POLÍTICA FISCAL ATRAVÉS DO CICLO E OPERAÇÃO DOS ESTABILIZADORES FISCAIS

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1 POLÍTICA FISCAL ATRAVÉS DO CICLO E OPERAÇÃO DOS ESTABILIZADORES FISCAIS Fabiana Rocha FEA/USP e CEPESP Resumo : O objeivo dese arigo é analisar a relação enre ciclo econômico e finanças públicas no Brasil. Dado que no período recene o objeivo principal da políica fiscal brasileira foi saisfazer a mea de superávi primário de 4,25% do PIB acordada com o Fundo Moneário Inernacional procura-se avaliar, ainda, os impacos da adoção desa mea sobre a operação plena e efeiva dos esabilizadores auomáicos. Enconra-se evidência de que a políica fiscal operou de forma pró-cíclica. Mesmo quando avalia-se o saldo primário, onde o sinal posiivo observado pode indicar uma políica conra-cíclica, iso reflee essencialmene o funcionameno dos esabilizadores auomáicos. Não houve uma enaiva deliberada e sisemáica por pare das auoridades fiscais de esabilizar a economia aravés do ciclo usando políicas discricionárias. Como esperado, a frequência de violações no limie do superávi diminui com o nível de superávi esruural. No enano, para maner o risco de um superávi menor do que a mea a um nível baixo é necessário um superávi esruural exremamene elevado. Palavras-chave: políica fiscal, ciclo econômico, esabilizares auomáicos, mea fiscal. Classificação JEL : H72, E61, E62. Absrac: The purpose of his paper is o analyze he relaionship beween he business cycle and public finances in Brazil. Given ha recenly he main goal of he Brazilian fiscal policy was o reach he primary surplus arge of 4.25% of GDP agreed wih he Inernaional Moneary Fund, i also ries o evaluae he impacs of his arge on he full and effecive operaion of auomaic sabilizers. I is found evidence ha fiscal policy is pro-cyclical. Even when he primary surplus is considered, and he observed posiive coefficien suggess a conra-cyclical policy, his reflecs essenially he operaion of auomaic sabilizers. There is no evidence of a sysemaic aemp o sabilize he economy hrough he cycle using discreionary policies. As expeced, he frequency of breaches in he surplus limi decreases wih he level of he srucural surplus. However, in order o keep he risk of a surplus smaller han he arge a a low level i is necessary an exremely high level of srucural surplus. Key words : fiscal policy, business cycle, auomaic sabilizers, fiscal arge. JEL Classificaion: H72, E61, E62. Área Anpec : Área 4 Economia do Seor Público 1

2 Políica fiscal aravés do ciclo e operação dos esabilizadores fiscais 1. Inrodução Uma arefa imporane que em sido delegada à políica fiscal é a esabilização das fluuações do produo. A fim de desempenhar esa arefa, o governo deveria buscar uma políica fiscal expansionisa durane os períodos recessivos, o conrário ocorrendo durane os períodos expansivos. Em ouros ermos, a políica fiscal deveria seguir um padrão conra-cíclico. Um dos mais imporanes mecanismos fiscais empregados para levar adiane esa arefa é o uso de esabilizadores auomáicos. Esabilizadores fiscais auomáicos são definidos como o conjuno de receias e despesas públicas associadas ao ciclo econômico. Por naureza algumas receias e despesas reagem auomaicamene a mudanças na aividade econômica. Assim, reduzem a magniude dos ciclos esimulando a aividade econômica nos períodos de recessão ou desesimulando nos períodos de expansão. Uma oura forma de reduzir o amanho do ciclo econômico é usar a políica fiscal discricionariamene. Os gasos do Governo, por exemplo, não eriam somene um componene endógeno associado ao seu caráer de esabilizador auomáico mas eria um componene exógeno ou auônomo associado a decisões discricionárias do gesor fiscal. O objeivo dese arigo é analisar a relação enre ciclo econômico e finanças públicas no Brasil. Dado que no período recene o objeivo principal da políica fiscal brasileira foi saisfazer a mea de superávi primário de 4,25% do PIB acordada com o Fundo Moneário Inernacional procura-se avaliar, ainda, os impacos da adoção desa mea sobre a operação plena e efeiva dos esabilizadores auomáicos. O arigo esá organizado em 4 seções além desa inrodução. A segunda seção procura evidência sobre o caráer cíclico ou conra-cíclico da políica fiscal. A erceira seção avalia a operação dos esabilizadores auomáicos e quesiona se os esabilizadores auomáicos foram aumenados ou reduzidos pelas inervenções discricionárias. A quara seção avalia o nível de saldo esruural que permiiria os esabilizadores fiscais operarem sob uma regra de mea de superávi fiscal. A quina seção apresena as conclusões. 2. Políica fiscal aravés do ciclo Se os países conduzissem oimamene suas políicas fiscais deveria-se observar um padrão conra-cíclico na políica fiscal. Assim, durane períodos de expansão da aividade econômica os gasos do governo como parcela do produo deveriam ser reduzidos e as receias como parcela do produo deveriam aumenar, com alíquoas consanes e algum grau de progressividade. Como resulado, os superávis fiscais como parcela do PIB deveriam aumenar. O oposo deveria ocorrer durane os períodos de desaceleração da aividade econômica. Alguns rabalhos procuraram esimar a sensibilidade da políica fiscal ao ciclo econômico em países da OCDE (Meliz (1997), Arreaza e al. (1999), Wyplosz (1999) e Gali e Peroi (2003)). Em geral, a políica fiscal é conra-cíclica. 1 Ao conrário, esudos para países em desenvolvimeno geralmene concluem que a políica fiscal em um caráer pró-cíclio, ampliando os ciclos econômicos e gerando insabilidade. Gavin e Peroi (1997) foram os primeiros a observar que na América 1 Para uma discussão das propriedades cíclicas da políica fiscal nos países da OCDE ver Peroi (2004). 2

