Replanejando a rede logística nacional
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- Maria do Loreto Sintra Tuschinski
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1 Replanejando a rede logística nacional Alexandre Linhares { Este trabalho foi submetido `a apreciação do Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social, formado no Governo de Luís Inácio Lula da Silva, para rediscussão de políticas públicas. O trabalho será publicado como capítulo no livro Desenvolvimento e construção nacional: crescimento econômico e inclusão social no Brasil. Editora FGV (no prelo, 2004) }. EBAPE/FGV, Praia de Botafogo 190/426, Rio de Janeiro , Brazil linhares@fgv.br. Phone: (5521) Fax: (5521) (address for correspondence)
2 Replanejando a rede logística nacional Alexandre Linhares i Este documento objetiva analisar políticas públicas para o planejamento estratégico da infra-estrutura de transportes do Brasil ao longo dos próximos anos. Duas questões fundamentais moldam a conjuntura desta discussão: o contexto internacional e o financiamento da infra-estrutura. (i) Obviamente, o contexto internacional é de extrema importância e é uma variável em torno da qual nosso país deva se preparar. Uma tendência se fez clara nas últimas décadas. Apesar dos eventuais conflitos, e da ocasional ameaça de retrocesso político em países hoje amistosos, há um claro e gradual (ainda que não-monotônico) fenômeno de integração entre as diferentes nações e povos do planeta. A queda dos custos de comunicação e transporte, casada com a lenta mas gradual queda de barreiras, e ainda com grandes movimentos de integração regional, como o Mercosul, fazem com que a globalização torne-se uma questão sobre a qual nossa estrutura de transportes deva ser replanejada. A integração do Mercosul demanda uma enorme evolução na rede de transportes entre os centros produtivos e centros consumidores dos países do bloco. Além disso, deseja-se também a integração entre as próprias cadeias produtivas do grupo. Num contexto ainda maior, deseja-se que produtos brasileiros sejam consumidos por países dos cinco continentes, e para tal é necessário grande esforço por ganhos de produtividade no escoamento até os portos, e na operação dos portos (além obviamente da otimização dos tributos incidentes em cada passo da cadeia produtiva). A infra-estrutura de transportes necessária para inserir o Brasil no competitivo cenário do comércio internacional está incompleta. (ii) A segunda questão a ser considerada é o financiamento do sistema. Como a prioridade máxima para aplicação dos recursos é agora ditada pelas questões sociais, não se pode esperar que a união arque com os imensos custos de desenvolvimento e manutenção de nossa infra-estrutura logística. Há intensas demandas no país. Apenas no contexto da União, há a necessidade de superávit primário, há a necessidade de combate à fome e às mazelas sociais, há a necessidade de manutenção de estradas, ferrovias e aeroportos, entre
3 incontáveis outras. A nova agenda prioriza claramente as questões de fundo social. Assim sendo, o financiamento da infra-estrutura nacional de transportes deverá ser realizado em grande parte pelo setor privado. Deve-se criar e aprimorar os mecanismos de estímulo deste financiamento. Dada a natureza geográfica do Brasil, a base para nortear seu replanejamento logístico é o desenvolvimento e aprimoramento de uma estrutura logística multi-modal capaz de atender a quatro objetivos principais: (i) Deseja-se que nossa infra-estrutura de logística apresente custos competitivos internacionalmente, de forma a estar em sintonia com o objetivo declarado pelo governo federal de promover o crescimento econômico sustentado pelo crescimento do volume de exportações; (ii) Deseja-se também que o sistema não só atenda satisfatoriamente às demandas atuais de produção, estocagem e escoamento de cargas, mas que seja capaz de crescer de forma sustentada na medida em que sua demanda apresentar crescimento, de forma a evitar que gargalos como a recente crise energética, resultem num eventual impacto negativo nas taxas de crescimento econômico; (iii) Deseja-se também que o sistema logístico atenda satisfatoriamente às demandas de transporte de passageiros do país, realizando transporte com baixos índices de acidentes e a custos competitivos com outros países, possibilitando que nosso país demonstre maior integração entre suas regiões; e (iv) Finalmente, deseja-se que o sistema logístico nacional possibilite a mobilização rápida de nossas forças armadas no remoto caso de conflito em território nacional ou em fronteiras. Com base nestes objetivos, podemos traçar um novo plano para desenvolvimento do sistema de transportes nacional. A primeira questão a lidar é a da multi-modalidade. Um sistema flexível e auto-sustentável Os custos associados às atividades de transporte representam grande parcela dos custos logísticos para a maioria das nações. Segundo (Nazário 2000), em 1998 o custo total de transporte nos EUA foi de US$ 529 bilhões, representando 59% de todos os custos logísticos e 6,2 % do PIB deste país. Vê-se claramente que a função logística tem um
