o acesso a fontes de financiamento nesta área apresenta as dificuldades já referidas no ponto 2.1.8, para a gestão de RSU. Tendo em consideração que, na Madeira e nos Açores, a implementação do sistema de gestão de embalagens e de resíduos de embalagens está numa fase inicial e envolve sobrecustos específicos, apesar da derrogação concedida a Portugal estas regiões irão ter grandes dificuldades em atingir no prazo estabelecido os níveis nacionais de valorização e reciclagem, assumidos a nível regional, o que é fundamental em termos de manutenção da qualidade do ambiente, que é o suporte de uma das actividades socio-económicas mais importantes, o turismo. Assim, justificam-se apoios específicos, designadamente financeiros, por forma a serem atingidos os objectivos pretendidos. Estes apoios justificam-se por razões de coesão económica e social pelo facto da ultraperiferia implicar custos adicionais para se atingir os mesmos níveis de satisfação em termos de qualidade ambiental. Por outro lado a União europeia já reconheceu a especificidade das RUP que já têm o seu estatuto consagrado no Artigo nº 299 do Tratado que institui a Comunidade Europeia. Agência Regional da Energia e Ambiente da Região Autónoma da Madeira 10

14 3. CARACTERIZAÇÃO 3.1. Resíduos sólidos As perspectivas de evolução da produção de resíduos são fundamentais para o dimensionamento das soluções de destino final, transferência e dos equipamentos de recolha e transporte, assim como para a afectação de recursos humanos e materiais ao sistema de gestão de resíduos. Por outro lado, o conhecimento da evolução das quantidades dos diversos constituintes dos RSU, obtidos através de campanhas de caracterização, para além da importância no planeamento da recolha selectiva, é essencial para o esclarecimento da população sobre um procedimento que depende fundamentalmente da sua participação. Uma das dificuldades sentidas neste domínio, especialmente na Madeira, é a inadequabilidade das metodologias de caracterização, desenvolvidas para o território continental, às características específicas do seu território e dos seus sistemas de gestão de resíduos e de atribuição de competências. Em paralelo, muitas autarquias não têm capacidade técnica e financeira para estudar a adaptação destes procedimentos às suas características específicas. As autarquias alegam, também, falta de meios, nomeadamente financeiros, de recursos humanos com conhecimentos técnicos, e de disponibilidade de espaço, para efectuar regularmente campanhas credíveis de caracterização dos resíduos. Outra dificuldade prende-se com a falta de equipamentos de pesagem. Muitos resíduos ainda não têm um destino final adequado e a inexistência de equipamentos de pesagem está normalmente associada à ausência de infraestruturas de tratamento e destino final. Estas dificuldades são mais sentidas nas ilhas de pequenas dimensões. Por outro lado, de uma forma geral, os autarcas não estão sensibilizados para a importância de disporem de dados sobre a constituição dos RSU produzidos no seu concelho e nos casos em que foram constituídas associações de municípios, as iniciativas no sentido de conjugar esforços para proporcionar apoio técnico às autarquias é quase inexistente Materiais de embalagens Nas RUP, especialmente nas regiões insulares como a Madeira e Açores, a caracterização das embalagens é um procedimento complexo. As embalagens que circulam nestas regiões têm várias proveniências, designadamente: Importação de produtos embalados do respectivo continente; Importação de produtos embalados de países terceiros; Agência Regional da Energia e Ambiente da Região Autónoma da Madeira 11

