O Sistema Penitenciário Brasileiro e as Parcerias Público-Privadas

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1 O Sistema Penitenciário Brasileiro e as Parcerias Público-Privadas Nome: Josiane de Lima e Silva Lauria Matrícula: K208108

2 2 O Sistema Penitenciário Brasileiro e as Parcerias Público-Privadas RESUMO O presente trabalho pretende discutir a utilização das Parcerias Público-Privadas como alternativa de gestão do sistema penitenciário brasileiro, através de suas unidades prisionais. PALAVRAS-CHAVE Parceria Público-Privada (PPP); Unidades Prisionais (UP); Departamento Penitenciário Nacional (DEPEN); SUMMARY This work intends to discuss use of the Public-Private Partnerships as an alternative for management of the Brazilian prison system through its prison units. KEY WORDS Public-Private Partnership (PPP); Units Prison (UP); National Prison Department(NPD).

3 3 O Sistema Penitenciário Brasileiro e as Parcerias Público-Privadas Sumário 1 Considerações Iniciais Histórico do Direito Penitenciário e a Consequente Evolução da Pena de Prisão A parceria com a iniciativa privada e os investimentos no setor prisional A gestão prisional As PPPs e o sistema prisional brasileiro Experiências brasileiras A experiência de outros países Uma visão internacional Conclusão...40 Referências bibliográficas...43

4 4 1. Considerações Iniciais Mais uma vez sob inspiração do direito estrangeiro, em especial do direito comunitário europeu, o direito brasileiro, pela Lei nº , de , cria novas modalidades de contratos administrativos a concessão patrocinada e a concessão administrativa - sob o título de parcerias público-privadas - PPP. Pela justificativa que acompanhou o projeto de lei ao Congresso Nacional, verifica-se que os objetivos são o de suprir a falta de disponibilidade de recursos financeiros, aproveitar a eficiência do setor privado, obter investimentos que supram as demandas desde as áreas de segurança pública, saneamento básico até as de infraestrutura viária ou elétrica. Esses objetivos podem ser verdadeiros, mas são desmentidos pelo fato de que a lei aprovada prevê duas modalidades de parceria em que a forma de remuneração abrange, total ou parcialmente, a contribuição pecuniária do poder público. Na concessão patrocinada, essa contribuição, que pode chegar a 70% da remuneração total garantida ao parceiro privado (podendo superar esse montante se houver autorização legislativa) soma-se à tarifa cobrada do usuário. Na concessão administrativa, toda a remuneração fica a cargo do parceiro público. Além disso, ao contrário dos demais contratos administrativos, em que a garantia é sempre prestada pelo particular, na PPP são previstas pesadas garantias a cargo do poder público, seja em benefício do parceiro privado, seja em benefício do financiador do projeto. Este assume papel relevante, tendo em vista que a contribuição do poder público somente se iniciará após a prestação do serviço, o que significa que as obras necessárias à execução do contrato têm que ser executadas por conta do parceiro privado. A tudo isso soma-se a idéia de compartilhamento de riscos entre os parceiros público e privado no caso de ocorrência de áleas extraordinárias.

5 5 Tudo isto gera certo paradoxo e, portanto, perplexidade, talvez descrença, porque se o poder público não dispõe de recursos para realizar as obras pelos modos tradicionais, dificilmente disporá dos mesmos para garantir o parceiro privado de forma adequada. Por outras palavras, a justificativa do Governo soa falsa. Tudo indica que a instituição da PPP se insere na tendência à privatização, entendida em sentido amplo, de modo a abranger todos os institutos de que o Estado vem lançando mão para diminuir o seu aparelhamento administrativo, o seu quadro de pessoal, o regime jurídico administrativo a que se sujeita. A concessão patrocinada, tal como definida na lei, constitui modalidade da concessão de serviço público disciplinada pela Lei nº 8.987/95; esta se aplica subsidiariamente em tudo o que não contrariar a Lei nº A principal diferença está na forma de remuneração: na concessão comum ou tradicional, a forma básica de remuneração é a tarifa, podendo constituir-se de receitas alternativas, complementares ou acessórias ou decorrentes de projetos associados; na concessão patrocinada, soma-se à tarifa paga pelo usuário uma contraprestação do parceiro público. Tendo por objeto a execução de serviço público, a escolha da modalidade de concessão patrocinada não é discricionária porque terá que ser feita em função da possibilidade ou não de executar-se o contrato com a tarifa cobrada do usuário e as outras fontes de receita indicadas na Lei nº 8.987; se essa forma de remuneração for suficiente, não poderá o poder público optar pela concessão patrocinada, que dependerá, em grande parte, de contribuição do poder público e de pesadas garantias que vão onerar o patrimônio público. A concessão administrativa, de mais difícil conceituação devido à redação ambígua do art. 2º, 2º, da Lei , tem por objeto a prestação de serviços de que a Administração Pública seja a usuária direta ou indireta, ainda que envolva execução de obra ou fornecimento e instalação de bens. Embora o dispositivo fale em prestação de serviços (aproximando-se do contrato de empreitada),