4 grande trabalho a desempenhar, visando minimizar os trajetos e otimizar os recursos envolvidos. Para isso é necessário que uma nação moderna apresente uma rede de transportes flexível, que ofereça aos usuários a possibilidade da multi-modalidade. O modal tradicionalmente predominante no Brasil é o rodoviário. Governar é construir estradas, dizia o presidente Washington Luís, há 75 anos. Este modal, apesar de ter sido historicamente um agente de desenvolvimento do interior do país, é também um modal caro devido aos seus altos custos associados à manutenção das estradas (vide tabela 1) e ao maior consumo relativo de combustíveis (vide tabela 2). Tabela 1. Custos de Manutenção de Estradas OPERAÇÃO CUSTO (R$) Construção pista simples / km Restauração / km Reconstrução / km Conservação pista simples US$ 2500,00 / km / ano Conservação pista dupla US$ 4500,00 / km / ano Tapa buracos 25,00 / m2 Fonte: MT/DNER Ministério dos Transportes/ Departamento Nacional de Estradas e Rodagem Estes custos elevados fizeram com que houvesse uma significativa deterioração de algumas estradas quando exclusivamente mantidas pelo estado, ocasionando aumento dos valores dos fretes, devido aos altos custos decorrentes de manutenção dos veículos de carga. Com o início das privatizações e a conseqüente melhoria ocorrida nas estradas entregues ao setor privado, os valores cobrados pelos pedágios passaram a fazer parte da composição dos fretes rodoviários. Tabela 2. Comparativo de Custos de Transporte (óleo diesel). (Fonte: Adaptado de (Rodrigues 2001) e Ministério dos Transportes ) MODAL US$ / TONELADA TRANSPORTADA RODOVIÁRIO 28,93 MARÍTIMO 0,64 HIDROVIÁRIO 0,45 FERROVIÁRIO 0,79 Atualmente, parte considerável do sistema rodoviário é auto-sustentável, de forma que não cabe ao estado cuidar nem da alocação de recursos para sua manutenção e nem da micro-
5 gestão de cada passo do processo de manutenção da infra-estrutura. Cabe ao estado fiscalizar a qualidade dos serviços e as tarifas praticadas pelas estradas gerenciadas pelo setor privado. Este modelo, que também é aplicado com sucesso em países, por exemplo, na Europa e na América do Norte, viabiliza não só o investimento privado na infraestrutura nacional, mas também permite que as estradas sejam financiadas apenas por aqueles que efetivamente as utilizam. Infelizmente ainda não dispomos dos mesmos níveis de serviço em outros modais. A Importância da Multimodalidade para a Logística A European Conference of Ministers of Transport ocorrida em 1993 define a multimodalidade como sendo o movimento de uma unidade de carregamento que usa sucessivos e diferentes modais de transporte sem o manuseio dos bens contidos nesta unidade na mudança de um modal para o outro. Na tabela abaixo apresentamos uma comparação entre os modais aquaviário, rodoviário, ferroviário e aéreo, relacionando-os com quatro parâmetros associados: velocidade (tempo para percorrer o trajeto), capacidade de movimentação (volume de carga transportado), disponibilidade (facilidade de contratação) e freqüência (flexibilidade de programação). Com a utilização de mais de um tipo de modal pode-se utilizar apenas as partes mais vantajosas de cada modalidade. Tabela 3. Comparação entre modais (Fonte: MT Ministério dos Transportes ) MODAL VANTAGENS DESVANTAGENS Rodoviário Adequado para curtas e médias distâncias; Simplicidade no atendimento das demandas e agilidade no acesso às cargas; Menor manuseio da carga e menor exigências de embalagens. Ferroviário Adequado para longas distâncias e grandes quantidades de carga; Menor custo de transporte; Menor custo de infra-estrutura. Aquaviário Maior capacidade de carga; Transporta qualquer tipo de carga; Menor custo de transporte. Fretes mais altos; Menor capacidade de carga entre todos os outros modais (por veículo); Menos competitivo para longas distâncias. Diferença na largura das bitolas; Menor flexibilidade de trajeto; Necessidade maior de transbordo. Necessita de transbordos nos portos e distância dos centros de produção; Maior exigência de embalagens; Menor flexibilidade de serviços aliados a freqüentes congestionamentos nos portos.
