XXVII Encontro Anual da ANPOCS. Ensino jurídico, classe política e profissionalização

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1 XXVII Encontro Anual da ANPOCS 2003 Ensino jurídico, classe política e profissionalização Humberto Dantas Professor do Centro Universitário São Camilo Doutorando em Ciência Política da Universidade de São Paulo GT16: Profissões, estado e mercado: identidades, saberes e fronteiras profissionais 2ªsessão: Estado, profissões e ideologia do profissionalismo 1

2 Ensino jurídico, classe política e profissionalização Humberto Dantas 1 Resumo: O trabalho focaliza três segmentos de bacharéis em direito: a) a carreira política, e sua atração de bacharéis que é, em virtude de características históricas, o grupo mais representado na Câmara dos Deputados desde 1823; b) os profissionais da carreira privada habilitados pela OAB e das carreiras públicas destacando-se os juízes, promotores, procuradores e delegados de polícia e; c) a massa de formados que não ingressa no mercado reservado para a profissão em virtude da não aprovação em concursos ou provas. Seja por meio do Exame da OAB - que qualifica para o exercício da advocacia - ou pelos concursos públicos - que selecionam para as carreiras do judiciário - nenhuma atividade ligada às carreiras jurídicas permite que o bacharel exerça a profissão sem antes comprovar conhecimentos específicos na área. Priorizando a análise dos segmentos profissionais e da classe política, o trabalho busca responder às seguintes indagações sobre a carreira pública. Quais as dificuldades encontradas pelos bacharéis para ingressarem no Tribunal de Justiça, no Ministério Público, na Procuradoria e na Academia de Polícia? Quais as principais características deste universo? Como as vagas são preenchidas? Quanto à carreira política, identifica-se quem são os bacharéis em direito atualmente e se existe relação direta entre os cursos jurídicos e a representação política. Em todos os casos a principal variável analisada é o ensino jurídico. Abstract This work focuses on three segments of law bachelors: a) those who turn to political carreers, making law bachelors the predominant group in the Chamber of Deputies ever since 1823; b) private and public sector professionals, including lawyers, judges and prosecuters and; c) students who graduate and do not enter the market due to failure in exams and public tests. Whether through the bar exam or through public tests, the law bachelor must prove to be proficient in order to make a carreer in law. This work intends to provide some answers to the following questions about the public carreer in law. What are the challenges the bachelors face in order to enter the Tribunal de Justiça (Court of Justice), the Academia de Polícia (Police Academy) and other institutions? What are the main characteristics of these carreers? In what manner are the vacancies filled out? As to those who follow political carreers, we identify if there is a direct connection between law education and political representation. Our main variable is law education in historical perspective and the evaluations carried out by the federal government. Introdução A íntegra do presente trabalho foi defendida como dissertação de mestrado em maio de 2002 no Departamento de Ciência Política da Universidade de São Paulo sob o título Ensino Jurídico e Classe Política. O objetivo central era buscar explicações históricas que justificassem a presença marcante de profissionais relacionados ao direito nos cargos de representação política no país. A despeito dos vários poderes e esferas, foi dada ênfase à Câmara dos Deputados, em virtude de uma maior disponibilidade de dados. 1 Humberto Dantas é mestre em Ciência Política pela USP e doutorando no mesmo departamento. Atualmente é professor do Centro Universitário São Camilo e coordena grupos de formação política. 2

3 Durante o desenvolvimento do trabalho foi possível notar que a história do ensino jurídico no Brasil confunde-se, intencionalmente, num primeiro momento, com essa super-representação dos bacharéis em direito na vida pública. Dessa forma, a análise findou dirigindo-se às alternativas encontradas por esses cidadãos no mercado de trabalho. Nesse caso, uma das variáveis que exerciam maior influência sobre o sucesso dos formandos nos mercados analisados estava relacionada à qualidade do ensino jurídico, sobretudo hoje em dia. Isso significa dizer que os estudantes advindos das melhores escolas obtêm mais êxito em suas escolhas que aqueles que freqüentaram os piores cursos. Essa qualidade foi medida de acordo com os dados divulgados pelo Ministério da Educação em seu Exame Nacional de Cursos, popularmente conhecido como Provão. É importante destacar que no que diz respeito às escolas jurídicas e às carreiras profissionais o estudo foi aplicado apenas para o caso do estado de São Paulo 2. Nesse artigo, o objetivo central é apresentar, de maneira resumida, o conteúdo do trabalho descrito acima com ênfase na existência de três grupos relacionados à formação jurídica no país: a) a carreira política e a atração que a representação exerce sobre os bacharéis em direito ao longo da história; b) os profissionais habilitados para o exercício da advocacia (Exame de Ordem da OAB) ou para os principais concursos públicos (promotor, procurador, juiz e delegado de polícia) e; c) o enorme contingente de formados que não consegue habilitação para o exercício de qualquer profissão relacionada ao mercado jurídico. O estudo se concentrará no Estado de São Paulo, e as principais variáveis explicativas serão: no primeiro grupo a tradição (história) e nos demais o nível das escolas cursadas. Os bacharéis na política nacional: da intenção à tradição O Direito é e sempre foi a carreira mais representada dentro da política nacional. Mesmo antes de o Brasil tornar-se independente e contar com cursos jurídicos, os bacharéis em Direito já ocupavam papel relevante no interior da burocracia estatal (Venâncio Filho, 1982). Na medida em que a sociedade se desenvolve e torna-se mais complexa, mais necessária se faz a presença de uma classe de letrados. Por isso, o diplomado no curso jurídico da Universidade de Coimbra destacou-se na política, sendo caracterizado como o brasileiro que cruzou