3 Laina a políica fiscal é pró-cíclica, ou seja, os gasos do Governo como parcela do produo crescem nas expansões e decrescem nas conrações econômicas, com os déficis aumenando nas fases de crescimeno da economia e reduzindo nas fases de desaceleração da economia. Talvi e Vegh (2005), Caao e Suon (2002) e Kaminski, Reinhar e Vegh (2004) observaram que políicas fiscais pró-cíclicas ambém são observadas em ouros países em desenvolvimeno além dos laino-americanos. Alesina e Tabellini (2005) confirmam que a políica fiscal nos países da OCDE é conra-cíclica. As duas regiões com a políica fiscal mais pró-cíclica foram a África sub-sahariana e especialmene a América Laina. Enre as razões aponadas para os países adoarem políicas fiscais pró-cíclicas esá a ofera de crédio. Durane períodos em que a economia esá em dificuldades os países, em paricular os em desenvolvimeno, se defronam com uma fore resrição quaniaiva de crédio (simplesmene não podem omar empresado) ou em ermos de cuso de crédio (podem omar empresado somene a axas de juros muio elevadas). Diane disso, incorrem em déficis e êm que corar os gasos. Durane períodos em que a economia esá em expansão, os países podem omar empresado com mais facilidade. Efeivamene fazem isso, aumenando o gaso público (ver Gavin e Peroi (1997), Caao e Suon (2001) e Kaminski, Reinhar e Vegh (2004)). Alesina e Tabellini (2005) analisam esa quesão na esfera políica. Políicas fiscais pró-cíclicas seriam o resulado de um problema de agência políico. Os eleiores se defronam com governanes corrupos que se apropriam de pare das receias dos imposos. Os eleiores podem subsiuir os governanes que abusam de seus poderes de exração de renda políica, mas em equilíbrio esa renda nunca pode ser compleamene eliminada. Acompanha ese problema de agência uma assimeria de informação, uma vez que os eleiores observam o esado da economia, mas não observam o quano os governanes omam empresado. Assim, quando a economia esá em expansão, os eleiores demandam mais bens públicos e/ou menores imposos. Com iso os governanes impõem um viés pró-cíclico à políica fiscal e se endividam excessivamene. políicas fiscais esabilizadoras depois de As propriedades cíclicas da políica fiscal podem ser invesigadas olhando-se para a correlação enre as receias e despesas com as fluuações cíclicas no produo. Para ano uiliza-se a meodologia apresenada por Blanchard e Fischer (1989) para esabelecer a correlação enre inovações obidas da esimação de processos ARIMA univariados para a axa de crescimeno real do produo real e o nível real das variáveis fiscais. Os dados de receia se referem a receia oal do Governo Cenral e os de despesa às despesas oais primárias do Governo Cenral (pessoal e encargos sociais, benefícios previdenciários, cuseio e capial, ransferência do Tesouro ao Banco Cenral e despesas do Banco Cenral. O período amosral vai de 1997:I a 2006:III, sendo a fone o Tesouro Nacional. Todas as variáveis foram deflacionadas pelo IGP-DI. A Tabela 1 repora os resulados obidos. 3