6 Aeroviário Transporte mais rápido; Não necessita de embalagem mais reforçada ; Aeroportos localizados perto dos centros de produção. Menor capacidade de carga; Maior valor de frete Custo elevado de infra-estrutura. No quadro abaixo apresentamos um estudo comparativo entre os modais hidroviário, ferroviário e rodoviário aplicados no Brasil e em vários países do mundo. Dado que o modal rodoviário é o mais dispendioso sob vários aspectos, pode-se concluir que o desenvolvimento de uma nova rede, multi-modal, com um novo balanceamento na distribuição da utilização de transporte no país, seria capaz de gerar a redução de custos, a melhoria da qualidade e a segurança do serviço prestado. Estes melhoramentos são convergentes com os objetivos nacionais de ganhos de produtividade, minimização do custo Brasil, e crescimento de exportações. Existe muito espaço para uma mudança de caráter positivo na matriz de transporte no Brasil através da aplicação da multi-modalidade. Tabela 4. Transporte de Carga no Mundo (%) Fonte: (Rodrigues 2001) PAÍSES HIDROVIA FERROVIA RODOVIA Alemanha Canadá EUA França Rússia Brasil Existe então a necessidade de desenvolvimento e aprimoramento de transporte nos outros modais que não o rodoviário. O transporte ferroviário, que é mais econômico para grandes trajetos, e também para grandes volumes, têm sido claramente sub-aproveitado pelo país. O setor foi desestatizado após décadas de sub-investimento e estagnação. Há aparentemente o esboço de uma reação: o transporte na malha da antiga RFFSA, por exemplo, teve um aumento de 44% de volume em quatro anos. Mas é extremamente necessária a presença de políticas públicas dirigidas para a área. Os dados apresentados nas
7 tabelas 2, 3, e 4 são um violento entrave para a competitividade do produto brasileiro nos mercados internacionais. A política de transportes do país deve portanto considerar como crítica a necessidade de desenvolvimento da rede ferroviária, e deve buscar incentivar dois tipos de investimento. O primeiro tipo é o investimento (seja público ou privado) em novas linhas e na manutenção das linhas ferroviárias existentes. Para que a competitividade do produto brasileiro seja de patamar internacional, é necessário o contínuo investimento e desenvolvimento da malha de transportes ferroviária. Uma forma de estímulo a este sistema que poderia ter efeitos multiplicadores no longo prazo é o estímulo não apenas do melhoramento da rede física em si, mas também o estímulo à instalação e aprimoramento da cadeia produtiva de tecnologia ferroviária. Este segundo tipo de investimento, dado pelo estímulo à implantação no país de fábricas e montadoras de partes, peças e máquinas ligadas ao suporte do sistema ferroviário seria de inestimável valor para o futuro de nossa rede logística. O país hoje depende da importação de peças e equipamentos, o que onera ainda mais esta estratégica opção de transportes. No contexto de curto prazo, o país poderia limitar (ou mesmo suspender) eventuais tributos incidentes sobre a importação de peças, partes, e equipamentos para nossa rede ferroviária. É necessário o apoio à cadeia produtiva por detrás do sistema ferroviário. É necessário o apoio às empresas e aos operadores logísticos que estão investindo neste modal. E é necessária a atração de tecnologia nesta área. No longo prazo, o país deveria se engajar numa séria política de absorção de tecnologia para o modal ferroviário. Se economicamente é crítico o investimento maciço na rede ferroviária, estrategicamente é imprescindível fazê-lo. A concentração do volume de transportes na rede rodoviária é uma séria limitação nacional no remoto caso de conflito armado, seja com ameaças externas ou seja com ameaças de eventuais grupos internos. Vamos tomar como exemplo a rodovia presidente Dutra, na região Sudeste, que atinge com freqüência volume superior a veículos por dia. Uma interrupção nesta via geraria vultoso e imediato prejuízo econômico para a nação, além de ser capaz de constranger significativamente a necessária mobilização de nossas forças armadas. Ao longo do país há uma série de pontos críticos como a Dutra. Felizmente vivemos num contexto de paz, mas ainda assim devemos pensar
8 estrategicamente. A parca alternativa ao transporte rodoviário disponível ao longo de nosso território pode eventualmente prejudicar nossa capacidade estratégica de mobilização. Além do investimento maciço em nossa rede ferroviária ser economicamente crítico e estrategicamente importante, ele é politicamente viável de ser realizado. Além dos óbvios custos mais elevados de transporte de cargas, que fazem com que o produto brasileiro seja menos atrativo aos mercados internacionais, há um outro efeito maléfico da concentração excessiva do transporte nas rodovias. O número de acidentes de trânsito decorrentes da alta concentração do sistema é alarmante, e por si só deveria justificar um largo investimento no transporte ferroviário. No Japão e na Europa, por exemplo, onde os sistemas ferroviários possuem, respectivamente, os Shinkanzen e os TGV (isto é, os modernos trens-bala ), o público decide muitas vezes por viajar de trem em