MINISTÉRIO DA FAZENDA SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL XI PREMIO DO TESOURO NACIONAL TEMA 4: QUALIDADE DO GASTO PÚBLICO

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1 MINISTÉRIO DA FAZENDA SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL XI PREMIO DO TESOURO NACIONAL TEMA 4: QUALIDADE DO GASTO PÚBLICO SUBTEMA 4.3: REFORMA E SUSTENTABILIDADE FISCAL PROPOSTA À REGRA FISCAL BRASILEIRA: ORIENTAÇÃO PELOS CICLOS ECONÔMICOS 2005

2 ÍNDICE 1. INTRODUÇÃO ASPECTOS METODOLOGICOS: O RESULTADO ORÇAMENTÁRIO ESTRUTURAL ESTIMAÇÃO DA ELASTICIDADE RECEITA-PRODUTO APLICAÇÃO DA REGRA FISCAL ESTRUTURAL AO BRASIL RESULTADOS E CONCLUSÕES...24 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS...27 ANEXOS INTRODUÇÃO 2

3 No inicio da presene década, o governo brasileiro adoou reformas em sua políica econômica que se ornaram marcos para as finanças públicas nacionais e sua esruuração para objeivos de longo prazo. Após a desvalorização do Real, o país havia encerrado a orienação da sua políica moneária baseada na âncora cambial que gerou várias disorções na economia. Adoou-se, na época, o sisema de meas de inflação na qual o Banco Cenral sinaliza suas meas anuais e uiliza a políica de juros como insrumeno de alcance desse fim. Esse sisema em como principal mério o esabelecimeno de meas e a ransparência da auação dessa auarquia na condução de sua políica moneária. Em relação à políica fiscal, o Congresso Nacional aprovou em 2000 a Lei de Responsabilidade Fiscal que esabelece o compromeimeno dos adminisradores públicos com a susenabilidade das conas fiscais 1. Nesse caso, odo orçameno deve esar em consonância com as meas fiscais esabelecidas na Lei de Direrizes Orçamenária. A definição da mea deve ser consisene com a manuenção (ou diminuição) da razão dívida pública/pib ao longo do empo, seguindo a regra: Div PIB = (1 + i) (1 + π )(1 + q ) Div PIB 1 + E SP Onde: i = axa de juros média da emissão de íulos π = axa de inflação média q = axa de crescimeno econômico E = reconhecimeno de passivos coningenes (esqueleos)/pib SP= Superávi Primário/PIB Observa-se que a susenabilidade da dívida (redução da razão Div/PIB) sofre influência negaiva da axa de juros, posiiva da axa de inflação, resulados 3

4 primários e do crescimeno econômico. Como o governo brasileiro ende a adoar uma políica moneária aiva, a políica fiscal deve assumir da axa de juros como dada no esabelecimeno de sua mea. Nos úlimos anos, observa-se no Brasil a manuenção da elevada axa de juros da políica moneária, baixo crescimeno econômico e, como conseqüência, elevados resulados fiscais. PERRY (2002) comena que os debaes das regras fiscais na América Laina e Caribe se concenram muio na susenabilidade de longo prazo da dívida, ignorando os efeios do ciclo econômico passado pelo país. Por exemplo, em período que de baixo crescimeno econômico ocasionado por algum choque ransiório, haverá endência ao crescimeno da razão dívida/pib e, por conseqüência, aumena a necessidade de superávi primário. Como as receias públicas êm uma correlação posiiva com o crescimeno econômico, o governo deve er perdas de arrecadação, implicando na necessidade de fore core nos gasos públicos 2. Assim, a políica fiscal resriiva ainda amplifica o efeio negaivo sobre o crescimeno econômico. PERRY (2002) se surpreendeu ao verificar que os países laino-americanos, que são mais voláeis que as economias européias, geralmene aplicam políicas fiscais pró-cíclicas como no exemplo anerior. Além disso, ele argumena que essa orienação é um grande erro, na medida em que políicas pró-cíclicas causam grandes cusos no crescimeno econômico e bem esar, principalmene das classes mais pobres da população. GAVIN e al (1996), GAVIN e PEROTTI (1997) e TALVI e VEGH (2000) realizam esudos economéricos chegando à confirmação de que a políica fiscal na 1 O Ar. 9º. esabelece expliciamene a obrigaoriedade dos poderes a realizarem limiações das despesas caso verificado o não cumprimeno da mea fiscal. 2 Ou seja, o coningenciameno do gaso será realizado por dois moivos: aumeno da razão Div/PIB e pela diminuição da arrecadação. 4