o oceano em busca de instrução. Segundo Simões Neto (1983), o curso de Direito da metrópole formava, por sua própria natureza, profissionais da lei que fariam parte dos quadros dirigentes das colônias 3. Além disso, nessas escolas graduaram-se os docentes dos cursos inaugurados no Brasil (1827) e grande parte dos políticos que tomaram assento no governo pós-independência, ocupando-os até meados do século XIX 4. A história do ensino das leis no Brasil e da presença desses bacharéis em nossa política deve ser contada a partir de Portugal. A expansão da colônia gerou um aumento significativo de brasileiros na universidade de Coimbra. No século XVI, formaram-se naquela universidade 13 brasileiros, no século seguinte, foram 354 e no século XVIII, (Venâncio Filho, 1982). Segundo Barreto 2 Em Dantas (2003a) é possível notar que as conclusões retiradas para o caso de São Paulo se repetem nacionalmente. Nesse caso, foi obtida a formação acadêmica de 1207 delegados de polícia em nove estados, 495 juízes estaduais em cinco estados, 222 membros do Ministério Público Federal em 23 estados e 711 membros do Ministério Público Estadual de sete estados. 3 A respeito do curso de Direito da Universidade de Coimbra, Simões Neto (1983) faz, em sua obra, pormenorizada descrição acerca de sua fundação, funcionamento, história e características. 4 Os brasileiros assumiram inclusive importantes postos na burocracia estatal da metrópole. 3

4 (1978), dos 622 brasileiros 5 que obtiveram diplomas de nível superior na metrópole entre 1776 e 1830, 78,6% freqüentaram a escola de Direito. Em 1823, período anterior à inauguração de cursos jurídicos no Brasil, os deputados formados em Direito já eram maioria na Assembléia Constituinte. Simões Neto (1983) mostra que 65% dos 90 parlamentares tinham formação jurídica, enquanto Barreto (1978) trabalha com 49% sobre um total de 88 representantes. Rodrigues (1974) afirma que quase todos os deputados eram brasileiros natos e a grande maioria era constituída de bacharéis em Direito, juízes e desembargadores. Apesar das diferenças existentes entre as estatísticas acima apresentadas, é consensual a apuração de que o diploma de leis já em 1823 qualificava a maioria dos representantes políticos. Na legislatura posterior à Assembléia Constituinte (de 1826 a 1829), o Poder Legislativo foi composto por 41,5% de deputados e 50% de senadores advindos das escolas jurídicas. Anterior à formação das primeiras turmas nacionais, esse período continuou marcando a presença significativa do diploma obtido em Coimbra na política brasileira (Barreto, 1978). Em 1822, após a proclamação da Independência, a instalação de cursos jurídicos no Brasil passou a fazer parte da pauta de discussões parlamentares. Não foi pequena a polêmica gerada em torno do oferecimento deste tipo de ensino. Um dos principais objetivos da medida era libertar o país dos laços de dependência com relação a Portugal definitivamente. De acordo com Adorno (1988), além da localização das escolas - parlamentares de todas as províncias julgavam suas cidades mais aptas a sediar tais instituições - outros fatores geraram discórdia. Os principais tópicos de desacordo foram o ensino ou não do Direito Romano, a origem dos fundos mantenedores dos cursos e a requisição de professores à antiga Metrópole 6. Em agosto de 1826, encerrados os debates na Assembléia Geral, a proposta foi enviada ao Senado, que por sua vez iniciou as discussões em maio do ano seguinte e aprovou o projeto em 4 de julho. No dia 11 de agosto de 1827, com a lei sancionada por Dom Pedro I, foi autorizada a criação de dois cursos jurídicos no Brasil - um em São Paulo e outro em Olinda-PE. Parece consensual na bibliografia que trata o tema que a decisão do governo imperial de autorizar o ensino do Direito no Brasil estava relacionada principalmente à composição de nossa elite política. Os discursos de várias personalidades da época, citadas por Venâncio Filho (1982) salientam esse objetivo. O Visconde de Cachoeira, responsável pelos estatutos provisórios dos cursos, aponta como função principal destas instituições a formação de dignos deputados e senadores. O parlamentar Cunha Barbosa, por sua vez, esclarece que as escolas deveriam ensinar doutrinas ao legislador e ao homem de Estado, lembrando que o Brasil independente precisava formar cidadãos aptos a substituir os atuais membros do Poder Legislativo. Presentes na política nacional antes mesmo da inauguração de nossas escolas jurídicas, os bacharéis em Direito ganharam ainda mais destaque a partir do funcionamento desses cursos no Brasil. De 1832, ano em que se formou a primeira turma, até o final do Império, houve uma significativa expansão da participação desses cidadãos nos cargos políticos brasileiros. Na legislatura de 1834 já estão presentes na Assembléia Geral, deputados formados pelas academias de São Paulo e de 5 A segunda carreira mais freqüentada foi Filosofia / Teologia com 42 diplomados, ou 6,7% do total. 6 Com semelhante riqueza de detalhes, Simões Neto (1983) percorre os caminhos de Adorno para descrever a fundação dos cursos jurídicos nacionais. 4

5 Olinda e até meados do século XIX estes diplomados substituiriam, completamente, os representantes com formação coimbrana. Dividindo a análise por legislaturas até 1858, Simões Neto (1983) demonstra a ascendente presença dentre os deputados dos diplomados em cursos de leis: ,4% 7 ; ,0%; ,3%; ,2%; ,4%; ,4%; ,5%; e ,2%. O crescente aumento da participação desses profissionais nos cargos políticos contrasta com a diminuição da presença de cidadãos formados em outras áreas, mostrando que o diploma jurídico ocupou rapidamente o cenário político nacional do século XIX. Com relação a outros cargos exercidos durante o Império e que podem demonstrar a ampla participação dos bacharéis em Direito na vida política do país, Simões Neto (1983) analisa o Conselho de Estado, formado por doze membros vitalícios indicados pelo Imperador. Entre 1842 e 1889, 80,7% deles tinham formação jurídica. Carvalho (1981) demonstra a consolidação dos diplomados desta carreira nos cargos de Ministro do Império 8 e Senador, dividindo o reinado em cinco fases distintas. Antes mesmo da formação das primeiras turmas dos cursos jurídicos nacionais os bacharéis