Conclusão e encaminhamentos - Comissão de Representação Externa para tratar dos licenciamentos ambientais junto à FEPAM. Processo nº

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1 ASSSSEEMBBLLÉÉI IIAA LL EE GGI IISS LLAA TTI IIVVAA DDOO E SS TTAA DDOO DD OO RI IIOO GRRAANNDDEE DDOO SUULL CCOOMI IISSSSÃÃOO DDEE RREEPPRREESSEENNTTAAÇÇÃÃOO EEXXTTEERRNNAA PPAARRAA AACCOOMPPAANNHHAAMEENNTTOO DDOOSS LLI IICCEE NNCCI IIAAMEE NNTT OOSS AAMBB IIEE I NNTTAA IISS I JJUUNNTTOO ÀÀ FEPAM Conclusão e encaminhamentos - Comissão de Representação Externa para tratar dos licenciamentos ambientais junto à FEPAM. Processo nº

2 2 CONCLUSÃO E ENCAMINHAMENTOS A Comissão de Representação Externa foi instituída com base nos Artigos 89, 89-A e 90 e seus parágrafos (Título II, Capítulo III, Seção III, Subseção IV), da Resolução Nº 2.288, de 18 de Janeiro de 2001 Regimento Interno da ALRS, com a finalidade de tratar sobre os processos de licenciamento para novos empreendimentos em andamento junto à Fundação Estadual de Proteção Ambiental do Rio Grande do Sul FEPAM. Para tanto, desde sua instalação, ocorrida em 09 de maio de 2007, realizou diversas reuniões e audiências com o objetivo de ouvir os autores, quer sejam do setor público ou privado, pelos quais passa o processo de licenciamento ambiental. Analisou a documentação disponível e entregue pelos representantes da SEMA, FEPAM, funcionários, membros do CONSEMA, setor produtivo e municípios, bem como os depoimentos prestados, estrutura da SEMA e da FEPAM, o trâmite do licenciamento, suas etapas, formalismo, etc., visando assim fazer um mapeamento de onde se encontram as dificuldades ou gargalos do sistema. Desta forma foram identificadas diversas fragilidades ou necessidades de alterações, quer sejam em questões estruturais, orçamentárias, legais, de gestão etc, que buscamos, agora, elencá-las. Salientamos, ainda, que muitos dos problemas levantados decorrem da falta de atuação do próprio poder público, e que a legislação pátria prevê, nestes casos, a responsabilização das autoridades competentes, conforme previsto na Constituição Federal, artigo 225, 3º, Lei Federal 6938/81, artigo 3º, IV, Lei Federal 9605/98, artigos 2, 3, 66 a 68, bem como o Código Estadual do Meio Ambiente, Lei Estadual 11520/00, artigo 99, 2º, e artigos 100, 101 e 113.

