PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO SECRETARIA FEDERAL DE CONTROLE INTERNO

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1 PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO SECRETARIA FEDERAL DE CONTROLE INTERNO Unidade Auditada: FUNDACAO IBGE-ADMINISTRACAO CENTRAL/RJ Município - UF: Brasília - DF Relatório nº: UCI Executora: SFC/DC - DIRETORIA DE PLANEJAMENTO E COORDENAÇÃO DAS AÇÕES DE CONTROLE RELATÓRIO DE AUDITORIA Diretora de Planejamento e Coordenação das Ações de Controle, Em atendimento à determinação contida na Ordem de Serviço nº , apresentamos os resultados dos exames realizados sob atos e consequentes fatos de gestão, ocorridos na supra-referida, no período de 01/01/2014 a 31/12/2014. I ESCOPO DO TRABALHO Foi analisada a execução do Contrato nº 50/2013, celebrado entre o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) e a CTIS Tecnologia S/A, após adesão a Ata de Registro de Preços decorrente do Pregão nº 28/2012 do Ministério de Minas e Energia (MME). O objeto da contratação é a prestação de serviços de tecnologia da informação para desenvolvimento, manutenção e documentação de sistemas de informação, na modalidade Fábrica de Software, com mensuração e remuneração segundo a métrica Análise de Pontos de Função, havendo também previsão de remuneração por horas trabalhadas. A análise restringiu-se aos seguintes itens: 1. Representatividade dos pagamentos por atividades remuneradas em horas em relação ao total de pagamentos realizados; 2. Consistência das regras de mensuração dos serviços prestados; 1

2 3. Aferição de esforço por meio da métrica homens-hora sem definição de produtos, prazo e qualidade; e 4. Possibilidade de ocorrência de desvio de finalidade na execução do contrato. II RESULTADO DOS EXAMES 1 GESTÃO OPERACIONAL 1.1 AVALIAÇÃO DOS RESULTADOS SISTEMA DE INFORMAÇÕES OPERACIONAIS INFORMAÇÃO 1. Mensuração e pagamento por serviços de desenvolvimento e manutenção de software com base no esforço empreendido em horas, sem vinculação à entrega de produtos e sem estabelecimento de prazos e critérios de qualidade. Fato O pregão eletrônico para registro de preços nº 28/2012 do Ministério de Minas e Energia (MME), o qual teve adesão do IBGE, gerando o contrato nº 50/2013, possui como objeto do Lote 1 a Prestação de serviços de desenvolvimento, manutenção e documentação de sistemas de informação, na modalidade Fábrica de Software dimensionadas pela métrica de pontos de função. (Original sem grifo) O Termo de Referência (TR) do referido pregão estabelece que as demandas relacionadas com os serviços/etapas de Análise/Modelagem de Negócios e Levantamento/Análise de Requisitos serão remuneradas em unidades de serviço técnico (UST). O mesmo TR ainda estabelece que a unidade da métrica UST equivale a uma hora de serviço de Análise/Modelagem de Negócios e/ou Levantamento/Análise de Requisitos. Como a contratação é quantificada e precificada com base apenas na métrica Pontos de Função, o mencionado TR traz as seguintes regras para conversão de UST em Pontos de Função: (...) Para cálculo do valor da unidade de serviço técnico para esses serviços, será utilizada a razão de 20% do valor unitário do Ponto de Função, informado na proposta comercial da empresa contratada; Uma unidade de serviço técnico equivale a uma hora de serviço (...). A contratada deverá considerar que cada 05 (cinco) unidades de serviço técnico (UST) consumidas na execução desses serviços equivalem a 01 (um) ponto de função a ser reduzido do quantitativo total de 2

3 pontos de função estimados para esta contratação. (Original sem grifo) Adicionalmente, o documento denominado ENCARTE IX Guia de Contagem e Estimativas, componente do Termo de Referência do pregão MME nº 28/2012, ao detalhar os itens não mensuráveis, estabelece mais uma possibilidade de mensuração de atividades em horas, com o agravante de permitir a realização de atividades diversas ao prover uma lista aberta, conforme transcrito abaixo: SERVIÇOS DE ATENDIMENTO Contempla a necessidade de execução de tarefas temporárias, não passíveis de serem pontuadas, como por exemplo: análise de demandas, execução de teste a pedido do usuário/gestor, rotina de limpeza dentre outros. A cada hora alocada deverá ser considerado 10% de 1 ponto de função. (Original sem grifo) Ao não vincular a remuneração à entrega de produtos de acordo com prazos e qualidade previamente definidos, o modelo de contratação vai de encontro ao disposto na Instrução Normativa n.º 4/SLTI/MP e à Súmula nº 269 do TCU. Adicionalmente, ao vincular a métrica de tamanho funcional (Ponto de Função) com a de esforço (homemhora) o referido modelo de contratação desrespeita o disposto nos Acórdãos nº 1.125/2009/TCU-Plenário e nº 1.274/2010/TCU-Plenário. Destaca-se que para serviços de desenvolvimento e manutenção de sistemas é amplamente recomendada a adoção de métrica que possibilite a remuneração pela entrega de resultados/produtos, com critérios de aceitação previamente definidos, tal qual a Análise de Pontos de Função (Acórdãos nº 1.782/2007/TCU-Plenário e nº 1.910/2007/TCU-Plenário e Roteiro de Métricas do SISP). Porém o Termo de Referência (TR) do pregão eletrônico para registro de preços nº 28/2012 não apresenta justificativa para a adoção de métrica baseada no esforço aferido em horas para mensuração de parte dos serviços contratados. Questionada sobre os controles internos aplicados para a aferição do quantitativo de horas trabalhadas, a Entidade, por meio do Ofício IBGE/PR nº 363/2015, afirmou que a comprovação da quantidade de horas utilizadas pela empresa para a realização das atividades e demandas que utilizam Unidade de Serviço Técnico (UST) como forma de remuneração é feito através do Sistema Eletrônico de Controle de Acesso e de Frequência (SECAF). De acordo com a resposta da Entidade, depreende-se que o sistema SECAF realiza o controle de acesso de pessoas às dependências físicas do IBGE, no entanto não é possível concluir se SECAF é capaz de fornecer informações a respeito das atividades desempenhadas por essas pessoas, bem como do quantitativo de horas trabalhadas em cada atividade. Além disso, não foi mencionada a existência de controles para a comprovação das horas trabalhadas em serviços realizados fora do ambiente da Contratante. 3