em Direito já ocupavam mais da metade das cadeiras disponíveis nos ministérios (51,3%) e no Senado (61,2%). Com a consolidação das escolas jurídicas, entre 1840 e 1853, a hegemonia destes profissionais subiu para 85% (ministros) e 78,1% (senadores). O ponto mais alto desta participação ocorreu no período de 1853 a 1871 no Senado (93,3%) e de 1871 a 1889 nos ministérios (86%). Segundo interpretação bastante aceita, a presença dos bacharéis em Direito na política nacional tinha o objetivo claro de homogeneizar as ações e conferir legitimidade ao governo imperial (Adorno, 1988). No interior das duas academias surgiram as idéias novas, e todo e qualquer movimento que se traduzia em grandes mudanças na sociedade parecia nascer nos cursos jurídicos. Venâncio Filho (1982) descreve o apoio dos bacharéis à federalização do Estado nacional, à proclamação da República, ao movimento abolicionista etc., confirmando esta hipótese. O autor deixa claro também que São Paulo e Pernambuco, com suas academias, foram centros de um admirável movimento intelectual idealista, cujo objetivo era colocar em prática no Brasil a idéia nova. Destes cursos saíram os mais ardentes abolicionistas 9, os mais convencidos federalistas e os mais impetuosos republicanos. Adorno (1988) afirma que a atenção dispensada à causa pública mostra que a militância política tomou o espaço reservado ao ensino do Direito nas escolas. Os cursos jurídicos profissionalizaram a política, monopolizando as discussões dos assuntos nacionais, das quais, dessa forma, não participavam as camadas menos intelectualizadas da população. Assim, as escolas de Direito impediram a heterogeneidade das elites, respondendo positivamente às intenções do Estado de centralizar a administração política nacional. Em 1891, após a proclamação da República, o governo federal pôs fim ao monopólio das escolas de Direito de São Paulo e de Recife 10. Apesar da mudança de regime e do abandono explícito das 7 Barreto (1978) diverge de Simões Neto, afirmando que a primeira legislatura registrou 41,5% de deputados formados em Direito. 8 José Murilo de Carvalho considera o cargo de Ministro o posto político mais importante do Império. A escolha desses profissionais era baseada em decisão pessoal do imperador. 9 Joaquim Nabuco, renomado abolicionista, dizia que a faculdade de Direito de São Paulo era uma ante-sala da Câmara (Venâncio Filho, 1982). 10 Em 1854 a escola de Direito de Olinda foi transferida para Recife. Venâncio Filho (1982) explica os motivos deste deslocamento. 5

6 intenções oficiais em relação aos cursos jurídicos, a presença dos bacharéis em Direito na política nacional continuou sendo marcante. A despeito da hegemonia do diploma jurídico na política republicana, o fim do reinado e a escolha de um militar para a presidência alteraram a relação desta carreira com o poder. Nos primeiros anos da República grupos militares se mostraram contrários à presença dos bacharéis em Direito na condução do país. De acordo com Simões Neto (1983), os discursos das forças armadas demonstravam que muitos dos males nacionais foram imputados ao bacharelismo. À cultura bacharelística, ineficiente, idealista, afastada da autêntica realidade nacional, deveria suceder outra, voltada para esta realidade e com a finalidade de eficiência. O que o Brasil precisa são técnicos e não bacharéis (idem, p.02). Como resultado desta animosidade, entre 1889 e 1899 o bacharel em Direito teve o mais baixo índice de representação no Poder Legislativo (Câmara dos Deputados) durante a República Velha ( ): cerca de 49% nas três primeiras legislaturas, em comparação com os 58,9%, em média, nas seis legislaturas seguintes. Estes espaços foram ocupados, sobretudo, por militares 11. Findados os primeiros anos da República e a ditadura comandada por Getúlio Vargas entre 1937 e 1945, a Assembléia Constituinte formada em 1946 ainda refletia uma presença significativa de bacharéis em Direito na política. Braga (1997) informa que 55,3% dos parlamentares tinham diploma jurídico 12. Durante aproximadamente vinte anos (entre 1964 e 1985), o país viveu sob o autoritarismo militar. Neste período, os bacharéis em Direito reclamam, mais uma vez, a perda de poder, culpando o Executivo de entregar o controle burocrático da nação a economistas e engenheiros. Os novos critérios de recrutamento da classe dirigente apóiam-se em duas vertentes: a necessidade de afastar do poder os juristas, que poderiam contestar a legalidade do regime; e a preferência por profissionais de carreiras dinâmicas e modernas, que auxiliassem no desenvolvimento econômico e tecnológico do país, bandeiras utilizadas para legitimar o governo. Se em um primeiro momento ( ) as ações das forças armadas estavam centradas nas críticas ao suposto atraso causado pela excessiva presença dos juristas no poder, é importante destacar que durante o regime militar ( ) a repressão não atingiu um segmento profissional específico. Não se pode afirmar que as carreiras jurídicas tenham sido as mais reprimidas pelo autoritarismo. Há, contudo, durante esse período, uma reorientação nos quesitos considerados importantes para a composição do grupo encarregado de definir as políticas públicas. Apesar de o regime militar atingir a todos, alguns autores ligados aos cursos de Direito relatam as conseqüências deste governo para as carreiras jurídicas, especificamente. Parece consensual, entre eles, que o autoritarismo alijou do poder uma parcela significativa dos bacharéis. José Eduardo Faria e Cláudia de Lima Menge (1972), por exemplo, sustentam que o AI-5 marcou a substituição 11 Com o advento da Constituição de 1891, os parlamentares do Senado perderam a vitaliciedade e o número de representantes ligados aos cursos jurídicos caiu para 48,7%, contra os 75% de representação que lhes cabia no Império. Dentre os ministros, o índice de 43,8%11 confirma a mesma tendência: decréscimo na participação, se comparado ao período entre 1822 e 1889 (72,5%), ainda que mantida a liderança. Somente os militares, responsáveis pela resistência, ganharam espaço, não tendo ocorrido destaque, na política, de nenhuma outra carreira. 12 Este percentual pode ser ainda maior, uma vez que, em seu estudo, o autor contabilizou somente um título acadêmico para cada deputado - aquele que de alguma forma estivesse mais relacionado ao exercício profissional. 6