6 6 na realidade o contrato pode também ter por objeto a execução de serviços públicos que não admitam a cobrança de tarifa. A essa conclusão chega-se, em primeiro lugar, pelos próprios objetivos declarados na justificativa do Governo ao encaminhar o projeto de lei ao Congresso Nacional; em segundo lugar, pela redação do artigo 4º, inciso III, da Lei, que só proíbe a delegação das funções de regulação, jurisdicional, poder de polícia e de outras atividades exclusivas do Estado; em conseqüência, como a concessão patrocinada depende, parcialmente, de remuneração do usuário, os serviços públicos que não comportam essa remuneração, terão que ser objeto de concessão administrativa, que é inteiramente remunerada pelo parceiro público. Além disso, vários dispositivos da Lei são estendidos, expressamente, à concessão administrativa, como os que tratam da responsabilidade da concessionária, transferência da concessão, encargos do poder concedente, encargos da concessionária, intervenção, formas de extinção (advento do termo, encampação, caducidade, rescisão etc). Isto permite concluir que a concessão administrativa constitui-se em um misto de empreitada (porque a remuneração é paga pelo parceiro público) e de concessão de serviço público (porque o serviço prestado pode ter a natureza de serviço público e está sujeito a algumas normas da Lei 8.987). Se o objeto do contrato for a prestação de serviço público, haverá terceirização de atividade-meio (obras e serviços administrativos) e atividade-fim (serviços públicos, especialmente serviços sociais do Estado, que não admitem instituição de tarifa). Sob certo aspecto, haverá o mesmo tipo de terceirização de atividade-fim que ocorre com as organizações sociais, porém com regime jurídico diverso. Nos dois casos, a idéia é a de delegar a entidade privada a execução de serviço público; só que, no caso das organizações sociais, a entidade tem que ser associação ou fundação sem fins lucrativos e, no caso da concessão administrativa, essa exigência não existe, podendo a concessionária atuar com objetivo de lucro. Nos dois casos, haverá a

7 7 delegação de serviço público não exclusivo do Estado, prestado por entidade privada, mediante remuneração garantida pelo poder público. Algumas características são comuns às duas modalidades de PPP: a) a contraprestação do poder público ao parceiro privado, que não existe na concessão tradicional; b) a repartição de riscos, inclusive os referentes a caso fortuito, força maior, fato do príncipe e teoria da imprevisão; c) o compartilhamento, com a Administração Pública, de ganhos do parceiro privado, decorrentes da redução do risco de crédito dos financiamentos utilizados pelo parceiro privado; d) as garantias prestadas pelo poder público ao parceiro privado e ao financiador do projeto; e) a obrigatoriedade de constituição de sociedade de propósitos específicos; f) da possibilidade de aplicação de penalidades pelo parceiro privado ao parceiro público (que só é aceitável se se tratar de multa ressarcitória, já que o particular não pode aplicar pena ao poder público, que é o titular único do poder sancionário; g) a limitação de prazo de duração do contrato, que não pode ser inferior a 5 anos, nem superior a 35 anos, incluindo eventual prorrogação; h) a exigência de observância da Lei de Responsabilidade Fiscal; i) algumas normas específicas quanto ao procedimento da licitação, que derrogam parcialmente a Lei e a 8.987, especialmente a possibilidade, com caráter discricionário, de previsão, no edital da concorrência, da utilização dos mecanismos privados de resolução de disputas, inclusive arbitragem, classificação de propostas técnicas antes da fase de habilitação, forma de apresentação das propostas econômicas, critérios de julgamento, saneamento de falhas, possibilidade de lances em viva voz. Dentre as inovações introduzidas pela lei, a que mais tem sido objeto de críticas e preocupação é a referente às garantias que o parceiro público poderá prestar ao parceiro privado e ao financiador. Dentre as primeiras, inclui-se a vinculação de receitas e a instituição de fundos. Embora se exija a observância do artigo 167, IV, da Constituição, na realidade, o dispositivo resulta infringido, conforme