15 Acondicionamento de produtos regionais em embalagens importadas; Acondicionamento de produtos regionais em embalagens de produção regional; Acondicionamento de produtos importados a granel em embalagens de produção regional; Acondicionamento de produtos importados a granel em embalagens igualmente importadas. Existem muitas empresas envolvidas na colocação de produtos embalados nos mercados regionais, pelo que o controle dos materiais de embalagens que circulam nestas regiões não depende só do voluntarismo dos actores envolvidos, mas também da elaboração de uma base de dados das empresas e de uma fiscalização efectiva, procedimentos que serão implementados com a entrada em vigor do sistema integrado. Em relação à composição dos resíduos de embalagens, as medidas de redução dos elementos contaminantes dos materiais de embalagens são fundamentais para diminuir os riscos de contaminação do ambiente, associados aos processos de reciclagem, tratamento e deposição final de resíduos. No entanto, o facto de as RUP insulares importarem uma grande quantidade dos produtos que consomem torna mais complicado o processo de controlo das características das embalagens importadas. Em relação à produção interna é mais fácil controlar a composição das embalagens no acto de licenciamento das indústrias e nas operações de inspecção industrial Resíduos de embalagens Para dimensionar o sistema de recolha selectiva e triagem, avaliar os investimentos e os custos de operação inerentes, assim como a sua eficácia, e em sequência verificar o cumprimento das metas estabelecidas pela União Europeia para a valorização e reciclagem dos diversos materiais de embalagem e assumidos pela Madeira e pelos Açores, é necessário proceder regularmente à caracterização dos resíduos de embalagem. Como foi referido no ponto 3.1, a maior parte das autarquias não efectua campanhas de caracterização de RSU e, nesta sequência, também não são efectuadas campanhas de caracterização de resíduos de embalagens, que também não estão regulamentadas na legislação. Esta situação é tanto mais preocupante quando se estima que a componente de resíduos de embalagens dos RSU seja superior nas RUP insulares, em relação aos respectivos continentes, nomeadamente devido à importação da quase totalidade dos bens de consumo e aos hábitos de consumo influenciados pelo turismo. Para além de não existir legislação que obrigue à caracterização dos resíduos de embalagem, os autarcas estão, de uma forma geral, pouco sensibilizados para a pertinência de disporem de dados neste domínio e deparam-se, de uma forma geral, com dificuldades financeiras e técnicas, que se traduzem em dificuldades de disponibilidade de equipamentos, de espaço e de recursos humanos para efectuar campanhas de caracterização. Agência Regional da Energia e Ambiente da Região Autónoma da Madeira 12

16 4. Deposição e Recolha 4.1. Resíduos sólidos Recolha indiferenciada Os principais problemas da recolha de resíduos nas RUP portuguesas estão associados às dificuldades financeiras das autarquias para investir em equipamentos de recolha e remoção de RSU. Por outro lado, na Madeira, o relevo acidentado e a implantação dispersa das habitações, impossibilita a recolha hermética porta-a-porta e dificulta a colocação de contentores colectivos. Assim, verifica-se que, em alguns casos, os equipamentos colectivos de recolha não são suficientes ou não estão estrategicamente posicionados, face às distâncias que os habitantes têm de percorrer para depositar os resíduos. Estas situações, aliadas à falta de sensibilização e ao facto de poucas autarquias terem serviços especiais de remoção para resíduos de grandes dimensões, levam ao abandono de resíduos nas bermas das estradas, nas escarpas, nas ribeiras e nas encostas. Por outro lado, os regulamentos municipais não estão, de uma forma geral actualizados, e a fiscalização efectiva da deposição de resíduos é deficiente ou inexistente em muitas autarquias Recolha selectiva O sucesso das opções relativas ao tratamento e destino final dos resíduos depende de uma política de recolha selectiva eficiente, especialmente nas regiões insulares ultraperiféricas, em que a redução da produção de resíduos e da quantidade de resíduos para destino final são contributos importante para prolongar o tempo de vida útil das infraestruturas de tratamento e destino final dos RSU, em especial do aterro sanitário. Em muitas autarquias, o processo de recolha selectiva está numa fase inicial e enfrenta dificuldades de implementação, já que as autarquias ainda estão, em muitos casos, numa fase de investimento nas infraestruturas de tratamento e destino final dos RSU e nos equipamentos de recolha e transporte de resíduos indiferenciados, pelo que o investimento necessário à implementação da recolha selectiva tem vindo a ser adiado. Por outro lado, o relevo acidentado, a implantação dispersa das habitações, a dispersão da população por diversas ilhas, a actividade turística com características sazonais, levam a que seja necessário um investimento em equipamentos de recolha selectiva superior ao necessário no continente, para abranger o mesmo número de habitantes. Agência Regional da Energia e Ambiente da Região Autónoma da Madeira 13

