PROJETO DE LEI SOBRE MATÉRIA ORÇAMENTÁRIA CONTENDO RENÚNCIA DE RECEITA E COMPETÊNCIA EXCLUSIVA DO PODER EXECUTIVO

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1 PROJETO DE LEI SOBRE MATÉRIA ORÇAMENTÁRIA CONTENDO RENÚNCIA DE RECEITA E COMPETÊNCIA EXCLUSIVA DO PODER EXECUTIVO Gina Copola (junho de 2.014) 1 I O Município paulista de... nos consultou recentemente a respeito da constitucionalidade de lei municipal contendo isenção tributária no caso IPTU de autoria de Vereador. Relata-nos o Município consulente que foi apresentado o PLC nº..., de 2 de outubro de 2013, de autoria do Vereador municipal, para isenção do pagamento de Imposto Predial e Territorial sobre Terrenos Urbanos IPTU para imóvel cuja área construída não exceda a 160 metros quadrados, e desde que seu proprietário: a) seja aposentado; b) utilize o imóvel para residência própria; c) não possua outro imóvel, e d) não possua renda mensal superior ao valor correspondente a dois salários mínimos. O referido PLC resultou no Autógrafo nº..., de 21 de novembro de 2.013, e, por fim, foi aprovado, sendo, em seguida, editada a Lei municipal Complementar nº.../14. Advogada militante em Direito Administrativo. Pós-graduada em Direito Administrativo pela FMU. Ex- Professora de Direito Administrativo na FMU. Autora dos livros Elementos de Direito Ambiental, Rio de Janeiro: Temas e Idéias, 2.003; Desestatização e terceirização, São Paulo: NDJ Nova Dimensão Jurídica, 2.006; A lei dos crimes ambientais comentada artigo por artigo, Minas Gerais: Editora Fórum, 2.008, e 2ª edição em 2.012, e A improbidade administrativa no Direito Brasileiro, Minas Gerais: Editora Fórum, 2.011, e, ainda, autora de diversos artigos sobre temas de direito administrativo e ambiental, todos publicados em periódicos especializados.

2 II A Lei municipal concedeu isenção de tributo municipal com patente renúncia de receita, e, conforme é cediço em direito, lei de iniciativa do Poder Legislativo que gera despesa ou suprime receita não prevista no orçamento municipal elaborado pelo Poder Executivo usurpa as atribuições privativas do Poder Executivo, afetando, com isso, o equilíbrio orçamentário do Município, e, portanto, afronta o princípio da Separação dos Poderes. Ocorre, portanto, que referida disposição legal é patente e flagrantemente inconstitucional, uma vez que fere violentamente o princípio constitucional da independência e harmonia dos Poderes, previsto expressamente pelo art. 2º, da Constituição Federal, e também pelo art. 5º, da Carta Estadual. Com efeito, a Lei Complementar municipal nº... usurpou a competência do Poder Executivo, com a inversão da ordem constitucional, que tanto e tão uniformemente tem sido repudiada pelos aplicadores do direito. É cediço em direito que a Constituição Federal, em seu art. 2º, repetido pela Constituição do Estado de São Paulo, art. 5º, é cristalina ao dispor expressamente sobre a separação harmônica entre os Poderes, para deixar evidente que cada Poder tem seu mister específico, que não pode ser invadido por outro Poder, de forma alguma. 2 FRANCO SOBRINHO prelecionou: III - Foi nesse exato sentido que MANOEL DE OLIVEIRA Cada poder, portanto, tem o seu mister específico, de ordem interna espacial jurídica. Partilha soberania não apenas teoricamente. Não disputa, porque possui, self-government. A separalidade dos outros Poderes é uma simples questão de meios de ação (círculos) compreendendo a tríplice ordem constitucional.

