Promover o acesso à terra urbanizada como desafio dos planos diretores

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1 Promover o acesso à terra urbanizada como desafio dos planos diretores Fórum Salvador março 2015 Paula Freire Santoro Profa. Faculdade de Arquitetura e Urbanismo FAUUSP

2 Objetivo Da reserva de terra no zoneamento às contrapartidas obtidas a partir do desenvolvimento imobiliário ou no caso de São Paulo Das ZEIS à Cota de Solidariedade Fórum Salvador março 2015 Paula Freire Santoro Profa. Faculdade de Arquitetura e Urbanismo FAUUSP

3 Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS) Significa a inclusão, no zoneamento das cidades, de terras destinadas à implantação de Habitação de Interesse Social (HIS). 3

4 Tipos mais comuns 1 ZEIS de regularização áreas já ocupadas por assentamentos informais, ou com alguma forma de irregularidade. Objetivo Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS) Reconhecimento de áreas já ocupadas por processos informais e sua integração definitiva na cidade.

5 Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS) 2 ZEIS de vazios áreas vazias, preferencialmente inseridas em regiões já urbanizadas Objetivo Instrumento de uso do solo para ampliar a oferta de terra urbanizada para novas moradias de interesse social. 5

6 Trajetória 1980s modelo de exclusão territorial incidência sobre a regulação urbanística Das lutas pelo reconhecimento dos direitos até a ampliação do acesso à terra urbana Hipótese: intervir na normativa urbanística para produzir o efeito contrário!

7 É um zoneamento! O zoneamento é um dos instrumentos mais interessantes, com maior potencial e também dos mais polêmicos em matéria de suporte à políticas habitacionais. Pode: ao reduzir o valor do solo, evitar compras públicas ou expropriações de terra; reduzir os pagamentos das indenizações (desapropriações) e afetar o mercado de terras no seu conjunto; ainda, responde ao princípio do direito urbanístico do reparto equitativo de cargas e benefícios e evidentemente, concreta a função social da propriedade. (Maldonado, 2012).

8 Contexto atual Municípios que declararam possuir lei municipal de ZEIS/regularização REGIÕES PLANOS ZEIS DO PAÍS DIRETORES Abs. %* Abs. %** NORTE , ,8 NORDESTE , ,1 SUDESTE , ,0 SUL , ,6 CENTRO , ,5 OESTE BRASIL ,

9 1 ZEIS como aumento de oferta de terra para produção de HIS O caso de DIADEMA, a experiência mais documentada e avaliada Embora, os percentuais de ZEIS sigam inferiores à demanda 9

10 1 ZEIS como aumento de oferta de terra para produção de HIS DIADEMA DIADEMA Município da RMSP hab/km2 22% em área de mananciais 10

11 1 ZEIS como aumento de oferta de terra para produção de HIS Plano Diretor de 1973: 70% da área urbanizável - usos industrial 3% áreas para produção legal de loteamentos habitacionais LUOS 1996 / PD 2004 AEIS elevou-se para 6,5% (Fonte: Mourad 2000, p. 83). AEIS vazias AEIS ocupadas 11

12 1 ZEIS como aumento de oferta de terra para produção de HIS DIADEMA Resultados anos Dos 219 núcleos (exfavelas) 152 totalmente urbanizados Redução do número de habitantes moradores em favelas 30% para 3% do total do município 90% das vias asfaltadas e com rede de água e esgotos Fonte: Filippi Jr., 2011.

13 1 ZEIS como aumento de oferta de terra para produção de HIS DIADEMA 1993 a % das AEIS-1 ( vazias ) adquiridas pelo município ou por movimentos de moradia 1997 e 2000 mais de 70% das terras foram comercializadas escassez de terra para HIS e alta dos preços 1994 e 2000 produção de 8 mil novas moradias proteção dos mananciais Fonte: Filippi Jr.,

14 2 Jardim Edith ZEIS como reconhecimento do direito à moradia e como prevenção de despejos forçados Jardim Edith São Paulo/SP No início da Operação Urbana: 15% das famílias foram removidas e realocadas em moradias no em Jaguaré, a 10 km do local; 5% foi para a Zona Leste, a 30 km do local (Fix) Delimitar como ZEIS foi uma vitória! Edith Grupo São Paulo/SP da Operação Urbana até o ano de Fonte do mapa da OUC: Maleronka, 2010, p.136. Elaboração da autora a partir de informações da Emurb e do

15 2 ZEIS como reconhecimento do direito à moradia e como prevenção de despejos forçados Conflito de grande intensidade Mobilização e rede apoios Judicialização Reconhecimento de ZEIS e da obrigatoriedade da construção de HIS. 15

16 Fotos: Nelson Kon, 2014.

17 Fotos: Nelson Kon, 2014.

18 Fotos: Nelson Kon, 2014.

19 3 ZEIS requerem uma gestão ativa da política local de habitação ZEIS que tiveram participação ativa do poder público como mediador: 1 Foram mais efetivamente implantadas (ex. Diadema com mais de70% das terras negociadas); 2 Apresentaram melhor qualidade urbanística e arquitetônica; 3 Utilizaram os diversos recursos disponíveis (subsidiados ou não) de programas de habitação para financiar a produção (sejam municipais, estaduais ou federais).