17 Nos casos em que já se iniciou o processo de recolha selectiva, a falta de meios para sensibilização, nomeadamente recursos humanos especializados e recursos financeiros, leva a que haja uma adesão muito baixa da população e que os materiais obtidos não tenham a qualidade necessária para a reciclagem. A falta de coordenação entre as autarquias e os serviços regionais com responsabilidades na gestão de resíduos e na educação ambiental, associada à fraca representatividade das associações de municípios, contribuem para a execução de campanhas de sensibilização desajustadas dos objectivos globais e da capacidade de implementação dos processos de recolha selectiva no terreno. Por outro lado, na Madeira e nos Açores o processo de reciclagem não tem sido viável no território regional e o escoamento dos materiais para a reciclagem é complicado pelo facto de o transporte marítimo entre as ilhas e entre os arquipélagos e o respectivo continente ter um custo muito elevado. Verifica-se, também, algumas dificuldades ao nível do escoamento dos materiais no mercado continental de reciclagem, muitas vezes devido à falta de qualidade dos mesmos Resíduos de embalagens Recolha selectiva para reciclagem A recolha selectiva de RSU tem tradicionalmente por objecto a recolha de materiais que na sua maioria são resíduos de embalagens, pelo que as dificuldades da recolha selectiva de resíduos de embalagens já foram parcialmente identificadas no ponto No entanto, a legislação obriga à reciclagem de uma fracção de todos os materiais de embalagem, pelo que, o alargamento do âmbito da recolha selectiva a mais materiais implica necessariamente um agravamento dos problemas já identificados, especialmente ao nível do investimento em equipamentos e em processos de triagem, de forma a obedecer aos requisitos específicos da indústria de reciclagem. Neste momento, a falta de dados em relação às características dos resíduos, aos custos remoção e aos sobrecustos da recolha selectiva, também cria dificuldades à prossecução de um estratégia futura nesta matéria, nomeadamente nas negociações para a implementação do sistema integrado de gestão de embalagens e de resíduos de embalagens. Por outro lado, de uma forma geral, os regulamentos municipais, não estão adaptados aos novos procedimentos necessários à implementação da recolha selectiva de resíduos de embalagens. Agência Regional da Energia e Ambiente da Região Autónoma da Madeira 14

18 Triagem O processo de triagem é fundamental para assegurar a qualidade dos materiais para reciclar e permite optimizar o número de recipientes de recolha e o espaço nos ecopontos, além de exigir menor esforço de separação por parte do público. Neste âmbito, as autarquias não dispõem, de uma forma geral, de infraestrututas e de equipamentos de triagem, nem de operários com formação adequada para a selecção dos diversos materiais de embalagem, de acordo com as exigências da indústria de reciclagem. A maior parte das autarquias não tem espaços apropriados, nomeadamente estações de transferência, para concentrar, triar e acondicionar os resíduos de embalagens recolhidos selectivamente. Outro problema é a escolha da localização das estações de triagem, já que a produção e as perspectivas de recolha selectiva de resíduos de embalagem, na maior parte dos concelhos não justifica uma solução individual. O facto de existirem diversas ilhas habitadas, dificulta a opção por soluções conjuntas e a escolha do local para a concentração e triagem dos resíduos. Por outro lado, nas ilhas, que apresentam uma flutuação acentuada da produção de resíduos, devido ao turismo sazonal está muitas vezes