5 América Laina é pró-cíclica. De acordo com GAVIN e al (1996) os países em desenvolvimeno adoam políicas pró-cíclicas pela incapacidade de acesso ao mercado de capiais nos períodos de crise. Já TALVI e VEGH (2000) acrediam que o moivo de ais políicas é a incapacidade das insiuições financeiras dos países gerarem superávis suficienes nos períodos prósperos. A variabilidade dos gasos públicos impaca em grande pare projeos de invesimenos devido ao caráer discricionário dessa despesa e a rigidez orçamenária brasileira que aualmene só dispõem de 11% das suas receias livres 3. As resrições fiscais, além de aingirem o principal faor de crescimeno econômico de longo prazo, provocam vários prejuízos ao erário pelas desconinuidades ou cancelamenos de obras públicas. DA SILVA e PIRES (2005) realizam um esudo em que afirmam que os invesimenos públicos são ão imporanes a pono de deverem ser desconsiderados no cálculo das meas fiscais. De acordo com FIESS (2002), o ermo regra fiscal é definido de forma confusa. Regra fiscal no senido amplo se refere as Insiuições Orçamenárias [ALESINA e PEROTTI (1999)], ou seja, um conjuno de regras e regulação nas quais os orçamenos são desenhados, aprovados e implemenados. No senido mais resrio, regra fiscal se refere às resrições legais que colocam limies em indicadores fiscais como resulado primário, dívida, arrecadação e despesas. FIESS (2002) menciona que para uma regra fiscal ser eficiene, ela deve ser: (i) não ão rígida, i.e., er cera flexibilidade para legiimar uma políica ani-cíclica quando preciso. (ii) confiável, i.e., a regra em que ser visa como permanene e (iii) ransparene, i.e., fácil de moniorar e difícil de manipular. 3 Conforme dados do MF/STN, em 1998 o invesimeno público consolidado foi de 4,22% do PIB e em ,54% do PIB, ou seja, uma queda de 16,1%. 5

6 De acordo como KOPITS e SYMANSKY (1998) e HEMMING e KELL (2001), como os objeivos da políica fiscal já esão claros, o debae aual deve se concenrar no papel das regras fiscais adoadas em um país. HAGEMANN (1999) expõe a meodologia do Fundo Moneário Inernacional (FMI) para o cálculo do Resulado Orçamenário Esruural 4. Esse resulado se refere à posição fiscal do país em relação ao ciclo econômico que ele aravessa, servindo como orienador de médio prazo para políica fiscal. A inuição dessa regra é a suavização das despesas públicas com base nos ciclos econômicos do país, permiindo que o esabilizador auomáico das receias conrole o equilíbrio fiscal de médio prazo. Ou seja, como na recessão as receias caem auomaicamene, manendo-se os gasos consanes é obido défici fiscal 5. Esse défici, no enano, é compensado na fase do aquecimeno econômico, quando as receias crescem e, manendo os gasos, é possível ober o resulado posiivo. Os déficis ocasionados pelo relaxameno fiscal são compensados por superávis nos períodos prósperos. Dessa forma, espera-se que o país não enha grandes oscilações nos gasos públicos. PERRY (2002) alera a dicoomia que exise enre políicas fiscais com ênfase na redução do viés de défici ou com objeivos de reduzir o viés de prociclidade. A regra fiscal com viés de redução do défici, ignorando os efeios de choques ransiórios no ciclo econômico é ineficiene, podendo aumenar a disância do eságio aual da economia com seu nível de longo prazo. Já as políicas com objeivos exclusivos de serem ani-cíclicas, podem não aingir o equilíbrio de longo prazo da dívida, ornando-a insusenável e não confiável. Uma regra fiscal bem 4 Srucural Budge Balance. 5 Supondo que o país esava com suas conas equilibradas no período anerior. 6

7 desenhada deve permiir os esabilizadores auomáicos funcionem, eviando grandes oscilações nos gasos públicos como ambém o viés de défici das conas. Há vários rabalhos que aplicam a regra fiscal orienada pelos ciclos econômicos. DANNINGER (2002) realiza a análise dessa regra na Suíça, aplicando a mesma meodologia do FMI. RINCON e al (2003) realiza a esimação da regra à Colômbia. O rabalho se desaca pela sofisicada modelação economérica para a esimação da elasicidade receia-crescimeno econômico. Além disso, foram realizadas esimações específicas para a Ecoperol (empresa pública de peróleo) já que a empresa em um impaco significane nas receias oais. MARCEL e al (2002) faz a aplicação ao Chile com algumas inovações. Primeiramene, não é considerada a naureza cíclica da despesa já que os gasos com seguro desemprego nos países em desenvolvimeno são desprezíveis. Além disso, assim como na Colômbia, foram feias esimações separadas para as receias da empresa pública de produção de cobre (CODELCO). Os auores ressalam que a evolução das despesas públicas deve ser no máximo igual à endência de crescimeno de médio prazo da capacidade de produção para eviar o aumeno do endividameno público. Além disso, os auores mencionam a imporância dessa regra fiscal para a convergência de direção das políicas moneárias e fiscais. O presene rabalho em o objeivo de aplicar a meodologia do FMI para a análise regra fiscal brasileira orienada pelos ciclos econômicos. No capíulo dois é apresenada a meodologia para o cálculo do resulado orçamenário esruural. O erceiro capíulo realiza a esimação da elasicidade receia-crescimeno econômico para o Brasil uilizando dados rimesrais de 1997 a O capiulo quaro aplica a regra fiscal ani-cíclica ao Governo Federal, comparando com os resulados 7