8 8 amplamente demonstrado por Kiyoshi Harada em parecer publicado no Boletim de Direito Administrativo publicado pela Editora NDJ, março de 2005, n. 3, p A União, na mesma Lei , instituiu o Fundo Garantidor de Parcerias Público-Privadas (FGP), por forma que, como temos dito, não deve servir de modelo para Estados e Municípios, por sua manifesta impropriedade sob o ponto de vista jurídico; a lei, na realidade não cria o fundo nem define as receitas que ficarão vinculadas a ele, remetendo a criação do fundo a instituição financeira (também não especificada). Além disso, a lei não especifica os tipos de garantia que o fundo poderá prestar. A grande preocupação em relação à lei decorre do fato de o Governo (que afirma não ter recursos para execução direta das atividades a serem objeto de PPP), contraditoriamente assumir, na posição de parceiro público, o compromisso de pagar contribuição ao parceiro privado, além de empenhar o orçamento público para garantir o parceiro privado com garantias que apresentam fortes traços de inconstitucionalidade. A insegurança jurídica poderá afastar os possíveis interessados em participar de PPP com o poder público. Outra dificuldade ou mesmo impossibilidade diz respeito à observância da Lei de Responsabilidade Fiscal. É que as limitações impostas por aquela lei são limitadas no tempo em função do Plano Plurianual, da Lei de Diretrizes Orçamentárias e da Lei Orçamentária Anual. Não há como fazer previsão ou estimativa do impacto orçamentário-financeiro que abranja todo o período de vigência dos contratos de parceria público-privada.

9 9 1.1 Histórico do Direito Penitenciário e a Conseqüente Evolução da Pena de Prisão. A Antigüidade A antigüidade desconheceu totalmente a privação de liberdade, estritamente considerada sanção penal. Mesmo havendo o encarceramento de delinqüentes, este não tinha caráter de pena, e sim de preservar os réus até seu julgamento ou execução. Recorriase à pena de morte, às penas corporais e às infamantes. Durante vários séculos a prisão serviu de contenção nas civilizações mais antigas ( Egito, Pérsia, Babilônia, Grécia, etc. ), a sua finalidade era: lugar de custódia e tortura. A primeira instituição penal na antigüidade, foi o Hospício de San Michel, em Roma, a qual era destinada primeiramente a encarcerar "meninos incorrigíveis", era denominada Casa de Correção. Platão propunha o estabelecimento de três tipos de prisões: uma na praça do mercado, que servia de custódia; outra na cidade, que servia de correção, e uma terceira destinada ao suplício. A prisão, para Platão, apontava duas idéias: como pena e como custódia. Os lugares onde se mantinham os acusados até a celebração do julgamento eram diversos, já que não existia ainda uma arquitetura penitenciária própria. Utilizavam-se calabouços, aposentos em ruínas ou insalubres de castelos, torres, conventos abandonados, palácios e outros edifícios.

10 10 O Direito era exercido através do Código de Hamurabi ou a Lei do Talião, que ditava: "olho por olho, dente por dente" tinha base religiosa (Judaísmo ou Mosaísmo) e moral vingativa. A Idade Média As sanções da Idade Média estavam submetidas ao arbítrio dos governantes, que as impunham em função do "status" social a que pertencia o réu. A amputação dos braços, a forca, a roda e a guilhotina constituem o espetáculo favorito das multidões deste período histórico. Penas em que se promovia o espetáculo e a dor, como por exemplo a que o condenado era arrastado, seu ventre aberto, as entranhas arrancadas às pressas para que tivesse tempo de vê-las sendo lançadas ao fogo. Passaram a uma execução capital, a um novo tipo de mecanismo punitivo. Com o Império Bizantino (aglomerado étnico de até 20 povos diferentes: civilização cristã, direito romano e cultura grega com influência helenística) fora criado o Corpus Juris Civilis, pelo imperador Justiniano, restabelecendo a ordem com suas obras: Código, Digesto, Institutas e Novelas A Idade Moderna Durante os séculos XVI e XVII a pobreza se abate e estende-se por toda a Europa.