detrimento de uma viagem aérea. No Brasil, apesar de haver demanda em inúmeras regiões, a única alternativa viável de transporte de passageiros, além da aérea (que é obviamente concentrada às classes A e B) é a rodoviária. Este fato acentua o problema, ao aumentar o nível de utilização das estradas, e por conseqüência o risco de viagem neste modal. Deve então haver apoio governamental explícito para o desenvolvimento do sistema ferroviário. Existem razões políticas, estratégicas e econômicas para o direcionamento da política pública de transportes para o sistema ferroviário, numa postura diametralmente oposta a aquela apresentada por governos passados. Uma alternativa à concentração do sistema rodoviário que vêm tomando vulto naturalmente é a cabotagem. Para explorar esta realidade, vamos revisar o estado atual de nosso sistema portuário. O sistema portuário é a principal infra-estrutura de transporte e manuseio de cargas para o comércio exterior no Brasil. Segundo a publicação Panorama Setorial da Gazeta Mercantil , em 1999 passaram pelos portos brasileiros mais de 90% (em volume) das importações e exportações do país, representando um movimento da ordem de 280 milhões de toneladas para um valor de US$ 65 bilhões em mercadorias, representando 66% (em receita) de toda as operações de importação e exportação do país. Segundo esta mesma publicação, tais valores percentuais também ocorreram para o ano de 2000, o que nos levará a considerar estes números como base para nossos estudos. A diferença observada entre as participações em volume e em valor deve-se ao fato do sistema aquaviário ser o
9 mais adequado para o transporte de cargas de grande peso unitário e de baixo valor agregado. Apesar de concentrar a maior parte da movimentação de cargas de comércio exterior do país, o sistema portuário brasileiro sempre foi um dos maiores empecilhos do aumento da competitividade do Brasil no comércio internacional. Caracterizado por altos custos, ineficiência operacional e burocracia estatal envolvida, sua transformação tornou-se uma das condições necessárias para alavancar os negócios do país com o mercado externo. A lei n /93, conhecida como Lei de Modernização dos Portos, visou fundamentalmente otimizar a operação portuária, reduzindo custos, mudando as relações trabalhistas e consequentemente promovendo condições favoráveis à desobstrução do comércio exterior do Brasil. O transporte marítimo pode ser dividido em dois segmentos independentes, o transporte de longo curso e o transporte de cabotagem, que tratam de cargas de operações internacionais e nacionais respectivamente. O Porto como elo de ligação da cadeia logística O porto, local de entrada e saída de mercadorias e instrumento de controle alfandegário, tem extrema importância no comércio mundial. A área portuária é composta por uma série de instalações de grande porte, que compreendem ancoradouros, docas, cais, píeres de atracação e amarração, retro-áreas, armazéns, edificações e vias de circulação interna. Faz parte das estruturas de proteção e acesso aquaviário do porto os quebra-mares, canais de acesso, bacias de evolução e áreas de fundeio. Estes recursos fazem com que os custos de instalação e manutenção envolvidos sejam elevados. Novamente, a questão do financiamento privado se faz do interesse estratégico para o país. Historicamente, sendo o porto fator estratégico do desenvolvimento nacional, a extensão e a melhoria das estradas que serviam às áreas portuárias determinavam o desenvolvimento de regiões interiores do país minas, fazendas ou localização de fábricas, e conseqüentemente serviam para definir a política de desenvolvimento do país (vide Silva et al. 1999, p. 196). Investimentos nos portos eram vistos então como condição sine qua non para o desenvolvimento da hinterlândia (i.e., da região) a ele relacionado. A produção de granéis ou carga geral estava diretamente relacionada com o porto de escoamento e a sua
10 dependência era total. As facilidades de armazenagem oferecidas pelos portos também eram fatores determinantes no tipo de carga manuseada nestas instalações e influenciavam no desenvolvimento regional: grandes armazéns eram construídos para armazenagem de sacarias; silos verticais ou horizontais eram construídos especificamente para o armazenamento de graneis (soja, farinha, milho, etc.), muitas vezes limitando a colocação de produtos de diferentes produtores em um mesmo local; e a utilização de mão de obra intensiva e operações demoradas tornavam os custos elevados, contribuindo para a redução dos ganhos nas operações de exportação e importação. Com o advento da conteinerização, iniciada nos anos 70, ocorreu a transformação do comércio marítimo e questões começaram a ser levantadas em torno da importância dos portos sobre suas das hinterlândias. Novos padrões comerciais surgiram e as redes anteriormente estabelecidas começaram a se desintegrar. A relativa facilidade com que os contêineres podiam ser transportados passou a possibilitar que áreas anteriormente afastadas dos portos passassem a ter acesso a eles, tanto nas operações de importação quanto nas operações de exportação de