condicionada a existência de uma estação de triagem devido aos custos de investimento e de exploração e ao facto e de ficar sobredimensionada na maior parte do ano. Outra dificuldade é a falta de sensibilização da população para os procedimentos correctos de separação dos resíduos de embalagens. De acordo com a legislação adaptada às Regiões Autónomas Portuguesas, compete às autarquias a instalação de meios para a recolha selectiva e triagem dos materiais de embalagem. A legislação prevê, também, que as autarquias devem ser compensadas pelos responsáveis pela colocação das embalagens no mercado com as contrapartidas financeiras necessárias para comportar os sobrecustos das operações de recolha selectiva e de triagem dos resíduos de embalagens. Este processo já teve início, em 1997, no continente com a actuação da entidade gestora do sistema integrado, a Sociedade Ponto Verde. No entanto, as compensações só estão previstas para quando as autarquias tenham quantidades suficientes de materiais devidamente triados e acondicionados. De acordo com esta perspectiva as autarquias têm de suportar todo o esforço financeiro inicial de investimento e operação na recolha selectiva e triagem. Por outro lado, a par das dificuldades financeiras para implementar o processo de recolha selectiva e triagem de resíduos de embalagens, prevê-se que, tal como já acontece na recolha selectiva de RSU, os sobrecustos de operação destes processos nas RUP sejam superiores aos do continente. Agência Regional da Energia e Ambiente da Região Autónoma da Madeira 15

19 Recolha selectiva para reutilização Os distribuidores/importadores alegam dificuldades de transporte das embalagens até à origem, especialmente nas ilhas em que a produção local é muito reduzida ou inexistente e os produtos são importados indirectamente, a partir de outras ilhas, o que torna o processo de retorno ainda mais complicado. A recusa em comercializar ou em aceitar as embalagens reutilizáveis, especialmente de produtos importados, por parte dos distribuidores/importadores reflectem-se na recusa dos comerciantes em aderir ao sistema de consignação, que apresentam, também, argumentos próprios contra o processo de reutilização, nomeadamente: Dificuldade de armazenamento das embalagens reutilizáveis, devido à falta de espaço para stock. Esta dificuldade é apresentada pelos supermercados, restaurantes, hotéis, bares e estabelecimentos similares; Outro problema, é a falta de pessoal para receber e acondicionar as embalagens devolvidas; As dificuldades associadas à recolha das embalagens para reutilização estão intrinsecamente ligadas ao desincentivo generalizado de que têm sido alvo os consumidores, que têm um papel muito importante em todo o processo de reutilização, ou seja, devolver a embalagem. Mesmo que existam produtos à venda em embalagens com retorno a adesão dos consumidores ao processo de reutilização é desincentivada, através de várias práticas, condicionando mesmo a fidelização dos consumidores que já estão mais sensibilizados para esta prática, nomeadamente: O valor do vasilhame não é devolvido em dinheiro perante a apresentação da embalagem vazia; O vale com o valor do vasilhame das embalagens de determinado produto só pode ser utilizado na aquisição do mesmo produto, da mesma quantidade, e no estabelecimento onde o produto foi adquirido anteriormente; Em muitos estabelecimentos a devolução das embalagens só é aceite se for apresentado o talão comprovativo da compra do produto nesse estabelecimento comercial. Outra dificuldade a superar, prende-se com o receio dos consumidores em relação à higiene das embalagens reutilizadas. Neste aspecto, é importante a sensibilização dos consumidores para a não utilização destas embalagens para outros fins que não os originais. A garantia das condições de higiene no processo de limpeza e reenchimento é igualmente importante. A legislação relativa ao processo de reutilização ainda não está a ser aplicada nas RUP portuguesas. Há falta de sensibilização e informação dos distribuidores/importadores e comerciantes e o direito de opção dos consumidores por embalagens reutilizáveis não está garantido. Por outro lado a fiscalização da aplicação da legislação por parte das entidades competentes ainda não está no terreno. Agência Regional da Energia e Ambiente da Região Autónoma da Madeira 16