4 Tabela 1 Co-movimenos no produo e receias e despesas do Governo Cenral Correlação Elasicidade Receias oais 0,98 0,16 Despesas oais 0,96 0,42* Noa: Esaisicamene significane a 5%. Os resulados indicam, como seria esperado, uma correlação posiiva enre o produo e as receias oais do Governo Cenral. Foram feias ainda regressões da inovação nas receias na inovação do produo real e da inovação nas despesas primárias na inovação do produo real. A elasicidade calculada para as receias ambém apresena sinal posiivo, embora esaisicamene insignificane. Há, ainda, uma elasicidade posiiva enre o produo e as despesas primárias, indicando o caráer procíclico dos gasos. Ainda que esas regressões não possam ser inerpreadas como causais, o coeficiene da regressão fornece alguma indicação de como receias e despesas se movem com o produo. Os resulados para os modelos ajusados são apresenados na Tabela 2. Tabela 2 Processos ARIMA para o produo, as receias e as despesas do Governo Cenral ΔPIB ΔRT ΔDP Consane 0,0248 0,0325-0,6873 AR(1) -0,2725** -0,0888* -0,2543*** AR(2) -0,3468** AR(4) 0,5259* -0,5122* Sazonalidade 0,4361* 1,0669* Noa : ΔPIB é primeira diferença do logarimo do produo real, Δ RT é a primeira diferença do logarimo do nível real das receias oais do Governo Cenral e ΔDP é a primeira diferença do logarimo do nível real das despesas primárias do Governo Cenral. *, * * e *** implicam significância esaísica aos níveis de 1%, 5% e 10%, respecivamene. A fim de verificar se a políica fiscal brasileira em sido sisemaicamene conracíclica, faz-se a regressão do saldo fiscal (nominal e primário) no seu valor defasado e no hiao do produo (calculado usando o filro de Hodrick-Presco). A dívida pública líquida defasada ambém aparece como variável explicaiva para esar o moivo esabilização da dívida. Se a políica fiscal é sisemaicamene ajusada para reduzir a dívida pública quando ela cresce, espera-se um sinal posiivo para esa variável.. Os dados vão de IV a 2005-IV. b = 0 + α1d 1 + α 2b 1 + α 3 α ω + ε 4

5 Onde b é o saldo fiscal (nominal e primário) como porcenagem do PIB, b 1 é o saldo fiscal (nominal e primário) defasado um período, d 1 é a razão dívida pública líquida sobre o PIB defasada um período e ω é o hiao do produo. O uso do saldo primário ao invés do saldo oal faz mais senido uma vez que a solvência orçamenária ineremporal do Governo depende do superávi primário. Além disso, os gasos primários êm maior probabilidade de esarem sob o conrole discricionário do Governo. Usa-se, conudo, ambém o saldo nominal porque assim é possível idenificar o papel do pagameno de juros aravés do ciclo. Os resulados da regressão são apresenados na Tabela 3. Tabela 3 Reação da políica fiscal, Primário Esaísica Nominal Esaísica Consane 0,558 1,115 11,791** 1,972 Saldo defasado 0,857* 13,753 0,814* 13,549 Dívida defasada -0,024*** -1,853-0,213*** -1,691 Hiao 0,0505 0,725-2,648* -3,730 2 R 0,844 0,861 ** e *** indica que os coeficienes são esaisicamene significanes aos níveis de 1%, 5% e 10%, respecivamene. O sinal do hiao do produo é posiivo quando uiliza-se o superávi primário mas esa variável não em significância esaísica. Quando uiliza-se o superávi nominal o hiao do produo aparece com sinal negaivo e esaisicamene significane. Ese coeficiene negaivo implica que uma expansão do ciclo esá associada com uma queda no superávi, significando que o comporameno da políica fiscal é pró-cíclico. O caráer pró-cíclico enconrado quando a variável dependene é o saldo nominal, implica que o pagameno de juros compensa o caráer conra-cíclico da políica fiscal. O coeficiene esimado da dívida defasada é esaisicamene significane mas negaivo. Se α > 0 2, o Governo enaria aumenar o saldo primário a fim de reagir ao esoque exisene de dívida pública e, assim, fazer cumprir a sua resrição orçamenária. Ese foi o ese proposo por Bohn (1998) para esar a susenabilidade da políica fiscal. O coeficiene do saldo fiscal defasado é significaivamene diferene de zero e menor do que 1 como esperado. É imporane avaliar ambém separadamene as reações da políica fiscal às fases posiivas e negaivas do ciclo. Bui, Franco e Ongena (1998) mosram que a razão déficis/produo é em orno de 6% quando o produo esá próximo ou acima do seu valor 5

