RESUMO. Autoria: Andreia de Fátima Mendes da Silveira, Ana Carolina Guerra, Gabriel Rodrigo Gomes Pessanha

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1 Desempenho na Gestão do Programa Bolsa Família na Microrregião de Varginha MG: Uma Análise a Partir do Índice de Gestão Descentralizada (IGD) no Período de Janeiro de 2007 a Junho de 2013 Autoria: Andreia de Fátima Mendes da Silveira, Ana Carolina Guerra, Gabriel Rodrigo Gomes Pessanha RESUMO Este trabalho objetiva analisar o desempenho do PBF, a partir do IGD das cidades da microrregião de Varginha/MG. Estudo de caráter quantitativo, a partir de dados do website do MDS, operacionalizados com estatísticas descritivas, Correlação Linear, Regressão e Escala de Análise e Interpretação do IGD, proposta por Silva et al (2012). A partir dos resultados, constatou-se que entre as cidades estudadas existem boas avaliações, embora se tenha falha nos mecanismos de disposição das informações. E que, enquanto ferramenta de incentivo da boa gestão local, o IGD colabora para atendimento dos objetivos do PBF e melhoria na qualidade dos serviços públicos. INTRODUÇÃO Políticas de transferência de renda têm sido assunto crescente no Brasil. O Governo acredita ser esta a melhor forma para a erradicação da pobreza no país. Além do repasse de recursos financeiros às famílias consideradas em estado de pobreza, políticas deste cunho visam o acesso e a inserção dessas em serviços sociais de saúde, educação e trabalho para que criem sua própria independência financeira. Entre os benefícios de políticas desta natureza estão os resultados imediatos que proporcionam, como a elevação da renda que se une às transformações na economia local, além dos resultados de longo prazo como o fortalecimento na garantia do acesso aos serviços públicos de qualidade, como educação e saúde, padrões alimentares e equilíbrio entre gêneros. Neste contexto, tem-se o Programa Bolsa Família PBF, que se caracteriza como um programa de transferência de renda. Criado em 2003, o programa objetiva o alívio imediato da pobreza aliado à garantia de direitos básicos, como saúde e educação, e ao desenvolvimento das famílias beneficiárias. Fatores estes, alcançados por meio das seguintes condições: obediência a uma agenda mínima de saúde com o acompanhamento da vacinação e desenvolvimento de crianças (de zero a seis anos de idade), bem como acompanhamento médico para mulheres (de 14 à 44 anos de idade) e gestantes ou nutrizes, educação com a matrícula e frequência escolar mensal mínima de 85% da carga horária, para estudantes entre seis e 15 anos de idade, como também de 75% da carga horária para 1

2 adolescentes de 16 e 17 anos e assistência social com a proibição do trabalho infantil e resgate das que já são vítimas deste tipo de tarefa, inserindo-as em serviços socioeducativos. E todas estas condicionalidades devem ser atendidas pelas famílias beneficiárias e Estado, em contrapartida do recurso financeiro que lhes é repassado por meio do PBF (MDS, 2013) Mas, para que o PBF possa se desenvolver, é necessário trabalho compartilhado entre as esferas do governo. Isto pode ser observado pelo desenho descentralizado desta política, que demonstra a necessidade de que os municípios possam assumir maiores responsabilidades sobre o PBF, já que possui maior proximidade para com os beneficiários. No intuito de possibilitar esta descentralização, tem-se o Índice de Gestão Descentralizada (IGD), que se apresenta como uma ferramenta que avalia a gestão dos municípios com relação aos benefícios, acompanhamento das condicionalidades, atualização e cadastramento de novas famílias, fiscalização e introdução de programas que complementem o PBF, apoiando financeiramente os melhores resultados. Por entender a importância deste índice, este estudo tem como foco a análise da eficiência da gestão do PBF, por meio da análise dos IGD s dos municípios da microrregião de Varginha/MG i. Os dados utilizados para a análise da gestão do PBF são secundários e oriundos do website do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS) ii. Para a análise dos dados foi utilizada a Escala de Análise e Interpretação do IGD, proposta por Silva et al (2012, p. 225), no intuito de identificar uma escala de qualidade com pontuação que alterna de Péssimo a Excelente, com valores de zero a um. DESCENTRALIZAÇÃO Ainda que no Brasil a descentralização tenha ganhado espaço a partir da Constituição Federal de 1988, a discussão que a cerca em um contexto mundial é muito mais antiga, com marcos desde a formação do Estado, o que faz desta uma temática com diversos significados, entendimentos e controvérsias. Isto pode ser observado no trabalho de Cavalcante (2011), que afirma que a descentralização é um fenômeno que envolve inúmeros estágios, desenhos, formas e varia de acordo com a política e a economia, tendo suas raízes na formação do Estado com filósofos como Toqueville e Madison. O que também é apresentado na obra de Guinmarães (2002), que assegura ser este, um processo gradual, com diversas faces, o que o torna muito complexo. No caso específico brasileiro, o debate sobre a descentralização e sua implementação ganhou espaço a partir da década de 1980, com a Constituição Federal de 1988 (CF/88). Esta instituiu a estrutura federativa como cláusula pétrea e inseriu os municípios como entes autônomos (CAVALVANTE, 2011). Foi a partir de então que os municípios passaram a receber responsabilidades que antes eram atribuídas aos Estados e ao Governo Federal, e então perceberam o grande impacto em sua agenda pública (SILVEIRA, et al 2010). Contudo, após algumas tentativas frustradas de descentralização, somente em 1995 foi possível encontrar ações que concretizassem a parceria entre governo federal e governos locais. Tais como a descentralização da aquisição e distribuições dos livros didáticos para alunos do ensino público (ARRETCHE, 1996). A partir de então, a descentralização passou a ser uma referência para a implementação de políticas sociais, tendo nas áreas de saúde e educação as ações mais efetivas de gestão descentralizada (CAVALCANTE, 2011). Sendo assim, esta descentralização resultou em algumas mudanças, tais como no desenho das políticas sociais implantadas por governos locais, que passam a fomentar ações integradas, unindo em uma mesma política ações antes fragmentadas, focalizando determinada área de intervenção ou população. Bem como a criação de vínculos de parceria com outros níveis de governo e com governos de outros municípios (FARAH, 2001). 2

