Política Penitenciária Federal: entre o medieval e o moderno
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- Felícia Vilalobos Ribeiro
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1 Política Penitenciária Federal: entre o medieval e o moderno Autoria: Marcus Vinicius Gonçalves da Cruz, Eduardo Cerqueira Batitucci, Letícia Godinho de Souza Resumo O artigo analisa a política nacional penitenciária, tomando os parâmetros estabelecidos pela Lei de Execução Penal, as diretrizes do Conselho Nacional de Política Criminal e Penitenciária que preconiza a adoção de novos parâmetros de gestão, bem como as ações do Departamento Penitenciário Nacional, em um cenário de unidades prisionais com superlotação, elevados custos sociais e econômicos, situações de violência, indícios de corrupção no sistema, e mobilização da sociedade dos cativos. Concluiu-se que a União necessita adotar estratégias que possam ser institucionalizadas pelos estados da federação para modernizar o aparato prisional, valendo-se do monitoramento e avaliação dessa política. Introdução O presente artigo analisa a política nacional penitenciária, tomando como marco inicial os parâmetros estabelecidos pela Lei de Execução Penal (BRASIL, 1984), as diretrizes do Conselho Nacional de Política Criminal e Penitenciária (CNPCP) que preconiza ações equilibradas entre custódia e recuperação dos apenados, além da adoção de novos parâmetros de gestão, bem como a percepção coletiva dos dirigentes do Departamento Penitenciário Nacional (DEPEN), unidade administrativa do Ministério da Justiça responsável por planejar e coordenar a política penitenciária nacional quanto à sua aplicação em termos de diretrizes, estratégias e práticas organizacionais. O argumento teórico que sustenta a análise baseia-se no movimento para superação de um modelo burocrático e patrimonialista de gestão característico do Estado brasileiro por meio da incorporação de técnicas que permitam a administração pública em geral, e do sistema de justiça criminal em particular, de parâmetros de qualidade, produtividade, gestão calcada em resultados, accountability, dentre outros preconizados pelo movimento de Reforma do Estado que vem sendo implantado no país a partir dos anos 1990 (BRESSER-PEREIRA, 1998). Se o esgotamento do modelo burocrático pressionava por transformações para alcance de um novo patamar de governança, com utilização de uma gestão estratégica voltada para a efetividade, por meio de uma gestão por resultados com metas e indicadores além da introdução de mecanismos de monitoramento e avaliação das políticas públicas, voltadas para a satisfação do cidadão (ABRÚCIO, 2007), ao pesquisar a política prisional no país verifica-se que a cooperação federativa é frágil e há poucos incentivos a melhoria de gestão na área. Isto porque o cenário do sistema penitenciário brasileiro indica que o modelo de gestão prisional ainda não alcançou nem mesmo os pressupostos do modelo racional da burocracia weberiana, uma vez que as unidades prisionais estão com superlotação, são elevados os custos sociais e econômicos de manutenção das políticas de encarceramento, as situações de violência no interior das instituições com fugas, motins e rebeliões são recorrentes, além de haver indícios de corrupção no sistema, permanência de encarcerados que já cumpriram pena, mobilização da sociedade dos cativos, e necessidade de um efetivo cumprimento da Lei de Execuções Penais (ADORNO; SALA, 2007; CÂMARA, 2007; CRUZ, 2010). É nessa perspectiva que se procura avançar em termos da discussão das políticas públicas na área penitenciária, apresentando-se os resultados preliminares de investigação das propostas vigentes de custódia e recuperação dos detentos emanadas do Governo Federal, e qual o grau 1
2 de convivência entre estas propostas, antagônicas e complementares, no escopo da gestão prisional no país. Optou-se por essa perspectiva de análise, uma vez que trabalhos versando sobre a perspectiva histórica (SALLA, 1999); o trabalho encarcerado (ALVIN, 1991; BRANT, 1994; COSTA, 1999); a configuração institucional (LEMGRUBER, 2000); as condições estruturais do sistema prisional brasileiro (AZEVEDO, 2010); o perfil do encarcerado (PAIXÃO, SOUZA; 1984; ADORNO, BORDINI; 1989; NERI, 2006; BRASIL, 2009); a aplicação da pena (SÁ, 1996; BITTENCOURT, 2001;WACQUANT, 2007); a inserção das empresas privadas no sistema penitenciário (CULP, 2005; CABRAL, 2007; PIRES, PALASSI, 2007; MORAES, 2010); enquanto as políticas públicas na área (RIBEIRO et al., 2004; TEIXEIRA, 2009; SALLA, 2007) também vêm sendo desenvolvidos. A partir desse pressuposto, as inquietações que geraram este artigo baseiam-se no seguinte questionamento: sob a perspectiva do colegiado do CNCPC e dirigentes do DEPEN, em que grau acontece (ou não) a implantação em termos de práticas, políticas e estratégias organizacionais no âmbito da política pública penitenciária nacional? Realizou-se pesquisa de cunho qualitativo, e de caráter descritivo, por meio de estudo do caso da política pública federal penitenciária. A abordagem qualitativa favorece a descrição das informações obtidas; a ênfase e o cuidado com o processo maior que os resultados; o cuidado com o significado dado ao contexto e aos aspectos a este relacionados; e a análise indutiva dos dados (LÜDKE; ANDRÉ, 1986). Assim sendo, privilegiou-se a descrição sobre o fenômeno observado, possibilitando maior flexibilidade no que diz respeito a revisões e avanços na estrutura teórica inicialmente concebida (VIEIRA; ZOUAIN, 2005). A estratégia do estudo de caso permitiu delimitar o fenômeno estudado, preservando suas características significativas (YIN, 2010). O levantamento de dados envolveu as técnicas de pesquisa bibliográfica, análise documental, observação e entrevistas semi-estruturadas. A legislação nacional e principais autores da temática foram pesquisados, enquanto a análise documental permitiu melhor entendimento da problemática envolvida (CRESWELL, 2010). Privilegiouse a análise de 63 atas do Conselho Nacional de Política Criminal e Penitenciária (CNPCP), entre os anos de 2003 e 2011, concentrando-se na análise de conteúdo das dez últimas atas referentes às deliberações do ano de 2011, uma vez que os documentos permitem inferir como os eventos são construídos e as justificativas registradas (MAY, 2004). A partir de roteiro previamente elaborado, foram realizadas entrevistas com seis dirigentes do Departamento Penitenciário Nacional (DEPEN), registradas e categorizadas nos termos sugeridos por Bardin (2011), pois permite a busca de sentido ou sentidos de um texto. Manteve-se o ético sigilo da identidade dos entrevistados. Deste modo, o conteúdo das atas e entrevistas foi organizado por meio de um conjunto de temas sistematizados a partir das metas definidas no Plano Nacional de Política Criminal e Penitenciária (PNPCP, 2011), da descrição das atividades do DEPEN, respectivas auditorias e referências consultadas. O Sistema Penitenciário Nacional: contexto No Brasil, Adorno e Sala (2007, p.10) ao delinear o cenário da crise da segurança pública nos últimos trinta anos, constatam de um lado o aumento da quantidade de crimes cometidos e o crescimento de sua violência, e por outro a falta de efetividade das políticas públicas na área, que permaneceram sendo formuladas e implantadas segundo modelos convencionais, envelhecidos, incapazes de acompanhar a qualidade das mudanças sociais e institucionais operadas no interior da sociedade. Reforçam seu argumento ao tratar da disseminação da 2
