Direito Comunitário II. Comentário ao Acórdão C-176/03

Transcrição

1 Luís Marques Direito Comunitário II Comentário ao Acórdão C-176/03 Faculdade De Direito Da Universidade de Coimbra Coimbra 2008

2 Luís Marques (2ª Turma) Direito Comunitário II Comentário ao Acórdão de 13 de Setembro de 2005 (processo C-176/03) Tema 11 / Direito Penal FDUC Coimbra

3 LISTA DE ABREVIATURAS CE - Comunidade Europeia PE - Parlamento Europeu Tce - Tratado da Comunidade Europeia TJCE - Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias Tue - Tratado da União Europeia UE - União Europeia 3

4 BIBLIOGRAFIA Notas de Jurisprudência FERRO, Miguel Sousa, A comunitarização das competências penais? Revista do Ministério Público, 2006, nº107 GOMES, Carla Amado, Jurisprudência dirigente ou vinculação à Constituição? Revista do Ministério Público, 2006, nº107 Legislação DA CRUZ VILAÇA, José Luís e GORJAO-HENRIQUES, Miguel, Tratado de Nice, Almedina, 4ª ed., Páginas Web 4

5 1. Introdução 1.1 Breve Enquadramento Jurídico No presente trabalho dedicarei atenção ao acórdão de 13 de Setembro de 2005 do TJCE relativo ao processo C-176/03, onde a Comissão das Comunidades Europeias entrepôs um recurso de anulação da decisão-quadro 2003/80/JAI do Conselho em matéria de protecção do ambiente por sanções penais. 1.2 Questão Jurídica Controvertida No presente acórdão de 13 de Setembro de 2005 muita matéria importante é tratada, mas devido á limitação de páginas que é imposta não será possível tocar em todas elas. Desde logo vem á superfície a questão basilar deste acórdão, que levou mesmo a uma acesa polémica por parte de todos os estudiosos de Direito Comunitário, questão esta que é a quem deverá caber a competência de sanção penal em matéria de ambiente? Aos Estados-Membros ou á Comunidade? Como é conhecido de todos, no respectivo acórdão o TJCE decidiu atribuir esta competência á Comunidade em detrimento dos Estados-Membros, sendo a soberania destes gravemente afectada. No dia seguinte o Editorial The Times dizia mesmo A democracia sofreu ontem uma séria derrota num tribunal cujo desdém pela soberania é quase criminoso. Por mais radical que esta afirmação possa parecer, ela contém algo de verdade. Como se pode constatar este seria um acórdão muito complexo, resultado de um processo não menos complicado. Neste acórdão sobre o qual dedicarei a minha análise crítica, apoiado num texto do Dr. Miguel Sousa Ferro e num outro de Dra. Carla Amado Gomes tratará sobretudo da questão principal, a concorrência de competência da sanção penal em matéria de ambiente entre Estados-Membros e a 5

6 Comunidade, assim como em que pilar, 1º ou 3º deverá ser abordado tal assunto. 2. Comentário Esta questão de concorrência de competências de sanção penal em matéria ambiental já não é nova, mas até então tudo o que vinha sido afirmado no seio da Comunidade era que a Comunidade não tinha competência para obrigar expressamente à imposição de sanções penais pelos Estados- Membros, ou seja, até ao acórdão C-176/03 eram os Estados-Membros que reservavam para si a exclusividade da matéria penal e processual penal. Vamos agora analisar brevemente os argumentos das partes (Comissão das Comunidades Europeias contra Conselho da União Europeia) A Comissão deu entrada em 15 de Abril de 2003 no TJCE um recurso de anulação onde pedia ao Tribunal que declara-se a ilegalidade da decisãoquadro 2003/80/JAI do Conselho, de 27 de Janeiro de 2003, que anula-se a referida decisão-quadro e que condena-se o Conselho nas despesas. A Comissão fundamenta o seu recurso no artigo 35º nº6 Tue. Embora a Comissão apoie sem reservas os objectivos da decisãoquadro, ela contesta a base jurídica escolhida para prever as medidas em causa, ou seja, os artigos 29º, 31º nº1 e) e 34º nº2 b) do Tue. Com isto a Comissão diz que as medidas em causa inserem-se nas competências comunitárias. No caso concreto a escolha da base jurídica é importante devido ás particularidades institucionais do titulo IV do Tratado da União, que, entre outros não prevê o equivalente ao processo de incumprimento. A Comissão aponta então que quer a finalidade, quer o conteúdo do acto inserem-se nas competências comunitárias. Como a finalidade da decisãoquadro é a protecção do ambiente punindo as infracções cometidas em seu 6