3 É dentro deste contexto, que pode-se destacar atualmente, as ações do Governo Federal, que são geridas por meio da descentralização, para implementação, entre outros, dos programas sociais do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS). Neste, os programas são coordenados dentro de vários níveis governamentais, tanto da União, quanto dos Estados e Municípios (SOUSA, 2006 apud MONTEIRO, 2008). Dentre os programas sociais desenvolvidos pelo MDS, destaca-se o Programa Bolsa Família, que teve sua gestão feita pela Secretaria Nacional de Renda e Cidadania desde o ano de sua criação, 2003, até 2005, ano em que houve a descentralização desta gestão. A partir de então, as responsabilidades dos municípios aumentaram e estes também passaram a conseguir recursos para o novo desenho de ações na gestão do programa (MONTEIRO, 2008). Isto posto, as responsabilidades recaídas sobre os gestores municipais também aumentaram e entre suas principais atribuições estão: tomar para si a comunicação política entre prefeitura, o MDS e o Estado para execução do PBF e do Cadastro Único; administrar a forma pela qual os recursos transferidos pelo governo federal para o PBF nos municípios será gasto; administrar a relação entre as Secretarias de Saúde, Educação e Assistência Social para o cumprimento das condicionalidades por parte dos beneficiários; entre outros (BOLSA FAMÍLIA INFORMA, 2008 apud SILVA, et al 2012). Neste caso, o governo tem destacado este tipo de gestão compartilhada entre seus três níveis, como forma de incentivar a adesão ao Programa e a cooperação governamental. Consequentemente, com a criação da gestão descentralizada no PBF, criou-se o Índice de Gestão Descentralizada (IGD) visando apoiar a boa gestão do programa nos municípios brasileiros, por meio de oferecimento de apoio financeiro aos melhores desempenhos. Este índice, assim como o Programa Bolsa Família, serão explicitados a seguir. PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA O Programa Bolsa Família, como a principal política social do País, tem grande abrangência territorial. Isto pode ser comprovado, pelo elevado número de famílias beneficiárias do programa, que são em torno de iii compreendidas em todo país. Sua criação foi impulsionada pela crescente preocupação com a fome e a pobreza, que passou a fazer parte da agenda pública em Foi nesse ano também, que políticas deste cunho passaram a ter maior relevância, fortalecendo o debate iniciado nos anos 90, em que se acreditava que tais políticas eram a única forma para erradicar a pobreza e alcançar a igualdade (CUNHA; PINTO, 2008). Entretanto, ainda que tenha sido criado apenas em 2003, este programa é resultado de uma história de políticas de proteção social, principalmente após a Constituição de Com esta Carta Magna a assistência social passou a fazer parte dos assuntos que formam a base das políticas sociais: saúde, educação e previdência. A partir de então começaram a surgir políticas que visavam garantir direito de acesso aos serviços a todos os cidadãos. Foram criados sistemas de políticas redistributivas, em que o primordial foi o Benefício de Prestação Continuada (BPC), o qual dava aos idosos (acima de 65 anos) e portadores de deficiência que se encontravam em situação de extrema pobreza, o direito de uma renda de solidariedade iv (SOARES; SÁTYRO, 2009). Seguido desta experiência, nos anos 1990 a primeira política de transferência de renda foi a de autoria do senador Eduardo Suplicy, o Programa de Garantia de Renda Mínima (PGRM) v, o Projeto de Lei nº 2561, aprovado em Todavia, sua lei original nunca foi votada pela Câmara, sendo substituída com uma proposta menor em 2004, a Lei nº sancionada pelo então presidente, Luiz Inácio Lula da Silva (SOARES; SÁTYRO, 2009). Apesar de no início dos anos 1990 os programas indicarem para a garantia de renda mínima sem qualquer condicionalidade, os programas efetivamente implantados no Brasil, 3

4 foram os programas de transferência condicionada de renda. A diferença é que, enquanto no primeiro a renda é transferida com apenas a comprovação de baixos rendimentos, no segundo é necessário que se cumpram algumas contrapartidas, tais como uma agenda mínima de saúde e educação (SOARES; SÁTYRO, 2009). Dentre as principais experiências brasileiras com programas de transferência condicionada de renda estão: em 1995 programas em Campinas e no Distrito Federal que transferiam renda às famílias que garantissem frequência escolar de suas crianças; em 1996 o Programa Bolsa Escola iniciado em Belo Horizonte; também em 1996, de âmbito nacional, o Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (Peti); em 2001 o Programa Bolsa Escola e o Bolsa Alimentação, ambos em âmbito nacional; em 2002 o Programa Auxílio Gás; e em 2003 o Cartão Alimentação (CUNHA, 2009). Entretanto, todos estes programas foram voltados a populações específicas, gerando ferramentas de sobrefocalização de beneficiários (isto é, enquanto algumas famílias obtinham o Bolsa Escola e o Bolsa Alimentação outras, com as mesmas condições, não eram contempladas por nenhum benefício), bem como a baixa cobertura e controle social, o que as tornava fragmentadas. Somente em outubro de 2003, no governo de Luiz Inácio Lula da Silva, na tentativa de superar estas fragilidades e estabelecer uma política nacional de transferência condicionada de renda, é que foi instituído o Programa Bolsa Família (PBF) (BURLANDY, et al, 2007). O Programa foi idealizado pelo Governo Federal com o objetivo inicial de unificar quatro programas já existente: Bolsa Escola, Bolsa Alimentação, Auxílio Gás e Cartão Alimentação. Este tem como público-alvo famílias vi classificadas em duas linhas de pobreza: a família que obtém R$ 70,00 per capta é considerada em extrema pobreza, sendo incluída no programa independentemente de sua composição; já as famílias com renda per capta de R$ 70,01 à R$ 140,00, consideradas pobres, devem ter crianças, adolescentes de até 17 anos, gestantes e/ou nutrizes vii. Assim, o PBF tem como principais objetivos: garantir o acesso aos serviços públicos (principalmente no que condiz à saúde, educação e assistência social); lutar contra a pobreza; incentivar a autonomia sustentada destas famílias em situação de pobreza e extrema pobreza; lutar contra a fome, garantindo segurança nutricional e alimentar; e fomentar a intersetoriedade, a complementariedade e a união das ações sociais do Poder Público (PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA, 2004 apud SCHEEFFER, 2007). Como forma de retirar estas famílias, de maneira mais imediata, da situação de pobreza, o PBF faz a transferência de benefícios a elas por meio da Caixa Econômica Federal que, além de órgão pagador, é também gestor de informação. Isto porque, após receber dos municípios as informações que constituem o Cadastro Único, as processam e calculam o valor a receber por família de acordo com sua renda per capta, além de emitir um cartão magnético para o pagamento. Medida esta que evita qualquer tipo de acesso por parte dos gestores públicos (SOARES e SÁTYRO, 2009). Cabe também à Caixa Econômica Federal fornecer infraestrutura para a organização e manutenção do Cadastro Único; e provimento de bases de dados necessárias ao acompanhamento, controle, avaliação e fiscalização da execução do programa, pelo governo federal (FILGUEIRAS, 2007). Este Cadastro Único, também conhecido como CadÚnico, foi criado no ano de 2001 com o intuito de identificar em cada um dos municípios brasileiros, famílias em situação de pobreza que tem possibilidade de serem beneficiárias de programas sociais (FILGUEIRAS, 2007). Em 2003 foi aperfeiçoado e hoje é a base de dados empregada para registrar informações socioeconômicas de famílias com renda mensal per capta de até meio salário mínimo. Conforme apresenta Cunha (2009) o objetivo do CadÚnico é apenas identificar as famílias em situação de pobreza. Para isto é composto de três núcleos básicos: a identificação 4