3 criminalidade organizada em amplo espectro das atividades econômicas, o que se reflete no aumento das taxas de homicídios, sobretudo entre adolescentes e jovens adultos, e desorganizando modos de vida social e padrões de sociabilidade inter e entre classes sociais. Para os autores, apesar de a criminalidade vir se modernizando, as forças policiais apóiam-se em um modelo ultrapassado de correr atrás de bandidos conhecidos ou apoiar-se em redes de informantes. Não obstante, no mesmo período se verifica investimentos vultosos em segurança pública, em todas as esferas de governo, geralmente voltados para qualificação para o corpo policial e seu aparelhamento das polícias. Assim, neste descompasso entre a política e sua execução, o sistema penitenciário nacional revela uma estrutura complexa e, até certo ponto, contraditória e conflitante. A legislação que define crimes, bem como a execução de penas, é de competência da União Federal, nos termos da Constituição Federal. Já a gestão do sistema penal é majoritariamente dos estados e do Distrito Federal. Por sua vez, a segurança pública é de responsabilidade da União e dos estados federados, tendo a União Federal papel ativo cada vez mais amplo na formulação de políticas de segurança pública, diante do avanço da criminalidade (LEMGRUBER, 2002); no entanto, esta função tem sido negligenciada, ou realizada de modo pouco efetivo (MIZNE, 2010), sendo sustentados por frágeis mecanismos intergovernamentais (ABRÚCIO, 2007). A Lei de Execução Penal (BRASIL, 1984) descreve os tipos de pena no país como as privativas de liberdade, restritivas de direitos, e multa. As penas privativas de liberdade podem ser de reclusão cumprida em regime fechado, semi-aberto ou aberto ou de detenção cumprida em regime semi-aberto ou aberto. Os regimes para cumprimento das penas privativas de liberdade são, portanto: i) Fechado, que por lei deveria ser cumprido em cela individual, de no mínimo seis metros quadrados, com trabalho durante o dia e isolamento à noite; ii) Semi-aberto, cumprido em colônia agrícola, industrial ou similar, em alojamento coletivo, com possibilidade de atividades externas sem vigilância, caso permitidas pelo juiz da execução; e iii) Aberto, no qual o preso trabalha sem vigilância e se recolhe à casa de albergado para dormir e passar os dias de folga. A lei brasileira ainda impõe que se a pena definida é superior a oito anos, inicia-se seu cumprimento em regime fechado; para penas maiores de quatro anos e inferiores a oito, em regime semiaberto; e para as penas menores de quatro anos, no caso de réus primários, iniciase em regime aberto. Por regra, o cumprimento da pena deve ser progressivo. O juiz da execução define o regime inicial e sua progressão ocorre com o tempo e de acordo com o comportamento do preso. Para passar de um regime para outro mais brando, o condenado deve cumprir pelo menos um sexto da pena no regime anterior, sendo que a progressão depende de pareceres internos que avaliam o comportamento e a recuperação do preso. Além disso, para passar para o regime aberto, é preciso comprovar trabalho ou promessa de emprego. No caso de o condenado sofrer nova condenação ou desobedecer às exigências da execução, o regime penitenciário pode regredir (BRASIL, 1984). A legislação penal descreve ainda os estabelecimentos penais: 1) Penitenciárias estaduais, destinadas à pena de reclusão em regime fechado; 2) Colônias agrícolas, industriais ou similares, destinadas ao cumprimento da pena em regime semi-aberto; 3) Casas do albergado, para os condenados em regime aberto e com pena de limitação de fim de semana; 4) Centros de observação, onde são realizados exames gerais; 3
4 5) Cadeias públicas, para o recolhimento de presos provisórios a LEP determina que cada comarca tenha pelo menos uma; e 6) Hospitais de custódia, destinados aos sentenciados para cumprir medida de segurança. De modo geral, a administração da justiça deve se encarregar de atenuar os problemas da aplicação da pena privativa de liberdade e preparar o detento para o retorno à vida pregressa, de tal maneira que seja possível a convivência pacífica na sociedade. A necessidade de maior efetividade e as mudanças ambientais levaram as instituições do Estado responsáveis pelas unidades prisionais a experimentar novas escolhas em seus processos estratégicos. No caso brasileiro, a aplicação de novas estratégias verificou-se em um ambiente de forte pressão da comunidade sobre o Estado a partir de episódios de rebeliões e atentados nas ruas das grandes cidades através de ordens de suas lideranças encarceradas, que por sua vez reagem a regimes disciplinares mais rígidos (ADORNO; SALA; 2007; DIAS, 2009; TEIXEIRA, 2009). Assim, a responsabilidade da esfera federal na definição das diretrizes gerais que formatam a política penitenciária nacional necessita de escrutínio para que sua evolução seja monitorada e as práticas de gestão por ela engendradas possam servir de parâmetro para soluções dos problemas nesta seara. Uma vez que esta política é efetivada pelos estados federados, torna-se imprescindível que a União exerça um papel de liderança, coordenação e indução, para que se obtenham avanços efetivos na área. No entanto, o salto quantitativo no número de presos no Brasil em tempos recentes vem chamando a atenção para tal fenômeno, uma vez que o mesmo não vem acompanhado de ações efetivas que possam minorar tal problema (Gráfico 1). GRÁFICO 1 Evolução do Número de Presos no Brasil ( ) Número de presos sob custódia Ano Fonte: Departamento Penitenciário Nacional, Ministério da Justiça, Ao contexto recente descrito por Wacquant (2007) de mudança no sistema punitivo por meio do aumento do encarceramento, soma-se a análise de Adorno (2009) da vocação do brasileiro em entender as formas punitivas por meio da prisão, o que dificulta a aceitação de formas de 4