7 dos advogados que faziam parte da máquina estatal por tecnocratas capazes de levar o Estado a assumir funções sociais, econômicas e culturais, além das liberais e não só no campo jurídicopolítico. O bacharel em Direito deveria se conscientizar de que seu papel como instrumento do poder havia chegado ao fim e que o momento seria de ruptura da eterna integração com as elites dominantes. Segundo Venâncio Filho (1982) o processo de desenvolvimento econômico ocorrido no regime autoritário alterou por completo a situação dos profissionais da lei no país. Em função da formação inadequada que passou a receber nas escolas jurídicas, o bacharel em Direito foi facilmente substituído por engenheiros, economistas e administradores, restando aos advogados o isolamento. Apesar de alijados da burocracia estatal durante o período da repressão, os bacharéis em Direito mantiveram sua posição como a carreira mais representada em cargos eletivos. Na legislatura de 1967 a 1970, 49,5% dos parlamentares da Câmara dos Deputados advogavam, ou seja, possuíam ligações com os cursos jurídicos 13. Dentre as carreiras que alcançaram índices de representatividade em cargos eletivos superiores a 10% encontramos o magistério (17,15%), as atividades industriais (13,29%) e a agricultura (12,56%) (Câmara dos Deputados, 1968) 14. Na legislatura seguinte - de 1971 a , a participação de bacharéis em Direito cresceu 7%, ocupando mais da metade das cadeiras disponíveis (52,8%). Simões Neto (1983) constata que a tradição das escolas de São Paulo (12 parlamentares) e Pernambuco (13 deputados) ainda era marcante 15. Os diplomados em Direito continuaram a se destacar na política nos anos que sucederam o fim do regime autoritário, a despeito das alterações políticas e acadêmicas ocorridas. Apesar de a Constituição de 1988 ter facilitado o acesso aos cargos públicos 16 e de ter ocorrido uma grande diversificação no cenário acadêmico, que passou a ser composto por uma significativa variedade de cursos superiores, os bacharéis em Direito ainda constituem a maioria, sobretudo no parlamento nacional. Martins Rodrigues (1987) mostra que, contabilizadas todas as profissões dos deputados responsáveis pela Constituição de 1988, os advogados representavam 35% 17 do total. Com exceção da região Norte, cuja representatividade dos bacharéis em Direito na Câmara dos Deputados era de 22%, os demais conjuntos de estados brasileiros apresentavam percentuais que variavam entre 34% e 37%. Nas últimas três legislaturas na Câmara dos Deputados, incluindo a que tomou posse em 2003, o bacharelado em Direito continua figurando como o título acadêmico mais representado: em média 36% dos parlamentares freqüentaram cursos jurídicos. 13 Para tornar o argumento ainda mais consistente em relação ao fato de que os bacharéis em Direito continuaram sendo maioria na Câmara de Deputados, é importante frisar que o MDB, partido de oposição ao regime, não detinha a seus serviços todos os bacharéis em que ocupavam cargos políticos, que pertenciam também à ARENA, partido do governo. 14 É importante observar que nestes três casos não está descartada a possibilidade destes deputados serem também bacharéis em Direito. 15 No que diz respeito à ocupação dos ministérios, os bacharéis em Direito, efetivamente, perderam a hegemonia para as forças armadas. Tradicionalmente composto por membros de confiança do presidente ou do partido governista, durante o governo Geisel o gabinete contou com apenas 21,1% de ministros com formação jurídica e 47,4% de militares. No exercício seguinte, em que, sob o comando do general Figueiredo (1982), o país passou por um processo de abertura política, lenta e gradual, o número de bacharéis em Direito subiu para 27,3% e o de militares caiu para 40,9%. 16 De acordo com a Constituição Federal de 1988, somente a alfabetização, o alistamento militar (para homens), um ano ou mais de filiação partidária e alguns limites de idade são requisitos para a elegibilidade. 17 Este é o mais baixo índice de representatividade registrado até então, inferior, inclusive, ao registrado durante os períodos em que os militares foram responsabilizados por afastar os bacharéis em Direito. 7

8 Até a recondução do país à democracia, marcada pela promulgação da Constituição de 1988, os bacharéis em Direito mantiveram a metade dos assentos da Câmara dos Deputados. A queda para índices próximos a 35%, a partir de 1987, pode ser atribuída a uma nova política de ensino superior para o país, iniciada durante o regime militar. Tais medidas podem ser resumidas em duas frentes: aumento do número de vagas nos cursos jurídicos, sobretudo ligadas à iniciativa privada, sem uma fiscalização capaz de garantir a qualidade de tal ensino; e extensão do número de carreiras no ensino superior, com o surgimento de cursos como o de Administração de Empresas, por exemplo. Intencionalmente, ou não, o governo das forças armadas, avesso à presença dos bacharéis em Direito na política (Faria e Menge, 1972), viabilizou uma maior divisão de cadeiras entre as carreiras de ensino superior na Câmara. Ao contrário do que poderíamos supor, a retomada da democracia não trouxe consigo um aumento na parcela de deputados sem titulação acadêmica (de qualquer natureza). O parlamentar com formação universitária ainda representa mais de 80% da Câmara. Os dados aqui apresentados resumidamente mostram que a presença do bacharel em Direito na política nacional foi marcante ao longo de toda a história do país independente, sendo esta a carreira mais representada na vida pública. Mesmo com o relativo afastamento desses profissionais da esfera burocrática estatal em conseqüência de dois movimentos distintos liderados por militares, o título jurídico manteve sua superioridade frente aos demais diplomas, passando de uma situação em que havia uma intenção para mantê-la a uma tradição que, baseada em outros fatores, persiste até os dias de hoje. É interessante notar, inclusive, que alguns cursos superiores consideram os cargos de representação política uma possibilidade de trabalho para os bacharéis em direito, dando a impressão de que tal representação é uma profissão. Em pesquisa realizada pela