8 observados. Por fim, são comenados os principais resulados e conclusões do modelo. 2. ASPECTOS METODOLOGICOS: O RESULTADO ORÇAMENTÁRIO ESTRUTURAL A meodologia do FMI para o cálculo do resulado orçamenário esruural, exposa em HAGEMANN (1999), pare do pressuposo de que o produo inerno produo observado fluua aravés do empo ao redor de sua endência de longo prazo. O produo observado esá sujeio a choques ransiórios e permanenes. Os choques permanenes (ex. mudanças ecnológicas) aleram a endência e perduram ao longo do empo. Já os ransiórios produzem movimenos cíclicos ao longo da endência e se dissipam. Nese senido, os efeios sobre a políica fiscal do governo dos movimenos cíclicos devem ser corrigidos auomaicamene. Baseado na quanificação o amanho do desvio do PIB observado com seu poencial, além da sensibilidade das receias e despesas a esses desvios cíclicos, é ecnicamene possível enconrar o componene cíclico do resulado orçamenário. Subraindo esse componene com do balanço fiscal observado, enconra-se o balanço orçamenário esruural. A meodologia de cálculo do resulado orçamenário esruural envolve rês passos: (i) esimação do PIB poencial e seu gap associado, (ii) quanificação do componene cíclico das receias e despesas e (iii) subração das receias e despesas cíclicas dos níveis observados, permiindo, assim, o cálculo do resulado orçamenário esruural. (i) Esimação do PIB poencial: exisem dois méodos para a esimação do PIB poencial. O primeiro é a esimação via função de produção. Esse méodo 8

9 realiza a esimação de parâmeros combinados com os valores projeados dos deerminanes do produo como rabalho, capial e produividade dos faores. O segundo méodo é baseado em écnicas esaísicas para a deerminação da endência do produo. A mais uilizada é o filro Hodrick-Presco (HP) das séries emporais 6. Ele em a vanagem de ser simples e claro para o acompanhameno do público, porém há o problema écnico do pono final, no qual a endência fica assimérica nas exremidades. O presene rabalho uiliza esse méodo, o valor λ = 100 na medida em que as séries de dados são anuais. (ii) Formalmene, supondo que as leras B, R e E são, respecivamene, o balanço orçamenário, as receias e as despesas e o subscrio c se refere ao componene cíclico e s o esruural. O resulado orçamenário observado no período ( B ) consise na soma dos componenes cíclicos ( B, ) e esruural ( B, ): c s B Bc, + Bs, = (1) Ou B = R E ) + ( R E ) (2) ( c, c, s, s, Onde, R s, R + Rc, = (3) Em relação às receias, o componene cíclico é obido ajusando a receia observada, usando a elasicidade receia-produo, com o gap enre o produo poencial e o produo observado. O ajuse nas despesas é realizado refleindo o impaco dos dispêndios na divergência enre o aual nível de desemprego e o nível de desemprego de inflação não acelerada (NAIRU). Assim como o rabalho de MARCEL el al (2002) e RINCON e al (2003) não serão realizados ajuses no nível 6 Esse é o méodo uilizado na Suíça e na Comunidade Européia para a deerminação do Srucural Budge Balance. 9

10 de despesa pelo fao do seguro desemprego não ser represenaivo no oal dos gasos do Governo Federal. A receia esruural será compuada no ano ajusando as receias observadas e o monane que reflee o gap do produo poencial ( Y ) com o produo observado ( Y ), dada a elasicidade receia-produo (ε ). Esse gap será denominado faor cíclico ( C ). Assim: R ε s, = R ( C ) (4) Onde, C Y = (5) Y Logo, o resulado orçamenário esruural é dado por: SBB Rs, Es, = (6) Assim, pode-se observar que é possível ober um défici na recessão ( C < 1) que será compensado por um superávi no boom ( C > 1), mas durane odo o período os défici e superávis devem se cancelar. DANNINGER (2002) idenifica a meodologia de cálculo do limie de despesa no período +1 do governo suíço: E Exp R Exp ε + 1 = ( + 1) ( + 1) + 1 C A (7) Onde os componenes Exp ) e Exp ) são expecaivas no período ( R + 1 ( C + 1 das receias e do faor cíclico respecivamene. O ermo A + 1 é um faor de ajusameno para corrigir diferenças passadas enre as meas orçamenárias e os resulados enconrados. Essas diferenças são ocasionadas por erros de previsão de receias ou pelo descumprimeno dos limies de despesas. Os regisros desses desvios devem ser lançados em uma cona ficícia que será debiada no caso de 10