5 controle social baseadas em outras modalidades de transações penais, e o aparato jurídico voltado para o endurecimento das penas. O aumento da massa carcerária no sistema prisional brasileiro escancarou suas principais mazelas do mesmo, uma vez que o ritmo de construção de novas unidades para propiciar uma ampliação de vagas aos presos não segue o mesmo compasso da ação policial e da justiça em prender e condenar o indivíduo em conflito com a lei. Esta circunstância vem se agravando nos últimos tempos. Diagnóstico apresentado pela Comissão Parlamentar de Inquérito do Sistema Carcerário (BRASIL, 2009), fruto das diligências de parlamentares nos estados da federação verificando as práticas advindas da política pública prisional, relatam, de modo geral, diversos problemas. Em seu relatório final, a CPI descreve a situação carcerária brasileira em contornos dramáticos. Um dos mais graves referia-se ao alto número de presos em delegacias e cadeias públicas em alguns estados. Além disso, a estrutura física e as instalações elétricas e hidráulicas destes estabelecimentos penais, em especial das cadeias e delegacias, eram precárias. Outro problema relacionava-se com a assistência jurídica, devido à carência de Defensores Públicos. Curiosamente em alguns poucos estados, havia vagas em determinadas alas de unidade penitenciária mas estas encontravam-se vazias pela falta de agentes penitenciários, enquanto outras na mesma unidade encontravam-se com superlotação. A baixa proporção entre o número de agentes penitenciários e a quantidade de presos era preocupante. Em alguns estados os salários dos agentes também incluíam uma gratificação que variava de acordo com a quantidade de presos sob os cuidados dele na prisão, independente da periculosidade. Por exemplo, se a unidade possuísse poucos presos por ser uma unidade voltada para este tipo de tratamento de preso, curiosamente os agentes recebiam menos que em um presídio superlotado. De modo geral os presos reclamavam da falta de uniformes, má qualidade da água e da comida, ausência de assistência social ou programas de ressocialização. Não existiam visitas regulares do juiz e promotor, e em algumas ocasiões os internos reclamaram de penas vencidas, de excessos de prazo e demora na concessão de benefícios. Em termos de saúde, muitos detentos estavam doentes, havia dificuldade no acesso a tratamento e medicamentos. Além disso, foram elencadas inúmeras denúncias de maus tratos e torturas. De modo geral, os presos e seus familiares reclamavam de irregularidades praticadas pela administração do presídio, pelos agentes e guardas. Por sua vez, a CPI registrava a prática disseminada nas unidades prisionais brasileiras em que presos perigosos se misturavam com presos que cometeram delitos de menor gravidade. O tratamento quando de rebeliões e motins também seguia um padrão de repressão, como o relato da situação do Centro Masculino de Detenção Provisória de Ribeirão Preto, Estado de São Paulo. A visita da CPI em 6 de maio de 2008 aconteceu por causa das inúmeras denúncias de familiares de presos e advogados sobre maus tratos, falta de comida, proibição de visitas dentre outras reivindicações contra a direção da unidade prisional. Cinco dias após a visita, em 11 de Abril de 2008, os presidiários fizeram uma rebelião no local, colocando fogo em várias dependências da unidade e arrancando as grades de várias celas. A Polícia Militar de São Paulo invadiu o presídio acabando com o protesto: o saldo final foi de 2 presos mortos e 25 feridos. Terminado o motim os 1050 presos foram confinados em um espaço destinado a 250 pessoas. Quando a CPI retornou ao local um mês depois da rebelião, constatou que os presos continuavam amontoados num único pátio, sem colchões, dormindo no chão e ao relento. Ainda estavam proibidos de receber visitas, inclusive de seus advogados. Os presos alegaram à CPI que o motivo da rebelião foi a superlotação e os maus tratos por parte dos 5
6 funcionários dos presídios. O diretor do centro de detenção prometeu remover os amotinados em três semanas para outra unidade, enquanto aquela estivesse sendo reformada. Revelou ainda que a rebelião aconteceu após a chegada de presos integrantes da facção criminosa Primeiro Comando da Capital, transferidos de uma cadeia de Franca, também interior de São Paulo, que passaram a exercer domínio no presídio. Além do diretor, outros funcionários revelaram seu temor diante da facção. Com o PCC todos correm risco de vida, disseram. No Presídio Central Masculino de Porto Alegre, Rio Grande do Sul, tanto o diretor do presídio como também o chefe de segurança confirmaram a existência de facções naquela unidade: Os Manos, Abertos, Unidos pela Paz e Os Sem Facção eram as organizações criminosas existentes, além do Primeiro Comando da Capital. Semanalmente o coronel da Brigada Militar, dirigente da unidade, juntamente com o chefe de segurança e os líderes e representantes das facções se reuniam. Segundo os policiais essas reuniões com as lideranças das organizações eram uma forma de manter a paz no presídio. Havia concessões em troca de suspensão de rebeliões. O mesmo relato pode ser verificado nos trabalhos de Dias (2009) e Biondi (2010). Transparece o fato de que quanto mais perigoso o preso, melhor ele é tratado dentro das unidades prisionais em certos estados federados, uma vez que os membros da sociedade dos cativos possuíam maior capacidade de negociação junto à administração prisional. Relatos escabrosos das condições de habitabilidade e cuidado com os presos no sistema prisional brasileiro são uma constante no relatório da CPI (BRASIL, 2009), como a falta de oportunidade para estudo ou trabalho, violação dos direitos humanos, corrupção dos gestores das unidades, além de situações inusitadas como aquela dos presos alocados em contêineres no Espírito Santo; mulheres ficarem presas em celas com homens no Estado do Pará; presos acampados na Colônia Penal Agrícola no Mato Grosso do Sul; ou a dos chaveiros em Pernambuco: chaveiros eram presos que exerciam funções do Estado no presídio Aníbal Bruno, função delegada pela direção do estabelecimento. Os chaveiros substituíam os agentes penitenciários e controlavam o espaço prisional. Em cada pavilhão havia um chaveiro que ficava com as chaves do pavilhão, trancando e destrancando as celas. Segundo alguns detentos, os chaveiros cobravam taxas para liberar a entrada de alimentos, roupas e colchões. Donos da cadeia, os chaveiros tinham um pequeno comércio em seu pavilhão, onde vendiam para outros detentos e familiares produtos alimentícios e de higiene por preços bem maiores do que os praticados no mercado. A CPI encontrou uma bodega que havia sido alugada pelo chaveiro a outro detento mediante o pagamento de R$ 200,00 reais por mês. O preso locatário, por sua vez, contratou como empregados da vendinha outros três detentos, que recebiam salário mensal de R$ 650 cada um, demonstrando que ter comércio dentro da cadeia dava lucro. A Lei de Execuções Penais (BRASIL, 1984) prevê que o Estado pode manter uma loja com produtos não disponíveis e não fornecidos pelos governos. A idéia é que os detentos possam ter onde adquirir produtos já que não podem sair para comprá-los e nem todos tem familiares para atender necessidades que o Estado não supre. A legislação explicita que se comercializem os produtos a preços baixos, sem lucro, pelos mesmos valores praticados fora da unidade. Além do caso citado em Pernambuco, onde a aplicação da lei foi aprimorada, na Bahia os presos gerenciavam cantinas bem abastecidas, inclusive com aluguel de DVD s, comercializando produtos a seus colegas de presídio, enquanto no Rio de Janeiro, em contraponto a comida de péssima qualidade oferecida pelo Estado, podia-se adquirir refeições bem elaboradas, obviamente por preço superior ao mercado, em cantinas gerenciadas pela associação de agentes penitenciários. 6