7 prejuízo, isto corresponde às competências comunitárias como as competências previstas no título XIX do Tce, nos artigos 174º a 176º. Desta forma e como vem plasmado no parágrafo 19º do acórdão a Comissão sem reivindicar para o legislador comunitário uma competência geral em matéria penal considera que este é competente a título do artigo 175º Tce para impor aos Estados-Membros a obrigação de preverem sanções penais para infracções á regulamentação comunitária em matéria de protecção do ambiente, onde entender que esse meio é necessário para garantir a eficácia dessa regulamentação. No parágrafo 20º a Comissão reconhece que não há nenhum precedente na matéria, mas no entanto, invoca em defesa da sua tese a jurisprudência do TJCE relativa ao dever de lealdade e os princípios da efectividade e da equivalência. No parágrafo 23º a Comissão alega que a totalidade da decisão-quadro devia ter sido objecto de uma directiva. Após o acórdão C-176/03 esta referida directiva veio mesmo a ter lugar, e podemos encontrar uma proposta de directiva do PE e do Conselho de 9 de Fevereiro de 2007 no site da Eur-lex. Com esta proposta de directiva podemos desde já tirar a conclusão que a decisão do Tribunal foi aceite e os trabalhos estão bem encaminhados nesta matéria de protecção do ambiente por Direito Penal, posição esta que não espanta visto que em matéria de ambiente foi a comunidade pioneira em tentar criar mecanismos de defesa do ambiente, mas quanto a este assunto voltaremos mais tarde quando for oportuno. Voltando aos argumentos das partes cabe agora olhar aos argumentos do Conselho, fazendo referência que a este se juntaram 11 dos 15 Estados- Membros que então compunham a Comunidade e em apoio da Comissão estavam também o PE e o Comité Económico e Social. O Conselho como é de esperar alega que no actual Estado de Direito a Comunidade não tem competência para obrigar os Estados-Membros a sancionar penalmente os comportamentos referidos na decisão-quadro como consta nos parágrafos 27º a 37º. 7

8 Como podemos constatar os argumentos das partes são numerosos e numa perspectiva jurisprudencial ambas as teses têm razão de ser sendo neste caso seguida a tese federalista, mais intrusiva na soberania dos Estados- Membros, mas a meu ver é um mal menor, ate porque o objectivo a atingir é nobre e de elevada importância. Vamos agora analisar ambas as posições e ver quais as consequências que daí resultam. De um lado temos a tese da Comissão, onde esta defende que a matéria em causa cabe no âmbito do primeiro pilar, sendo desta forma uma competência da Comunidade e não dos Estados-Membros. Esta tese denota um cariz federalista, ou seja, mais intrusivo para a soberania dos Estados- Membros e na máxima de intergovernamentalidade entre Estados-Membros e Comunidade, por outras palavras, seguindo esta tese os Estados-Membros perdem a competência nesta matéria e saem fortemente diminuídos, mas será esta posição assim tão agressiva? Não nos parece, até porque o fim a atingir é de elevada importância, mas não deixa de ter este problema que para muitos pode ser demasiado grave para tomar partido por esta tese. Do outro lado encontramos a tese do Conselho, esta decididamente mais favorável aos Estados-Membros mas menos rigorosa no ponto de vista harmonizador do Direito, ou seja, ao optar por uma decisão-quadro não podemos lançar mão do efeito directo, porque estas não gozam dessa prerrogativa. Desta forma na sua não transposição não se pode lançar mão da acção por incumprimento prevista no artigo 226º Tce. A conclusão que se pode tirar é que embora até ao acórdão C-176/03 a competência tenha estado do lado dos Estados-Membros, no âmbito do terceiro pilar, a forma mais garantistica seria de atribuir a competência á Comunidade, mas isso como sabemos traz a consequência de perda de soberania e talvez não seja desejável. 8