3 As três funções orgânicas, legislativa, executiva e judiciária, desempenham atividades saídas de regras jurídicas constitucionais, por onde se vê que a diferenciação do poder estatal em legislativo, executivo e judiciário, caracteriza a rigidez de dogmas verdadeiros (reais) ligados à distribuição de poderes. (Comentários à Constituição, ed. Biblioteca Jurídica Freitas Bastos, SP, 1.990, 1º vol., p. 132) Se não se admite invasão, quanto a cada função principal, de um Poder estatal sobre outro, então ao Executivo cumpre em primeiro plano dispor sobre matéria orçamentária, cuja competência lhe é exclusiva, sobretudo se o projeto apresentado versar sobre RENÚNCIA DE RECEITA, e, portanto, o Poder Legislativo não pode usurpar tal competência. 3 IV - JOSÉ AFONSO DA SILVA nesse diapasão assevera: Tudo isso demonstra que os trabalhos do Legislativo e do Executivo, especialmente, mas também do Judiciário, só se desenvolverão a bom termo, se esses órgãos se subordinarem ao princípio da harmonia, que não significa nem o domínio de um pelo outro nem a usurpação de atribuições, mas a verificação de que, entre eles, há de haver consciente colaboração e controle recíproco (que, aliás, integra o mecanismo), para evitar distorções e desmandos. A desarmonia, porém, se dá sempre que se acrescem atribuições, faculdades e prerrogativas de um em detrimento de outro. (Curso de direito constitucional positivo, 17ª ed. Malheiros Editores, SP, 2.000, p Grifamos.)

4 V - E, quanto à parte delegável das funções de cada Poder, aquela interna a cada qual, e que não significa abdicação de função inalienável, disseram CELSO RIBEIRO BASTOS e IVES GANDRA MARTINS: Em remate, observa-se que, aceitando-se a tese de que estariam abolidas as proibições de delegar funções bem como a de assumir dupla investidura, ruído estaria todo o edifício da separação de poderes. (In Comentários à Constituição do Brasil, ed. Saraiva, SP, 1.988, p. 442.) É forçoso concluir, portanto, e ante o até exposto que, a competência exclusiva do Executivo deve ser respeitada pelos demais Poderes, em estrito atendimento ao princípio constitucional da separação de Poderes, contido no art. 2º, da Constituição Federal, repetido pelo art. 5º, da Carta Paulista. 4 VI Além disso, a malfadada Lei Complementar nº..., de iniciativa do Poder Legislativo, prevê isenção de pagamento de IPTU em patente renúncia de receita sem o perfeito atendimento ao disposto no art. 14, da Lei Complementar nº 101/2000, que é a Lei de Responsabilidade Fiscal, e, por mais esse motivo, revela-se patente a inconstitucionalidade da indigitada lei municipal do Município. E isso enseja irremediável violência ao princípio da legalidade inserto no art. 111, da Carta Bandeirante, uma vez que a edição da malfadada LC... não observou as exigências impostas pela LC nº 101/00.

5 VII Mais relevante ainda do que todo o até aqui exposto e demonstrado, é o fato de que esse e. Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo já apreciou ação semelhante à presente, a qual julgou procedente. Trata-se da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº Ubatuba, rel. Des. DAMIÃO COGAN, Órgão Especial, julgado em 12/06/2013, com a seguinte ementa: Ação Direta de Inconstitucionalidade. Lei do Município de Ubatuba que dispõe sobre a concessão de desconto no recolhimento do IPTU. Ofensa ao princípio da separação dos Poderes. Procedência. E consta do v. voto condutor: Referida lei é derivada de projeto de vereador (fls. 04), vetado inteiramente pelo Prefeito Municipal, vindo então o Presidente da Câmara Municipal a promulgar a referida lei. (...) Assim, mesmo que não se entenda pela inexistência de vício de iniciativa, há afetação do princípio da separação dos Poderes, revelado pelo artigo 5º da Constituição Estadual. Com efeito, a lei impugnada, de iniciativa parlamentar, quando autoriza o Prefeito a conceder referido benefício fiscal, está estabelecendo uma obrigação que desequilibra a separação dos poderes. (...) Ademais, lei de iniciativa do Poder Legislativo que gera despesa ou suprime receita não prevista no orçamento formulado pelo Poder Executivo invade as atribuições 5