7 A situação dos presídios femininos também se mostrava alarmante, uma vez que o encarceramento feminino vem crescendo diante do masculino. Além de improvisações em termos de habitabilidade, o que se revela na prática é que as políticas de execução penal simplesmente ignoram a questão de gênero. Apenas 27,45% dos estabelecimentos possuíam estrutura específica para gestantes, 19,61% contavam com berçários e somente 16,13% mantinham creches. De modo geral, verifica-se a falta de aplicação da própria Lei de Execução Pena (BRASIL, 1984), bem como a ausência de mecanismos de gestão que apliquem as políticas deliberadas pela União a serem aplicadas pelo Estado. A documentação analisada durante a pesquisa reforça tal conclusão, uma vez que traz como assuntos prioritários discussões sobre as duras condições humanas a que são submetidas os presos; a necessidade de outras formas de transação penal, utilizando, por exemplo, novas tecnologias para monitoramento do apenado; a necessidade de alternativas para a falta de vagas no sistema prisional; o aperfeiçoamento do processo no julgamento de presos provisórios; bem como a necessidade de adequação da arquitetura prisional. As soluções apresentadas geralmente são paliativas, como os mutirões para análise dos processos, não possuem visão de longo prazo, nem determinam quais os mecanismos de avaliação dos procedimentos e controles de resultados da política prisional. A Política Penitenciária Nacional: arranjo prospectivo Os órgãos federais do sistema penal no Brasil são o Conselho Nacional de Política Criminal e Penitenciária (CNPCP) e o Departamento Penitenciário Nacional (DEPEN), ligados ao Ministério da Justiça, com finalidades definidas, inclusive na Lei de Execução Penal (BRASIL, 1984). Somam-se a estes o Ministério Público Federal e os órgãos da Justiça federal envolvidos na execução penal. O CNPCP foi instalado em 1980 e é composto por treze membros designados pelo ministro da Justiça entre professores e profissionais da área de execução penal, bem como por representantes da comunidade e de ministérios da área social. O mandato de seus integrantes é de dois anos, o colegiado se reúne ordinariamente uma vez por mês, e vem atuando especialmente mediante a publicação de resoluções e de pareceres. O CNPCP tem como principais competências, propor diretrizes da política criminal quanto à prevenção do crime, administração da Justiça criminal e execução das penas e medidas de segurança; promover a avaliação periódica do sistema criminal, assim como estimular e promover a pesquisa criminológica; elaborar programa nacional de formação e aperfeiçoamento do servidor penitenciário; estabelecer regras sobre a construção e reforma de estabelecimentos penais; inspecionar e fiscalizar os estabelecimentos penais e informar-se acerca do desenvolvimento da execução penal nos estados; representar ao juiz da execução ou autoridade administrativa para instauração de sindicância ou procedimento administrativo em caso de violação das normas de execução penal; representar à autoridade competente para a interdição de estabelecimento penal; opinar sobre matéria penal, processual penal e execução penal submetida à sua apreciação; e estabelecer os critérios e prioridades para aplicação dos recursos do Fundo Penitenciário Nacional (FUNPEN Decreto 5.834, de 6 de julho de 2006). Em abril de 2011, o Conselho Nacional de Política Criminal e Penitenciária delineou uma política penitenciária nacional voltada para que o Estado possa assumir o controle do sistema penal e reverter a dinâmica de crescimento da violência e a criminalidade. A idéia é adotar políticas públicas para redução das taxas de encarceramento, por meio da descriminalização de condutas, reforçar a utilização dos modelos distintos de prisões para cada segmento, 7
8 combater a seletividade penal, investir na justiça restaurativa e na justiça social, envolver a população na busca de solução dos conflitos, fortalecer as alternativas penais, eleger o sistema prisional como problema central, fortalecer o Estado na gestão do sistema penal, combater todos os níveis da corrupção, enfrentar a questão das drogas nas suas múltiplas dimensões (social, econômica, de saúde, criminal), fortalecer o controle social sobre o sistema penal e ter política, método e gestão específica para o sistema prisional (CNPCP, 2011). Cabe ressaltar que em setembro de 2007, iniciativa semelhante foi apresentada ao Ministro da Justiça, mas o estágio atual do sistema prisional brasileiro indica que o mesmo não teve a repercussão necessária em termos de aplicação como política pública (CNPCP, 2007). Além das opções políticas inerentes a este processo, cabe reforçar que varias ações se referem ao fiel cumprimento da Lei de Execução Penal de O novo plano elaborado pelo CNPCP contou com sugestões de órgãos e instituições como a Comissão Nacional de Penas e Medidas Alternativas, da Comissão Nacional de Fomento e Apoio aos Conselhos da Comunidade, do Instituto Sou da Paz e Parceiros, da Pastoral Carcerária, do Plano Nacional de Direitos Humanos 3 e do Conselho Nacional de Justiça. Foram definidas 14 diretrizes a serem implantadas no país para reverter o grave cenário vigente na área prisional e criminal. Dentre as principais medidas, destaca-se a necessidade de institucionalizar a justiça restaurativa, que pressupõe um acordo livre e consciente entre as partes envolvidas, uma vez que a grande quantidade de sentenças proferidas e de pessoas penalizadas pelo processo judicial tradicional não tem apaziguado a sociedade como um todo, sendo custosa socialmente e economicamente. Outra medida envolve a criação e implantação de uma política de integração social dos egressos do sistema prisional, inexistente no âmbito nacional, para dirimir a forte