Internet, alguns cursos revelam aos interessados em cursá-los a possibilidade de seguirem carreira política, dando a entender que o diploma de bacharel em direito é requisito para o exercício de cargos de representação. A Universidade Católica de Santos parece salientar esses valores. Segundo dados da instituição, a escola de Direito conquistou, ao longo dos anos, uma excelente projeção no cenário jurídico nacional, tornando-se conhecida pela tradição de formar profissionais que se tornaram juízes, promotores, delegados de polícia, políticos de prestígio, procuradores de justiça, e diplomatas ( No caso da Pontifícia Universidade Católica de Campinas, a carreira política aparece como uma possibilidade a ser considerada no futuro, e não como tradição, como ocorre na UniSantos. O curso de Direito forma profissionais que poderão atuar como Advogados, liberais ou com vínculo empregatício. Mediante concursos públicos de provas e títulos, poderão ingressar na Magistratura, no Ministério Público, na Procuradoria, na Polícia, galgando os vários degraus das carreiras, entrando como substitutos, podendo chegar a Ministro. Poderão, ainda, optar pelas carreiras diplomática ou política, nesta última concorrendo a cargos públicos eletivos ou de assessoramento. Nota-se, neste caso, que a faculdade oferece duas possibilidades vinculadas à política: a ocupação de um posto de assessoramento e a obtenção de um cargo eletivo, que, como vimos, exige como pré-requisito apenas a alfabetização. As profissões jurídicas: o ensino e o mercado de trabalho Até aqui foi possível notar que durante a história do Brasil a ocupação de cargos eletivos por bacharéis em Direito foi marcante e, inicialmente, intencional. No entanto, a análise das políticas de ensino superior no país revela uma significativa mudança de foco: as faculdades deixaram de ser freqüentadas exclusivamente pela elite econômica, para incorporar também o cidadão de classe média. A massificação do ensino superior fez com que o diploma passasse a ser um privilégio de 8

9 uma parcela mais ampla da população. Além disso, a diversificação de carreiras ampliou o leque de oportunidades profissionais existente no século XIX. No caso específico do direito, os cursos deixaram de ser monopólio do Estado logo após a proclamação da República, com o intuito de levar esse tipo de ensino a cidades importantes. O principal objetivo, a partir de então, não era exclusivamente com o preenchimento de cargos políticos, mas com a formação de um Estado Nacional dotado de profissionais competentes para responder pela burocracia estatal e pelo crescente acesso à justiça. Com o advento da Reforma Benjamim Constant, ocorrida em 1891, é que tanto a iniciativa privada quanto os estados puderam inaugurar escolas de direito. Estas instituições ganharam destaque, e continuou rígido o controle dos órgãos oficiais sobre as faculdades de todas as naturezas administrativas. Os pré-requisitos para a matrícula, os exames e os programas deveriam ser obrigatoriamente idênticos aos dos cursos federais, e as instituições estariam sujeitas às inspeções do Conselho de Instrução Superior. Em 1895, destaque-se, foi determinada a nomeação de um fiscal federal que acompanhasse atentamente o andamento do ensino no interior de cada faculdade. Com o passar das primeiras décadas do século XX, a proliferação das escolas passou a concorrer com a melhoria do nível dos cursos. Refletindo a preocupação existente com relação aos rumos do ensino jurídico no Brasil, a década de 50 do século XX teve peso significativo para o debate acerca das escolas de Direito. Segundo Felix (2001), foi a partir desta época que o jurista perdeu sua identidade social sob dois aspectos: queda de prestígio em relação ao passado e crise profissional em razão da inadequação entre a formação acadêmica e as demandas do mercado. Preocupada com a situação, a Ordem dos Advogados do Brasil iniciou em 1958 os debates acerca dos aspectos da crise do ensino jurídico em sua primeira conferência nacional, que teve como tema a Reestruturação do curso jurídico em função da realidade social contemporânea do país. Segundo Adriano Pinto (1997), os debates foram pautados em representações feitas pela seccional paulista sobre o problema da multiplicação das escolas de Direito a partir de Na época, além da proliferação dos cursos, o principal problema com relação à qualidade apontado pelos críticos dizia respeito ao inaceitável oferecimento de aulas noturnas. Em 1962, como resposta às críticas, foi criado pelo Conselho Federal de Educação o primeiro currículo mínimo para os cursos jurídicos. A medida não foi bem aceita pelas unidades de ensino e, em 1971, a Carta de Juiz de Fora, elaborada no I Encontro Brasileiro de Faculdades de Direito, reclamava da inadequação de tal currículo e exigia o estabelecimento de uma nova regulamentação. O Conselho atenderia tal reivindicação no ano seguinte. Durante os anos 70, o ensino jurídico esteve sempre presente na pauta de preocupações da OAB. Em 1970, realizou-se na cidade de São Paulo a IV Conferência da entidade, que teve como tema O ensino jurídico e o desenvolvimento nacional e enfocou as escolas de Direito como instrumentos do processo de mudança social. Nesta mesma década, Faria e Menge (1972) endossaram as críticas, afirmando que a estrutura pedagógica dos cursos jurídicos estava presa às tradições de Desta forma, o ensino havia perdido seu elo de conexão com valores básicos da sociedade, deixando de responder às modernas demandas do mercado. As faculdades moldavam um enorme contingente de profissionais ingênuos, incapazes de se contrapor ao regime autoritário e reféns de uma crise de qualidade institucional, promovida por um governo que acreditava na proliferação desqualificada de escolas de Direito como política de enfraquecimento do aspecto contestador dos profissionais jurídicos. O distúrbio, neste caso, foi o reflexo de uma crise do próprio sistema político autoritário. 9