11 11 E contribuíram para o aumento da criminalidade: os distúrbios religiosos, as guerras, as expedições militares, as devastações de países, a extensão dos núcleos urbanos, a crise das formas feudais e da economia agrícola, etc. Ante tanta delinqüência, a pena de morte deixou de ser uma solução adequada. Na metade do século XVI iniciou-se um movimento de grande transcendência no desenvolvimento das penas privativas de liberdade, na criação e construção de prisões organizadas para a correção dos apenados. A suposta finalidade das instituições consistia na reforma dos delinqüentes por meio do trabalho e da disciplina. Tinham objetivos relacionados com a prevenção geral, já que pretendia desestimular a outros da vadiagem e da ociosidade. Antes das casas de correção propriamente ditas, surgem casas de trabalho na Inglaterra (1697) em Worcester e em Lublin (1707), ao passo que em fins do século XVII já haviam vinte e seis. Nessas casas, os prisioneiros estavam divididos em 4 classes: os explicitamente condenados ao confinamento solitário, os que cometeram faltas graves na prisão e a última aos bem conhecidos e velhos delinqüentes. A mais antiga arquitetura carcerária em 1596, foi o modelo de Amsterdã RASPHUIS, para homens, que se destinava em princípio a mendigos e jovens malfeitores a penas leves e longas com trabalho obrigatório, vigilância contínua, exortações, leituras espirituais. Historicamente, liga teoria a uma transformação pedagógica e espiritual dos indivíduos por um exercício contínuo, e as técnicas penitenciárias imaginadas no fim do século XVII, deu direcionamento às atuais instituições punitivas. Em 1597 e 1600, criaram-se também em Amsterdã a SPINHIS, para mulheres e uma seção especial para meninas adolescentes, respectivamente.

12 12 Já as raízes do Direito Penitenciário começaram a formar-se no Século XVIII, com os estudos de BECARIA e HOWARD. Durante muito tempo o condenado foi objeto da Execução Penal e só recentemente é que ocorreu o reconhecimento dos direitos da pessoa humana do condenado, ao surgir a relação de Direito Público entre o Estado e o condenado. Realmente, o Direito Penitenciário resultou da proteção do condenado. Esses direitos se baseiam na exigência Ética de se respeitar a dignidade do homem como pessoa moral. Os dois métodos aplicados no Direito Penitenciário são: método científico - é um dos elementos da planificação da política criminal, especialmente quanto ao diagnóstico do fenômeno criminal, a verificação do custo econômico-social, e a exata aplicação do programa. Já a estatística criminal é estudada pelo método estatístico, o qual destina-se a pesquisa da delinqüência como fenômeno massa. Estas estatísticas dividem-se em três ordens: policiais, judiciais e penitenciárias. Somente no Século XX avultou a visão unitária dos problemas da Execução Penal, com base num processo de unificação orgânica, pelo qual normas de Direito Penal e normas de Direito Processual, atividade da administração e função jurisdicional obedeceram a uma profunda lei de adequação às exigências modernas da Execução Penal. Todo esse processo de unificação foi dominado por dois princípios do Código Penal de 1930: a individualização da execução e o reconhecimento dos direitos subjetivos do condenado. BECARIA e HOWARD deram causa a uma grande evolução da doutrina de Execução Penal, com a produção de longa série de tratados e revistas especializadas (DE BEAUMONT, TOCQUEVILLE, DUCPETIAUX, PESSINA, VIDAL e CUCHE).