resistência a integração do egresso, o que se verifica nos índices de reincidência e consequente aumento das taxas de encarceramento. O aperfeiçoamento do sistema de alternativas penais com o aumento dos serviços públicos voltados para a execução das penas alternativas nas unidades da federação brasileira seria outra medida fundamental. Notou-se um amadurecimento dessa estratégia no país, com o progressivo aumento na execução desse tipo de sanção, que saltou de transações ou suspensões condicionais do processo e condenações a penas alternativas, em 2002, para, respectivamente, e , em Assim, é importante reconhecer que ambos os sistemas, o de prisão e o de alternativas penais, são complementares e que o funcionamento efetivo de um é vital para o fortalecimento do outro. Outras propostas são fruto da não efetivação de políticas anteriores como a implantação da política de saúde mental no sistema prisional, uma vez que não houve articulação com as políticas existentes do Ministério da Saúde, do Ministério da Assistência Social ou das recomendações do Conselho Nacional de Justiça. Ações específicas para públicos distintos para tratar de questões de gênero, de condição sexual, de deficiência, de idade, de nacionalidade, entre outras, no âmbito criminal e prisional. Recomenda-se melhor adequação da prisão provisória, uma vez que o aumento do encarceramento revela um viés repressivo sobre infratores de baixo risco (GARLAND, 2005) No ano de 2011 havia no sistema prisional brasileiro 42,2% de presos provisórios, geralmente, fruto da banalização da prisão cautelar, advinda das prisões em flagrante realizadas pela polícia, sem que haja fundamentação apropriada. Mutirões carcerários do Conselho Nacional de Justiça, ao revisar processos, beneficiaram presos, dos quais foram postos em liberdade, o que revela o uso inadequado da prisão provisória 8
9 no âmbito do Poder Judiciário. As evidências revelam-se nas cadeias e delegacias abarrotadas de presos provisórios (CNPCP, 2011). Outro esforço relaciona-se ao fortalecimento da Defensoria Pública, uma vez que na maioria dos estados há defasagem em seu quadro de pessoal e a carreira não é atrativa. Considerando que a maioria dos presos brasileiros é constituída de pobres, sem uma Defensoria Pública plenamente instalada, o indivíduo não possui o direito à defesa ou ao acompanhamento na fase da execução penal. O diagnóstico da CPI (BRASIL, 2009) aponta para este grave quadro institucional, uma vez que a deficiência na defesa dos presos torna-se um instrumento de fortalecimento das facções criminosas que em troca de favores escusos e de fidelidade oferecem assistência jurídica na ausência do Estado. Uma ação importante pretende o fortalecimento da participação da sociedade civil na governança do sistema, uma vez que o maior acesso da sociedade civil ao sistema penal amplie os canais de controle social, minimizando práticas indevidas como violência, tortura e outros tratamentos cruéis, desumanos e degradantes, existentes no sistema policial e prisional. Com isso, passa-se a fortalecer institucionalmente os conselhos da comunidade, os conselhos penitenciários e dos patronatos. Avritzer (2010) ressalta o aumento das formas participativas na sociedade brasileira, notadamente em áreas com saúde, assistência social, políticas urbanas e meio ambiente, porém, ainda muito pouco representativas na área de justiça criminal. Problema recorrente também diz respeito à necessidade de adequação da arquitetura prisional, uma vez que os arranjos existentes em sua maioria são ultrapassados, de precárias condições de habitabilidade, alto custo de construção, além da inadequação do uso de celas-container. Recomenda-se fortemente o estabelecimento de padrões de pequena, média e grande complexidade para as construções prisionais, considerando as especificidades do público que será abrigado e as atividades que devem existir nas unidades. O foco na melhoria da gestão do sistema prisional é inerente para uma boa política, uma vez que na maioria dos Estados, caracteriza-se por amadorismo e improviso. A gestão depende do estilo do diretor da unidade. Não existe uma metodologia institucionalizada na área prisional, garantindo o alcance de resultados planejados, ou mesmo a regras básicas, como o respeito aos Direitos Humanos e o cumprimento das leis e tratados internacionais. O exercício do comando das unidades continua recaindo em policiais militares, civis ou federais, ou ainda integrantes do sistema de justiça criminal aposentados, que agravam a situação institucional porque adotam metodologias policiais em uma atividade totalmente distinta. Da mesma forma não há um processo de valorização do indivíduo que exerce as atividades de agente penitenciário, com carreira, treinamento e acompanhamento adequados àquele profissional que atua na função. Arranjos organizacionais que modifiquem o processo de gestão ainda são raros, sejam as parcerias com a iniciativa privada (CABRAL, 2007; MORAES, 2010), processos de inclusão por educação e trabalho (PIRES; PALASSI, 2008), utilização de processos padronizados (CRUZ, 2010); novas tecnologias (AMARAL, 2010), dentre outras. Por fim, cabe institucionalizar uma nova visão de justiça criminal, lastreada nas ações de justiça social, buscando integrar os aspectos relacionados às políticas criminais e penitenciárias. O sistema prisional como parte integrante da segurança pública deveria alcançar um patamar de importância política mais relevante. A prevalência de uma mentalidade social punitiva e vingativa na sociedade brasileira, aliada a uma sensação de insegurança social e impunidade alimenta processos legislativos canhestros voltados para uma legislação de pânico, que somado ao descontrole e irracionalidade do uso do sistema penal 9