10 Na década de 80, a insatisfação dos agentes com o ensino jurídico concentrou-se na representação da Ordem dos Advogados do Brasil. Notando a inexistência de mecanismos capazes de controlar a qualidade, a OAB solicitou ao Ministério da Educação que proibisse a criação de novos cursos. Entre maio de 1983 e maio de 1985, essa solicitação foi concedida. Em setembro de 1985, os cursos deixaram de ser autorizados por mais um ano, sendo que a prorrogação de tal decreto estendeu a medida até dezembro de 1988 (Pinto, 1996). Paralelamente, foram realizados encontros freqüentes para a discussão do tema. Em 1978 a Conferência Nacional da OAB destacou O ensino jurídico, instrumento de realização do Estado de Direito, e em 1980, em Manaus, o tema foi A liberdade e o ensino jurídico. Em 1981, concomitantemente ao Encontro Nacional de Presidentes da OAB, cujo tema foi o ensino jurídico, aconteceu o II Congresso Nacional de Ensino Jurídico. Pinto (1997) afirma que até então os principais argumentos que explicavam a crise pautavam-se na tentativa ineficaz de adequação da estrutura curricular e da metodologia às demandas do mercado. A formação de um contingente cada vez maior de bacharéis distanciados da realidade profissional era a principal preocupação. Com o advento da Constituição de 1988 o bacharelado em Ciências Jurídicas voltou a exercer fascínio. A instauração do Estado de Direito e o estabelecimento do regime democrático fizeram ressurgir a crença no respeito às leis (Felix, 2001). Como haviam sido acumuladas as experiências educacionais de quase meio século de discussão acerca do tema, os anos 90 representaram um período de conquistas significativas por parte dos agentes preocupados com a qualidade do ensino jurídico no país. Apesar da proliferação de escolas ocorrida a partir de 1994, os mecanismos de controle e de discussão sobre o tema ganharam contornos adicionais e possibilitaram uma análise mais qualificada por parte da OAB, das escolas, da sociedade e do governo 18. Em agosto de 1991, o Conselho Federal da Ordem dos Advogados criou a Comissão de Ensino Jurídico, composta por professores de Direito. Adicionalmente, o MEC instituiu, em janeiro de 1993, a Comissão de Especialistas em Ensino do Direito, órgão especialmente organizado para avaliar, fiscalizar e definir o ensino jurídico no país. As duas comissões passaram a desenvolver iniciativas conjuntas para recolher propostas relacionadas a três questões fundamentais: elevação da qualidade dos cursos de Direito, novas diretrizes curriculares e avaliação das escolas. Além das ações realizadas conjuntamente com o Ministério, entre 1992 e 2001 a OAB editou aproximadamente seis livros, que consistem numa coletânea de artigos de estudiosos do assunto contendo propostas e diagnósticos para o ensino jurídico. Tomou também a iniciativa pioneira de criar, em 1993, um critério de avaliação e de classificação de cursos capaz de quantificar as diferenças entre as escolas de Direito. Como contava com participação facultativa 19, a medida, que não teve a adesão de importantes centros de ensino, deixou de ser adotada. Em 2001, a instituição criou o selo OAB Recomenda, projeto piloto destinado a orientar a sociedade sobre os bons cursos de Direito. Segundo os critérios da Ordem apenas 52 escolas foram aprovadas, 44% delas em estados das regiões Sul e Sudeste, sendo que nove só em São Paulo. 18 Muricy (2000) critica a proporção existente entre escolas públicas e privadas e acusa o governo de permitir uma avassaladora e nociva invasão de cursos jurídicos, deixando claro que a preocupação com a qualidade não passa de retórica vazia, que pode ser desmentida pela enorme quantidade de alunos concentrados na mesma classe, entre outros aspectos. 19 Fragale Filho (2001) afirma que 88 escolas foram avaliadas. 10

11 A partir de 1994, a aprovação do bacharel no Exame de Ordem passou a ser condição indispensável para o exercício da profissão de advogado. Com isso, a OAB ampliou sua atuação e controle sobre o ensino jurídico 20. No mesmo ano foi reconhecido, de acordo com o Artigo 54 da Lei 8.906/94, o papel da Ordem em colaborar com o aperfeiçoamento dos cursos jurídicos e opinar, previamente, a respeito de pedidos apresentados aos órgãos competentes para a criação, reconhecimento ou credenciamento desses cursos. Adicionalmente a esta lei e com o intuito de delimitar a real função da OAB no ensino, o Decreto 1.303/94 estabeleceu que o reconhecimento e a autorização para o funcionamento de cursos jurídicos dependiam de prévia manifestação do Conselho Federal da entidade. Em caso de parecer favorável, o curso não precisaria do aval do Conselho de Educação do governo para funcionar. Pinto (1996) acredita que com estas ações a OAB demonstrou consciência quanto ao desafio social, político, corporativo e acadêmico que tem de enfrentar, em oposição ao fracasso das políticas oficiais de avaliação e qualificação dos cursos jurídicos no Brasil 21. Assim como o governo que realiza o Exame Nacional de Cursos - e a advocacia privada, representada pela Ordem dos Advogados do Brasil, os integrantes do Poder Judiciário também demonstram preocupação com a qualidade das escolas de Direito. O IDESP - Instituto de Estudos Econômicos, Sociais e Políticos de São Paulo, por exemplo, elaborou uma pesquisa 22 por meio da qual 570 juízes atuantes em cinco diferentes estados brasileiros opinaram sobre a crise do Poder Judiciário. O despreparo dos advogados (causas mal propostas etc.) apareceu como um dos dez maiores obstáculos ao bom funcionamento da Justiça, com 64% de concordância, enquanto 23% da amostra pesquisada entenderam que o saber jurídico está dissociado da realidade brasileira, indicadores que podem ser relacionados ao precário nível do ensino jurídico no Brasil. Participando de outra pesquisa do mesmo Instituto 23, os membros do Ministério Público Federal também revelaram inquietação com relação aos cursos de Direito no país. O desempenho de advogados e juízes foi citado como ruim por aproximadamente 68% dos entrevistados. Já a atuação insatisfatória da Defensoria Pública e dos procuradores foi lembrada por cerca de 55% da amostra. Apareceram como responsáveis pelo deficiente funcionamento de nossa Justiça: a má formação profissional dos advogados, com 68% das indicações; a má formação dos juízes, com 46,5%; e a má formação dos procuradores, com 37%. Esses resultados podem ser entendidos como críticas, ainda que não diretas, aos cursos jurídicos oferecidos no país. Além dessas críticas à qualidade do ensino jurídico no Brasil a questão da quantidade de escolas e de formados também desperta relevante preocupação. Foram sempre constantes as queixas com relação ao número excessivo de bacharéis em Direito lançado no mercado. Como demonstra Carvalho (1981), o desenvolvimento do país abriu oportunidades para grande parte deste contingente, mas em 1835, apenas três anos após a formação da primeira turma de Direito no país, um ministro do Império afirmava em relatório oficial que a existência de dois cursos jurídicos no Brasil habilitava uma quantidade de pessoas muito superior às demandas nacionais. 