3 3 1. DA INFRA-ESTRUTURA PARA IMPLEMENTAÇÃO DA POLÍTICA ESTADUAL DE MEIO AMBIENTE 1.a Gestão Financeira da Secretaria Estadual de Meio Ambiente Proposição de PL ou decreto promovendo a Autogestão da Secretaria de forma que os recursos arrecadados por operação do Sistema Estadual de Proteção Ambiental SISEPRA sejam utilizados de forma complementar ao Orçamento do Estado destinado a esta Secretaria e às Fundações para o custeio e a promoção de Projetos Prioritários; Justificativa: A necessidade orçamentária da estrutura atual da Secretaria Estadual de Meio Ambiente é usualmente maior do que os recursos disponibilizados anualmente pelo Estado. Se considerarmos que a estrutura necessita de um sensível aumento de quadro funcional, equipamentos e verba de custeio ter-se-á um agravamento da atual situação orçamentária. Utilizando-se os princípios do Poluidor Pagador e do Usuário Pagador será possível incrementar ao próprio Sistema todo recursos por ele arrecadado, gerando menor esforço orçamentário ao Estado. 1.b - Fundo Estadual de Meio Ambiente e Fundeflor Proposição de PL para fusão destes fundos, conjuntamente com outros fundos afetos à área ambiental, com a inclusão de artigos que impeçam o contingenciamento do novo fundo e proporcionem a utilização para auto-gestão do SISEPRA; Justificativa: os fundos atuais são continuamente contingenciados pelo Executivo não se constituindo um instrumento da Política Ambiental do Estado, os gestores destes fundos evitam transferir proventos as suas contas, preferindo fazer acordos diretos de fornecimento de equipamentos através de Termos de Compromisso Ambiental TCA. Com os Fundos de Meio Ambiente fragilizados há grande perda no potencial de fomento aos projetos externos de apoio a Política de Meio Ambiente do Estado. Com o novo Fundo todos os recursos recolhidos através multas, indenizações ou taxas devem ser depositadas em sua conta, gerando recursos para a gestão do sistema. 1.c Secretaria Estadual de Meio Ambiente - SEMA A SEMA deverá rever sua estrutura de forma que dentro de suas funções se intensifique o processo de Planejamento, Coordenação e Antecipação de eventos ambientais, tendo a sua disposição TODOS os instrumentos da Política Ambiental do Estado previstos em Lei. Esta reestruturação deve considerar a regionalização de todas as funções e responsabilidades da Secretaria;

4 4 Justificativa: A SEMA, em sua estrutura e quadros de funcionários atuais, somente tem condições de agir por demanda e somente nas áreas de recursos hídricos, florestas e unidades de conservação. A Fepam, órgão vinculado a SEMA, de fato detém as prerrogativas que legalmente são hoje da Secretaria, criando um arquétipo institucional que gera inúmeros conflitos de gestão. A estrutura da Secretaria necessita internalizar vários dos processos hoje sob tutela da Fepam, de forma que outras instituições afetas ao SISEPRA tenham também acesso aos diversos instrumentos da Política Ambiental do Estado. Mister se faz a necessidade de criar setores independentes para atuação nas áreas de comando e controle, principalmente em relação aos setores de fiscalização e licenciamento ambiental. Todos os instrumentos da Política Ambiental do Estado devem estar contemplados, sendo o organograma apresentado ao final deste capítulo uma contribuição deste Relatório ao processo de reestruturação aqui sugerido. A reestruturação aqui sugerida deve considerar com muita ênfase a regionalização das atividades da Fepam, DRH e DEFAP, considerando uma nova formatação capaz de internalizar e coordenar todos os instrumentos da Política Ambiental do Estado, inclusive tendo condições de implantar o licenciamento único por empreendimento (conforme descrito a seguir). 1.d Incremento dos Recursos Humanos no SISEPRA A carência de recursos humanos no âmbito do SISEPRA não se caracteriza apenas pelo número reduzido de agentes. É necessário que seja feito, também, além do incremento do número de servidores junto ao Sistema, um grande investimento na capacitação profissional de cada agente; Justificativa: O primeiro e mais importante organismo de meio ambiente criado para implantar e operar os instrumentos da Política de Meio Ambiente do Estado foi a Fundação Estadual de Proteção Ambiental Fepam. No entanto, seu quadro de servidores, que previa em 1990 a existência de 634 funcionários, hoje conta com 233 efetivos. Se considerar-se que não há efetivo suficiente para a análise e emissão dos licenciamentos ambientais em relação à demanda atual, certamente, por analogia, não há servidores para implantar e operar os demais instrumentos de apoio à Política Estadual de Meio Ambiente, sem os quais o próprio licenciamento torna-se ineficiente. Incluindo-se a Secretaria Estadual de Meio Ambiente nesta análise pode-se verificar que o cenário não se modifica. Na realidade o cenário que descreve a capacidade de atendimento às demandas do sistema quando se inclui a Secretaria Estadual de Meio Ambiente piora substancialmente. A Fundação Zoobotânica, instituição responsável pelo Jardim Zoológico, Jardim Botânico,