11 déficis não previsos ( sobre-despesas ou sub-receias ) e crediada com superávis não previsos ( sub-despesa ou sobre-receias ). Essa cona ficícia é calculada da seguine forma: ( Exp j ( R j ) R j ) ( Exp j 1 ( E j ) E j ) j 1 j j j (8) Na regra suíça, caso a cona chegue a um valor negaivo de 6% do PIB, o governo deve corar gasos para que raga a um valor superior no período máximo de rês anos. Dessa forma, o governo deém o conrole sobre o endividameno do país, caracerizando, pelas definições de FIESS (2002), como uma regre eficiene já que ela leva em consideração os choques ransiórios da economia, como ambém o conrole do endividameno público. Com o inuio de verificar o quano o resulado orçamenário observado poderia ser diferene do resulado esruural em uma siuação na qual o governo em mea zero de resulado primário, calcula-se a razão do défici do governo (GDR) uilizando o conceio esruural: ε Es, R R ( C ) R R ε GDR = = = (( C ) 1) (9) Y Y Y No caso do Brasil, a proporção das receias federais em relação ao PIB (R/Y) é 26 por ceno, supondo que a elasicidade receia-produo seja igual a um e o levando-se em consideração que o máximo de desvio observado enre o PIB esperado com sua endência (Filro HP) dos úlimos cinco anos foi de dois por ceno, o possível desvio da mea zero de resulado primário observado seria: GDR [ 0,52%, + 0,52% ] Assim, uma aplicação esria da regra fiscal uilizada no presene esudo só levaria a um desvio máximo das despesas em relação às suas receias em 0,52% do PIB, supondo uma mea de resulado igual à zero. DANNINGER (2002) ressala que, A 11

12 como a aual políica ende a suavizar o comporameno do PIB, eviam-se grandes oscilações enre seus valores esperados do PIB com sua endência, dessa forma o inervalo acima seria ainda menor. A aplicação dessa regra para economias mais voláeis ou análise no horizone de longo prazo pode gerar variabilidade de curo prazo maior que o nível permiido no balanço orçamenário. Nese senido, pode-se adapar a regra anerior, alerando os parâmeros de previsão da receia. Em vez do seu valor esperado, uiliza-se sua endência calculada com o Filro HP. Assim, o valor máximo do GDR será: GDR max = R Y (( C ) ε RT R 1) (10) 3. ESTIMAÇÃO DA ELASTICIDADE RECEITA-PRODUTO Como pode ser viso na equação (3), para enconrar a receia esruural e, por conseqüência, o resulado esruura é necessário calcular a elasicidade receiaproduo para a economia brasileira. O GRÁFICO 1 apresena a evolução das receias e do PIB brasileiro de 1997 a 2006 rimesralmene. GRÁFICO 1 Evolução das Logarímo do PIB e das Receias do Governo Federal (Dados Trimesrais) LOGPIB LOGREC 12

13 Observa-se que as séries êm um comporameno semelhane, crescene e indicam caminhar paralelamene. Analisando os dados mais dealhadamene, no enano, verifica-se que a proporção receias federais/pib não se maneve consane ao longo do empo. O GRÁFICO 2 apresena os resulados. GRÁFICO 2 27,00% Razão da Receia Federal em relação ao PIB 25,00% Percenual 23,00% 21,00% 19,00% 17,00% 15,00% 1997:1 1997:4 1998:3 1999:2 2000:1 2000:4 2001:3 2002:2 2003:1 Razão Ano Receia/PIB 2003:4 2004:3 2005:2 2006:1 A proporção das receias federais em relação ao PIB começa o período de 1997 em orno de 19%. No início de 2006, esse paamar havia se elevado para 26%. A jusificaiva para esse comporameno se deve às inúmeras reformas ribuárias realizada no país ao longo do período. É imporane desacar que esse comporameno ende a sobreesimar a elasicidade receia-produo se não houver qualquer ipo de correção economérica. Como os dados da amosra são rimesrais, opou-se por reirar a sazonalidade de ambas as séries. Opou-se pelo X-12 Census que aplica o méodo muliplicaivo, uilizando seu filro padrão. Assim como em MARCEL e al (2002), a regressão realiza a esimação das elasicidades, baseada na esimação dos 13

14 coeficienes no logarimo das variáveis. Logo, a equação para esimar seria: Log (Receias) = +, Log (PIB). Após o raameno dos dados, foram realizados os eses de raiz uniária das variáveis. Escolheu-se o ese de Phillips-Perron Modificado (Mínimos Quadrados Generalizados) por se raar de um insrumeno que apresenar resulados robusos. As TABELAS A1 e A2 apresenam os eses no ANEXO. Observa-se que ambos os ese indicam a rejeição da hipóese nula de presença de raiz uniária, ou seja, as séries são esacionárias. Logo, as variáveis podem ser regredidas em nível e o coeficiene da regressão será a elasicidade. O aumeno da carga ribuária do governo federal apresenado no GRÁFICO 2 foi raado com variáveis dummy com as quais os anos que iveram as maiores elevações de carga ribuária receberam uma variável específica: dummy 1 (1999), dummy 2 (2001), dummy 3 (2002), dummy 4 (2004), dummy 5 (2005). É imporane mencionar que, devido ao princípio anualidade da ribuação, o governo não pode criar ou aumenar imposos realizando sua ribuação no mesmo ano. Assim, os maiores salos de arrecadação/pib esão no primeiro rimesre de cada ano. Como o comporameno da arrecadação é acumulaivo, as variáveis dummy foram padronizadas como 1 a parir do ano de reforma ribuária aé o final da amosra, não sendo um choque ransiório. Foram realizadas várias esimações com as cinco variáveis dummy e com a variável exógena Log (PIB) defasada em aé quaro rimesres. A equação que apresenou maior coeficiene de explicação, menor coeficiene do criério de Schwarz e significância de odas as variáveis em 7% esá apresenada na TABELA 1. 14