20 3 ZEIS requerem uma gestão ativa da política local habitação Oswaldinho 2 Taboão da Serra/SP 3 Utilizaram os diversos recursos disponíveis (subsidiados ou não) de programas de habitação para financiar a produção (sejam municipais, estaduais ou federais). Vila Portugal PAR CAIXA Taboão da Serra/SP 20

21 4 ZEIS em São Paulo: antes e depois do MCMV Edith São Paulo/SP Plano diretor de 2002/LPUOS áreas de ZEIS em São Paulo (10% do território) 4 tipos: ZEIS 1 e ZEIS 4 ocupadas (favelas e loteamentos); e ZEIS 2 e 3 que correspondem a terrenos ou edifícios vazios ou subutilizados para a produção de HIS.

22 4 ZEIS São Paulo ANTES e depois do Programa MCMV ANTES: HIS de jan 2003 a dez 2007 MAIOR PARTE DA PRODUÇÃO DE HIS FOI FORA DE ZEIS 352 projetos de HIS : 242 (69%) fora de ZEIS e 110 (31%) em ZEIS unidades: u. h. (71%) fora de ZEIS e u. h. (29%) em ZEIS. GRANDE PARTE DOS PROJETOS DE HIS EM ZEIS PÚBLICOS (69%) DEPOIS: AUMENTO DE UNIDADES 2003 a mil unidades 2005 e mil unidades ZEIS 3 do total de 1 milhão de metros quadrados: 51% foram ocupadas 23,8% HIS produzida pelo poder público 22,1% HIS produzida por construtoras privadas 22,2% - moradia que não é HIS 31,9% - equipamentos públicos

23 SÃO PAULO ZEIS 3 RESULTADOS x Diversidade tipos Conjunto de quadras 27 Edifícios 09 Lotes em uso 35 Lotes não utilizados ou subutilizados 56 Lotes parte em uso parte subutilizados 18

24 SÃO PAULO ZEIS 3 RESULTADOS x Diversidade tipos Conjunto de quadras Em 27 Salvador não seriam estas tipologias, Mas sim que se relacionem com: Edifícios 09 Patrimônio histórico Quilombos ou comunidades tradicionais Lotes em... uso 35 Mas atenção: Lotes não utilizados Um ou plano diretor é mais que um diagnóstico... subutilizados É preciso diferenciar as zonas e a ação sobre 56 elas, isso justificaria a criação de tipologias. Lotes parte em uso parte subutilizados 18

25 4 ZEIS São Paulo Iniciativa privada produziu distorções Mas também produziu de acordo com as normas de HIS 1 3 Condomínio Liber Vila Prudente (Zona Leste) com aptos de 69m2 construído conforme as especificações para HIS. Disponível em predios-de-alto-padrao-ocupam-terrenos-destinados-ahabitacao-social.shtml, acesso 28/04/ e 2 Condomínio Family Santana (Zona Norte), alto padrão construído em área de ZEIS, comunidades que custam R$ 500 mil a R$ 1 milhão, arprox., além do conj. De prédios possuir piscinas, campo de futebol, ciclovia, entre outros 56 itens de lazer. Disponível em Edith São Paulo/SP 3

26 4 ZEIS São Paulo Poder público produziu HIS em áreas antes ocupadas Edith São Paulo/SP Conjunto habitacional Jardim Olinda, onde antes havia moradias precárias a beira de um córrego; a área foi demarcada como ZEIS. Disponível em

27 4 ZEIS São Paulo Poder público produziu HIS em áreas antes ocupadas Edith São Paulo/SP Conj. Corruíras em ZEIS da Operação Urbana Água Espraiada. Disponível em predios-de-alto-padrao-ocupam-terrenos-destinados-a-habitacao-social.shtml, acesso 28/04/2013.