20 5. Transporte 5.1. Resíduos sólidos Estação de transferência A compactação dos resíduos desempenha um papel importante na optimização do processo de transporte de RSU desde os locais de recolha até ao destino final, ao possibilitar, nomeadamente a diminuição dos custos de transporte, associados à redução do número de veículos envolvidos, ao consumo de combustíveis, ao desgaste de veículos e à remuneração dos trabalhadores. Por outro lado, o fluxo de veículos pesados nas estradas é menor, afectando menos o trânsito local e reduzindo o desgaste do piso das estradas. Estas vantagens são mais evidentes nas regiões com relevo acidentado em que a rede viária tem um traçado sinuoso e as estradas são estreitas, como é o caso da Madeira. A estação de transferência, também, constitui um local privilegiado para a concentração, triagem e acondicionamento para transporte dos materiais recolhidos selectivamente para reciclagem, nomeadamente resíduos de embalagens. As estações de transferência possibilitam, também, a entrega de resíduos por particulares, evitando o seu abandono, muitas vezes incentivado pela distância ao local de destino final. Este espaço é, também, o ideal para as autarquias procederem às campanhas de caracterização dos resíduos, que devem ocorrer antes de os resíduos serem compactados. No entanto, verifica-se que, para além dos custos de investimento e de exploração existem dificuldades por parte da população e dos decisores em aceitar a construção de estações de transferência nos seus municípios, considerando que, a este tipo de infraestrutura estão associados os impactes ambientais negativos de uma lixeira ou de uma solução de destino final mal gerida. A existência de um reduzido número de estações de transferência nas Regiões Autónomas Portuguesas, especialmente nos Açores, implica o transporte para o destino final de grande parte dos resíduos nos veículos de recolha, com uma série de inconvenientes, que encarecem o processo de transporte e que são majorados pela impossibilidade de rentabilizar uma infraestrutura deste género, com outras operações de gestão de resíduos. A existência de estações de transferência é especialmente importante nas ilhas de pequenas dimensões, em que as opções de tratamento e destino final são tecnicamente complicadas e demasiado onerosas, e onde, muitas vezes, a solução passa pela exportação dos resíduos para outra ilha. Nesta perspectiva, a compactação dos RSU é importante para reduzir os custos de transporte marítimo. Esta é uma realidade das Regiões Autónomas da Madeira e dos Açores. Agência Regional da Energia e Ambiente da Região Autónoma da Madeira 17

21 Outra dificuldade das ilhas de pequena dimensão, onde a actividade turística tem um pico no Verão, está relacionada com os sobrecustos associados ao necessário sobredimensionamento de uma infraestrutura deste tipo Circuitos de transporte Nas ilhas com um relevo mais acidentado como a Madeira, as características da rede viária, condicionadas também pela povoação dispersa, designadamente as ruas estreitas com traçado sinuoso e com declive muito acentuado, associadas a uma rede desordenada de ruelas, escadarias e becos, acarretam diversos problemas suplementares às autarquias, dos quais se destaca: Desgaste rápido da frota de remoção e de transferência, resultando em custos acrescidos de manutenção e renovação; Avarias mais frequentes dos veículos, associadas a atrasos adicionais de reparação, quando dependem da importação de peças, que se traduzem na falta de cumprimento dos circuitos de recolha; Necessidade de maior número de cantoneiros de apoio às viaturas de remoção, que nos locais inacessíveis à viatura de remoção têm de transportar os resíduos entre as habitações e os veículos; Custos de operação mais elevados, nomeadamente com combustível, que também é importado; Abandono de resíduos e derrame de lixiviados nas estradas. Em relação às ilhas mais pequenas com turismo sazonal a frota de veículos não está dimensionada para o pico de produção de