5 5 Museu de Ciências e pelo desenvolvimento de pesquisas de base para o apoio às outras instituições do Sistema, Também está com um quadro precário de servidores, não tendo condições de atender todas as suas responsabilidades. Por fim, sabendo-se da necessidade de regionalização do Sistema Estadual de Proteção Ambiental, salienta-se que o incremento quantitativo e qualitativo dos quadros da Secretaria é de suma importância para o desenvolvimento das atividades relativas à manutenção da qualidade ambiental do Estado. 1.e Taxa de Controle e Fiscalização Ambiental TCFA Regulamentação da Lei Federal 6938/1981, modificada pela Lei Federal 10165/2000 que instituiu a TCFA, de forma que 60% desta taxa, que hoje é paga ao IBAMA (100%) será repassada ao Estado e Municípios; Justificativa: A TCFA hoje é paga pelos empresários ao IBAMA como forma de compensar os trabalhos de controle e fiscalização ambiental realizadas no Estado. A Lei que instituiu esta taxa já prevê o repasse de sessenta por cento do montante pago ao Estado e Municípios de origem, caso este controle e fiscalização ambiental sejam realizados local ou regionalmente. Assim, grande parte destas divisas pode ficar no Estado e Municípios auxiliando na autogestão do sistema ambiental do Estado. A regulamentação desta Lei enseja também a elaboração e manutenção de um Cadastro Técnico Industrial e Rural e do Sistema Estadual de Informações Ambientais. 1.f Proteção Jurídica aos Analistas Ambientais Os Servidores Públicos que realizam as atividades que proporcionam o licenciamento ambiental dos diversos empreendimentos no Rio Grande do Sul deverão contar com o Estado para defender-se em eventuais processos jurídicos decorrentes do exercício de seu oficio; Justificativa: Após a publicação da Lei de Crimes Ambientais (Lei Federal 9605/98 e Decreto federal 3179/99) todo servidor público que participe do processo de licenciamento, fiscalização e monitoramento ambiental também está sujeito à punição jurídica por seus atos. Fato é que hoje muitos dos servidores que, por exercerem seus ofícios, estão sendo processados estão tendo que se defenderem as suas próprias custas. Este procedimento tem inibido a atuação dos servidores em licenciamentos de projetos mais polêmicos, uma vez que não obtém subsídios de defesa junto aos seus empregadores, caso surja algum processo jurídico.

6 6 2. DOS MECANISMOS E INSTRUMENTOS DE IMPLEMENTAÇÃO DA POLÍTICA ESTADUAL DE MEIO AMBIENTE 2.a - Zoneamento Ecológico Econômico (ZEE) Proposição de PL para elaboração e revisão sistemática do Zoneamento Ecológico Econômico do Estado do Rio Grande do Sul conforme a Lei Federal 6.938/81 (Política Nacional do Meio Ambiente) artigo 9º II, o Decreto Federal 4.297/02 e o Código Estadual do Meio Ambiente LE-RS /00 artigo 18, inciso IV; Justificativa: O ZEE será a mais poderosa ferramenta de apoio a todo e qualquer tipo de Planejamento, Licenciamento, Gestão e Educação Ambiental, sendo também a base para a elaboração do Plano Estadual de Preservação e Restauração dos Processos Ecológicos, Manejo Ecológico das Espécies e Ecossistemas. Este ZEE também será o documento de referência para a determinação de Áreas Prioritárias para a Conservação Ambiental como auxílio ao Sistema Estadual de Unidades de Conservação (SEUC), onde será possível determinar a necessidade de novas Unidades de Conservação e a normatização dos Usos dos Solos no entorno das Unidades de Conservação já existentes. Este ZEE deverá ser realizado com o Apoio das Universidades de todo o Estado traduzindo-se em um documento de referência democrático e de transparente construção. A disponibilização deste documento será eletrônica via WEB, oportunizando que os empreendedores tenham previamente a ciência de como proceder com seus processos produtivos nos locais de implantação. 2.b - Agências de Regiões Hidrográficas Proposta de Decreto ou PL instituindo a(s) Agência(s) de Bacia(s) Hidrográfica(s); Justificativa: A Lei Estadual 10350/1994 que instituiu o Sistema Estadual de Recursos Hídricos previu, como forma de auxílio técnico aos Comitês de Bacias Hidrográficas, a implantação de Agências de Regiões Hidrográficas. Somente com as Agências será possível o advento da tarifação pelo uso da água e o uso destes proventos na autogestão dos recursos hídricos de cada bacia. 2.c - Lei Estadual 10330/1994 A Lei 10330/1994 que institui o Sistema Estadual de Proteção Ambiental SISEPRA necessita de urgente revisão em vários de seus artigos o que pode ser proposto através de PL;