5 da pessoa o que gera o NIS viii ; a identificação do endereço; e a caracterização socioeconômica. Os responsáveis pelo CadÚnico são os governos municipais, garantindo a veracidade e atualização das informações que disponibilizam à Caixa Econômica Federal que, após também cumprir com suas responsabilidades, disponibiliza as informações à Senarc/MDS. Esta, por sua vez, fica com a gestão do Cadastro Único e seleção das famílias beneficiárias do PBF (FILGUEIRAS, 2007). Por conseguinte, os benefícios a serem destinados às famílias são elencados pelo MDS (2013) em seis modalidades: I. Benefício Básico: destinado às famílias consideradas em extrema pobreza, no valor de R$ 70,00. Restrito a cinco benefícios por família. II. Benefício Variável de 0 a 15 anos: destinado às famílias que possuem crianças de zero a 15 anos, no valor de R$ 32,00. Restrito a cinco benefícios por família. III. Benefício Variável à Gestante: destinado às famílias com gestantes no valor de R$ 32,00, com o pagamento realizado em nove parcelas consecutivas, a contar desde que a gestação tenha sido constatada até o nono mês. Sua identificação é feita por meio do Sistema Bolsa Família na Saúde e no Sistema de Condicionalidades, uma vez que o Cadastro Único não identifica as gestantes. Restrito a cinco benefícios por família. IV. Benefício Variável à Nutriz: destinado às famílias que possuem crianças de 0 a 6 meses no valor de R$ 32,00. O pagamento é realizado em seis parcelas mensais consecutivas, a contar da identificação no Cadastro Único até o sexto mês de vida. Restrito a cinco benefícios por família. V. Benefício Variável Vinculado ao Adolescente: destinado às famílias com jovens de 16 e 17 anos, no valor de R$ 38,00, limitado a dois jovens por família. VI. Benefício para Superação da Extrema Pobreza: destinado às famílias que, mesmo após o recebimento dos benefícios do PBF, permaneçam em situação de extrema pobreza, independentemente de sua composição. O benefício é calculado caso a caso. Além das condições atribuídas por esta classificação, o MDS impõe alguns compromissos às famílias beneficiárias, chamadas condicionalidades, para que continuem recebendo o benefício, e ao poder público, para que disponibilizem serviços públicos de saúde, educação e assistência social. Na área da saúde, o compromisso assumido por parte das famílias beneficiárias para atender as condicionalidades é referente às crianças menores de sete anos para que tenham calendário vacinal e acompanhamento de crescimento e desenvolvimento e mulheres entre 14 e 44 anos para que façam pré-natal das gestantes e acompanhamento da saúde das nutrizes e do bebê. Já no que se refere à educação, os compromissos assumidos são atinentes às crianças e adolescentes entre seis e 15 anos para que obtenham frequência mensal escolar de 85% - e jovens, de 16 e 17 anos para que obtenham frequência mensal escolar de 75%. E, por fim, no tocante à assistência social, a condicionante é para que crianças e adolescentes vítimas do trabalho infantil participem de serviços socioeducativos com frequência mensal de 85% (MDS, 2013). O acompanhamento destas condicionalidades resulta não só no alívio imediato da pobreza, mas também consegue que futuras gerações não sejam afetadas pela pobreza, já que faz com que as famílias tenham acesso a políticas públicas que garantam direitos básicos, dando a estas a responsabilidade de garantir seus filhos na escola e longe do trabalho infantil. O programa resulta também na articulação com outras políticas públicas que desenvolvam a independência dos beneficiários e incluam-no socialmente, para que possam deixar o programa (CUNHA; PINTO, 2008). A observância destas condicionalidades é feita de maneira coletiva, pelo MDS e pelos ministérios da Saúde e da Educação (MONTEIRO, 2008). Em nível municipal esta 5