produtos, permitindo o desenvolvimento do multimodalismo que favoreceu, por sua vez, a emergência de se pensar o transporte, de sistemas porta-a-porta, nos quais o porto passa a figurar como um elo entre muitos outros das cadeias de transporte. A partir daí, a viabilidade de um porto dentro de uma rede multimodal passa a ter como determinante a sua habilidade para atrair serviços de transporte do que exclusivamente seu controle sobre a hinterlândia. Os portos deram início então a uma nova forma de trabalho que demandava retro-áreas abertas e planas visando o estoque de contêineres, equipamentos especializados nestas novas operações e a utilização de um contingente menor de mão de obra. Apesar deste novo tipo de porto demandar investimentos vultuosos, ele perdia o domínio sobre as cargas, uma vez que as cargas conteinerizadas não demandam instalações cativas e desta forma não são dependentes de um só porto. Por outro lado, os liners passam a escolher o porto que lhe oferece melhor condição de atendimento para atracar os seus navios. Além dos investimentos em canais de acesso, construção de modernos cais e instalações, aquisição de modernos equipamentos de manuseio, é preciso levar em conta aspectos relacionados à eficiência operacional (custo, qualidade e produtividade), confiabilidade nos serviços
11 prestados, áreas de estocagem seguras e serviços de desembaraço de carga eficiente também influenciam na decisão dos liners e nos donos das cargas. Podemos então dizer que com o advento da conteinerização de cargas os portos passaram da condição de estimuladores do desenvolvimento econômico a facilitadores deste desenvolvimento, permitindo acesso mais fácil ao modal marítimo de transporte. Por definição, os terminais portuários são aqueles que ocupam uma área do cais das docas do porto e sua principal função é a de carga e descarga de navios. Entre outras atividades, eles são utilizados como área de armazenagem, servindo de pulmão para embarque de cargas destinadas aos navios e de guarda de carga desembarcada até a seu desembaraço e retirada pelo proprietário. Cada terminal pode prestar serviços específicos, dependendo da sua especialização e necessidades dos clientes. A qualidade de um terminal portuário pode ser medida pelos seguintes aspectos, dentre outros: velocidade de operação de carga e descarga de navios; condições geográficas (acesso, calado, segurança); proximidade de centros consumidores e fornecedores de carga; acessos multimodais; segurança e confiabilidade das operações; regularidade dos serviços e segurança para as cargas depositadas sob sua responsabilidade; serviços de apoio; recebimento e liberação de cargas. Dentre os diversos fatores que capacitam um terminal portuário, a sua capacidade de armazenagem de cargas é de fundamental importância para o desenvolvimento de sua função na cadeia logística. O tipo de estrutura utilizada para esta armazenagem depende da carga movimentada pelo terminal. Estas estruturas podem variar de silos, pátios ao ar livre, tanques e etc. Para cada tipo de estocagem existem equipamentos e infra-estrutura adequada ao tipo de carga manuseada. Os custos associados são elevados, e portanto o financiamento privado desta infra-estrutura faz-se imprescindível. Por exemplo, com o aumento da conteinerização de cargas, vários terminais para contêineres foram constituídos especialmente visando este manuseio específico de produto. Estes terminais utilizam de equipamentos de pátio conhecidos como reach stackers e transteineres, e equipamentos para atender navios conhecidos como porteineres ou guindastes portuários, que são especialmente construídos para o manuseio deste tipo de carga. Paralelamente, serviços de desova destes contêineres podem ser executados dentro destes terminais, através da utilização de armazéns específicos para este fim.
12 Das funções básicas dos portos, como efetuar o trânsito portuário, fomentar o comércio e alavancar a indústria, o trânsito portuário está hoje vinculado ao conceito de integração entre modais terrestre e marítimo através da utilização racional (econômica e eficiente) do uso de seu espaço (Porto, 2001). Através deste espaço, o terminal portuário disponibiliza um conjunto de equipamentos guindastes, armazéns, acessos e equipamentos de pátio entre outros, dispostos adequadamente, visando a atender da melhor maneira possível o mercado de cargas portuárias, com sua especificidade e escala. Como modal logístico, é no ambiente portuário que ocorrem as mais importantes funções de comércio exterior, do abastecimento interno, da prestação de serviço à carga e as embarcações. As interligações entre um terminal portuário e as demais áreas coletoras de carga localizadas no interior do país são um dos aspectos cruciais de competitividade do terminal. O transporte intermodal não somente se tornou um importante fator comercial para o operador portuário, mas também para todas as outras partes da cadeia de suprimentos. Desta forma tornam-se locais estratégicos para aplicação e controle da política tributária do país. Tal volume movimentado faz com que os terminais portuários busquem economia de escala através