15 TABELA 1 Dependen Variable: LOGREC_SA Mehod: Leas Squares Dae: 07/31/06 Time: 23:38 Sample(adjused): 1997:2 2006:1 Included observaions: 36 afer adjusing endpoins Variable Coefficien Sd. Error -Saisic Prob. C LOGPIB_SA(-1) DUMMY DUMMY DUMMY DUMMY R-squared Mean dependen var Adjused R S.D. dependen var squared S.E. of regression Akaike info crierion Sum squared resid Schwarz crierion Log likelihood F-saisic Durbin-Wason sa Prob(F-saisic) Os resulados acima indicam que a elasicidade receia-produo ε =1,0259. Esse resulado é consisene com os cálculos das elasicidades de países da OCDE [HAGEMANN (1999)] que esão em um inervalo de [0.95, 1.25]. MARCEL e al enconrou para o Chile o valor de 1,05. É imporane mencionar o valor da elasicidade deve ser próximo a um para que não haja inconsisências de longo prazo na economia já que uma ala axa de elasicidade poderia indicar que a arrecadação do país poderia ulrapassar o PIB, caso o governo chegue à aiude de aumenar o nível de ribuação de maneira exrema. Observe que odas as variáveis 15

16 dummy do modelo foram significaivas, ou seja, é esaisicamene comprovado o aumeno da carga ribuária no país nesse período. Por fim, é esado se o modelo esimado apresena auocorrelação dos resíduos. Uilizou-se o ese de Breusch-Gosfrey, que é considerado um dos robusos. Na seleção do criério de defasagens, observou-se que no lag 10, o erro apresenou significane a 6%. Nenhum ouro lag apresenou significância nos resíduos menor que esa. Assim, analisando o valor do R-quadrado de Breusch- Gosfrey e comparando com o valor críico da disribuição qui-quadrada a 5% (18,3070), é rejeiada a hipóese de auocorrelação dos resíduos. A TABELA A3 apresena os resulados em anexo. Dessa forma, é confirmada as esimações realizadas. 4. APLICAÇÃO DA REGRA FISCAL ESTRUTURAL AO BRASIL A presene seção em o objeivo de aplicar a regra descria na segunda pare do rabalho para o governo federal brasileiro. O período de análise se refere a 1999 aé A jusificaiva para a uilização esse período se deve a dois faos. Primeiramene, os dados da amosra são confiáveis e foram exraídos uilizando a mesma meodologia. Além disso, o inervalo em análise se raa de período no qual o governo federal esá sobre um mesmo arranjo insiucional: câmbio flexível, meas de inflação (políica moneária) e meas de resulados primários posiivos para a solvência da dívida pública (políica fiscal). A TABELA 2 apresena a evolução nominal das receias, despesas, resulados primários do governo e as meas de resulados previsas pela LDO. Observa-se o crescene esforço fiscal do governo federal. A média dos resulados realizados foi 2,37% no período. É imporane ressalar que, na maioria dos anos, a 16

17 mea previsa na LDO é superior ao realizado. Isso, no enano, não significa que o governo descumpriu a mea. As meas são fixadas para o Seor Público 7 como um odo. O governo federal em recebido das empresas esaais um resulado posiivo suficiene para a consolidação das conas. TABELA 2 Ano Receias Primárias Despesa Primárias Resulado Fiscal Res. Prim. Realiz. % PIB Mea LDO % PIB ,33% 2,30% ,86% 2,65% ,83% 2,60% ,37% 2,55% ,49% 2,80% ,97% 3,15% ,88% 3,15% Fone: Tesouro Nacional e IPEA Com a inenção de fazer a comparação do resulado observado com o resulado orçamenário esruural, realiza-se a esimação do produo poencial da economia brasileira do período em análise, uilizando o Filro HP. O GRÁFICO 3 apresena os resulados das esimações. Observa-se que não há grandes fluuações da economia brasileira em relação a sua endência de longo prazo. O ano 2000 apresenou a maior disância do PIB realizado com sua endência (elevado crescimeno econômico) após a Crise de Siuação inversa ocorreu no ano 2003 devido ao baixo crescimeno ocasionado pela políica moneária resriiva para o conrole da inflação do período causada pela Crise Pré-Eleioral. 7 Seor Público é formado pelo Governo Federal, Empresas Esaais e os Esados e Municípios. 17

18 GRÁFICO E+09 Esimação do PIB Poencial para a Economia Brasileira E E E E E E PIB HPTRENDOFICIAL GRÁFICO 4 Evolução do Faor Cíclico ,03 1,02 1,01 1 0,99 0,98 0, Faor Cíclico Com base na linha de endência, é possível esimar o faor cíclico para o período uilizando a equação (5). O GRÁFICO 4 apresena os resulados. Como o 18