10 acaba gerando um cenário grotesco, como o apresentado na CPI do sistema carcerário, evidenciando a falta de priorização dos governos quanto ao sistema prisional (CNPCP, 2011). A análise do novo plano indica um alinhamento adequado em termos das questões prementes em termos de uma política pública que possa ser implantada e minimize o atrasado estágio na gestão do sistema prisional brasileiro. No entanto, a consolidação do plano em um mapa estratégico sólido, o desdobramento em programas com suas ações e metas que possam ser acompanhados e avaliados, tanto em seu processo quanto no resultado de seu desempenho, com posterior avaliação de impacto, reveste-se de um estágio posterior a ser colocado em prática pela agência responsável por sua execução. No caso brasileiro, o arranjo executivo no nível federal voltado para minimizar tais inconstâncias e fortalecer o sistema prisional no país fica a cargo do Departamento Penitenciário Nacional (DEPEN). A Política Penitenciária Nacional: arranjo executivo O Departamento Penitenciário Nacional criado em 1984, também vinculado ao Ministério da Justiça, é o órgão executivo da política penitenciária nacional. Deve zelar pela aplicação da legislação penal e das diretrizes emanadas do Conselho Nacional de Política Criminal e Penitenciária, o qual apoia administrativa e financeiramente. As suas competências principais referem-se a planejar e coordenar a política penitenciária nacional; inspecionar e fiscalizar periodicamente os estabelecimentos e serviços penais; assistir tecnicamente às Unidades federativas na implantação dos princípios e regras da execução penal; colaborar com as Unidades federativas, mediante convênios, na implantação de estabelecimentos e serviços penais e gerir os recursos do FUNPEN; colaborar com as Unidades federativas na realização de cursos de formação de pessoal penitenciário e de ensino profissionalizante do condenado e do internado; e coordenar e supervisionar os estabelecimentos penais federais. Para exercer suas atividades, o DEPEN desde 2006 está organizado em três diretorias Diretoria Executiva, que cuida das questões administrativas; Diretoria de Políticas Penitenciárias, responsável pela atividade fim do DEPEN; Diretoria do Sistema Penitenciário Federal, que mantém as penitenciárias federais; além da Ouvidoria do Sistema Penitenciário que verifica as denúncias envidando os procedimentos necessários; bem como apoiar as ouvidorias do sistema penitenciário nas unidades da federação. O corpo dirigente do DEPEN ao analisar a Política Prisional reforça que dentro suas maiores prioridades estão o programa de apoio a construção, reforma e ampliação dos estabelecimentos prisionais nos estados visando acabar com presos em Delegacias de Polícia e zerar o déficit e a superlotação feminina (Dirigente 1). Reforça ainda que a função do DEPEN é a formulação de políticas e não a execução de políticas. A Diretoria de Políticas Penitenciárias está responsável pelas políticas que preparam o indivíduo para a reentrada na sociedade Ensino, Saúde, Educação, Assistência Social, Assistência Jurídica, Trabalho e Renda e Capacitação Profissional; além disso, esta diretoria cuida das Alternativas Penais e das atividades de Pesquisa e Informação por meio do sistema informatizado INFOPEN, além de se responsabilizar pela administração do Fundo Penitenciário Nacional, com previsão de arrecadação de cerca de R$600 milhões em
11 O DEPEN funciona abrindo editais propositivos aos estados com uma proposta já mais fechada, desenhada. A ideia é executar uma política sistêmica através das prioridades definidas anualmente, uma vez que o DEPEN não é mais um balcão de projetos. As ações devem ser institucionalizadas. (Dirigente 3) De modo geral, a prioridades elencadas pelo corpo dirigente do DEPEN refere-se as propostas definidas pelo CNPCP, como a redução do déficit carcerário no Brasil; humanização do sistema prisional brasileiro, qualificação do pessoal do DEPEN; capacitação dos agentes penitenciários; investimento nas políticas de reintegração social como as políticas e os programas na área de educação, saúde, trabalho e renda; delineamento de parâmetros para arquitetura prisional; além de estudos sobre a viabilidade de Parcerias Público-Privada para o regime semi-aberto. A cúpula dirigente destaca que gestão atual do DEPEN busca evitar o retrabalho; onde há política (estadual) o DEPEN não faz, apenas regula ou define através de nota técnica (...), o DEPEN oferece um conteúdo, constrói uma identidade (Dirigente 1). Um projeto em curso é a construção da Escola Penitenciária Nacional voltada para a formação de profissionais para atuar em unidades prisionais. Além disso, os Estados têm solicitado apoio ao DEPEN no desenvolvimento de rotinas administrativas, segurança, etc., tendo por modelo as penitenciárias federais. No entanto, a entrega para a sociedade é fazer cumprir a LEP. Assim, induzir políticas para diminuir o déficit carcerário é o grande desafio atrás da diminuição da reincidência (Dirigente 1). Por outro lado, o DEPEN pode pensar estrategicamente no sentido de influenciar outros atores, no sentido de pensar outras questões associadas ao sistema, isto é, induzir o debate: por exemplo, probation, assistência social do município, etc. (Dirigente 2). Quando perguntado pelo critério de repasse de recursos para as unidades federativas o tamanho do déficit carcerário era o principal critério. O processo de inclusão social por meio do trabalho e renda possui experiências importantes, monitorados pelo nível federal, como da utilização de mão-de-obra penal em projetos de Economia Solidária no Rio Grande do Sul ou apoio ao sistema APAC em Minas Gerais. O foco do DEPEN é a estruturação do PROCAP Projeto de Capacitação, que oferece oficinas voltadas para formação de mão de obra do preso na construção civil, panificação e de cabeleireiros, tendo recebido R$ 4 milhões em 2011 (Dirigente 3). Em termos de ensino o Projeto Brasil Alfabetizado (MEC), com interface com o DEPEN, tem sido realizado o Exame Nacional do Ensino Médio ENEM prisional , com média de rendimento dos presos mais ou menos idêntica à média nacional, além do que está sendo desenvolvido o Plano Estratégico de Educação no Sistema Prisional (hoje 8% dos presos estão estudando), mas tem sido pensado um grande programa de capacitação do servidor prisional, através da plataforma DEPEN de EAD graduação e pós-graduação na Escola Nacional de Serviços Penais (Dirigente 3). No caso da saúde, foi priorizado em 2011 o Plano de Assistência a Saúde Prisional lançado recentemente com o Ministério da Saúde, enquanto no caso da assistência social o objetivo também é desenvolver junto ao Ministério do Desenvolvimento Social um plano nacional (Dirigente 3). Para manter uma estrutura de acompanhamento do sistema prisional, o Ministério da Justiça buscou introduzir em 2004 um sistema de informações gerenciais, conhecido como Infopen, como uma ferramenta de integração das políticas e gestão no controle e execução de ações, articuladas com os estados, para o desenvolvimento de uma política penitenciária nacional 11