da reorientação de projetos, visando aumentar a produtividade nas operações realizadas dentro das especificidades da sua carga movimentada (carga geral, granéis, conteiner, veículos, etc) e dos navios por ele atendidos (Rodrigues, 2001, p. 159). Quando se discute as opções de intermodalidade para um operador portuário, é importante se levar em conta o impacto da globalização no desenvolvimento do setor de transporte de carga conteinerizada. Este desenvolvimento intensificou severamente a pressão competitiva nos terminais portuários. Cada dia mais os grandes liners estão procurando se agrupar, visando redução de custos via diminuição de paradas em portos, o que está ocasionando forte concorrência entre os terminais. É de se esperar que os terminais mais eficientes e melhor posicionados ganhem posições no mercado brasileiro. Transporte de longo curso Como parte fundamental da infra-estrutura logística das operações de comércio internacional, os terminais portuários demandam uma operação eficiente, ágil, segura e com bom fluxo de informações visando ser fator determinante do desempenho e competitividade
13 do país no comércio exterior. Os prejuízos ocorridos em meados dos anos 90, causados pelo estrangulamento das operações portuárias nos principais terminais de cargas internacionais do país apontam a importância destes na cadeia de suprimentos. Os portos não comportaram o crescimento na movimentação de carga, principalmente após a implantação do Plano Real em 1994, cuja política cambial propiciou significativo aumento das importações. O crescente volume comercializado em operações internacionais pelo país e a necessidade de maior inserção no mercado internacional foram fatores que estimularam o investimento no setor, responsável por mais de 90% da movimentação de nossas cargas internacionais, em volume. Paralelamente a estes investimentos, deve-se ainda tratar da superação dos constrangimentos estruturais que atualmente ainda o limitam. Por exemplo, diversos bens que possuem preços de elaboração inferiores aos de concorrentes internacionais acabam chegando mais caros aos mercados consumidores em decorrência da distribuição inadequada das cargas pelos modais de transporte, dos preços maiores de fretes, de atraso e custos de movimentação em terminais, de excesso de burocracia etc. Os terminais portuários são historicamente caracterizados por seus altos custos, sua ineficiência, sua burocracia estatal envolvida. A transformação do sistema deve ser considerada uma condição necessária para aumentar a competitividade das empresas brasileiras, com reflexos positivos ao comércio exterior (investimentos externos, privatizações,gerenciamento, etc.). A grande operação de modernização promovida pelos armadores tornando os navios mais sofisticados, velozes e com capacidade de carga para até 7 mil contêineres não poderia continuar trabalhando com portos públicos utilizando equipamentos ultrapassados, custos elevados e operações demoradas, quando poderiam optar por terminais privados dotados de tecnologia de última geração em equipamentos, em sistemas de informação e pessoal altamente capacitado que tornavam as operações de carga e descarga rápidas, seguras e com baixo índice de avarias nas cargas. Desta forma, os grandes armadores internacionais passaram a se associar a terminais privados ou mesmo a construí-lo para seu próprio uso, visando preços e serviços mais competitivos, como o terminal de Pecem (CE) e o terminal
14 de Suape (PE). Apresentamos na figura 1 demonstrativo da movimentação de contêineres no país para o transporte de longo curso. Transporte de cabotagem Por transporte de cabotagem entende-se a movimentação de cargas que ocorre ao longo da costa brasileira. Devido ao principal modal brasileiro ser o transporte rodoviário e à histórica ineficiência dos portos nacionais, este modal tem sido consideravelmente preterido ao longo das últimas décadas. Figura 1 Transporte de longo curso [Fonte: Centro Nacional de Navegação Transatlântica e Associação Brasileira de Terminais Privativos] Com a Lei de Modernização dos Portos, a cabotagem está recebendo um novo impulso. Os investimentos realizados pelos arrendatários dos terminais portuários em equipamentos e em melhoramentos de infra-estrutura portuária estão aumentando a produtividade dos terminais e conseqüentemente melhorando as condições de operação deste tipo de modal. A concorrência entre estes terminais pressiona os preços para baixo, tornando-o uma importante modalidade de transporte para um determinado segmento de carga. Outro fator que estimula a cabotagem é a tendência à criação de pólos concentradores e distribuidores de cargas, condição fundamental para a implantação efetiva da multimodalidade. Os hub ports, portos concentradores para o comércio exterior, têm como premissa básica a existência de cabotagem, modo pelo qual a carga é redistribuída, além de tarifas competitivas e eficiência operacional. Com isso, diversos agentes do setor estão se mobilizando para revitalizar este modal. Os serviços passam a ser mais regulares e as empresas estão buscando ganhar novos adeptos à utilização deste modal.