7 7 Justificativa: A revisão da Lei 10330/1994 se faz necessária como forma de atualizar os objetivos do SISEPRA incluindo mais instrumentos de incentivo ao processo de gestão ambiental e atualizando os instrumentos de comando e controle. Também nesta atualização se deve reconstruir a estrutura do CONSEMA de forma a torná-lo mais participativo e democrático e com maior agilidade na formatação e regulamentação de normas técnicas da área ambiental. 2.d - Política de Incentivos Proposição de PL criando incentivos de diferentes naturezas (tributária, simplificadora e agilizadora) para os procedimentos de Licenciamento Ambiental e investimentos na melhoria da qualidade ambiental; Justificativa: Embora a qualidade do meio ambiente seja responsabilidade de toda a sociedade, é sabido que agregar valor às ações de proteção ambiental traz resultados muito mais rápidos e eficazes com retorno valioso para o meio ambiente. Neste sentido, devem ser desenvolvidas iniciativas que contemplem ações da seguinte natureza: linhas especiais de crédito, compensação financeira, apoio financeiro, apoio creditício, apoio técnico, apoio operacional (pesquisa ambiental, execução de obras de saneamento, programas de educação ambiental, criação e manutenção de Unidades de Conservação, etc.), recuperação de áreas degradadas. Os dispositivos Legais em que esta proposta se fundamenta estão no Código Estadual do Meio Ambiente (Lei Estadual /00) artigo 22, artigo 197 1º e artigo 230 Parágrafo único. 2.e - Implantação da Política Estadual de Produção Mais Limpa Implantar de fato os instrumentos descritos no Decreto /2006 que institui o Fórum Gaúcho de Produção Mais Limpa; Justificativa: A Produção mais Limpa é um dos atuais grandes instrumentos da Gestão Ambiental. Através do Sistema de Gestão Ambiental (SGA) identificam-se os problemas existentes e a Produção mais Limpa atua como a intervenção para inserir as ações no processo de melhoria contínua. Além disso, quando da migração dos padrões de emissão para os padrões de qualidade ambiental como regra geral ao Licenciamento Ambiental a Produção mais Limpa poderá auxiliar imensamente os empreendimentos à restringirem suas externalidades em relação aos efluentes líquidos, emissões atmosféricas e resíduos sólidos. 2.f - Proteção Administrativa aos Detentores de Passivos Ambientais