12 integrada, com a adesão dos estados, do Poder Judiciário e do Ministério Público. A ideia inicial é que as informações pudessem revelar a evolução do número de vagas no sistema, os custos do preso, a estrutura de funcionamento dos estabelecimentos penais, além de características individuais do apenado. Os dados são preenchidos em pelas unidades federadas, e tal atividade está vinculada à distribuição de recursos do DEPEN. O índice de excelência é de 3% de inconsistência entre o dado consolidado pelos usuários e o dado informado pela unidade da federação. Assim, os usuários devem ter que poder ser responsabilizados pelos erros (Dirigente 4). Semestralmente, o DEPEN realiza uma análise do sistema, porém, a responsabilidade é sempre do Estado, apenas se verifica inconsistências entre o que foi passado pelo usuário e a informação consolidada pela UF, e entre a informação consolidada e a série histórica. (Dirigente 4). Existe ainda um terminal no estabelecimento prisional nos estados em que a unidade de análise é o preso, sendo que apenas 11 Estados utilizam este módulo integralmente. Outros Estados utilizam sistemas próprios. Como estas bases não conversam em virtude de limites de processamento do sistema do DEPEN, quando necessário o Infopen solicita a consulta ao gestor estadual, que oferece a informação (Dirigente 4). Há novos projetos de modernização do processo de gestão das informações com o desenvolvimento de novo sistema em parceria como Estado de Pernambuco, uma vez que há dificuldades na gestão do sistema de informações, pois dependem da plataforma geral do Ministério da Justiça. Dentre as principais atividades executivas verificadas no DEPEN estão aquelas associadas com a manutenção do Sistema Penitenciário Federal (SPF), um sistema de apoio, construído apenas para receber lideranças que causam problemas em seus estados de origem e que ficaram no SPF por um máximo de 2 anos (Dirigente 2). Os estabelecimentos penitenciários federais já estavam previstos na Lei de Execução Penal, de 1984, para recolher condenados em local distante da condenação caso isto seja necessário para a segurança pública e a segurança do próprio condenado. A partir de episódios de grande repercussão junto a sociedade brasileira foram materializados a partir de Atualmente, quatro presídios federais encontram-se em funcionamento um localizado em Catanduvas (PR); outro em Campo Grande (MS), uma terceira unidade em Porto Velho (RO), uma quarta em Mossoró (RN) e outra unidade sendo planejada para construção em Brasília (DF). Os presídios federais são de segurança máxima, inspirados em seus similares norteamericanos e possuem, cada um, 208 celas padronizadas, mais 12 celas para Regime Disciplinar Diferenciado (RDD). Os presos ocupam celas individuais, sendo a segurança monitorada por 200 câmaras de vídeo, além de outros equipamentos de alta tecnologia. São 250 agentes penitenciários federais por unidade, além de 50 pessoas voltadas para atividades de assistência penitenciária. O Conselho da Justiça Federal (CJF) determinou que os detentos só podem permanecer nestes presídios pelo prazo máximo de um ano, que pode ser prorrogado se solicitado pelo juiz federal encarregado da execução. O Sistema Penitenciário Federal encerrou o ano de 2010, custodiando 475 presos de alta periculosidade, líderes de facções criminosas e os principais traficantes do país, além de presos do RDD, oriundos de sistemas prisionais estaduais, o que representava 45,67 % do total de vagas disponíveis. O SPF existe para isolar lideranças negativas e a inclusão de novos presos é apenas pelo critério qualitativo (Dirigente 5). Cada unidade custa cerca de R$ 12
13 40 milhões para ser construída e tem um custeio de cerca de R$ 30 milhões ano. Os agentes penitenciários federais, em um quadro total de cerca de 900, são todos concursados e formados pela Academia Nacional de Polícia da Polícia Federal. Todos os diretores das quatro unidades prisionais são policiais federais, da carreira de delegado. Na visão de um dos dirigentes, no que se refere ao sistema penitenciário federal, uma de suas tarefas é desarticular o crime organizado dentro do sistema prisional. O DEPEN, entretanto, não reconhece o crime organizado como instituição: são pessoas que exercem alguma liderança (Dirigente 1). Assim, as políticas do DEPEN reconhecem o preso, não o membro de alguma facção. O governo agiu em resposta à sociedade (...) foi a competência em resposta a violência, (...) proporcionando um tratamento diferente para os desiguais (Dirigente 5). A inteligência no ambiente prisional age na avaliação da presença de risco. O DEPEN faz parte ainda do SISBIN (Sistema Brasileiro de Inteligência coordenado pela Agência Brasileira de Inteligência - ABIN). Pela expertise adquirida ao segregar presos de alta periculosidade por um período de tempo delimitado (máximo de 720 dias), a diretoria tem auxiliado alguns estados a formar agentes penitenciários, como no Ceará, Paraíba e Piauí. Um dos dirigentes explica que quando chega, o preso recebe as regras de funcionamento da penitenciária e, se descumprir qualquer uma, recebe punição disciplinar (Dirigente 5). Da documentação secundária, os motivos que levam os estados a solicitar vagas para seus presos no sistema federal são a participação em rebeliões (23%), liderança negativa (18%), atos de violência (11%), e a grande maioria pela possibilidade de fuga (ameaça de resgate) (49%). As entrevistas realizadas junto ao núcleo superior de gestão do DEPEN revelam as dificuldades de superar os entraves para executar as políticas públicas planejadas. A análise dos relatórios de auditoria de gestão da Controladoria-Geral da União confirma estas dificuldades. A baixa execução física, por exemplo, é atribuída pelo DEPEN a carência de pessoal qualificado para realizar as atividades meio e celebração de convênios. Os relatórios apontam para defasagem entre a execução física e financeira na construção de estabelecimentos penais previstos no Programa Nacional de Segurança Pública com Cidadania (PRONASCI). Entre 2004 e 2008, por exemplo, o apoio a construção, reforma e ampliação de unidades prisionais nos estados, realizado por de intermédio da Caixa Econômica Federal, dos 124 contratos ativos em 31/12/2008, apenas 8 haviam sido concluídos e dos 116 restantes apenas 19 obras haviam sido iniciadas, 16,73% do universo contratado. Destas existiam 46 obras que apesar de se encontrarem com em situação normal e com os recursos financeiros liberados, ainda não havia sido iniciadas. Em 31/12/2010 o panorama geral dos 146 contratos originais de repasse desde 2004 apresentavam 5 obras canceladas (3,42%), 68 obras não iniciadas (46,58%), 27 obras executadas (18,49%) e 46 obras em execução (31,51%) (CGU, 2009; 2011). O principal motivo alegado para o baixo índice de execução de obras é o fato das unidades federativas enfrentarem muitas dificuldades em sanear as pendências elencadas pela Caixa Econômica Federal relativa à compatibilidade da proposta constante no Plano de Trabalho com as diretrizes estabelecidas pelo Gestor, atendimento à legislação, análise técnica de engenharia, análise da regularidade da área de intervenção do projeto, verificação dos documentos referentes aos processos licitatórios. Dentre os principais problemas o DEPEN alegava a baixa capacidade técnica e de gestão dos tomadores dos empréstimos, além da demora na apresentação de documentação necessária para prestação de contas. Para acompanhar o desempenho operacional do seu programa de 13