6 responsabilidade é repassada às secretarias de educação e de saúde. Quando não cumpridas, o poder público faz o devido acompanhamento e, se a situação não é revertida, o benefício pode ser suspenso ou mesmo cancelado. Além disso, o bloqueio e perda do benefício pode ser consequência da falta de registro do resultado de acompanhamento das condicionalidades nos sistemas de informação, e a lei protege as famílias apenas quando é comprovado que o não cumprimento das condicionalidades é de responsabilidade do município. Desta forma, como aponta Burlandy, et al (2007, p.90) não se pode deixar de levantar a possibilidade de que famílias sejam punidas em razão da incapacidade de muitos municípios em manter atualizado o repasse de informação para o MDS. Neste sentido, o interesse do MDS é apoiar ações municipais que ampliem e melhorem a assistência às famílias beneficiárias. Para isto, utiliza do Programa de Atenção Integral à Família (PAIF), implantado pelos Centros de Referência da Assistência Social (CRAS) localizados em áreas de fragilidade social. O interesse do Programa está no público infantil, adolescente e gestante, que não cumpriram qualquer das condicionalidades, almejando desenvolver para estas, serviços socioeducativos, socioassistenciais e de convivência (CUNHA, 2009). Ao Governo Federal cabe, por meio do MDS, a gestão do programa e do Cadastro Único, além do acompanhamento e fiscalização destes na esfera estadual e municipal. Já ao Governo Estadual, fica a responsabilidade de apoiar os municípios na implantação do PBF, fornecendo a estes, capacitação e infraestrutura para a utilização do Cadastro Único e implementando programas complementares aos beneficiários ix. E, aos municípios, são atribuídas ações fundamentais do programa, como a identificação das famílias e o cadastramento das mesmas (SOARES e SÁTYRO, 2009). É com este trabalho coletivo que fica evidente o desenho descentralizado atribuído ao Programa. Trazendo maior autonomia aos municípios, o Governo Federal alcançou certa proximidade dos beneficiários com o Programa, conhecendo melhor suas necessidades. Entretanto, foi em 2006 que o MDS teve a iniciativa de criar um apoio financeiro para os municípios administrarem o PBF, fundamentado na avaliação de seu respectivo desempenho, o Índice de Gestão Descentralizada (MONTEIRO, 2008). Este foi uma forma encontrada de avaliar as contrapartidas tanto por parte do Governo, para saber se este proporciona serviços públicos de qualidade, quanto por parte dos beneficiários. Este índice será explicitado a seguir. ÍNDICE DE GESTÃO DESCENTRALIZADA Pode-se considerar que o IGD foi a maneira encontrada para que o governo federal acompanhasse os resultados alcançados pelo PBF em cada município, atribuindo a estes sua avaliação. A avaliação feita pelo IGD é uma tarefa complexa, visto que, além de ser realizada pelo acompanhamento do Cadastro Único e das condicionalidades, deve ainda levar em consideração a diversidade dos municípios brasileiros (SILVA, et al 2012). Fatores estes que tornam o formato descentralizado do Programa um tanto quanto vantajoso, uma vez que permite que os municípios, maiores conhecedores de suas próprias necessidades, participem ativamente da gestão. Conforme aponta Estrella e Ribeiro (2008), este índice é composto por quatro elementos, que formam também o fator operação, a ser utilizado no cálculo do mesmo. São eles: Indicador de qualidade do cadastro único: onde o número de famílias beneficiárias é dividido pela estimativa de famílias no município com renda máxima de meio salário mínimo per capta. No presente trabalho este indicador será apontado como Taxa de Cobertura Qualificada de Cadastros (TCQC); 6

7 Indicador de certificação do cadastro único: em que os municípios devem recadastrar todos os beneficiários e possíveis beneficiários a cada dois anos, pelo menos, visando garantir a validade do cadastro. Indicada neste trabalho como Taxa de Atualização Cadastral (TAC); Indicador de condicionalidade de educação: o número de estudantes beneficiários entre seis e 15 anos de idade, atendidos na escola, é dividido pelo número total de crianças do município, na mesma faixa etária, beneficiárias do programa. No presente trabalho este indicador será classificado como Taxa de Acompanhamento da Frequência Escolar (TAFE); Indicador de condicionalidade de saúde: o número de famílias com aviso sobre saúde, monitoradas pelo Sistema de Vigilância Alimentar e Nutricional (Sisvan), é dividido pelo número de famílias beneficiárias do PBF com perfil a ser monitorado pelo programa. Sendo este indicado no presente trabalho como Taxa de Acompanhamento da Agenda de Saúde (TAAS). E o cálculo deste índice é realizado de forma que seu resultado oscile entre zero e um, sendo considerada boa a avaliação que mais se aproximar do valor um. Para que o município possa receber o recurso proveniente do IGD ele deve cumprir algumas condições no cálculo do mesmo, sendo elas: alcançar o valor mínimo de 0,55 do Fator de Operação, sendo ainda, o valor mínimo de 0,2 em cada um dos quatro fatores que o compõe; ter entrado no Sistema Único de Assistência Social (Suas); estar em dia com a apresentação de gastos; e estar em dia com a aprovação total da comprovação de gastos. Com o resultado obtido no IGD será calculado o benefício a ser concedido, multiplicando tal resultado por R$ 3,25 de cada cadastro válido das famílias beneficiárias do PBF e somado os incentivos. (SILVA, et al, 2012). Sobretudo, a avaliação deve alcançar pelo menos 55%, uma vez que valores abaixo deste impedirão os municípios de receber os subsídios do IGD. Portanto, quanto maior o valor do IGD, maior será o montante a ser transferido ao município. Sendo assim, o cálculo do IGD pode ser também exposto na seguinte fórmula x : IGD-M = Fator I x Fator II x Fator III x Fator IV Em que: IGD-M: é o Índice de Gestão Descentralizada do município; Fator I: é o fator operação, calculado pelo somatório de TCQC, TAC, TAFE e TAAS dividido por quatro; Fator II: Fator de adesão ao Sistema Único de Assistência Social (Suas); Fator III: Fator de informação da apresentação da comprovação de gastos do IGD-M; Fator IV: Fator de informação da aprovação total da comprovação de gastos dos recursos do IGD-M pelo Conselho Municipal de Assistência Social. Já o cálculo dos recursos a serem transferidos pelo IGD a cada município, pode ser apresentado através da seguinte fórmula (BRASIL, 2012): Recurso a ser transferido = IGD-M x R$ 3,25 por cadastro válido atualizado + incentivos. Sendo assim, após a multiplicação do valor do IGD-M por R$ 3,25 referentes a cada cadastro válido, devem-se somar os seguintes incentivos (BRASIL, 2012): 3% correspondentes às famílias em processo de acompanhamento familiar, que estão em situação de desacato às condicionalidades; 3% ao município que cumprir, dentro dos prazos determinados, as solicitações feitas pela Senarc, no que condiz à apuração de possíveis irregularidades no andamento local do PBF; 2% se o município estiver com 100% dos dados atualizados no Sistema de Gestão do PBF (SIGPBF), há menos de um ano, no que condiz à gestão municipal; 2% se o município, na data de cálculo do IGD-M, apresentar, no mínimo, 96% de cartões do PBF entregues. 7