19 faor cíclico é a razão do produo poencial com o PIB realizado, ele apresenou seu menor valor 0,987 em 2000 e o maior 1,02 em Observe que ele ficou no inervalo de [-2%, +2%], que é esável quando comparado com ouros países 8. A condição necessária para uma regra fiscal é a incorporação da susenabilidade da dívida pública [FIESS (2002)] para seu sucesso. Como no Brasil as elevadas axas de juros êm pressionado o Tesouro Nacional a realização de resulados primários expressivos, é fundamenal que esse aspeco seja incorporado. A regra de fixação da despesa proposa pela equação (7) e, consequenemene, do resulado orçamenário esruural pode ser adapado para: E ε + 1 = Exp ( R+ 1) Exp ( C+ 1) FT A + 1 (11) Onde: FT = Mea Fiscal O objeivo do rabalho é aplicar a meodologia do resulado esruural para a economia brasileira no referido período. Opou-se por realizar rês simulações do comporameno do resulado orçamenário esruural: I Aplicar a meodologia padrão e mea de resulado zero. E = R ( C ) ε II Aplicar a meodologia padrão com as meas fiscais esabelecidas em cada período pela LDO. E = R ε ( C ) FT (LDO) III Aplicar a meodologia padrão e adoar, como mea, o resulado primário realizado pelo Governo Federal. E = R ε ( C ) FT (realizado) 8 Por exemplo: a Suíça apresenou um inervalo de 5% para o período analisado por DANNINGER (2002). 19

20 A primeira esimação em o objeivo de aplicar a meodologia padrão do FMI apresenada por HAGEMANN (1999). Essa esimação é realizada uilizando uma mea de equilíbrio primário das conas públicas, receias iguais às despesas. Logo, não é um bom parâmero para a comparação com os resulados observados. A regra II aplica a meodologia anerior, mas com as meas fiscais esabelecidas na LDO para cada período. Essa informação é imporane para saber como se comporaria a políica fiscal se Governo Federal cumprisse sua mea sem a dependência de suas esaais. Já a erceira simulação em o objeivo de comparar a meodologia proposa com os resulados alcançados pelo governo (mea realizada) ao longo do período. TABELA 3 Resulado das Três Simulações do Balanço Orçamenário Esruural (% PIB) Ano Res. Prim. Obser. % PIB Simulação I Simulação II Simulação III Observado Realizado Diferença Realizado Diferença Realizado Diferença ,33% -0,10% 2,43% 2,20% 0,23% 2,23% 0,10% ,86% 0,23% 1,63% 2,88% -1,25% 2,09% -0,23% ,83% 0,04% 1,79% 2,64% -0,85% 1,87% -0,04% ,37% -0,04% 2,41% 2,51% -0,10% 2,33% 0,04% ,49% -0,39% 2,88% 2,41% 0,47% 2,10% 0,39% ,97% 0,12% 2,85% 3,27% -0,42% 3,09% -0,12% ,88% 0,13% 2,75% 3,28% -0,53% 3,01% -0,13% Média 2,39% 0,00% 2,39% 2,74% -0,35% 2,39% 0,00% 20

21 A TABELA 3 apresena os resulados do comporameno do resulado orçamenário esruural comparaivamene com o resulado realizado nas rês simulações. Observe que, na primeira simulação, como a mea fiscal é o equilíbrio enre receias e despesas, a média dos resulados observados é igual a zero. Observe que o valor realizado na simulação 1 é igual a diferença do resulado observado com o resulado orçamenário esruural uilizando a mesma mea (simulação III). Logo, ela represena o componene cíclico do balanço orçamenário, equação (3). GRÁFICO 5 3,50% 3,00% 2,50% 2,00% 1,50% 1,00% 0,50% 0,00% -0,50% -1,00% Evolução do Resulado Realizado X Esruural Res. Realizado Res. Simulação 1 Res. Simulação 2 Res. Simulação 3 Como as meas fiscais da LDO foram maiores que o realizado, a média do resulado realizado da simulação II foi 2,74 enquano a simulação III apresenou a média de 2,39%, igual ao resulado realizado pelo governo na medida em que foram uilizadas as mesmas meas de resulado primário. É apresenado alerações apenas ao longo dos anos ocasionada pelo componene cíclico. Em odas as simulações, o 21

22 ano que apresenou maior défici foi 2003 (recessão) e maior superávi 2000 (fore crescimeno) na medida em que foi uilizado o mesmo faor cíclico. É imporane ressalar, observando a erceira simulação, que a políica fiscal ani-cíclica não apresenou um relaxameno fiscal em relação ao resulado apurado no período. Indica-se, dessa forma, que é possível conciliar o conrole do endividameno público com uma políica que reduz a variância da dinâmica de crescimeno econômico. GRÁFICO 6 3,00% 2,50% 2,00% 1,50% 1,00% 0,50% 0,00% -0,50% -1,00% -1,50% Evolução das Diferenças das Simulações em relação ao Resulado Realizado Dif. Simulação 1 Dif. Simulação 2 Dif. Simulação 3 Para melhor visualização, o GRÁFICO 6 apresena a diferença enre o resulado realizado com as políicas esruurais. A primeira simulação apresena maior diferença por não er mea fiscal posiiva. A segunda simulação apresena na maioria dos anos diferença negaiva, já que as meas fixadas foram superiores aos resulados observados. A diferença da erceira simulação fica em orno do zero, apresenando um inervalo máximo 0,39% do PIB (componene cíclico). Esse 22