Verão, pelo que o desgaste dos veículos existentes é necessariamente maior. Para além disso, o tempo de reparação dos veículos, em caso de avaria, é agravado pela dupla insularidade. O transporte marítimo de resíduos entre as ilhas, e a exportação de resíduos para reciclagem, além de acarretar custos elevados levanta outros problemas, nomeadamente riscos de contaminação do cais de carga e descarga e do navio em si, bem como riscos de poluição do mar. O risco é mais grave quando o mesmo navio transporta mercadorias e passageiros. Por outro lado, existem lacunas ao nível de legislação que regulamente este tipo específico de transporte e que considere igualmente a fiscalização e as contraordenações, em caso de não cumprimento. Há ainda que ter em atenção a capacidade de transporte no Verão que coincide com o período de maior produção de RSU e, simultaneamente, com o período de maior procura do transporte marítimo de mercadorias e passageiros. Em algumas ilhas existem problemas acrescidos, associados ao mau tempo, que condicionam o transporte marítimo de resíduos, o que implica medidas de segurança mais apertadas e/ou soluções de armazenamento que envolvem sobrecustos. Agência Regional da Energia e Ambiente da Região Autónoma da Madeira 18

22 5.2. Embalagens e resíduos de embalagens Acondicionamento para transporte Resíduos de embalagens para reciclagem As RUP dos Açores e da Madeira, não têm indústria de reciclagem no seu território, quer devido à dimensão reduzida do território, quer pelo facto de a recolha selectiva ter sido implementada recentemente, e só nos centros urbanos de maior dimensão, o que deixa de fora algumas ilhas. Assim o solução para o escoamento dos materiais obtidos tem sido, sempre que possível, a exportação para o continente. A implementação relativamente recente da recolha selectiva leva a que muitas vezes os materiais obtidos não tenham a qualidade desejada, o que condiciona a aceitação dos materiais pela indústria de reciclagem ou reduz o preço de mercado destes materiais. A maior parte das autarquias não tem um local apropriado para o processamento destes materiais com vista à reciclagem e tem, também, dificuldades financeiras para investir nas máquinas enfardadeiras e nos restantes equipamentos necessários ao processamento dos materiais. Outra dificuldade comum é a necessidade de possuir espaços de armazenamento destes materiais, até ser obtida uma quantidade que justifique o seu transporte para exportação e colocação no mercado de reciclagem. As ilhas de menor dimensão, que recolherem poucas quantidades de resíduos para reciclar ou têm picos de produção no Verão, apresentam dificuldades acrescidas e muitas vezes a solução passa por exportar os resíduos para triagem e acondicionamento noutra ilha, com ligações directas ao continente. A perspectiva de implementação do sistema integrado para gestão de resíduos de embalagens nas RUP, implica novas regras de qualidade dos resíduos de embalagens triados com destino à reciclagem, a exemplo do que já acontece nos respectivos continentes. Estas regras implicam, em alguns casos, a alteração da metodologia da recolha selectiva e dos equipamentos de deposição e transporte. Embalagens para reutilização Nas RUP, especialmente regiões insulares, em que a maior parte dos produtos colocados no mercado é importada, a reutilização das embalagens implica a exportação das embalagens usadas por via marítima. Mesmo quando já se verifica o reenchimento das embalagens em território regional, existem pequenas ilhas em que esse processo não é viável, pelo que há sempre a necessidade de transporte marítimo de embalagens entre as ilhas. Este procedimento exige a pré-selecção e acondicionamento das embalagens em paletes, de forma a maximizar o espaço nos contentores e a garantir a integridade das embalagens nos processos de transporte rodoviário e marítimo, assim como nas operações de carga e descarga. Pelo que é necessário ter em conta o investimento em espaços de operação e armazenagem, e em equipamentos e materiais para acondicionamento, assim como os custos associados aos operadores. Agência Regional da Energia e Ambiente da Região Autónoma da Madeira 19