4 Dessa forma, resta claro que o modelo de contratação em tela possibilita a transferência de risco da Contratada para a Administração Pública, uma vez que se paga pelo esforço empreendido em horas pela equipe da contratada, cuja medição não é passível de verificação pela Contratante, e não pelos produtos entregues, com risco majorado pelo não estabelecimento de critérios de aceitação e de controles internos adequados para a devida fiscalização, comprovação e adequação das horas de serviço apresentadas pela Contratada. Tal procedimento desemboca no paradoxo lucro-incompetência, descrito originariamente no Acórdão 1.558/2003/TCU-Plenário. Ou seja, uma vez que as atividades são remuneradas pelo total de horas de serviço, quanto menos qualificada for a equipe de execução, mais horas serão necessárias para a finalização da demanda e, portanto, maior será o lucro da empresa contratada. Como consequência das fragilidades apontadas no modelo de contratação, após análise das informações referentes aos pagamentos efetuados no âmbito do contrato nº 50/2013, desconsiderando as ordens de serviço da fase de transição, verificou-se que 59% (cinquenta e nove por cento) dos valores pagos foram mensurados em UST, conforme gráfico abaixo. Divisão percentual das formas de remuneração utilizadas no contrato nº 50/2013 relacionadas ao desenvolvimento de software PF; R$ UST; ,96; R$ 41% ,81; 59% Fonte: Informações fornecidas pelo gestor em resposta à SA /001 Questionada a respeito do modelo de contratação adotado e do quantitativo de pagamentos para atividades mensuradas em horas de serviço, a Entidade, por meio do Ofício IBGE/PR nº 482/2015, reconheceu que na execução do contrato nº 50/2013 houve pagamentos medidos em UST em percentual acima do esperado, em virtude de projetos interrompidos e que não chegaram às fases de desenvolvimento; e de definições imprecisas e alterações frequentes feitas pelos usuários nas especificações dos sistemas. Ainda no referido Ofício, a Entidade concorda com os riscos apontados para o modelo 4

5 #/Fato# de contratação e informa que a Diretoria de Informática do IBGE não mais adotou este tipo de contratação em procedimentos licitatórios posteriores para substituição do contrato nº 50/2013, nos novos contratos a remuneração é feita unicamente a partir da medição integral dos serviços em pontos de função. A partir de consultas ao site Transparência Pública, a partir do link atado.jsf, ao Comprasnet e ao sistema Macros, foi possível verificar que o contrato nº 50/2013 não se encontra mais vigente; e que para prestação de serviços de desenvolvimento, manutenção e documentação de sistemas de informação foram firmados dois novos contratos, com mensuração exclusivamente em pontos de função: Contrato nº 02/2015, firmado com a empresa Allen Informática, resultante do Pregão eletrônico nº 48/2014, para contratação de Fábrica de Software na plataforma Microsoft; e Contrato nº 03/2015, firmado com a empresa Squadra Tecnologia, resultante do Pregão Eletrônico nº 63/2014, para contratação de Fábrica de Software na plataforma Java. III CONCLUSÃO Em decorrência dos exames realizados verificou-se que o modelo de contratação adotado, com previsão de mensuração e pagamento de parte dos serviços utilizando-se a métrica homem-hora sem vinculação dos pagamentos à entrega de produtos e ao estabelecimento de prazos e critérios de qualidade, vai de encontro a normativos, jurisprudência e boas práticas aplicáveis. Como consequência das fragilidades do modelo de contratação, verificou-se que mais de 50% dos pagamentos realizados se referem a atividades mensuradas em horas e não em pontos de função, métrica principal do contrato nº 50/2013. Ressalta-se que, a Entidade reconheceu que na execução do contrato nº 50/2013 houve pagamentos medidos em horas em percentual acima do esperado e concordou com os riscos apontados para o modelo de contratação. Adicionalmente, a Entidade informou que não mais adota este tipo de contratação e que os procedimentos licitatórios para substituição do contrato nº 50/2013 estabelecem que a remuneração seja feita unicamente a partir da medição integral dos serviços em pontos de função. Brasília/DF, 01 de outubro de