20 Durhan (1998) defende esta idéia, apontando como necessária a desvinculação entre diploma acadêmico e o automático exercício profissional. 21 Em novembro de 2001 o INEP conseguiu uma liminar que permitia às escolas de Direito existentes que ampliassem em 50% o número de vagas sem a prévia consulta à OAB. Em abril de 2002 a OAB conseguiu suspender esta liminar e retomou o controle sobre a ampliação de vagas. 22 A Crise do judiciário vista pelos juízes, relatório de pesquisa, IDESP, São Paulo, Wiecko e Sadek,

12 Entre 1891 (ano da liberação) e 1930 o número de estabelecimentos cresceu seis vezes de dois para doze. De 1930 a 1975, a quantidade de cursos subiu de doze para 120 (Venâncio Filho 1978/79). Com o passar dos anos, esta expansão ampliou-se ainda mais em termos absolutos e os resultados verificados na segunda metade da década de 90 do século XX corroboram tal argumento. Scaff (2001) afirma que até 1998 cerca de 212 instituições ofereciam a carreira de Direito e apresenta dados recentes (2001) que denunciam a existência de 449 cursos jurídicos - crescimento de 112% em três anos. Gurgel de Castro (2000), por sua vez, mostra indignação ao afirmar que o Brasil levou 170 anos para criar 190 cursos - número equivalente ao dos Estados Unidos atualmente - e apenas cinco para dar origem a mais 200, que até o ano 2000 não tinham formado sua primeira turma. Com o crescente número de estabelecimentos, houve uma apreciável elevação no total de matriculados e de inscritos para os vestibulares. Segundo levantamento de Simões Neto (1983), entre 1831 e 1883 formaram-se no Brasil aproximadamente bacharéis. Passado pouco mais de um século, Gurgel de Castro (2000) afirma que algumas escolas oferecem, sozinhas, mais de mil vagas semestrais em seus processos seletivos. Esta evolução foi marcada por dois grandes momentos: o período entre 1968 e e a segunda metade da década de 90 do século XX 25. Se o ensino do Direito chama a atenção pelo elevado número de cidadãos que buscam um diploma, quais seriam as razões de tal fenômeno? De acordo com pesquisa apresentada por Sampaio (2000), na qual os respondentes deveriam escolher três entre oito alternativas possíveis, os principais motivos alegados para a procura destes cursos seriam o grande interesse pela área (86,6%), a ampliação da cultura geral e desenvolvimento intelectual (53,4%) e a possibilidade de aumento das chances de conquista de um bom emprego (35,6%). Com base nos resultados da pesquisa, a autora explica que esta procura está associada à tradição liberal do Direito e à perspectiva de um mercado de trabalho maior em relação às outras carreiras 26. Além deste interesse dos estudantes pelo ensino jurídico e da conseqüente resposta do mercado a esta demanda, através do excessivo aumento no oferecimento de vagas, que outros fatores poderiam explicar a proliferação dos cursos jurídicos? Faria e Menge (1972) acreditam que a criação em grande escala de escolas de Direito interessava ao Estado autoritário, pois o caráter estático do ensino jurídico característico do século XIX perpetuava-se e afastava o estudante da realidade nacional. Se por um lado existia por parte da população um grande interesse por um diploma tradicional, que abriria grandes possibilidades de emprego no mercado, a inadequada estrutura pedagógica de tais faculdades servia de alicerce para a manutenção da legitimação do regime vigente. As faculdades de Direito passaram a ter também a função de absorver as demandas universitárias que as ciências exatas não conseguiram. O excedente, não se transformando em contestação, beneficiaria o governo. Se o objetivo do governo era atender a demanda dos alunos e arrefecer os ânimos de um contingente de pessoas que poderiam se transformar em contestadores do regime, porque 24 De acordo com Arruda Falcão (1984), entre 1969 e 1979 o número de estudantes de Direito no Brasil mais do que dobrou, passando de para Junqueira (2000) aponta crescimento de 87,9% entre 1990 e 1998, o que representa um incremento de cerca de 137 mil estudantes nas academias jurídicas. 26 Em 1998 o Ministério da Educação divulgou dados que comprovavam que o Direito era, no ensino superior, a carreira com o maior número de matrículas (13,8%), com mais concluintes (12,9%) e com mais inscrições nos vestibulares (17,2%). 12

13 justamente os cursos de Direito foram escolhidos pelos militares para desempenhar esse papel? Primeiramente porque exerciam fascínio sobre os vestibulandos, por seu caráter tradicional e pelas possibilidades de colocação no mercado. No entanto, o custo do empreendimento parece ter sido o fator que mais chamou a atenção dos estudiosos da questão. Para os empresários da educação, a criação de cursos de Direito parece representar com maior nitidez a lógica da relação custobenefício 27. Observamos até aqui que se o objetivo inicial de formar políticos foi abandonado, assim como o monopólio do governo sobre a oferta de vagas, a liberdade para a criação de escolas jurídicas foi rapidamente fundida à falta de qualidade de tais instituições; e o curso de Direito, barato do ponto de vista empresarial, logo se tornou fonte segura de renda para os empresários do ensino superior. Utilizando o argumento dos baixos custos aliado à tradição secular das carreiras jurídicas e à conseqüente boa aceitação destes bacharéis no mercado, os militares responderam aos apelos sociais por ampliação do ensino superior no final da década de 60 do século XX com uma política marcada pela permissividade de abertura de escolas particulares. Ao mesmo tempo em que massificava e desarticulava uma carreira vista como ameaça à legitimidade do regime, o governo atendia aos anseios da população. Com a retomada da