23 aspeco é poliicamene imporane para o convencimeno à uilização do méodo, já que o faor cíclico não em se apresenado de forma elevada na economia brasileira. É sabido que as simulações ex pos da dinâmica econômica faciliam sua derivação e ende a se demonsrar ser eficaz. A jusificaiva é a meodologia de esimação do produo poencial com o Filro HP que ende a capurar os efeios médios da dinâmica do PIB. Na práica, no enano, os formuladores de políica êm que fixar as meas fiscais com base em esimações do PIB e de sua dinâmica de longo prazo, podendo apresenar erros de mensuração. O meio que a lieraura raa essa quesão foi apresenada na equação (7) incorporando o faor de erros A T + 1 e esabelecendo limies acumulados de erros, equação (8). O moivo apresenado pelo arigo para a adoção da proposa regra é a suavização dos choques ransiórios que a econômica aravessa, minimizando o hiao do produo. Ouro faor de ampla imporância é a conseqüência dessa regra sobre a dinâmica da despesa. Políicas fiscais ani-cíclica implicam que os esabilizadores da receia auam livremene enquano as despesas são suavizadas ao longo do empo de maneira que não haja inerrupções nem excessos do fluxo financeiro dos órgãos. Dessa forma, há uma melhoria da eficiência do gaso público federal. O GRÁFICO 7 apresena a dinâmica das despesas em relação ao PIB aplicando as simulações II e III. Como a simulação II em meas fiscais mais resriivas, seu nível de despesa é inferior ao resulado observado e ao caso III. Observe que as despesas da simulação III apresenaram uma endência mais consane que da regra uilizada pelo governo no período. Calculando-se o desvio padrão do gaso público, a simulação III apresena um nível 0,82% menor que a regra aual, indicando maior eficiência na sua uilização. 23

24 GRÁFICO 7 18,50% 18,00% 17,50% 17,00% 16,50% 16,00% 15,50% 15,00% 14,50% Evolução das Despesas em Relação ao PIB Despesa Realizada Desp. Simulação 2 Desp. Simulação 3 5. RESULTADOS E CONCLUSÕES O presene rabalho em o objeivo de realizar a aplicação da regra fiscal orienada pelos ciclos econômicos ao Brasil. Primeiramene, buscou-se siuar o leior no aual arcabouço insiucional da políica fiscal, foremene viesada para o conrole do défici público. Após o diagnósico que a América Laina adoa políicas prócíclicas, foram apresenadas as jusificaivas para a adoção de políicas ani-cíclicas, como a minimização do hiao do produo e a suavização das despesas públicas, endendo a aumenar a eficiência dos gasos públicos. O desenho de uma nova regra fiscal, no enano, deve er o balanceameno enre o conrole do endividameno com a flexibilidade que os esabilizadores auomáicos da receia funcionem, minimizando os choques ransiórios. Além disso, uma regra eficaz deve ser confiável, devendo ser visa como permanene e ransparene para ornar mais difícil manipulação dados e maior conrole do público. 24

25 O capíulo dois analisou a meodologia da esimação do resulado orçamenário esruural. Aplicou-se a meodologia do FMI que faz a parição do balanço orçamenário em esruural e cíclico. O balanço esruural leva em consideração o produo poencial da economia, servindo como orienação de médio prazo da políica fiscal. O componene cíclico em o objeivo de capar os choques ransiórios passados pela economia. Para a esimação do balanço esruural é necessário: esimar o produo poencial, esimação do componene cíclico e sua subração do balanço observado para o cálculo do resulado esruural. DANNINGER (2002) apresenou a criaiva forma que a Suíça aplicou o resulado esruural em sua regra fiscal. Primeiramene, na fixação das meas, além do componene cíclico radicional, é inserido um componene que reflee os erros de previsão. Esse componene é compuado em uma cona que reflee o acumulo de erros de previsão. Caso essa cona chegue a um valor negaivo de 6%, o governo deve fazer cores nos gasos para reornar ao seu nível normal. Dessa forma é limiado o endividameno público por erros de previsão ou pressões políicas de gaso. A esimação da elasicidade receia-produo seguiu o procedimeno radicional de séries emporais. Primeiramene reirou-se a sazonalidade dos dados rimesrais uilizando o méodo X-12 census. Em seguida, são realizados eses de raiz uniária das variáveis no quais foram verificados a esacionariedade das variáveis. Logo, é possível sua esimação em nível, uilizando variáveis defasadas e dummy para refleir o aumeno da carga ribuária do período. Os resulados indicam uma elasicidade receia-produo de 1,0259. A não rejeição de algumas variáveis dummy indica a confirmação do aumeno da carga ribuária do período. É imporane ressalar que as esimações das as variáveis 25