15 Atualmente, os transportes de granéis sólido e líquido são os maiores utilizadores deste tipo de modal no país, uma vez que não sofrem concorrência direta do modal rodoviário, pois são cargas de grande volume e/ou baixo valor, operadas em terminais portuários especializados. Segundo a Gazeta Mercantil, Panorama Setorial 2000, a participação do transporte aquaviário nos últimos cinco anos tem-se mantido em média em 11,5%, enquanto o rodoviário em 62% e o ferroviário em 19%. Espera-se que o transporte aquaviário ganhe participação nos próximos anos. Apresentamos abaixo o quadro 9, com o demonstrativo da movimentação de conteineres no país pelo transporte de cabotagem. É notável o crescimento de volume da cabotagem em inúmeros portos, como Santos, Rio Grande, Sepetiba, Salvador, Manaus, Rio de Janeiro e outros. Figura 2 Transporte de cabotagem [Fonte: Centro Nacional de Navegação Transatlântica e Associação Brasileira de Terminais Privativos] No que concerne às políticas públicas para o setor, deve-se buscar dar apoio ao crescimento do modal e da infra-estrutura portuária, sendo financiado o sistema em larga escala por intermédio do setor privado. Como conseqüência de uma série de ineficiências históricas é possível que haja demissões localizadas a alguns terminais. Enquanto a questão do combate ao desemprego é obviamente uma questão prioritária na nova agenda, neste setor específico não é do interesse do país a manutenção artificial de postos de trabalho por meio de subsídios ou de outras políticas protetoras. É de se esperar que haja forte reação em defesa das ineficiências. Há de fato portos ineficientes necessitando de ajuste e não é do interesse do país que o status quo seja preservado por meio de alguma política pública ou
16 regulação. Cabe ao gestor da coisa pública cuidar do interesse maior, em detrimento do interesse particular daqueles beneficiados por ineficiências históricas. Cada ganho de produtividade nesta área irá se refletir em aumento imediato da competitividade internacional do produto brasileiro, em queda do notório custo Brasil, além de contribuir para o desafogamento do sistema rodoviário (com a queda nos custos de cabotagem). Se nossa estratégia de crescimento econômico para o médio e longo prazo é baseada no crescimento de exportações, não é de interesse nacional que haja qualquer política de proteção artificial a organizações específicas, a quaisquer práticas corporativistas e a postos de trabalho excessivos que porventura gerem ineficiências no sistema portuário. O governo poderia encomendar uma série de estudos de produtividade e eficiência dos vários portos brasileiros, tornando seus índices de desempenho transparentes perante a nação. É imprescindível minimizar os custos de exportação. Aqui reside uma chave de combate ao custo Brasil, que em muito restringe a prosperidade de nossa população. Finalmente, não se pode analisar a estrutura de transportes do Brasil sem considerar o setor aéreo, que permanece sobre grave crise. Parte da crise pode ser atribuída à questões recentes, como a queda de demanda e crescimento de custos de seguro, por exemplo, diretamente associados aos atentados terroristas de 11 de Setembro de Outra parte da crise, entretanto, é estrutural, devido à (i) condições desfavoráveis sob as quais as linhas aéreas brasileiras operam; e à (ii) práticas ineficientes que gradativamente são minimizadas pela própria atuação da livre concorrência. Transporte aéreo Em relação à rede de transporte aéreo do Brasil podemos destacar pelo menos três tópicos de grande importância: (i) a consolidação do mercado aéreo brasileiro; (ii) a gestão da infra-estrutura aeroportuária; e (iii) o mercado nacional de transportes de carga aérea. A consolidação do mercado de aviação civil brasileiro É notório que o mercado brasileiro de linhas aéreas passa por uma fase de crise e de consolidação. Houve muitas mudanças nos últimos anos. A Transbrasil já não opera mais. Há uma nova operadora, a GOL, que se utiliza de um modelo, largamente difundido nos
17 países mais prósperos, de custos mais baixos. A Varig e a Tam estão em vias de se fundir numa única companhia. Há uma série de fatores agindo em conjunto para a recente crise. Alguns fatores são devidos aos atentados terroristas de 11 de Setembro de 2001, que aumentaram as tarifas de seguro, as dificuldades operacionais, e diminuíram significativamente a demanda por viagens aéreas. Outro fator importante é a entrada de uma nova empresa operando com maior eficiência e preços competitivos. Um terceiro fator é a excessiva carga tributária praticada pelo Governo. Se é desejável que haja políticas de sustentabilidade para as linhas aéreas no longo prazo, será necessário que o governo revise suas tarifas para tornálas competitivas com aquelas praticadas em outros países. A estrutura de tarifas do governo possui uma dose de responsabilidade sob a atual conjuntura. Uma solução que esporadicamente é levantada na mídia em relação a empresas aéreas incapazes de cumprir com seus compromissos é o chamado perdôo de dívidas, por parte dos governos. Esta seria uma indesejável opção para uma resolução paliativa da crise, pois, além de beneficiar proporcionalmente as empresas menos produtivas e menos responsáveis, e punir proporcionalmente aqueles que muito se esforçam para cumprir suas penosas obrigações tributárias e financeiras, a sinalização para o público e para os investidores é a de que o comportamento irresponsável é recompensado. Tal política não atrairia investidores, e portanto não contribuiria para criação de novos empregos que nosso país necessita. Finalmente, os países prósperos há muito traçam políticas considerando natural que novas empresas surjam e outras desapareçam, sem que seja necessária intervenção artificial do governo. Cabe ao gestor da coisa pública traçar políticas que garantam sustentabilidade à indústria no longo prazo, mantendo tarifas e impostos competitivos a nível internacional. A gestão da infra-estrutura aeroportuária: o melhor modelo é um monopólio? Na gestão da infra-estrutura aeroportuária, podemos começar ao comentar um exemplo notório. Como se sabe, o aeroporto Tom Jobim está operando a nível abaixo de 50% de sua capacidade de utilização. Há um profundo desbalanceamento na utilização dos aeroportos nacionais. Grande parte disso pode ser atribuído ao controle centralizado e monopolizado do sistema. Um país de dimensões continentais, com profundas diferenças geográficas,