democracia, na década de 80, e com a nova onda de expansão do ensino superior ocorrida em meados dos anos 90, o profissional do Direito manteve sua posição na política nacional, mas é possível perceber que desde o início do século XX houve uma mudança no perfil do ensino jurídico, assim como nos principais objetivos da carreira. Apesar de manter-se ligada às faculdades de Direito, a formação do homem público brasileiro mudou em função de uma alteração nos objetivos acadêmicos de tais instituições. Analisaremos a seguir quais são os objetivos do ensino jurídico moderno. O enorme contingente de instituições é capaz de fazer cumprir essas intenções? Distantes dos projetos traçados no século XIX, as centenas de faculdades de direito existentes no país atualmente parecem atender a outros interesses. A análise das propostas desses cursos comprovou um nítido afastamento em relação aos objetivos políticos de outrora. A pesquisa consistiu em visitas aos endereços eletrônicos de quarenta instituições de ensino que ministram o curso jurídico no Estado de São Paulo com o intuito de coletar dados sobre o que é oferecido aos interessados. O grupo, selecionado ao acaso, foi formado pelas mais distintas espécies de instituições. Foram pesquisadas entidades públicas e privadas (laicas e religiosas), gratuitas e pagas, localizadas na capital, no interior e no litoral, tradicionais e recém inauguradas (inclusive cursos que ainda não formaram sua primeira turma), escolas classificadas com conceitos de A a E, universidades, escolas isoladas e faculdades associadas. Os resultados não apresentaram tendências que possam destacar um grupo dos demais. As escolas públicas, por exemplo, não têm propostas 27 Lôbo (2000) afirma que os agentes do ensino superior consideram o Direito uma carreira de baixo investimento e com receita garantida, funcionando como um trem pagador das demais tentativas das instituições em lançar cursos no mercado. Pinto (1996 e 1997) coloca que as faculdades deram aos cursos jurídicos um caráter comercial, pela facilidade de atrair clientes a custo baixo. Calderón (2000) mostra que entre as universidades mercantis o Direito foi o curso mais oferecido em 1998 em virtude de seu preço baixo. Muricy (2000) indica que o Direito surgiu como demanda garantida com baixo custo. Já Arruda Júnior (1988) acredita que as empresas culturais investiram na criação de cursos de baixo custo como os de Direito. Por fim, Schwartzman (1994) aponta que a necessidade de funcionários determina o custo do curso, sendo o Direito, um curso barato em função da pouca mão-de-obra demandada. 13

14 distintas dos projetos das faculdades privadas, assim como os cursos do interior do Estado não são diferentes dos oferecidos na capital. O principal objetivo das escolas é oferecer aos candidatos a oportunidade de ingressar em carreiras específicas do setor jurídico. Segundo a maioria das propostas, após cinco anos, o bacharel poderá escolher entre o serviço público e o privado e, dentro de cada um destes segmentos, optar pelo caminho que melhor lhe aprouver 28. A advocacia é a profissão mais citada - 80% das escolas prometem formar advogados aptos a exercer tal função, mas somente 50% deste total, ou seja, 40% das instituições, lembram a necessidade de aprovação nos exames da OAB. No caso das carreiras públicas, os concursos são citados, mas não se consideram as enormes dificuldades de aprovação, como obstáculo ao exercício do cargo. Dentre as possibilidades oferecidas aos candidatos, a Magistratura aparece em primeiro lugar com 70%; seguida pela Promotoria, com 65%; e pelas funções de Delegado de Polícia e Procurador, com 62% cada uma. Nenhuma outra opção profissional aparece com mais de 50% de freqüência 29. De acordo com o exame das propostas por nós realizado, os cursos jurídicos prometem proporcionar a seus alunos as mais diversas possibilidades no mercado de trabalho. Mas isso realmente acontece? Os bacharéis que se formarão pelas escolas de Direito do Estado de São Paulo são, automaticamente, os advogados, os juizes, os promotores, os procuradores e os delegados de polícia de amanhã? Nosso objetivo é mostrar que o ensino jurídico atual não cumpre com suas promessas. A massificação e a proliferação das escolas de Direito sem qualidade foi responsável por um enorme contingente de bacharéis excluídos das profissões jurídicas 30. De acordo com Arruda Falcão (1984), depois de cursada a faculdade, o formando se dá conta da má qualidade do ensino que recebeu e se depara com o conseqüente desemprego esse é o contingente que integra o terceiro grupo de análise aqui proposta, o dos bacharéis que não conseguem habilitação para o exercício de qualquer profissão. Tal fenômeno ocorre porque o título de bacharel em Direito é habilitação e não profissão 31 (Lôbo, 1996). Para exercer uma carreira jurídica, é necessário ser aprovado em concursos públicos ou no Exame de Ordem, e é neste momento que fica evidente a falta de qualidade de boa parte das escolas. Partindo do pressuposto de que o título de bacharel em Direito é condição de possibilidade e não garantia de exercício das carreiras jurídicas, seria importante quantificar as diferenças entre as escolas de acordo com os conceitos do Provão, mostrando como o baixo nível do ensino exclui enorme parcela dos diplomados. Dessa forma, será possível notar que, distante do intencional foco secular de formação de políticos, boa parte das escolas não responde à demanda pela formação de atores do cenário jurídico, como prometem. 28 Como se tal decisão dependesse exclusivamente de vontade própria. É importante frisar que parte das faculdades até cita a necessidade que tem o bacharel de prestar exames e concursos para o exercício das mais diversificadas funções jurídicas. No entanto, a ênfase dada a esta etapa é meramente ilustrativa, parecendo fácil transpor tais obstáculos. 29 A função de Consultor Jurídico é lembrada por 30% das instituições, cargos na administração pública por 27% e o magistério superior por 20% do total. 30 A este respeito sugerimos recorrer à obra de Eliane Botelho Junqueira intitulada Faculdades de Direito ou Fábrica de Ilusões?, Rio de Janeiro, IDES, Nos seus referidos trabalhos, Fernando Scaff e Adilson de Castro concordam com este argumento. 14