28 ZEIS insuficientes para atender o déficit ZEIS não demarcadas em São Paulo(PDE 2002/LUOS 2004) não eramsuficientes: As áreas de ZEIS somam 7,8 millhões de m2 Déficit em mil novas moradias aprox. Demanda projetada = 233 mil novas moradias Somam 460 mil novas moradias Exigiria cerca de 42 millhões de m2 Fonte: PMSP/SMDU, jan. a mar Apresentação diagnóstico da Revisão do Plano Diretor de SP disponível no site

29 5 ZEIS como mais do mesmo ZEIS como estratégia de diminuição de parâmetros do uso do solo. Por vezes: menos requisitos de infraestrutura; permitem áreas muito pequenas para a unidade... ISSO DEVE SER EVITADO!

30 5 ZEIS como mais do mesmo DIADEMA Mesmo parâmetro para regularizar e para novas contruções Lote mínimo/fração ideal = 42 m2 Ocupação = 0,9 x área del lote Quanto maior o terreno, maior o coeficiente de permeabilidade

31 5 ZEIS como mais do mesmo Residenciais Piracicaba I, II e III Recanto do Jupiá ZEIS em Piracicaba é um exemplo de flexibilização das normas que exigem infraestrutura urbana e parâmetros de uso do solo com lotes maiores. Edith São Paulo/SP

32 PIRACICABA BENEFÍCIOS 1 lote mínimo, de 175 m 2 para as ZEIS 2, menor do que os 200 ou 250 m 2 previstos para estas macrozonas HIS famílias con renda igual o inferior a 7 s. mín. Área até 70m 2 lote mínimo de 175 m 2 2 loteamento de interesse social : devem estar conectados a uma área já urbanizada MAS NÃO PRECISAM INCLUIR algumas infraestruturas: sistema de drenagem de águas pluviais, guias e sarjetas Pavimentação de vias e calçadas, áreas públicas de lazer e institucional paisagismo da área de lazer e calçadas muros (outra lei de 2007)

33 * ZEIS + outras políticas Baseada na propriedade privada (compra e venda) Só quem fica nas ZEIS é quem pode pagar! (ex. Jardim Edith) E o aluguel social infla os preços dos imóveis nas ocupações, que também entram em escassez (ex. Paraisópolis) Não existe política de locação social + banco de imóveis públicos Não adianta ser apenas ZEIS: subsídio à demanda infla os preços do solo há que se combinar instrumentos PEUC, IPTU Progressivo, Desapropriação, Preempção Políticas de financiamento não são permeáveis à diversidade de uso e tipologia no mesmo imóvel figura do condomínio colabora para padrões menores, piores no caso de casas+lote (ex. padrão aceito financiamento da CAIXA vira a referência de tipologia mínima)

34 * Perspectivas propostas pela ZEIS produção de habitação, de forma preventiva, antecipando-se à demanda, fazendo política urbana; evitar os altos custos altos da urbanização ex-post, processos traumáticos e demorados; garantir que o lugar dos pobres seja na cidade e não fora dela. Desafios superar a ditadura do maior e melhor uso! ao mesmo tempo assegurar a viabilidade e a sustentabilidade de habitação de interesse social em áreas mais centrais e valorizadas; e sua permanência!

35 OUTROS CASOS que superam a ideia de reserva de terra para produção de HIS apenas no zoneamento e dialogam com INCLUSIONARY HOUSING POLICIES: POLÍTICAS HABITACIONAIS INCLUSIVAS a partir do desenvolvimento urbano e imobiliário

36 * INCLUSIONARY HOUSING POLICIES - CONCEITO Calavita & Mallach (2010) definem políticas habitacionais inclusivas (inclusionary housing policies) como: programas, regulações ou leis que incentivam ou requerem de incorporadores privados para fazerem habitação de interesse social como parte de seus empreendimentos, ou incorporando em seu próprio empreendimento, ou construindo em um outro lugar, ou contribuindo com recurso ou terra para a produção de habitação de interesse social acessível aos que não conseguem obtê-la via mercado.

37 * INCLUSIONARY HOUSING POLICIES POLÍTICAS DE ACESSO Geralmente articuladas as outras políticas, que permitem o acesso dos mais pobres às moradias construídas pelo mercado, como: políticas de locação social, articulada com banco de imóveis, voltadas às famílias de mais baixa renda, entre outras políticas.

38 * INCLUSIONARY HOUSING POLICIES TIPOS fazer habitação de interesse social como uma condição para aprovação do empreendimento, ou a obtenção de um retorno exigido a partir da possibilidade de utilização de direitos de construir, ou viabilizado através da garantia de um percentual de imóveis do empreendimento para aluguel social, ou venda a preços que permitam que esta população possa comprar ou alugar, geralmente uma porcentagem entre 10 e 20% dos imóveis produzidos, destinada a famílias sem condições de adquirir moradia via mercado.

39 * INCLUSIONARY HOUSING POLICIES ALTERNATIVAS ou mesmo, o empreendedor pode contribuir para um fundo específico, ou doar um pedaço de terra para um banco de terras públicas, ou a uma empresa incorporadora municipal ou cooperativada.