26 apresenam um bom ajusameno, além de rejeiarem a presença de auocorrelação dos resíduos. Por fim, no quaro capíulo, foram aplicadas a meodologia e as esimações para calcular o balanço esruural do governo brasileiro do período de 1999 a Primeiramene foram esimados o produo poencial, pelo Filro HP, e o faor cíclico. O faor cíclico eve seu menor valor em 2000 quando houve um fore crescimeno econômico e maior em 2003, ano de recessão. Adapou-se a regra esruural padrão com meas de resulado primário, monando rês ipos de simulação: com mea fiscal zero, mea igual à fixada pela LDO e mea igual à realizada pelo governo federal no período. Observou-se que, seguindo o faor cíclico, o ano que apresenou maior défici foi 2003 (recessão) e maior superávi 2000 (fore crescimeno) em odas as simulações. A erceira simulação, que serve como melhor parâmero de comparação com os resulados realizados no período, eve uma discrepância máxima de apenas 0,39% PIB em relação à mea apurada pelo governo, indicando esabilidade para a adoção da regra no país sem aumeno significaivo do risco de adminisração da dívida pública. Após o esudo da aplicação da regra, o rabalho realiza a análise sobre o comporameno das despesas no período. Mosra-se que a uilização da regra proposa no rabalho ende a maner o gaso mais consane e conribui para a diminuição do desvio padrão das despesas públicas. A conseqüência imediaa é a suavização das despesas que conribui para a gesão de um fluxo financeiro ininerrupo e sem sobressalos aos órgãos públicos. Dessa forma, pode-se planejar melhor e ornar mais eficiene os processos liciaórios e a aplicação das despesas, melhorando a qualidade do gaso público com um odo. 26

27 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ALESINA, A.; R. PEROTTI. Fiscal Adjusmens in OECD Counries: Composiion and Macroeconomics Effecs. Saff Papers, Inernaional Moneary Fund, V. 44 (june), pp , Budge Deficis and Budge Insiuions. Fiscal Insiuions and Fiscal Performance. Chicago: The Universiy of Chicago Press, BANCHARD, O. Suggesions for a New Se of Fiscal Indicaors. OCDE Working Paper. Nº. 79, BANCHARD, O.; R. PERROTI. An Empirical Characerizaion of he Dynamic Effecs of Changes in Governmen Spending and Taxes on Oupu. NBER Working Paper. Nº. 7269, BARRO, R. On he Deerminaion of Public Deb. Journal of Poliical Economy, v. 87 (Ocober) pp , BICALHO, A. Teses de Susenabilidade e Ajuse Fiscal no Brasil Pós-Real. Fundação Geúlio Vargas, EPGE, disseração de mesrado, BRACONIER, H.; S. HOLDEN. The Public Budge Balance Fiscal Indicaors and Cyclical Sensiiviy in Nordic Counries. NIER Working Paper. Nº. 67. BRYANT, R.; P. HOOPER; C. MANN. Evaluaing Policy Regimes: New Research in Empirical Macroeconomics. Washingon: Brookings Insiuion, BURNSIDE, C. Assessing New Approaches o Fiscal Susainabiliy Analysis. Manuscrip, Duke Universiy, CHALK, N. Srucural Balances and All Tha: Which Indicaiors o Use in Assessing Fiscal Policy. IMF Working Paper. WP/02/101,

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30 ANEXOS A1 Tese de Esacionariedade para o LOGPIB_SA TABELA A1 Null Hypohesis: LOGPIB_SA has a uni roo Exogenous: Consan Lag lengh: 5 (Specral GLS-derended AR based on Modified AIC, MAXLAG=12) Adj. -Sa Prob.* Phillips-Perron es saisic Tes criical values: 1% level % level % level *MacKinnon (1996) one-sided p-values. Residual variance (no correcion) HAC correced variance (Specral GLS-derended AR)

31 A2 Tese de Esacionariedade para o LOGREC_SA TABELA A2 Null Hypohesis: LOGREC_SA has a uni roo Exogenous: Consan, Linear Trend Lag lengh: 1 (Specral GLS-derended AR based on Modified AIC, MAXLAG=12) Adj. -Sa Prob.* Phillips-Perron es saisic Tes criical values: 1% level % level % level *MacKinnon (1996) one-sided p-values. Residual variance (no correcion) HAC correced variance (Specral GLS-derended AR) 8.79E-05 31

32 A3 Tese de Auocorrelação dos Resíduos o Modelo Adoado pelo Trabalho TABELA A3 Breusch-Godfrey Serial Correlaion LM Tes: F-saisic Probabiliy Obs*R-squared Probabiliy Tes Equaion: Dependen Variable: RESID Mehod: Leas Squares Dae: 08/01/06 Time: 21:32 Presample missing value lagged residuals se o zero. Variable Coefficien Sd. Error -Saisic Prob. C LOGPIB_SA(-1) DUMMY DUMMY DUMMY DUMMY RESID(-1) RESID(-2) RESID(-3) RESID(-4) RESID(-5) RESID(-6) RESID(-7) RESID(-8) RESID(-9) RESID(-10) R-squared Mean dependen var 1.79E-15 Adjused R-squared S.D. dependen var S.E. of regression Akaike info crierion Sum squared resid Schwarz crierion Log likelihood F-saisic Durbin-Wason sa Prob(F-saisic)