8 8 Através de Termo de Compromisso, o Detentor de Passivo Ambiental que voluntariamente se manifestasse, poderia propor Projeto de Recuperação ou Isolamento de áreas degradadas, assumindo responsabilidade, porém sem penalização, desde que este passivo resultasse, comprovadamente, de época anterior à legislação ou a existência de órgãos de proteção ambiental; Justificativa: Esta proposta ira incentivar a responsabilização pela recuperação de passivos ambientais, com grande impacto positivo sobre a qualidade ambiental sobre os ecossistemas do Estado. 2.g - Banco de Dados Ambientais Todas as informações geradas dentro do Sistema Estadual de Proteção Ambiental SISEPRA devem ser sistematizadas e disponibilizadas em um Banco de Dados geoprocessados disponível à comunidade Riograndense conforme descrito no Código Estadual do Meio Ambiente (Lei Estadual /00 artigos 86 e 87); Justificativa: A informação é essencial no êxito do planejamento. A implantação e manutenção de um banco de dados ambientais abrangente, atualizado, disponibilizando instrumentos modernos de informação e com fluxo eficaz é fundamental não só para o planejamento, mas também para o monitoramento e agilização das atividades na área ambiental. O próprio Sistema Integrado de Gestão Ambiental SIGA ao habilitar a Gestão Ambiental Local (municipal) indica que todos os dados e informações gerados nos municípios devem ser incluídos em um banco de dados estadual de responsabilidade da Secretaria Estadual de Meio Ambiente. No entanto, tal banco de dados não existe em uma estrutura capaz de absorver tais informações. 3. DA DESCENTRALIZAÇÃO E REGIONALIZAÇÃO DA POLÍTICA ESTADUAL DE MEIO AMBIENTE 3.a - Sistema Integrado de Gestão Ambiental (SIGA) Ampliação da atuação deste Programa dentro da Secretaria Estadual de Meio Ambiente incluindo mais servidores nos processos de análise de habilitação de Municípios no âmbito da Secretaria Estadual de Meio Ambiente, assim como propor ao CONSEMA a ampliação das áreas de atuação dos Municípios junto ao Licenciamento Ambiental (impacto local). Também será necessária a ampliação das exigências para a habilitação quanto a implantação de competência para o planejamento ambiental nos Municípios (recursos humanos e instrumentos técnicos). Neste processo é necessário que haja a previsão de

9 9 Municípios atuando em consórcios podendo serem habilitados em conjunto, desde que respaldados em Leis Municipais; Justificativa: Grande parte do exacerbado trabalho da Secretaria Estadual de Meio Ambiente e da Fepam pode e deve ser gestado no âmbito do Município. A agilidade do processo de licenciamento, assim como a eficiência e eficácia da fiscalização, controle e monitoramento da qualidade ambiental serão muito elevados se transferidas para as responsabilidades dos Municípios. Se hoje existem 157 Municípios habilitados para realizar gestão ambiental dos impactos locais, a meta do Programa para atual gestão deverá ser incluir todos os 496 Municípios dentro do Sistema Estadual de Proteção Ambiental - SISEPRA, criando o mais eficiente subnúcleo do Sistema Nacional de Meio Ambiente - SISNAMA. 3.b - Regionalização do Conselho Estadual de Meio Ambiente (CONSEMA) Criação de núcleos regionais do CONSEMA oportunizando a discussão de regras e normas adaptadas a realidade regional ou local. A regionalização poderá ser realizada por Conselho Regional de Desenvolvimento (COREDE), Associações de Municípios ou por Bacias Hidrográficas. Este item pode fazer parte do PL que atualizara a Lei /94; Justificativa: O CONSEMA tem se caracterizado pela falta de representatividade estadual, ficando restrito a entidades localizadas na sua maioria na capital e também pela disparidade na representação (poder público, sociedade, organizações não governamentais). O Interior do Estado e os problemas que lá ocorrem normalmente estão distantes das discussões hoje realizadas no CONSEMA. Além disso, esta regionalização do CONSEMA deverá subsidiar e acompanhar o tão necessário processo de regionalização da Secretaria Estadual de Meio Ambiente. 3.c - Convênios entre SISEPRA e CRBio, CREA e CRQ A Responsabilidade Técnica para as áreas afetas ao licenciamento ambiental e sua manutenção requerem um debate para o aprofundamento de suas normas; Justificativa: Considerando que muitos dos processos de licenciamento ambiental são mal instruídos, incompletos, inconsistentes ou inadequados, gerando um processo vicissitudinal de análise complementações tornando-se necessário um amplo debate junto aos Conselhos Profissionais Regionais de forma que se gerem normas de responsabilização técnica mais rígidas e apropriadas às complexidades do licenciamento ambiental. Neste processo indica-se também a formatação de cursos e treinamentos que