6 poencial e cresce para aé 8% quando o produo cai abaixo do seu valor poencial nos países alamene endividados da União Européia durane o período Bui e Sapir (1998) enconram para o mesmo período, para a média dos países da União Européia, que um hiao do produo ligeiramene negaivo esá associado a um aumeno gradual do défici. Por ouro lado, um hiao do produo ligeiramene posiivo esá associado a um défici esável e somene quando se observa um hiao do produo posiivo efeivamene grande é que o défici melhora. Essa evidência de comporameno assimérico, conudo, não é consensual. Meliz (2002) apona que nos países da OCDE a políica fiscal foi esabilizadora em odas as fases do ciclo e que o aumeno nas razões dívida/pib não em qualquer ligação com o ciclo. Wyplosz (2002) avalia a conexão esaísica enre políica fiscal e ciclos em quaro países: os Esados Unidos, a França, a Alemanha e a Iália. A evidência de que a políica fiscal é conra-cíclica é basane fraca, exceo para a Iália e para os Esados Unidos. Nesses países, um aumeno de 1% no produo implica num declínio no défici de 0,4% a 0,5% do produo no curo prazo. Não há evidência clara de assimeria ao longo do ciclo. Procura esar ainda a hipóese levanada por alguns de que para aender o criério de convergência do Paco de Maasrich aé 1998 e os requisios do Paco de Esabilidade, durane os anos 90 a políica fiscal se ornou menos conra-cíclica, ransformando-se aé mesmo em pró-cíclica. Não é enconrada evidência clara de mudança na Alemanha. Na França passou-se a observar assimeria, com o saldo fiscal reagindo conra-ciclicamene às recessões e pró-ciclicamene às expansões. Na Iália ambém não foram observados efeios sobre o saldo fiscal. Balassone e Francese (2004) avaliam para 16 países da OCDE a presença de assimeria na condução da políica fiscal. Enconram evidência de assimeria significane na reação da políica fiscal a ciclos posiivos e negaivos, com os saldos fiscais piorando nas recessões e não melhorando nas expansões. Não enconram, conudo, evidência de que as regras fiscais reduziram a habilidade dos governos de conduzirem políicas fiscais esabilizadoras depois de Se o apero fiscal em períodos ruins, por ouro lado, compensa exaamene a folga fiscal nos período bons, ou seja, se a políica fiscal é pró-cíclica mas reage simericamene ao ciclo, haveria um efeio negaivo para a esabilidade do ambiene econômico mas não seria possível concluir que o aivismo fiscal por si conribui para a acumulação de dívida. Para verificar se há assimeria ao longo do ciclo esima-se a seguine equação: b = 0 + α1d 1 + α 2b 1 α + η ω + η ω + ε p p n n p n Onde η e η são as avaliações efeivas ex-pos do hiao do produo., onde p e n indicam p se o coeficiene se aplica a um hiao do produo posiivo ou negaivo e ω = mω e n ω = ( 1 m ) ω, onde m é um variável dummy idenificando hiaos posiivos e negaivos de al forma que m =1 se ω > 0, m =0 se ω < 0. Os resulados obidos são apresenados na Tabela 4. 6

7 Tabela 4 Simeria ou assimeria na reação da políica fiscal, Primário Esaísica Nominal Esaísica Consane 0,918 1,422 12,258*** 1,839 Saldo defasado 0,840* 13,753 0,817* 13,082 Dívida defasada -0,029*** -2,048-0,218*** -1,664 Hiao posiivo -0,0736-0,469-2,858** -1,958 Hiao negaivo 0,157 1,128-2,438*** -1,667 2 R 0,846 0,860 *,** e *** indica que os coeficienes são esaisicamene significanes aos níveis de 1%, 5% e 10%, respecivamene. A regressão do saldo primário apresena resulados para os hiaos do produo, posiivos e negaivos, esaisicamene insignificanes. O mesmo não aconece com a regressão do saldo nominal. Uma políica de esabilização consisene requer η n, η p > 0, ou seja, uma queda na aividade econômica deerminando uma piora do orçameno e uma expansão deerminando uma melhora do orçameno. Os coeficienes para o hiao posiivo e para o hiao negaivo apresenaram efeivamene sinais negaivos e esaisicamene significanes. Definindo-se um índice de assimeria na condução da políica fiscal como φ = η n η p, se φ =0 o comporameno fiscal é simérico em relação ao ciclo. Um ese F para a igualdade dos coeficienes do hiao posiivo e negaivo, resula num valor igual a 0,0272 que é esaisicamene insignificane, implicando uma simeria na políica fiscal. Nese caso, não se pode crediar a acumulação de dívida à assimeria da políica fiscal ao longo do ciclo. Baseado neses resulados é possível concluir que o comporameno aivo da políica fiscal não parece esar conribuindo para a acumulação de dívida. Nese senido, os déficis parecem esar se balanceando ao longo do ciclo embora precisem ser ransformados em ão conra-cíclicos quano necessário. 3. A operação dos esabilizadores fiscais Na verdade, exisem diferenes mecanismos aravés dos quais as variáveis fiscais se ajusam ou são ajusadas `as fluuações cíclicas no produo. A resposa passiva dos imposos e conribuiçõe sociais `as fluuações na renda, claramene caem na caegoria de esabilizadores auomáicos. Por ouro lado, a conraação de pessoal e a políica de invesimeno do seor público refleem obviamene o comporameno discricionário da políica fiscal. No enano, exise uma zona mal definida enre eses dois exremos. Deerminados ipos de gaso, por exemplo, não refleem uma enaiva inencional das auoridades fiscais em esabilizarem a economia mas ao mesmo empo não podem ser classificados como esabilizadores auomáicos no senido esrio. A sensibilidade dos 7