13 13 Sucessivamente realizaram-se congressos sobre o assunto, os quais já assumiam caráter internacional, como o de Londres em Dá-se a devida importância à criação da Comissão Penitenciária Internacional, que se transformou na Comissão Penal e Penitenciária (1929), que deu origem à elaboração das Regras Mínimas da ONU. Após a 2ª Guerra Mundial, surgem em vários países a Lei de Execução Penal (LEP), como na Polônia, Argentina, França, Espanha, Brasil, e outros estados-membros da ONU. No Brasil, com o advento do 1º Código Penal houve a individualização das penas. Mas somente à partir do 2º Código Penal, em 1890, aboliu-se a pena de morte e foi surgir o regime penitenciário de caráter correcional, com fins de ressocializar e reeducar o detento. Com o reconhecimento da autonomia do Direito Penitenciário pela Constituição Brasileira (art. 24, I ), todas as Universidades terão de adotar o ensino do direito penitenciário. A reforma penal não se fará sem a renovação do ensino universitário das disciplinas relacionadas com o sistema penal. Dentre os mais modernos estabelecimentos carcerários encontram-se: Walnut Street Jail, na Filadélfia (1829); Auburn, Nova York, em (1817); e o sistema da Pensylvânia, todos nos Estados Unidos da América. Consideram-se modernos pois instalam a disciplina, removem a tentação da fuga e reabilitam o ofensor. No sistema de Auburn, os prisioneiros dormem em celas separadas, mas trabalham, durante o dia, em conjunto com os demais prisioneiros. Este método de sistema está sendo implantado em todo os EUA. Já o sistema da Pensylvânia, o ofensor é isolado durante todo o período do confinamento. Todos estes sistemas são baseados na premissa do isolamento, na substituição dos maus hábitos da preguiça e do crime,

14 14 subordinando o preso ao silêncio e a penitência para que encontre-se apto ao retorno junto à sociedade, curado dos vícios e pronto a tornar-se responsável pelos seus atos, respeitando a ordem e a autoridade. A Conferência Nacional Penitenciária ( National Prison Conference), realizada em Cincinnati, Ohio - EUA, em 1870, foi o primeiro sinal da reforma carcerária. Encorajados pelo recente estabelecimento da condicional, a conferência abordou em seu tema principal a prisão perpétua. Escolheu uma corte específica para os casos de prisão perpétua, a qual delimitará o tempo mínimo e máximo para todas os tipos de penas. É acreditável que este tipo de sentença dará ao ofensor maior incentivo à sua reabilitação, o que determinará uma satisfatória mudança nos cárceres atuais. A detenção se tornou a forma essencial de castigo. O encarceramento passou a ser admitido sob todas as formas. Os trabalhos forçados eram uma forma de encarceramento, sendo seu local ao ar livre. A detenção, a reclusão, o encarceramento correcional não passaram, de certo modo, de nomenclatura diversa de um único e mesmo castigo.

15 15 2. A parceria com a iniciativa privada e os investimentos no setor prisional. Parte dos problemas de segurança que a sociedade brasileira vem sofrendo, tem como ponto de partida o inquestionável quadro de caos constatado no sistema prisional. O tema tem sido objeto de incansáveis debates, principalmente a partir do final dos anos 90. A falta de infra-estrutura, péssimas condições de higiene, precariedade no serviço de saúde, assistência jurídica deficiente, aliados a outros fatores, conseqüentes da superlotação e do abandono. Inicialmente, devem ser priorizados pelos gestores os seguintes tópicos e diretivas 1 : 1. criação de novas vagas; 2. vinculação dos recursos públicos utilizados para a manutenção o sistema prisional; 3. cumprimento da pena e guarda provisória, nos termos da Lei de Execuções Penais; 4. gerenciamento das unidades prisionais, de forma a permitir que o Estado cumpra sua função indelegável nas questões de execução penal. Deve se observar que o surgimento de uma nova modalidade de contrato administrativo entre o Estado e a iniciativa privada, não tira do Poder Público a possibilidade de se construir e administrar com exclusividade seus presídios. 1. OSÓRIO, Fabio Medina e VIZZOTO, Vinicius Dinis, Sistema penitenciário e parcerias público privadas: novos horizontes.

16 16 Segundo esse novo modelo de gestão pública, a iniciativa privada poderia realizar as seguintes atividades 2 : 1. construção de novos presídios; 2. prestação de serviços em novas unidades e nas já existentes, com a conservação dos prédios e acessórios e a execução de reparos e reformas necessárias; 3. fornecimento de alimentação aos internos; prestação de assistência social, médica, odontológica, psicológica e psiquiátrica aos internos. 4. realização de cursos profissionalizante aos internos, estabelecendo, se necessário, convênio com entidades públicas ou privadas; 5. incentivo à prática esporte e recreação aos internos; Os benefícios imediatos a serem alcançados pela implantação da nova gestão contratual ou seja, pela PPPs são 3 : 1. diminuição do déficit de vagas carcerárias existentes no Estado; 2. desoneração do orçamento do Estado, com atração de investimentos de curto prazo; 3. planejamento de longo prazo, buscando objetivos concretos, através da parceria com o setor privado. 2,3. OSÓRIO, Fabio Medina e VIZZOTO, Vinicius Dinis, Sistema penitenciário e parcerias público privadas: novos horizontes.