8 Conforme aponta Monteiro (2008), o recurso resultante deste cálculo deverá ser utilizado com a gestão de benefícios, gestão das condicionalidades, acompanhamento das famílias beneficiárias, atualização e revisão dos dados do Cadastro Único, cadastramento de novas famílias, atendimento às demandas relacionadas à fiscalização do PBF e introdução de programas complementares ao PBF. O repasse dos mesmos é realizado mensalmente do Fundo Nacional de Assistência Social para o Fundo Municipal de Assistência Social. Com base neste indicador, o MDS visa incentivar a boa gestão do PBF e, por meio de incentivo financeiro, colaborar para que as responsabilidades fixadas aos estados e municípios sejam cumpridas, uma vez que para obter bom desempenho, estes devem atender com efetividade primeiramente os objetivos propostos pelo Programa (MDS, 2013). E o presente trabalho tende a conhecer os valores alcançados nesse índice na microrregião de Varginha, de forma que seja possível analisar, por meio dos índices alcançados, o desempenho do programa no município, fazendo uso dos métodos que serão apresentados a seguir. METODOLOGIA Neste capítulo são descritos os métodos e procedimentos adotados neste trabalho visando à consecução dos objetivos estabelecidos no capítulo introdutório. Para isso, foi subdividida em três partes, sendo a primeira a área de estudo e fonte de dados, a segunda os métodos utilizados e a terceira com o modelo de análise do IGD. Área de estudo e fonte de dados Os dados coletados para a realização deste trabalho foram obtidos com informações disponibilizadas no website do governo federal, do Ministério do Desenvolvimento e Combate à Fome Bolsa Família/IGD. A partir de então, o estudo foi realizado tendo como foco a microrregião de Varginha. Esta microrregião é composta por dezesseis municípios: Boa Esperança, Campanha, Campo do Meio, Campos Gerais, Carmo da Cachoeira, Coqueiral, Elói Mendes, Guapé, Ilicínea, Monsenhor Paulo, Santana da Vargem, São Bento Abade, São Thomé das Letras, Três Corações, Três Pontas e Varginha. Com uma população de habitantes, esta região possui um total de famílias beneficiadas pelo Programa Bolsa Família, completando um montante de R$ ,00 transferidos pelo mesmo. Já no que condiz a gestão deste programa, a microrregião varginhense recebe em recursos para apoio o valor de R$ ,82 xi. Destaca-se que, localizada no sul de Minas Gerais, a microrregião de Varginha possui o maior PIB da mesorregião Sul/Sudoeste xii, da qual faz parte, motivando então sua escolha para estudo. Métodos de pesquisa Para a realização do presente estudo, foi utilizado como método a análise quantitativa. Conforme aponta Martins e Theóphilo(2009), este tipo de pesquisa é caracterizada pela possibilidade de mensurar e qualificar os dados coletados, que posteriormente, são organizados e tabulados para serem subordinados a técnicas estatísticas. Com o intuito de analisar a eficiência da gestão do PBF nos municípios da microrregião de Varginha por meio do IGD, foram coletados dados que compõem este índice em um universo temporal de janeiro do ano 2007 a junho de 2013, levando em conta a ausência de dados para os meses de novembro e dezembro de 2010, bem como de janeiro a dezembro de 2011 e o mês de janeiro de Sendo assim, o presente estudo utilizou como amostra todos os dados disponíveis. Inicialmente, visando descrever o conjunto de dados e resumir o comportamento dos mesmos, fez-se uso da Estatística Descritiva. Para isto, sumarizaram-se tais dados apresentando medidas como o mínimo, o máximo, a média, o desvio padrão, a assimetria e a curtose. 8

9 As variáveis utilizadas para este estudo foram escolhidas com base na composição do IGD, bem como nas informações disponibilizadas pelo Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. São elas: a Taxa de Acompanhamento de Frequência Escolar (TAFE); a Taxa de Acompanhamento de Agenda de Saúde (TAAS); a Taxa de Cobertura Qualificada de Cadastros (TCQC); a Taxa de Atualização Cadastral (TAC); Teto de recursos para apoio à gestão (TRAG); Recursos Transferidos no mês para apoio à gestão (RTAG); o total de famílias beneficiadas pelos programas (TFB); e o Índice de Gestão Descentralizada do Município (IGD-M). Por conseguinte, para verificar a intensidade da relação no conjunto de dados coletados, foi realizado o cálculo do coeficiente de correlação linear Correlação de Pearson. Segundo Martins e Theóphilo (2009) este coeficiente mede a associação independentemente das unidades de medidas variáveis, alterando entre -1 e +1, ou entre -100% e +100%. Desta forma, quanto mais perto de +1 ou -1 está o coeficiente r, maior a qualidade do ajuste ou associação linear e quanto mais perto de 0, menor é este ajuste. Visto isso, cabe ressaltar que o sinal que acompanha o 1 quando negativo assinala uma associação inversa entre as variáveis em questão, quando positivo significa uma associação na mesma direção. Mais adiante, a fim de analisar como os determinantes do IGD-M o afetaram no período de 2007 a 2013, utilizou-se a metodologia de Regressão Linear Múltipla. Conforme Gujarati (2000), a análise de regressão analisa a conexão da variável dependente em relação às variáveis explicativas, com o intuito de estimar e/ou antever a média ou o valor médio da dependente em termos dos valores conhecidos. Assim, utilizou-se como variável dependente o IGD-M e como variáveis explicativas todas as outras variáveis anteriormente citadas. O modelo econométrico utilizado para o cálculo dessa análise é apresentado com a seguinte fórmula: Yn = α + βx + Ɛ Em que: Yn = é apresentado como o IGD (Índice de Gestão Descentralizada) X1 = TAFE X2 = TAAS X3 = TCQC X4 = TAC X5 = RTAG X6 = TRAG X7= TFB Ɛ = erro aleatório α = intercepto Para utilizar os dados coletados para a correlação e a regressão, foi necessário fazer alguns ajustes. Isto porque alguns valores não foram disponibilizados pelo MDS, o que resultou na exclusão de alguns meses na análise. Todos os dados foram operacionalizados utilizando-se o software Excel. Modelo de análise do IGD Por fim, com o intuito de identificar uma escala de qualidade com escores que alternam de Péssimo a Excelente, utilizou-se a Escala de Análise e Interpretação do IGD, proposta por Silva et al (2012, p.225). Para isto, tomou-se como base o valor alcançado no IGD em todos os meses estudados, classificando-os conforme proposto por esta Escala. A saber: 9