8 gasos `a axa de juros esá sisemaicamene correlacionada com o ciclo aravés de mecanismos que não envolvem o uso aivo da políica fiscal. 2 As correlações e elasicidades calculadas aneriormene, não permiem avaliar os esabilizadores auomáicos porque não discriminam os componenes auomáico (ou cíclico) e discricionário da políica fiscal, além de sofrer de um problema de viés de simulaneidade uma vez que o produo é parcialmene endógeno `a políica fiscal. Iso não implica, conudo, que não produzam informação inicial e exploraória úil sobre as propriedades cíclicas da políica fiscal. Assim, de forma mais precisa, a abordagem radicional para avaliar os esabilizadores auomáicos consise em fazer a decomposição dos desenvolvimenos fiscais em um componene esruural e um componene cíclico. Em linhas gerais o procedimeno envolve duas eapas. Uma medida do hiao do produo é obida como uma função dos desvios do produo observado e do produo poencial, sendo o úlimo geralmene calculado aravés do filro Hodrick-Presco ou da função de produção. Depois o componene cíclico do saldo orçamenário é obido aplicando-se ao hiao do produo as chamadas elasicidades-fiscais que medem os efeios dos movimenos do produo sobre o saldo orçamenário fiscal. Esa decomposição do saldo orçamenário ambém pode ser visa como uma regra de políica fiscal análoga a uma regra de políica moneária (Taylor, 2000). Assume-se que a regra de políica fiscal assume a seguine forma : d = μ + αϑ onde d é o saldo orçamenário efeivo como proporção do PIB, μ é o saldo orçamenário esruural (ou ciclicamene ajusado), ϑ é o desvio do produo efeivo em relação ao poencial, ou seja, o hiao do produo o que faz com que αϑ seja o componene cíclico do saldo orçamenário efeivo que surge da fluuação do produo. 3 O componene esruural esá relacionado esriamene a medidas discricionárias de políica fiscal. Iso inclui medidas conracíclicas assim como medidas que são deerminadas basicamene por faores políicos. Por iso se quer dizer aquelas que esão ligadas com promessas feias pelos paridos políicos durane as eleições e conseqüenemene em linha com as promessas feias durane o empo em que o parido eseve no Governo. Corresponde ao valor hipoéico que o saldo fiscal assumiria se o hiao do produo fosse zero. Ele é calculado como resíduo, subraindo-se o componene de esabilizador auomáico (componene cíclico) do saldo observado. 4 O componene cíclico represena o impaco dos esabilizadores auomáicos sobre o saldo fiscal. Esabilização auomáica é 2 A invesigação desagregada (ipos de gasos e receias) das propriedades cíclicas da políica fiscal consise objeo de pesquisa fuura, ainda em andameno. 3 Poderia-se incluir, ainda, um conjuno de faores econômicos exógenos que não esão sob o conrole direo da auoridade fiscal mas que êm impaco sobre o resulado fiscal, por exemplo, a axa de inflação porque esa em impaco sobre a colea de imposos, proxies para a evolução da idade da população para dar cona dos cusos fiscais do envelhecimeno da população, mudanças nas axas de juros que em um impaco no cuso de financiameno da dívida pública. 4 A evolução do saldo esruural líquido de pagameno de juros, ou seja, o saldo primário esruural, fornece uma indicação geral das mudanças esruurais na políica fiscal. É imporane considerar o saldo primário porque o pagameno de juros não envolve decisão discricionário do governo em quesão, mas uma herança de compromissos assumidos por governos aneriores. Para uma aplicação do conceio de saldo esruural para a avaliação do comporameno fiscal brasileiro ver Bevilaqua e Werneck (2001) e Serra (2003). 8