17 17 3. A gestão prisional Apesar da legislação sobre Parcerias Público-Privadas não trazer em seu bojo o tema penitenciárias ou presídios, deixando assim de dar tratamento específico, não se discute que criação dessa nova modalidade de contrato administrativo que envolver a operação ou a construção de novos presídios, a função do parceiro privado ficará restrita à gestão da unidade carcerária, mantendo-se sob o manto do Estado a guarda dos presos e a respectiva manutenção da ordem legal. Importante definir, desde já, a questão da gestão da unidade prisional sendo: a responsabilidade pela manutenção da habitação (limpeza, conservação e higiene), proteção (conservação e reforço do imóvel prisional, prevenindo fugas e rebeliões), educação e reabilitação (provimento de salas de aula para alfabetização, ensino fundamental e médio e unidades de promoção do trabalho carcerário, dentre outros). Caberá ao Poder Público, mediante norma expressa, regular e fiscalizar a atividade do parceiro privado, buscando a implementação das diretrizes legais, desde já, contidas no contrato administrativo da parceria público-privada. Para que a administração pública contrate projetos de PPPs, se faz imprescindível o estudo sobre a remuneração do parceiro privado e a conciliação da prestação dos serviços com a guarda dos presos, que continuará sob a custódia do Estado. Quanto efetivação do pagamento pela administração pública ao parceiro privado, esta se dará pela negociação e habilidade no acerto entre as partes, podendo apresentar uma das seguintes configurações, segundo relata Ariovaldo Pires 4 : 4. PIRES, Ariovaldo -Valor on line,

18 18 pagamento mensal ao parceiro privado, segundo a disponibilidade de vagas e performance na administração da unidade carcerária;pagamento de um valor fixo por cela disponível para cobrir custos fixos da unidade carcerária; ou pagamento por presidiário, de um valor variável, para cobrir custos com operação, manutenção e demais despesas da unidade carcerária. A administração dos presídios, tanto no regime das PPPs ou no tipicamente público, deverá ser supervisionada pelo Departamento Penitenciário Nacional, conforme preceitua a Lei de Execuções Penais em seu art. 72, inciso II. Constatada a deficiência na administração em unidades prisionais terceirizados que, de qualquer forma, firam o interesse público, consequentemente ocasionarão a imediata rescisão, característica inerente aos contratos realizados com a administração pública, em razão de cláusula exorbitante, devendo-se obedecer a fundamentação do ato e observado o devido processo legal. Nas palavras de Diógenes Gasparini 5 : "Nos contratos administrativos reconhecem-se em razão da lei, da doutrina e da jurisprudência, a favor da Administração Pública contratante, certas prerrogativas, a exemplo de: a) modificar a execução do contrato a cargo do contratante particular; b) acompanhar a execução do contrato; c) impor sanções previamente estipuladas; d) rescindir, por mérito ou legalidade, o contrato (...)". 5. GASPARINI, Diógenes. Direito Administrativo. 7ª Edição. São Paulo: Ed. Saraiva, p. 551.

19 19 4. As PPPs e o sistema prisional brasileiro. Enquanto os políticos trocam acusações sobre os responsáveis pela onda de violência, fica patente a urgência de atacar um dos principais vetores da criminalidade: o caos em que se transformou o sistema penitenciário brasileiro. De acordo com a última estatística disponível, referente ao final de 2006, presos dividiam vagas. A população carcerária aumentou 17% desde 2004 e o déficit de vagas cresce à média de presos por mês. Para complicar, a construção de novas penitenciárias esbarra na falta de verbas, desde 2001, houve queda de 58% nos recursos federais destinados à segurança, de acordo com levantamento da ONG Contas Abertas, especializada em fiscalizar o orçamento público. Diante desse quadro, volta a ser debatida a idéia de privatização dos presídios, prática que vem crescendo em todo o mundo. Concebida inicialmente nos Estados Unidos na década de 80, a gestão privada de presídios está em expansão em países como Chile, Austrália e África do Sul. Ainda que timidamente, a privatização é adotada no Brasil há sete anos, os resultados são animadores. Até hoje, nos sete estados (Paraná, Amazonas, Espírito Santo, Ceará, Bahia, Santa Catarina e Minas Gerais) em que a iniciativa privada foi contratada para administrar quase presos, tanto de baixa quanto de alta periculosidade, não ocorreram rebeliões com depredações, não há superlotação, as fugas foram ocasionais e a qualidade dos serviços melhorou. O Brasil adaptou o modelo francês, pelo qual os governos estaduais assinam contratos com empresas privadas, que recebem recursos públicos para gerir a acomodação, vestuário, alimentação, limpeza, as instalações e a assistência médica e judicial, além do controle do dia-a-dia dos detentos. Por uma limitação legal, a participação privada termina aí. A Constituição Federal determina que cabe apenas ao Estado a custódia dos presos, que não pode delegá-la em hipótese alguma. Por isso, a direção do