9 2.1 Súmula da decisão do Tribunal Como foi referido anteriormente ambas as teses têm pontos muito fortes pelo qual a decisão do Tribunal tanto poderia dar razão ao Conselho ou á Comissão, mas como sabemos o TJCE embora sendo um Tribunal e os Tribunais apenas tenham o dever de aplicar o Direito ao caso concreto e decidir imparcialmente, a verdade é que toma geralmente decisões onde a Comunidade sai vencedora e os Estados-Membros como vencidos, não querendo isto dizer que os acórdãos do Tribunal sejam parciais e padeçam de algum vicio, mas de um modo geral assim acontece, tendo como principal opositor o se assim podemos chamar, o Bundesverfassungsgericht (Tribunal Constitucional Federal Alemão), mas isto são contas de outro rosário. O que realmente importa foi a solução alcançada pelo colectivo de juízes da Grande Secção. O que o TJCE profere no seu acórdão e isto de uma forma muito resumida é que a decisão-quadro 2003/80/JAI do Conselho relativa á protecção do ambiente através do Direito Penal, ao basear-se no titulo VI do Tue, invade a esfera de competências que o artigo 175º Tce atribui á Comunidade e viola no seu conjunto, devido á sua indivisibilidade o artigo 47º Tue. Por outras palavras, quer dizer que estas medidas deveriam ter sido tomadas ao abrigo do artigo 175º Tce, na medida em que, tendo em conta a sua finalidade e o seu conteúdo, têm principalmente por objecto a protecção do ambiente, que constitui um dos principais objectivos da CE. O TJCE reconhece embora que a este respeito seja verdade que a legislação penal, como as regras de processo penal, não são abrangidas pelo âmbito de competências da Comunidade, tal não pode impedir o legislador comunitário, quanto á aplicação de sanções penais efectivas, proporcionadas e dissuasivas pelas autoridades nacionais competentes, por outras palavras, embora seja da competência dos Estados-Membros a aplicação do Direito Penal e Administração da Justiça nada pode impedir o legislador comunitário de impor essas sanções com o objectivo indispensável de lutar contra os 9

10 atentados graves ao ambiente para garantir a plena efectividade das normas que promulgue nesta matéria de protecção ambiental. Em suma, o que temos após o acórdão do TJCE de 13 de Setembro de 2005 é a transferência da competência de sanção penal em matéria de protecção do ambiente para a CE deixando de estar sob alçada dos Estados- Membros. 3. Conclusão Chegados a esta fase, fácil é agora de retirar conclusões a este brilhante acórdão, por muitos afirmado como um acórdão que figurará no panteão dos grandes acórdãos do Tribunal A meu ver este acórdão tem tanto de complexo como de brilhante, a decisão do TJCE é sem dúvida a mais acertada, independentemente de achar pessoalmente que os atentados contra o ambiente deveriam ser equiparados com os crimes contra a Humanidade. Por mais radical que esta afirmação possa parecer defendo que quem atenta contra o ambiente está a atentar indirectamente contra todos os seres vivos que habitam este planeta cada vez mais cinzento e menos azul. É do conhecimento geral que a maior parte das acções em prol do ambiente foram desencadeadas pela Comunidade, e se hoje os Estados- Membros e o Mundo têm preocupações e politicas ambientais muito se deve á acção da Comunidade, sendo a meu ver de se tirar o chapéu á solução encontrada pelo Tribunal. Certo é que os Estados-Membros perdem em soberania, mas é um mal menor porque o objectivo é nobre e de extrema importância e a única forma de o atingir é atribuindo esta competência á CE. A posição da doutrina não é unânime, muitos alertam para as questões internas no ponto de vista Constitucional, mas penso que nesta matéria pode ser aberta excepção e optar por uma posição mais federalista apesar de todo o espaço comunitário ser cada vez mais vasto e serem cada vez mais os membros que dele fazem parte e seja necessário tomar decisões mais severas para atingir os fins. Afinal para se estar na UE 10

11 é necessário sacrifícios e o resultado é óbvio, quem está disposto a continuar aceita as decisões e quem não as aceita tem a solução de abandonar esta cada vez maior União Europeia. A meu ver foi feita justiça e a partir do acórdão C-176/03 muita coisa mudará em matéria de protecção do ambiente, e como foi já falado o resultado deste acórdão foi desde logo recebido e os trabalhos estão bem encaminhados numa proposta de directiva do PE e do Conselho. Em suma, o TJCE proferiu um acórdão inovador onde foi como um voltar de página numa matéria cada vez mais importante como é a do ambiente. Foram sacrificados valores importantes da CE mas por uma causa ainda mais importante. Com esta solução o TJCE veio acabar com a insegurança jurídica claramente pouco favorável á integração comunitária que resultou do princípio firmado no caso Comissão contra Grécia (obrigação implícita de prever sanções penais por via do artigo 10º Tce principio da cooperação leal). Importa salientar que o Tribunal seguiu as conclusões fundamentadas do Advogado-Geral Dámaso Colomer. Desta forma termina esta breve análise apenas deixando a minha opinião favorável á solução encontrada pelo TJCE nesta matéria de excelência, onde o Tribunal decide anular a decisão-quadro 2003/80/JAI do Conselho, de 27 de Janeiro de 2003, relativa à protecção do ambiente através do Direito Penal. 11

12 ÍNDICE Página Lista de abreviaturas 3 Bibliografia Introdução Breve Enquadramento Jurídico Questão Jurídica Controvertida Comentário Súmula da decisão do Tribunal Conclusão 10 12