9 definida como o impaco que as fluuações econômicas em sobre o orçameno na ausência de ação do governo. Esabilizadores auomáicos se referem principalmene `a elasicidade de ransferências e imposos com relação `as fluuações na aividade econômica e a progressividade do sisema de imposos e ransferências. As duas principais medidas de saldo esruural uilizadas na lieraura são as adoadas pelo Fundo Moneário Inernacional (FMI) e pela Organização para Cooperação e Desenvolvimeno Econômico (OCDE). A meodologia do FMI considera que as despesas possuem elasicidade uniária em relação do produo poencial, enquano as receias possuem elasicidade uniária em relação ao produo efeivo. 5 As despesas com seguro desemprego são consideradas como ciclicamene neuras, ou seja, são independenes do ciclo e, porano, não devem ser incluídas no cálculo dos parâmeros dos gasos. A medida uilizada pela OCDE requer o cálculo das elasicidades de receias e despesas em relação ao hiao do produo. Conudo, em geral, não desagrega o orçameno para esimar a elasicidade dos gasos. 6 Uma vanagem dessas abordagens é sua relaiva simplicidade e o fao de que resulam num saldo ciclicamene ajusado que em uma inerpreação direa. Uma desvanagem é que no cálcuclo somam-se incerezas que vêm de duas fones : a medida de produo poencial e a esimação das elasicidades fiscais. O fao de que essas esimações são combinadas sequencialemne orna a magniude do erro sobre o saldo orçamenário esruural final difícil de calcular. Blanchard (1993), por sua vez, procura avançar incluindo no cálculo do resulado ciclicamene ajusado quaisquer variáveis econômicas relevanes para um deerminado país e/ou região e não só o nível de renda e/ou emprego. Busca ainda ober as elasicidades a parir do orçameno desagregado, ou seja, esimar as elasiciddes em relação a variáveis de conrole para cada uma das conas desagregadas de receias e despesas, já que cada uma delas deve responder de forma disina às mesmas mudanças nas variáveis de conrole. Finalmene, uiliza o resulado primário ao invés do nominal. Esa seria a melhor forma de eliminar o efeio de gesões passadas (implício no serviço da dívida) sobre o resulado aual. Bevilaqua e Werneck (1997) uilizam uma variane da meodologia de Blanchard para o Brasil durane o período 1986 a 1996, calculando as elasicidades (em relação ao crescimeno real do PIB) desagregadamene, mas uilizando a inflação como variável de conrole. A perfeia indexação das receias `a inflação e a reduzida indexação dos gasos indicam que o impaco da inflação sobre o orçameno não devem ser menosprezadas. Serra (2003 ) analisa o período 1992 a Ulizando a idéia de que o produo real pode ser paricionado enre o ciclo econômico (hiao do produo) e sua rajeória de crescimeno poencial efeua o ajuse do orçameno (desagregado) em relação a esas duas variáveis separadamene, além da inflação. 5 A exceção são as despesas com benefícios de seguro desemprego que são consideradas ciclicamene neuras e, porano, excluídas do cálculo do parâmero de gasos. 6 Meodologias parecidas foram uilizadas nos Esados Unidos pelo Presiden s Council of Economic Advisors e pelo Deparmen of Commerce e na Europa pela European Comission. A única diferenca enre os méodos empregados pela OCDE e pela European Comission consise na forma de mensurar o produo poencial. Enquano a OCDE calcula o produo poencial a parir da esimação de uma função de produção, a European Comission uiliza o filro de Hodrick-Presco. 9

10 Na verdade, Serra (2003) calcula o défici esruural ou ciclicamene neuro para a economia brasileira durane ese período usando ambém as medidas do FMI, OCDE e Blanchard para fins de comparação. Como são necessários dados de receias e despesas desagregadas, somene para o Governo Cenral é possível fazer uma análise mais dealhada. Para os Esados e Municípios ele uiliza somene a cona do imposo sobre circulação de mercadorias e serviços (ICMS), uma vez que esa represena a maior fone de receias. A Tabela 5 resume os resulados enconrados. Tabela 5 Medidas alernaivas de saldo esruural ou ciclicamene ajusado Seor público, em % do PIB FMI -2,18-5,23-0,27 0,10 0,87-0,01-3,20-3,46-3,64-3,96 OCDE n/a -4,49-0,82 0,26 0,59-0,25-2,97-3,41-4,02-3,89 Blanchard -3,15-5,12-0,51-0,27 0,06-1,11-2,88-3,41-3,69-3,30 Serra n/a -5,42-0,76 0,06 0,49-1,06-2,53-3,38-3,97-3,72 Fone: Serra (2003). A fim de ober esimaivas para a elasicidade das receias e despesas do Governo Cenral durane o período analisado faz-se uma regressão simples uilizando-se mínimos quadrados ordinários. Os resulados são apresenados na Tabela 6. Tabela 6 Sensibilidade marginal Receias Despesas Saldo orçamenário Elasicidade 1,274 0,812 0,462 Coeficienes esimados da regressão do log das receias reais (despesas reais) no log do produo real. Como pode ser viso, a sensibilidade do saldo fiscal ao ciclo é em orno de 0,5%. Percebe-se uma resposa basane ala das receias ao produo. Os resulados são parecidos a ouros enconrados na lieraura inernacional, que uilizam uma meodologia mais cuidadosa. A elasicidade do imposo de renda em relação ao produo nacional bruo é, em média, 1,3 para a OCDE, 1,5 para a área do Euro e 1,1 para os membros da União Européia (Girouard e André, 2005). Lozano e Arisizabal (2003) enconram uma elasicidade do produo agregado de 0,91 para as receias ribuárias do Governo Cenral e de 1,24 para as receias ribuárias do seor público como um odo para a Colômbia. Se as auoridades fiscais ivessem sisemaicamene enando reforçar os esabilizadores auomáicos aravés de inervenções fiscais discricionárias, o saldo esruural primário e o hiao do produo enderiam a mover na mesma direção. Não há padrão visível de correlação enre as duas variáveis. Assim, as propriedades cíclicas da políica fiscal devem ser aribuídas unicamene à operação dos esabilizadores auomáicos, que não foram aumenadas ou diminuídas 10