6 privativas da Administração, afetando o equilíbrio orçamentário do Município. O r. acórdão transcrito é elucidativo, e dissipa qualquer dúvida sobre o tema, ao julgar a ação direta de inconstitucionalidade procedente, e, com isso, decretar a invasão de poderes, e afronta aos art. 5º, da Constituição do Estado de São Paulo, em ação semelhante ao caso ora apreciado. 6 VIII E, ainda no mesmo diapasão, decidiu ainda esse e. Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, nos autos da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº /4-00-Amparo, rel. Des. PALMA BISSON, Órgão Especial, julgado em 02/07/2008, com a seguinte ementa: Ação direta de inconstitucionalidade - Lei nº 3.267/ , do Município de Amparo, de iniciativa parlamentar e promulgada pelo Presidente da Câmara Municipal após a derrubada do veto do alcaide, que altera a redação dos arts. 57 e 57-A da Lei nº 797, de 05 de dezembro de 1973 Código Tributário do Município de Amparo, de molde a ampliar as hipóteses de isenção do IPTU exclusiva do Prefeito é a iniciativa de leis tributárias benéficas violação dos artigos 5º, 47, incisos XI e XVII, 144 e 174, da CE ação procedente. (grifos originais) convergente: E consta do r. voto relator, com citação de jurisprudência Como salientado pelo Procurador-Geral de Justiça, este Plenário tem reiteradamente entendido como exclusiva do Prefeito a iniciativa de leis tributárias benéficas (Ação Direta de Inconstitucionalidade n São Paulo Órgão Especial

7 Relator Cezar Peluso V.U.; Ação Direta de Inconstitucionalidade n /5-00 São Paulo Órgão Especial Relator Luiz Tâmbara M.V.; Ação Direta de Inconstitucionalidade de Lei n /2-00 São Paulo Órgão Especial Relator Roberto Stucchi V.U.; Ação Direta de Inconstitucionalidade n /5 São Paulo Órgão Especial Relator Sinésio de Souza V.U.; Ação Direta de Inconstitucionalidade de Lei n /2 São Paulo Órgão Especial Relator: Olavo Silveira M.V.). (...) O emérito Professor ROQUE ANTÔNIO CARRAZZA ensina, com muita clareza, que: em matéria tributária prevalece o artigo 61 da Constituição Federal: a iniciativa das leis tributárias é ampla, cabendo, pois a qualquer membro do Legislativo, ao Chefe do Executivo etc. Este raciocínio vale para as leis que criam ou aumentam tributos. Não, entretanto, para as que concedem isenção tributária, parcelem débitos fiscais, aumentam prazos para o normal recolhimento dos tributos, etc. Continua a ter a iniciativa privativa de tais leis, segundo pensamos, o Chefe do Executivo (Presidente, Governador ou Prefeito). É que as leis tributárias benéficas, quando aplicadas, acarretam diminuição de receita. Ora, só o Chefe do Executivo senhor do Erário e de suas conveniências reúne condições objetivas para aquilatar os efeitos que produzirão nas finanças públicas locais. Assim, nada pode ser alterado, nesta matéria, sem sua prévia anuência. (...) Logo, só Chefe do Executivo é que pode apresentar projetos de leis tributárias benéficas, porquanto só ele pode saber dos efeitos das 7

8 isenções, anistias, remissões, subsídios e beneficias de natureza tributária. (com negritos originais) E o r. acórdão versa sobre exatamente o que ocorreu no caso em tela, uma vez que foi editada lei municipal tributária benéfica concedendo isenção tributária sem a anuência do Prefeito Municipal, e, portanto, em patente violência ao princípio da separação dos Poderes. 8 IX E ainda na mesma esteira decidiu esse e. Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº /5-00-Santa Bárbara D Oeste, rel. Des. LUIZ TÂMBARA, Órgão Especial, julgado em 11/06/2003, com a seguinte ementa: EMENTA: ADIn. Lei nº 2.694, de 30/09/2002, do Município de Santa Bárbara D Oeste. Nova redação dada aos artigos 36 e 40 da Lei nº 2.087, de Dispõe sobre isenção do IPTU. Matéria tributária relativa a benefício que afeta o orçamento do Município, pois implica em renúncia de receita fiscal. Iniciativa da lei reservada ao Executivo. Usurpação de atribuições do Chefe do Executivo Inconstitucionalidade Violação do disposto nos artigos 5º, 47, incisos XI e XXVII, 144 e 174, da Constituição do Estado de São Paulo. Pedido julgado procedente. E consta do voto relator: Procede integralmente o pedido de declaração de inconstitucionalidade da Lei nº 2.694, de 30 de setembro de 2.002, que deu nova redação aos artigos 36 e 40 da Lei nº 2.087, de 1993, concedendo isenção do IPTU aos aposentados e pensionistas, que sejam proprietários ou usufrutuários de um único imóvel no