10 Péssimo: este escore é designado a municípios que recebem um valor abaixo de 0,55 na avaliação do IGD, uma vez que este é o valor mínimo para que os municípios recebam os recursos financeiros do índice; Fraco: esta avaliação é dirigida a municípios com valores entre 0,55 e 0,69 no IGD; Bom: municípios com valores entre 0,70 e 0,84 são alocados neste escore; Excelente: já os municípios assim julgados são aqueles que apresentaram valores entre 0,85 e 1,00 na avaliação do IGD, visto que 1,00 é a pontuação máxima possível no índice estudado. Figura 1: Análise e Interpretação do IGD Fonte: SILVA et al, 2012, p Em estudos anteriores, como o de Silva et al (2012) é possível encontrar uma avaliação detalhada do IGD no Estado de Minas Gerais. Assim, por meio do presente trabalho, pretende-se conhecer esta realidade na microrregião de Varginha e reconhecer o impacto da gestão pública no cumprimento dos objetivos do PBF. ANÁLISE DOS RESULTADOS Neste capítulo são apresentados os resultados alcançados por meio deste trabalho. Para isso, foi subdividida em três partes, sendo a primeira uma apresentação e análise da estatística descritiva das variáveis estudadas, a segunda a associação entre as variáveis do estudo e, por fim, a análise do desempenho dos municípios pertencentes à microrregião de Varginha. Análise das variáveis Com a análise econométrica dos dados, têm-se na Tabela 1 as estatísticas descritivas das variáveis estudadas. Tabela 1: Estatística descritiva das variáveis empregadas no estudo - Microrregião de Varginha Variáveis Mín. Máx. Média Desv. Assime- Curtose TCQC xiii 0,39 1,00 0,9071 0,1419-1,4842 1,2644 TAC xiv 0,35 1,00 0,7427 0,1323-0,3053 0,3778 TAFE xv 0 1,00 0,8641 0,1243-3, ,9881 TAAS xvi 0 0,99 0,5604 0,2862-0,5312-0,7173 RTAG xvii ,7 3191, ,1277 2, ,8023 TRAG xviii 787, , , , ,8848 9,3173 TFB xix , ,0156 1,1925 0,6614 IGD-M 0 0,95 0,7608 0,1227-2, ,6686 Fonte: Resultados da pesquisa Desta forma, é possível destacar que, dos meses estudados, o máximo de recursos transferidos em um mês para apoio à gestão foi de R$ ,70 e a média de R$ 3.191,32 por município, valor abaixo do teto, que obteve como média o valor de R$ 4.990,4760. Com isso, pode-se perceber uma possibilidade de avanços na gestão e no controle das condicionalidades em âmbito municipal. Entretanto, se comparado com todo o Estado de Minas Gerais, em estudo realizado por Silva et al (2012) com os dados do ano 2010, a microrregião neste intervalo temporal, obteve valores maiores que os estaduais neste ano. 10

11 Quando se trata das variáveis empregadas na formação do IGD, têm-se quatro taxas apresentadas na Tabela 1. Analisando inicialmente a variável Taxa de Cobertura Qualificada de Cadastro, esta apresenta uma média de 0,9071, entretanto existem municípios que apresentaram o valor de 0,39. Isto também ocorreu com a variável Taxa e Atualização Cadastral, que apresentou média de 0,7427, com municípios que chegaram a apresentar o valor de 0,35. Estes valores baixos apresentados por alguns municípios nestas variáveis podem ser explicados por possíveis problemas com as informações cadastrais, sobretudo no que se refere à atualização cadastral que apresentou tanto a média quanto o mínimo em valores baixos. Questões como estas podem acarretar problemas tanto no repasse de benefícios do PBF, quanto no repasse dos benefícios do IGD, visto que tende a modificar informações e dificultar o acompanhamento das condicionalidades do programa. Cabe ressaltar que nestas duas taxas houve municípios que apresentaram máximo de 1,00, sendo este valor mais frequente na Taxa de Cobertura Qualificada de Cadastro, que teve grande evolução durante o período estudado. Já as taxas de Acompanhamento Escolar e de Acompanhamento da Agenda de Saúde são contrastantes. Isto porque, enquanto na primeira uma média elevada (0,8641) e máxima de 1,00, a segunda apresenta média relativamente baixa (0,5604) sem tem alcançado nenhuma vez o valor 1.Sendo assim, nota-se que as ações voltadas para a condicionalidade referente à educação estão sendo praticadas, com grande preocupação com a educação dos municípios. Por fim, tratando-se dos valores encontrados na avaliação do IGD a média é de 0,7608 e máxima de 0,95. Mesmo que se tenha encontrado meses em que alguns municípios obtiveram uma avaliação igual a 0 isto não foi tão frequente, visto que o desvio-padrão é de 0,1227. É importante lembrar que as taxas anteriormente citadas são de fundamental importância para que se tenha uma boa avaliação deste índice, já que elas estão na composição do mesmo, sendo assim, quanto maiores os valores das taxas, maiores os valores do IGD e, se encontrado um valor igual a 0 nestas, não há repasse de recursos do IGD. Associação entre as variáveis Com a Tabela 2 pode-se observar a matriz de correlação, que foi elaborada com o intuito de medir a associação linear entre as variáveis estudadas. Tabela 2: Matriz de Correlação TCQC TAC TAFE TAAS RTAG TRAG TFB IGD TCQC 1 TAC -0, TAFE -0,0776-0, TAAS 0, , , RTAG 0, , , , TRAG -0, , , , , TFB 0, , , , , , IGD 0, , ,3443 0, , , , Fonte: Resultados da pesquisa O que vale ressaltar no caso da Tabela 2 é o valor expressivo que se encontra na correlação entre a variável Total de Famílias Beneficiadas e a variável Recursos Transferidos no Mês para Apoio a Gestão de 0,7576, como também a correlação entre as variáveis Teto de Recursos para Apoio a Gestão e Recursos Transferidos no mês para apoio a Gestão com 0,8646. Isto mostra uma correlação positiva forte, visto que são valores entre 0,70 e 1, o que apresenta a possibilidade de que uma variável aumente no momento em que a outra aumentar. 11