11 pelas inervenções discricionárias. A deerminação da políica fiscal recene esá associada a vários faores complexos mas a esabilização da economia não parece ser um deles. 4. Deerminando o amanho do saldo orçamenário esruural que permiiria os esabilizadores fiscais operarem efeivamene sob uma regra fiscal Apesar de algumas mudanças ponuais na área fiscal durane o primeiro mandao de Fernando Henrique Cardoso, observa-se uma deerioração no resulado primário de forma semelhane em odas as esferas de Governo.A ão esperada inflexão fiscal só ocorre no começo do segundo mandao, quando é assinado um acordo com o Fundo Moneário Inernacional esabelecendo como mea um superávi primário de 4,25% do PIB. Segundo Giambiagi (2002) só enão, o país passa a operar sob um regime de resrição orçamenária efeiva. Além disso, a evidência obida aneriormene indica que a políica fiscal operou de forma pró-cíclica. Mesmo quando olhou-se para o saldo primário, onde o sinal posiivo observado podia indicar uma políic conra-cíclica, iso refleia essencialmene o funcionameno dos esabilizadores auomáicos. Não houve uma enaiva deliberada e sisemáica por pare das auoridades fiscais de esabilizar a economia aravés do ciclo aravés de políicas discricionárias. Esa evidência, associada a vigência durane um período de uma regra fiscal ( o acordo não foi renegociado em 2006), deixa abera uma quesão que é a de como deixar espaço suficiene para os esabilizadores operarem sob uma resrição fiscal dese ipo. Uma primeira alernaiva para avaliar esa quesão seria olhar rerospecivamene e enar deerminar qual o nível do saldo esruural que eria impedido superávis menores do que 4,25% do PIB no passado. Bui, Franco e Ongena (1997) fazem uma análise dese ipo para avaliar como colocar em práica as direrizes do Paco de Esabilidade e Crescimeno. A principal desvanagem seria o fao de que a políica fiscal passada esaria sendo avaliada ex pos, a parir de uma esruura de incenivos (necessidade de gerar um superávi fiscal mínimo) que aneriormene não exisiia. Por ouro lado, quando busca-se uma resposa prospecivamene as incerezas no que diz respeio ao comporameno fuuro do produo ornam difícil raar a quesão. Iso porque a frequência com a qual o limie de superávi não será alcançado depende da disribuição esaísica de longo prazo do hiao do produo. Dado um saldo esruural consane μ, o limie mínimo de superávi não é alcançado quando o hiao do produo cai abaixo de um limiar, αϑ *, definido por : μ +αϑ* = 4,25% e a frequência das violações é dada por : p = F( αϑ*) = F(4,25 μ) / α) onde F(.) é a função de disribuição cumulaiva (não condicional) de longo prazo do hiao do produo. Ao longo do período o hiao do produo apresenou uma disribuição normal. A esaísica de Jarque-Bera foi de 1,96 com p-valor de 0,3753, sugerindo que a nula de resíduos normalmene disribuídos não deve ser rejeiada. Ainda que esa 11

12 esaísica resule numa medida imperfeia da disribuição de longo prazo do hiao do produo, principalmene porque o período amosral é exremamene curo, será usada para deerminar a frequência de violações no alcance do limie inferior do superávi primário. A Tabela 7 resume a frequência de violações, p, para diferenes níveis do saldo esruural, μ, assumindo que o comporameno passado do hiao do produo reflee sua disribuição de longo prazo. Olhando-se a Tabela 6 que resume os valores obidos para os saldos esruurais a parir de diferenes meodologias, percebe-se que os mesmos variaram enormemene no empo. Os maiores valores obidos foram logo depois da implanação do Plano Real em Depois disso, os valores oscilam enre déficis de 1% e superávis de 4%. Assim, o cálculo da freqüência de violações no limie inferior de superávi vai ser feio levando-se em cona valores nese inervalo. Tabela 7 Frequência de violações no limie inferior de superávi : esimaivas univariadas Saldo esruural do Governo (em %do PIB) Frequência de violações no limie do superávi 4,25%* Frequência de violações no limie do superávi 3,75%* 1,0 1,0000 1,0000 0,5 1,0000 1,0000 0,0 1,0000 1,0000-0,5 1,0000 1,0000-1,0 1,0000 1,0000-1,5 1,0000 0,9999-2,0 0,9999 0,9999-2,5 0,9999 0,9966-3,0 0,9966 0,9477-3,5 0,9477 0,7058-4,0 0,7058 0,2942-4,5 0,2942 0,0523-5,0 0,0523 0,0034 * Probabilidade não condicional de um superávi do seor público menor do que 4,25% do PIB baseada na disribuição esaísica univariada do hiao do produo. Como esperado, a frequência de violações no limie do superávi diminui com o nível de superávi esruural. No enano, para maner o risco de um superávi menor do que a mea a um nível baixo requer um superávi esruural exremamene elevado. Somene quando o superávi esruural é de 5% a probabilidade de não se aingir a mea de 4,25% cai a níveis razoáveis. Fao é, que desde o ajusameno fiscal promovido em 1998, o superávi fiscal esruural em crescido quase que coninuamene. A quesão que fica é deerminar o quano disso é endógeno, ou seja, se não foi de fao a adoção da mea que levou ao aumeno do superávi esruural. 12