9 Município, e aos contribuintes que comprovadamente não tenham condições de arcar com o respectivo pagamento. (...) A Constituição Federal, em seu artigo 29, impõe aos Municípios a observância dos princípios por ela estabelecidos, e também na Constituição do respectivo Estado, e, no artigo 30, III, estatui que: compete aos Municípios instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei. Por sia vez, o 6º do artigo 50, com a redação dada pela Emenda Constitucional nº 3, de 17 de março de 1993, dispõe que: Qualquer subsídio ou isenção, redução de base de cálculo, concessão de crédito presumido, anistia ou remissão, relativos a impostos, taxas ou contribuições, só poderá ser concedido mediante lei específica, federal, estadual ou municipal, que regule exclusivamente as matérias acima enumeradas ou o correspondente tributo ou contribuição, sem prejuízo do disposto no artigo 155, 2º, XII, g. Vale dizer, toda renúncia fiscal, que implica necessariamente em redução da receita tributária, só pode ser concedida por lei, de iniciativa do Poder Executivo. A solução encontrada pelo legislador constituinte é sábia, porque, de um lado, impede o Poder Executivo de fazer benesses, mediante simples atos administrativos, ou decretos, exigindo, para outorga de benefícios fiscais, a edição de lei, o que submete a matéria ao exame do legislativo. De outro, ao prever a reserva da iniciativa da lei ao Chefe do Poder Executivo, obsta que o Poder Legislativo, por vontade própria, aprove lei criando benefícios fiscais, em detrimento da receita do ente público, acarretando dificuldades, quando não inviabilizando, à continuidade dos serviços e obras públicos. (...) 9

10 Acresça-se que ao atribuir competência privativa ao Poder Executivo para a iniciativa de leis sobre determinadas matérias, a Constituição levou na devida conta o fato de que sobre elas tem o Poder Executivo melhor visão do que o Legislativo, por as estar gerindo. A administração da coisa pública, não poucas vezes, exige conhecimento que o Legislativo não tem, e outorgar a este Poder o direito de apresentar os projetos que desejasse seria oferecer-lhe o poder de ter iniciativa sobre assuntos que refogem a sua maior especialidade. Ao abordar o assunto referente à isenção tributária, afirma o mestre que: as isenções de tributos municipais hão de ser concedidas por lei municipal, de iniciativa do Prefeito (CF, artigo 150, 6º), e, consequentemente, só por lei idêntica podem ser suprimidas ou modificadas. (com itálicos originais e negritos nossos). E exatamente como no caso em tela o r. acórdão versa sobre lei municipal que concede isenção de pagamento de IPTU a aposentados, sendo que tal lei é de iniciativa exclusiva do Executivo Municipal. A única ilação possível, portanto, é no sentido de que a Lei Complementar municipal ora apreciada é inconstitucional, por invadir a competência exclusiva do Poder Executivo. 10 X Reitere-se, por fim, e apenas para concluir, que a ora atacada LC nº..., foi aprovada pelo Poder Legislativo municipal, após a derrubada do veto do Poder Executivo, e, ainda, sem o devido cumprimento ao disposto no art. 14, da Lei de Responsabilidade Fiscal, o que evidencia patente violência ao princípio da legalidade, inserto no art. 111, da Constituição do Estado de São Paulo, e, portanto, resta evidente mais uma mácula de inconstitucionalidade na lei aqui guerreada.

11 Em breve e sintética conclusão tem-se, portanto, que a Lei Complementar municipal ora apreciada é flagrantemente inconstitucional por prever a isenção de tributos municipais por iniciativa do Poder Legislativo, e sem a anuência do Poder Executivo, que, a seu turno, vetou o projeto, e tudo isso em inquestionável renúncia de receita, afetando o orçamento municipal de forma irremediável. Patenteia-se, portanto, a inconstitucionalidade da LC. 11