12 É importante também destacar a relevância da matriz de correlação para o estudo da multicolinearidade entre as variáveis estudadas. Sendo assim, com base nos dados coletados, constatou-se que a hipótese de multicolinearidade pode ser rejeitada e que a mesma não apresenta um problema para o ajuste do modelo de regressão. Na Tabela 3, apresentam-se os resultados do modelo de regressão linear múltipla ajustado para a variável dependente IGD-M. Tabela 3: Associação entre IGD e variáveis utilizadas no estudo na Microrregião de Varginha Variáveis independentes Coeficiente Significância Interseção 0, ,7104E-21 TCQC 0, ,85718E-12 TAC 0, ,22559E-15 TAFE 0, ,48123E-18 TAAS 0, ,06358E-90 RTAG 4,29189E-05 5,574E-105 TRAG -1,99784E-05 5,25366E-95 TFB -3,25001E-05 4,15478E-16 R²=0, * *Significativo a 1% Fonte: Resultados da pesquisa A partir dos dados apresentados, pode-se ressaltar que com o coeficiente negativo do Teto de Recursos para apoio à gestão, existe uma relação inversa com o IGD. Isto quer dizer que um aumento nesta variável implicará em uma diminuição no IGD. O mesmo acontece com a variável Total de Famílias Beneficiadas, que também apresenta uma relação inversa com o IGD, por apresentar coeficiente negativo. E, apesar de seus coeficientes parecerem baixos, estes apresentam um alto nível de significância. Este fato não é recente, visto que em estudo anteriores o mesmo aconteceu. Silva et al (2012) observaram o mesmo fato no estado de Minas Gerais em 2012 e Monteiro em Ambos os trabalhos ressaltam que o número de famílias beneficiárias, se crescente, aumenta também a responsabilidade do governo, que terá o número de tarefas também acrescido, dificultando a integração entre as secretarias para o apoio ao cumprimento das condicionalidades do programa e o acompanhamento dos beneficiários. Neste sentido, o número de famílias afeta a gestão do programa, o que acaba por influenciar, sistematicamente, a avaliação do IGD. Mas é importante também destacar que este modelo de regressão apresenta um poder de explicação de aproximadamente 67%, ou seja, demonstra que as alterações nas variáveis independentes explicam as variações na avaliação do IGD em aproximadamente 67% dos casos. Apesar de ser menor que 70%, se levado em consideração a quantidade de dados estudados, este valor pode ser considerado expressivo, pois é significativo ao nível de 1%. Já entre as outras variáveis é possível perceber que possuem uma relação direta com a variável IGD. Análise do Desempenho Municipal Segundo o IGD Por fim, com o objetivo de analisar o desempenho dos municípios da microrregião em uma escala de qualidade, utilizou-se a Escala de Análise e Interpretação do IGD, como exposto anteriormente. Como apresentado na Tabela 4, quando observados os valores do IGD durante este intervalo de 1008 meses coletados, pode-se perceber 21 meses com valores menores ou iguais a 0,55 na avaliação do IGD, o que também resulta na inexistência de recursos para apoio à 12

13 gestão. Isto porque o critério para obtenção deste tipo de recurso é o alcance de um valor mínimo de 0,55 na avaliação do IGD e o valor mínimo de 0,2 em uma das quatro taxas que compõe o fator operação, como já citado anteriormente. Visto que não atingiram o valor mínimo no índice para receber os recursos do IGD, estes municípios apresentaram alguma falha na gestão do PBF. Sendo assim, foram classificados como péssimos na presente análise. Destaca-se um fato positivo analisado, que é a constatação de 80,76% dos casos estudados o que equivale a 814 meses são considerados nesta avaliação como Bom (60,62%) ou Excelente (20,14%), com IGD acima de 0,70. Apesar disso, ainda é possível encontrar 17,16% dos meses com avaliação entre 0,55 e 0,69, considerados como Fracos na avaliação. Tabela 4: Desempenho dos municípios Cidades Péssimo Fraco Bom Excelente Total Boa Esperança Campanha Campo do Meio Campos Gerais Carmo da Cachoeira Coqueiral Elói Mendes Guapé Ilicínea Monsenhor Paulo Santana da Vargem São Bento Abade São Thomé das Letras Três Corações Três Pontas Varginha Total Percentual (%) 2,08 17,16 60,62 20, Fonte: Resultados da pesquisa Vale ressaltar, ainda, que em uma análise mais detalhada à microrregião de Varginha, apesar de a maioria dos municípios serem classificados como bons, cidades como Monsenhor Paulo e Varginha apresentaram um alto nível de avaliações em que foram classificados como fracas. Ainda assim, Monsenhor Paulo não foi qualificado nenhuma vez como péssimo, enquanto Varginha sim. Destaca-se ainda, que Varginha, a cidade mais populosa da microrregião, com 68,25% de sua avaliação classificada como fraca (43 meses), não apresentou a classificação excelente nenhuma vez. Já em contraste, tem-se Campo do Meio, que foi a cidade que apresentou maior nível de classificação como excelente (34 meses). Essas duas cidades, com avaliações tão diversas, possuem outra diferença que pode ser considerada crucial para o entendimento não só destes valores, como também da análise de regressão feita anteriormente. Esta diferença está no número de famílias beneficiadas e até mesmo no tamanho da população da cidade, já que Campo do Meio, em junho de 2013, com uma população de habitantes, possuía 859 famílias beneficiadas; Varginha possuía famílias beneficiadas e uma população de habitantes. Mesmo que haja disparidades no tamanho da população de cada município, de acordo com o MDS o município 13