40 * INCLUSIONARY HOUSING POLICIES PRESSUPOSTOS PRESSUPOSTOS: custos de produção de habitação refletem, dentre outros, o que é permitido pelas leis de uso e ocupação do solo. Neste sentido, veem como possível que o município aprove regras que promovam a inclusão combinadas com incentivos desenhados para ao mesmo tempo impor a produção de habitação de interesse social e viabilizar o negócio imobiliário, compensando custos projetados pelos empreendedores ao mesmo tempo que recuperando a valorização da terra em benefício da coletividade, através da produção destas moradias.

41 * INCLUSIONARY HOUSING POLICIES PRÓS ARGUMENTOS DE QUEM VÊ ESTAS POLÍTICAS COMO POSITIVAS?

42 * INCLUSIONARY HOUSING POLICIES PRÓS VISÕES POSITIVAS: Previnem segregação urbana, e podem colaborar com ocupação de áreas degradadas e centrais (contexto latino americano) Previnem a expansão urbana, e analogamente, colaboram para a sustentabilidade urbano ambiental Foram, em alguns casos, veículos para que fundos públicos pudessem ser utilizados em HIS Colaboram para a ideia de que o crescimento urbano produz impactos e este é um dos impactos que merece mitigação / compensação (entre outros!!)

43 * INCLUSIONARY HOUSING POLICIES PRÓS VISÕES POSITIVAS: Podem ser uma reação às políticas estatais, cujas tipologias e processos segregatórios foram muito criticados (especialmente questões raciais nos EUA) Se misturadas em áreas com diversidade de rendas familiares (mix-income communities) há ganhos por externalidades pela proximidade com faixas mais altas Raramente recuperação de mais-valias fundiárias é tida como uma alternativa para cobrir custos, como o da provisão de terra e moradia popular Amplia a escala de atendimento, não sendo apenas uma provisão pelo Estado

44 * INCLUSIONARY HOUSING POLICIES CONTRAS ARGUMENTOS DE QUEM VÊ ESTAS POLÍTICAS COM OLHAR CRÍTICO / NEGATIVO?

45 * INCLUSIONARY HOUSING POLICIES CONTRAS CRÍTICAS: São uma forma de provisão de habitação pelo mercado, algumas vezes substituindo por completo a provisão pública; Resolvem os problemas habitacionais gerados pela condição do mercado através do emprego de mais regras de mercado; Funcionam quando o mercado é eficiente, em contextos de mercado fraco, não há provisão de habitação de interesse social; Devem ser acompanhados de políticas de subsídio, mas quando são à demanda, inflam os preços da terra Submetidas essencialmente à lógica da rentabilidade que se sobrepõe à dos direitos

46 1 BRASIL ALTERAÇÃO LEI DE PARCELAMENTO Proposta para mudar a Lei de Parcelamento do Solo (Lei 6.766/79) incluindo 15 % de HIS a cada novo parcelamento.

47 2 BRASIL COTA DE SOLIDARIEDADE EM SÃO PAULO COTA DE SOLIDARIEDADE + Na aprovação de empreendimento imobiliário de grande porte - com mais de 20 mil m2 + Planos e projetos urbanísticos Doação de no mínimo 10% da área construída para produção de HIS1 (faixa de 0 a 3 salários) e HIS 2 (3 a 6 s.m.); Alternativa: construir em outro terreno ou doar terreno com área equivalente dentro da mesma Macroárea.

48 3 HIS A PARTIR DA CAPTURA DA VALORIZAÇÃO ZEIS/HIS em Operações Urbanas Menos de 10% dos recursos gastos com HIS nas OUCs em vigor: Faria Lima - 8%, Água Espraiada - 7%, Água Branca - 0%. Gastos com aluguel social em 2 OUCs equivale a desapropriação do imóvel da Favela Real Parque Previsão de aumentar para mais de 20% com as obras que faltam: Coliseu 252 uh Real Parque eram 937 faltam 305 uh Panorama além das uh + passarela até o outro lado do Rio Monotrilho com recursos para mais de 400 famílias Nova lei compromete do fundo 22% com HIS, gestor da SP Urbanismo diz que a conta não fecha. ZEIS em área envoltória, só uma no perímetro Edith São Paulo/SP Fonte: Prefeitura de São Paulo, In: SANTORO, P. F.; MACEDO, S. M. A desarticulação dos instrumentos de planejamento urbano sob a ótica das soluções habitacionais: remover, relocar ou indenizar na Operação Urbana Consorciada Água Espraiada. São Paulo, texto enviado à Enanparq, 2014.