13 5. Conclusões O Paco de Esabilidade e Crescimeno foi adoado em 1997 e lançado em Além das regras fiscais e sobre a dívida do Traado de Maasrich, requer que países membros esabeleçam objeivos de saldos orçamenários próximos ao equilíbrio ou em superávi, a fim de que haja flexibilidade suficiene para a operação dos esabilizadores auomáicos e ao mesmo empo não seja violado o limie de défici de 3% do produo. Ese pono é considerado paricularmene imporane porque os países membros não podem mais usar a axa de câmbio para suavizar os choques econômicos. Muios acrediam que hoje a políica moneária não esá mais disponível como insrumeno de políica. Uma consequência disso seria que a políica fiscal deveria se ornar mais conra-cíclica, ou seja, o ônus da esabilização deveria ser ransferido para a políica fiscal. O objeivo dese arigo, enão, é analisar a relação enre ciclo econômico e finanças públicas no Brasil. Dado que no período recene o objeivo principal da políica fiscal brasileira foi saisfazer a mea de superávi primário de 4,25% do PIB acordada com o Fundo Moneário Inernacional procura-se avaliar, ainda, os impacos da adoção desa mea sobre a operação plena e efeiva dos esabilizadores auomáicos. Enconra-se evidência de que a políica fiscal operou de forma pró-cíclica. Mesmo quando analisa-se o saldo primário, onde o sinal posiivo observado pode indicar uma políica conra-cíclica, iso reflee essencialmene o funcionameno dos esabilizadores auomáicos. Não houve uma enaiva deliberada e sisemáica por pare das auoridades fiscais de esabilizar a economia aravés do ciclo usando políicas discricionárias. Como esperado, a frequência de violações no limie do superávi diminui com o nível de superávi esruural. No enano, para maner o risco de um superávi menor do que a mea a um nível baixo requer um superávi esruural exremamene elevado. 6. Bibliografia Alesina, A. e Tabellini, G. Why is fiscal policy ofen procyclical?, Mimeo, Arreaza, A., Sorensen, B.E. e Yosha, O. Consumpion smoohing hrough fiscal policy in OECD and EU counries. In J.M. Poerba e J. von Hagen (eds.), Fiscal insiuions and fiscal performance, Chicago, Universiy of Chicago Press, Balassone, F. e Francese, M. Cyclical assymery in fiscal policy, deb accumulaion and he Treay of Maasrich, Banca D Ialia, Temi di discussione, Number 531, December, Bevilaqua, A. e R. Werneck. Fiscal impulse in he Brazilian economy : Texo para discussão PUC-Rio no. 379,

14 Blanchard, O. Suggesions for a new se of fiscal indicaors. OECD Working Paper no. 79, April, Bohn, H. The behavior of U.S. public deb and deficis, The Quarerly Journal of Economics, vol. 13, , Bui, M., Franco, D. e Ongena, H. Fiscal discipline and flexibiliy. in EMU: he implemenaion of he Sabiliy and Growh Pac. Oxford Review of Economic Policy, vol. 14, no. 3, 81-97, Bui, M. e Sapir, A. Economic Policy in EMU : a sudy by he European Comission Services, Oxford: Clarendon Press, Caao, L.A. e Suon, B. W. Sovereign defauls : he role of volailiy, IMF Working Papers 02/149, Inernaional Moneary Fund, Gali, J. e Peroi, R. Fiscal policy and moneary inegraion in Europe, Economic Policy, no. 37, , Gavin, M. e Peroi, R. Fiscal policy in Lain America. In B. Bernanke e J. Roemberg (eds.), NBER Macroeconomics Annual 1997, Cambridge, MA : MIT Press, Girouard, N. and Andre, C. Measuring cyclical-adjused budge balances for OECD counries, OECD WP no. 434, Kaminski, G., Reinhar, C. e Vegh, C. When i rains i pours : procyclical capial flows and macroeconomic policies. In M. Gerler e K. Rogoff (eds.) NBER Macroeconomics Annual 2004, Cambridge, MA: MIT Press, Lozano, I. and Arisizabal, C. Défici público y desempeño económico en los novena : el caso colombiano, En Desarollo y Sociedad, Uniandes, CEDE, #52, Sepiembre, Meliz, J. Some cross-counry evidence abou deb, deficis and he behaviour of moneary and fiscal auhoriies, CEPR Discussion Paper, no. 1653, Meliz, J. Deb, deficis and he behaviour of moneary and fiscal auhoriies. In M. Bui. J. von Hagen and C. Marinez-Mongay (eds.), The Behaviour of Fiscal Auhoriies, Basingsoke: Palgrave, Serra, B. (2003). Impulso fiscal : eoria e práica o caso brasileiro Dissera,ão de Mesrado, FEA/USP. Talvi, E. e Vegh, C. Tax base variabiliy and procyclicaliy of fiscal policy, Journal of Developmen Economics, Taylor, J.B. (2000). Reassessing discreionary fiscal policy. Journal of Economic Perspecives, 14,

15 Wyokisz, C. Economic policy coordinaion in EMU: sraegies and insiuions, ZEI, Policy Paper, no. B11. 15