18 econômicas e demográficas entre suas regiões dificilmente encontrará no monopólio centralizado a melhor arquitetura para a gestão de seus muitos e distantes aeroportos. Devese portanto buscar um modelo mais sustentável para o longo prazo. A prática dos países mais prósperos é a de parceria com o setor privado, e o estabelecimento de competição entre aeroportos próximos. A concessão de aeroportos para gestão pelo setor privado é uma estratégia utilizada por muitos países prósperos ao redor do mundo. O país não perde sua soberania pois pode retirar a concessão em caso de necessidade. E o financiamento e a gestão do sistema passam a ser feitos pelo setor privado, possibilitando que as verbas disponíveis para o governo sejam redirecionadas para o ataque às mazelas sociais. Segundo cálculos da International Civil Aviation Organization (ICAO), investimentos da ordem dos 250 bilhões de dólares serão necessário nos próximos dez anos com obras de melhoria, infra-estrutura e expansão nos aeroportos de todo o mundo. Nossos aeroportos devem receber investimentos elevados e devem ser geridos de forma eficiente. Isso faz com que haja necessidade de ajuste no sistema de monopólio centralizado, que hoje se encontra perto de um colapso. Felizmente, há pouca possibilidade de um ataque terrorista grandioso ou de um ato de guerra em território nacional. Mas a concentração excessiva de maciços volumes em poucos aeroportos não é indicada do ponto de vista militar e estratégico. A competição natural entre aeroportos tende a fazer com que haja custos mais elevados para operação nos aeroportos de maior volume, como Narita no Japão, O Hare, nos Estados Unidos, ou Heathrow, na Inglaterra. Desta forma um sistema competitivo tende a balancear o volume entre os aeroportos de forma mais aproximada à demanda. Isso minimiza problemas como os que afligem nossa infra-estrutura aeroportuária atualmente. Finalmente, cabe um breve comentário sobre o transporte de carga aérea. Carga aérea Em contraste com a indústria de linhas aéreas, a indústria de frete aéreo está em ampla expansão no mundo. Segundo dados da Boeing, em 1982 foram transportados aproximadamente 50 Bilhões de RTKs (Revenue Tonne Kilometers, ou Tonelada por Quilômetro de Receita, a medida padronizada da indústria), e no ano 2000 a demanda havia crescido para 200 Bilhões de RTKs. Está é hoje uma indústria de importância estratégica
19 para as nações prósperas, pois os itens de maior valor agregado, como eletrônicos, fármacos, documentos, alimentos sofisticados, e outros, são transportados via frete aéreo. Como é de interesse do Brasil que nossa pauta de exportação seja composta por um número crescente de produtos com alto valor agregado, como por exemplo, biquínis que custem até US$100,00 (cem dólares), devemos dar o devido suporte ao crescimento desta indústria. Note-se que, no Brasil, esta indústria, com a óbvia exceção da Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos, não esteve historicamente atrelada ao gerenciamento governamental. Nosso sistema de frete aéreo é baseado no setor privado, que cumpre importante função social. O frete aéreo é também um mercado potencial para as linhas aéreas que já operam no país. Este sistema deve receber do governo as condições para que seu crescimento seja seguro e sustentado, a custos competitivos internacionalmente. Não é de interesse então que haja excesso de tributos (em relação a outros países) e nem excesso de burocracia. Um problema existente é nossa gestão alfandegária, que por sua lentidão dificulta em muito a entrega rápida via frete aéreo. É comum que brasileiros recebam encomendas de frete aéreo internacional, programadas para chegar em 48 ou 72 horas em seu destino, mas que, devido ao irregular trâmite alfandegário, podem levar dias ou semanas adicionais ao prazo original. Isso é extremamente prejudicial ao país, atrasando e dificultando negócios cruciais, e esta questão pode causar sérios problemas caso não seja resolvida no médio prazo. REFERÊNCIAS NAZÁRIO, P. Intermodalidade: Importância para a Logística e Estágio Atual no Brasil. Logística Empresarial: uma perspectiva brasileira. São Paulo: Atlas, p RODRIGUES, P.R.A. Introdução aos Sistemas de Transporte no Brasil e à Logística Internacional. 2.ed. São Paulo. Aduaneiras: SILVA,F.K.M. O Comércio de Serviços e os Novos Papéis do Estado frente à Globalização: O Caso Ilustrativo do Porto de Sepetiba. Rio de Janeiro, Dissertação (Mestrado Relações Internacionais) IRI - PUC, RJ. i O autor agradece os inúmeros dados, referências e contribuições fornecidos pelos senhores Guilherme Moretzsohn de Andrade, Bruno Souza Gomes e Fabio Evangelho. O leitor interessado pode encontrar o texto completo sobre um novo modelo de portos brasileiros na dissertação do Sr. Moretzsohn, orientada pelo autor. Maiores detalhes sobre as transformações do setor aéreo são encontrados nos trabalhos dos senhores Bruno de Matos Gomes e Fabio Evangelho.
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