20 20 presídio e a guarda armada estão sob responsabilidade dos governos estaduais. SISTEMA PENITENCIÁRIO NO BRASIL DADOS CONSOLIDADOS (fonte:departamento Penitenciário Nacional- DEPEN Ministério da Justiça, 2007) DEZEMBRO 2005 Regime Fechado Regime Semi-Aberto Regime Aberto Homens: Homens: Homens: Mulheres: Mulheres: 955 Mulheres: 456 Total: Total: Total: Provisório Medida de Segurança Homens: Homens: Mulheres: Mulheres: 189 Total: Total: Total de Estabelecimentos: População do Sistema Penitenciário: Vagas do Sistema Penitenciário: Secretaria de Segurança Pública: População Prisional do Estado:

21 21 DEZEMBRO DE 2006 Regime Fechado Regime Semi-Aberto Regime Aberto Homens: Homens: Homens: Mulheres: Mulheres: Mulheres: Total: Total: Total: Provisório Medida de Segurança Homens: Homens: Mulheres: Mulheres: 339 Total: Total: Total de Estabelecimentos: População do Sistema Penitenciário: Vagas do Sistema Penitenciário: Secretaria de Segurança Pública: População Prisional do Estado: Em nenhum país a terceirização abrange todos os presídios, na França, representa 25% da população carcerária; nos Estados Unidos, 6,6%. Nem se espera que a delegação à iniciativa privada seja uma panacéia. Mas são evidentes as vantagens da privatização. Sem as amarras da legislação que regula a compra de material no setor público, a empresa pode fazer obras e adquirir bens com mais rapidez, desobrigando-se de licitações. A mesma facilidade existe na dispensa de pessoal, que pode ser imediata no caso dos agentes penitenciários acusados de maus-tratos ou corrupção. No caso dos

22 22 presídios públicos, a demissão, quando ocorre, é demorada e, em geral, o destino do mau agente é a transferência para outro presídio público. A economia gerada pela privatização, porém, não é imediata: o preso custa mais caro, pelo menos a curto prazo. No presídio terceirizado, em média, o detento custa aos cofres públicos entre e reais mensais, ante na prisão pública. A terceirização de presídios tende a ser incluída nas parcerias público-privadas (PPPs), a nova modalidade de investimentos em infra-estrutura. Em São Paulo, Minas Gerais e Bahia já estão sendo desenhadas as modelagens para a construção de presídios pela iniciativa privada no próximo ano. As empresas seriam contratadas para construir e administrar as prisões por até 30 anos, sendo obrigadas a atender a padrões de qualidade, a direção e a guarda permanecem nas mãos do Estado. Como em qualquer concessão pública, existem mecanismos legais de controle por parte dos governos. Para garantir a qualidade, o modelo que está sendo idealizado em Minas Gerais prevê 150 indicadores de desempenho para o empresário. Obviamente que uma empresa vai querer ter lucro, mas com contratos bem elaborados e amarrados é possível garantir bons serviços e retorno ao investidor. Os especialistas esperam que as PPPs gerem um aumento no número de prisões. Na Inglaterra, que tem oito presídios em regime de PPP, o custo de construção de uma penitenciária caiu 40%. Atualmente, cinco empresas atuam nas sete penitenciárias terceirizadas no Brasil, mas espera-se que as PPPs possam atrair concorrentes internacionais. No entanto, antes de se apoiar ou criticar a utilização das PPPs para o sistema prisional, é preciso se compreender como essa parceria será configurada. É necessário antes traçar um panorama

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