10 10 consistam em profissionalizar as carreiras dos técnicos que optarem pela Responsabilização Técnica nos processos de licenciamento ambiental. 3.d Apoio ao PLP 388/07 Tramita no Congresso Nacional o PLP 388/07 que Fixa normas para a cooperação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, nas ações administrativas decorrentes do exercício da competência comum relativas à proteção das paisagens naturais notáveis, à proteção do meio ambiente, ao combate à poluição em qualquer de suas formas e à preservação das florestas, da fauna e da flora, previstas no art. 23, incisos III, VI e VII, da Constituição. Referido projeto vem ao encontro da política de descentralização ora proposta, definindo e estabelecendo competência aos municípios nas ações relativas ao licenciamento ambiental. 4. DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL 4.a - Licenciamento Ambiental Proposição de PL regulamentando o processo de licenciamento ambiental de fluxo único; Justificativa: O processo de licenciamento ambiental, dependendo do empreendimento e do local de implantação e operação, pode requerer a emissão de até sete licenças: Licença Prévia, Licença de Instalação e Licença de Operação, emitidas pela Fepam; Outorga de Água emitida pelo DRH/SEMA; e Licença Prévia, Licença de Instalação e Licença de Operação, emitidas pelo DEFAP/SEMA. A emissão destas licenças hoje é realizada através de até sete processos diferentes, com diferentes exigências em relação ao mesmo objeto, com aumento inútil da burocracia. Com a otimização do processo de licenciamento o mesmo protocolo deverá circular pelas diferentes áreas de análise gerando todas as licenças necessárias. Na implantação destes procedimentos também será necessário o incremento do incentivo ao Licenciamento Ambiental por Integradores, onde uma licença é dada ao Integrador que se responsabilizará pela gestão ambiental de seus Integrados. Nesta normatização também deverá ser acrescido o procedimento de renovação de Licença de Operação através de Auditoria Independente Externa principalmente para os empreendimentos industriais de médio e grande porte licenciados pelo Estado. Estes novos procedimentos deverão ser formatados em uma compilação denominada Manual de Procedimentos para o Licenciamento Ambiental que deverá contar com os órgãos de licenciamento, assim como com os Conselhos Profissionais Regionais. Este Manual de Procedimentos, conjuntamente com o Banco de Dados de Informações Ambientais, poderá

11 11 priorizar e instituir os padrões de qualidade ambiental, em detrimento aos padrões de emissão de efluentes, como base de análise e orientação aos processos de Licenciamento Ambiental. O Manual de Procedimentos deverá ser avalizado pelas Plenárias do CONSEMA. Finalizando, acrescenta-se ainda, como recomendação, que se atente para os seguintes assuntos neste processo de licenciamento único: Prazos das licenças (maior para atividades com programas voluntários de qualidade ambiental); Prazos de análise com previsão de sanções pelo descumprimento; Custos atribuídos na forma de ressarcimento e objetivando incentivar o empreendedor a enviar a documentação mais completa possível (projetos, laudos, levantamentos, etc.); Previsão de termo de cooperação quando o licenciamento tiver que ser realizado com a participação de outro ente federado; Exigência de equipe multidisciplinar para EPIA/RIMA de obras e atividades de significativo impacto ambiental; Simplificação do processo na forma do artigo 12 da Resolução CONAMA 237/97; Sistema integrado na forma do artigo 12 da Resolução CONAMA 237/97; Estabelecimento de critérios para agilização e simplificação dos procedimentos licenciatórios das atividades e empreendimentos que implementem planos e programas voluntários de gestão ambiental na forma do artigo 12 da Resolução CONAMA 237/97. Toda análise deve ser realizada considerando, no mínimo, os seguintes dispositivos legais: Constituição Federal 88 (artigo 1, artigo 18, artigo 23 e artigo 170 Parágrafo único); Lei Federal 6.938/81 (Política Nacional do Meio Ambiente) artigo 10; Resolução CONAMA 237/97; Código Estadual do Meio Ambiente (Lei Estadual /00 artigos 55 a 70) e Resoluções CONSEMA.