14 de Campo do Meio, com o PBF, consegue atingir 109,3% da estimativa de famílias pobres no município, enquanto Varginha alcança apenas 61,3%. CONSIDERAÇÕES FINAIS Neste último ano de 2013, o PBF completou dez anos de existência e não há como negar sua importância no alívio imediato da pobreza, bem como sua contribuição para a redução da pobreza entre as gerações e no desenvolvimento das famílias beneficiárias. Estas atribuições podem ser resultado da relevância dada às condicionalidades do programa, fator inovador entre as políticas públicas. Com estas condicionalidades, existem melhores possibilidades de desenvolvimento tanto na saúde, quanto na educação e na assistência social. Neste sentido, é importante também ressaltar o papel do governo na garantia de serviços públicos de qualidade para que as famílias possam cumprir tais condições. Assim, enquanto analisados os resultados alcançados pelos municípios da microrregião de Varginha no IGD, conforme os critérios previamente estabelecidos, observou-se que, ainda que dentro do intervalo estudado tenham sido encontradas avaliações com escores de Péssimo e Fraco, boa parte das avaliações foram de Bom e Excelente. Não obstante, outro fator a ser destacado é que além dos fatores que compõe o próprio IGD, o total de famílias beneficiadas pelo PBF também influencia na avaliação deste índice. Sendo assim, constatou-se que quanto maior o número de famílias beneficiárias, a avaliação do IGD tende a ser menor. Tal fato é destacado porque o mesmo já foi percebido em trabalhos anteriores de outros autores e até mesmo no estado de Minas Gerais. Fator que destaca a importância de uma efetiva preocupação da administração pública para com o programa. Sendo assim, fica evidente o papel crucial do administrador público na gestão do programa. Isto porque, para que o índice obtenha valores mais altos é necessário que o gestor municipal auxilie no aprimoramento dos mecanismos para disponibilização da informação e desenvolvimento de serviços de qualidade para que os beneficiários cumpram as condicionalidades. Além disso, após beneficiados com os recursos advindos do IGD é necessário que se tenha um planejamento para o investimento do mesmo, como, por exemplo, em políticas complementares, inserção de novas famílias, ou mesmo na fiscalização do cumprimento das condicionalidades. É também importante destacar o desenho descentralizado do PBF, que pode ser um dos motivos para sua permanência e grande abrangência, já que traz aos municípios a responsabilidade de gerir o programa em seu território, sendo este o governo mais próximo dos beneficiários, com a possibilidade de conhecer melhor as necessidades de cada família. Por fim, dentro da análise do desempenho municipal segundo o IGD, notou-se também que existem municípios dentro da microrregião estudada, que ainda possuem avaliação fraca ou péssima. Neste sentido, sugere-se o desenvolvimento de mecanismos de controle na administração pública, para que dentro do município haja a articulação entre suas secretarias da saúde, educação e assistência social para o desenvolvimento do PBF, além de mecanismos para atualização das informações, o que facilita no acompanhamento das condicionalidades, resultando também em uma boa avaliação no IGD. Sendo assim, o IGD torna-se uma ferramenta de grande valia para a gestão pública, visto que, além de auxiliar no PBF, pode ser um indicador de possíveis problemas no serviço público, já que avalia as condicionalidades ligadas ao serviço público. 14

15 REREFÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ARRETCHE, Marta T.S. Mitos da descentralização: mais democracia e eficiência nas políticas públicas? Revista Brasileira de Ciências Sociais, São Paulo, n. 31, p , jun BRASIL. Lei n , de 9 de janeiro de Disponível em < Acesso em: 04 de abr. de BRASIL. Ministério do Desenvolvimento e Combate à Fome. Caderno IGD-M: manual do Índice de Gestão Descentralizada municipal do Programa Bolsa Família. [Brasília, DF]. Disponível em: < M%20Ago2012.pdf/download>. Acesso em 02 dez BURLANDY, M. C. M. S. L.; MONNERAT, G. L.; SCHOTTZ, V.; MAGALHÃES, R. Programa Bolsa Família: nova institucionalidade no campo da política social brasileira? Rev. Katál, Florianópolis, v. 10, n. 1, p , jan./jun CAVALCANTE, P. Descentralização de políticas públicas sob a ótica neoinstitucional: uma revisão de literatura. Rev. de Administração Pública, Rio de Janeiro, v. 45, n. 6, p , nov./dez CUNHA, R. E.; PINTO, B. H. B. C. O Programa Bolsa Família como estratégia para redução da pobreza e da desigualdade no Brasil e os processos de cooperação e coordenação intergovernamental na sua implementação. In: XIII Congresso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública. Buenos Aires, Argentina, 4-7 nov., CUNHA, R. Transferência de renda com condicionalidade: a experiência do Programa Bolsa Família. In: BRASIL, Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Concepção e Gestão da proteção social não contributiva no Brasil. Brasília, DF: UNESCO, ESTRELLA, J.; RIBEIRO, L. M. Qualidade da gestão das condicionalidades do Programa Bolsa Família: uma discussão sobre o índice de gestão descentralizada. Rev. De Administração Pública, Rio de Janeiro, v. 42, n. 3, p , maio/jun FARAH, M. F. S. Parcerias, novos arranjos institucionais e políticas públicas no nível local de governo. Revista de Administração Pública, Rio de Janeiro, v. 35, n. 1, p , jan./fev FILGUEIRAS, C. A. C. Controle e transparência na gestão do Programa Bolsa Família. In: FAHEL, M.; NEVES, J. A. B. (Org.). Gestão e Avaliação de Políticas Sociais no Brasil. Belo Horizonte: PUC Minas, 2007, p GUINMARÃES, M. C. L. O debate sobre a descentralização das políticas públicas: um balanço bibliográfico. Organizações e Sociedade, Salvador, v. 9, n. 23, p , GUJARATI, D. N. Econometria Básica. 3. ed. São Paulo: Markon Books, MARTINS, G. A. THEÓPHILO, C. R. Metodologia da investigação científica para ciências sociais aplicadas. 2. ed. São Paulo: Atlas, MINISTÉRIO DO DESENVOLVIMENTO SOCIAL E COMBATE À FOME, Secretaria de Avaliação e Gestão da Informação. Disponível em: < Acesso em: 06 abr MONTEIRO, D. A. A. Alocação de recursos e eficiência na gestão do Programa Bolsa Família f. Dissertação (Pós-Graduação em Administração) Universidade Federal de Viçosa, Viçosa,

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17 xvii Recursos Transferidos no mês para apoio a gestão xviii Teto de Recursos Transferidos no mês para apoio à gestão xix Total de Famílias beneficiadas 17

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