14 execução penal o DEPEN utilizou-se da razão entre a população prisional e a lotação padrão prevista, verificando que em 2003 esta razão era de 1,34 enquanto em 2008 já havia alcançado 1,51, ou seja, o sistema estava com a capacidade excedida em 51%, o que caracterizava a superpopulação no mesmo, revelando um descompasso entre a criação de novas vagas no sistema criminal e seu preenchimento pela dinâmica policial diante dos altos índices de criminalidade e violência (BRASIL, 2009a). Os dados preliminares da pesquisa evocam uma unidade administrativa que possui uma ampla responsabilidade, em área fundamental na gestão pública brasileira, mas que não obstante os planos bem elaborados, não consegue efetivá-los, seja por problemas estruturais de capacidade de governança, seja pela falta de pessoal ou pelo contingenciamento financeiro, mas também pela dificuldade de articulação com os entes federados. Constata-se a ausência de mecanismos voltados para uma estratégia de ação com mecanismos de monitoramento e avaliação da política pública, como atestam os relatórios de auditoria da Controladoria-Geral da União. O escopo de atividades voltadas para manutenção e gestão do sistema penitenciário federal também vem ganhando uma dimensão que vem se tornando maior que o próprio departamento a que pertence, uma vez que sua visibilidade ultrapassa os contornos do mesmo. Isto reforça a análise de Meyer e Rowan (1977), que diante de incertezas ambientais, a competição entre as organizações voltam-se tanto para a busca de legitimidade institucional, reforçadas por práticas organizacionais que exaltem os mitos e cerimônias. Como depósitos de facínoras, tais unidades adquirem aura de solução para isolamento de elementos perigosos da sociedade, enquanto o discurso de educação, trabalho e ressocialização esbarra nos procedimentos burocráticos para sua manutenção e redenção do sistema, não dos indivíduos. Considerações Finais As indagações que permearam este artigo revelaram uma conjuntura complexa, com problemas de toda ordem e de difícil solução, ainda que existentes. Um contexto que revela práticas medievais, sob o invólucro de uma legislação pertinente e avançada quando analisada em detalhe (BRASIL, 1984), própria de um arcabouço burocrático weberiano, mas em uma realidade carente até mesmo de procedimentos operacionais que pudessem propiciar pelo menos práticas tradicionais da administração. Os planos são bem elaborados (CNPCP, 2011), mas não saem do papel (CNPCP, 2007), e o cotidiano das ações é baseado na vontade do gestor de plantão na unidade prisional nos entes federados. Um modelo prisional distinto surge com a tropicalização das supermax norte-americanas, com a supremacia da segurança, tecnologia, do panóptico foucaultiano, e da racionalidade burocrática bancada pelo nível federal, reforçando os mitos e cerimônias de Meyer e Rowan (1977), para além da efetividade. Em contraponto, não há uma política pública que emanada do ente federal passe como modelo de gestão aos estados, ainda que a saúde no Brasil seja um bom modelo de entrosamento entre os níveis de governo, como sustenta Abrúcio (2007). O núcleo dirigente do DEPEN desfia um rosário de atividades genéricas, premidos por contingências em termos de práticas e estratégias organizacionais de acompanhamento e avaliações precários, cujos resultados os eximem no discurso de um protagonismo fundamental no âmbito da política pública penitenciária nacional, uma vez que são deixados como responsabilidade dos estados, reforçando as ideias de Mizne (2010). Verificou-se que a política penitenciária federal necessita superar este quadro de estagnação buscando prover o sistema de uma lógica mais razoável e concernente às demandas que hoje se colocam ao Estado brasileiro. As diretrizes para expansão e modernização do sistema 14
15 prisional não podem estar calcadas apenas na diminuição do déficit carcerário, desativação das cadeias públicas, e políticas de gênero. As práticas recomendadas para superar este crônico problema da gestão pública nacional estão na adoção de estratégias que possam ser institucionalizadas pelos estados membros da federação de modo a conciliar a aplicação da lei e da ordem à proteção dos direitos humanos, nos termos de Adorno (2009). Nesse sentido, não faltam instrumentos de gestão estratégicos que possibilitem o monitoramento e avaliação da política, de modo a se consolidar no Brasil um Estado Democrático de Direito, em que a política penitenciária nacional possa ser um instrumento de melhoria da justiça social e não um dos propulsores da criminalidade e da violência. Referências ABRÚCIO, Fernando Luiz. Trajetória recente da gestão pública brasileira. Revista de Administração Pública, Rio de Janeiro, Edição Especial Comemorativa, p.67-86, ADORNO, Sérgio; SALLA, Fernando A. Criminalidade organizada nas prisões e os ataques do PCC. Estudos Avançados, São Paulo, v. 61, p.7-29, ADORNO, Sérgio. Políticas públicas de segurança e justiça penal. Cadernos Adenauer IX (2008), n.4, Segurança Pública. Rio de Janeiro: Fundação Konrad Adenauer, janeiro ALVIM, Rui C. M. O trabalho penitenciário e os direitos sociais. São Paulo : Atlas, AMARAL, Augusto J. Entre serpentes e toupeiras: a cultura do controle na contemporaneidade (ou sobre o caso do monitoramento eletrônico de presos no Brasil). Sistema Penal & Violência, Porto Alegre, v. 2, n. 2, p , jul./dez AVRITZER, L. (Org.). A dinâmica da participação no Brasil. São Paulo: Cortez, AZEVEDO, Rodrigo Ghiringhelli. Perfil Socioprofissional e Concepções de Política Criminal do Ministério Público Federal. Brasília: Escola Superior MPU, BARDIN, Laurence. Analise de conteúdo. São Paulo: Edições 70 Brasil, BIONDI, K. Junto e misturado: uma etnografia do PCC. São Paulo: Terceiro Nome, BITTENCOURT, César Roberto. Falência da pena de prisão. São Paulo: Saraiva, BRANT, Vinícius Caldeira. O trabalho encarcerado. Rio de Janeiro: Forense, BRASIL. Congresso Nacional. Comissão Parlamentar de Inquérito do Sistema Carcerário. Brasília: Edições Câmara, BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. São Paulo: Saraiva, BRASIL. Controladoria-Geral da União. Relatório de Auditoria Anual de Contas: DEPEN Brasília: Controladoria-Geral da União, BRASIL. Controladoria-Geral da União. Relatório de Auditoria Anual de Contas: DEPEN Brasília: Controladoria-Geral da União, 2009a. BRASIL. Lei n. º 7.210, de 11 de julho de Institui a Lei de Execução Penal. Diário Oficial. Brasília, 11 de julho de BRESSER-PEREIRA, L. C. Reforma do Estado para a cidadania. São Paulo: Ed. 34, CABRAL, Sandro. Sobre a participação privada na gestão e operação de prisões no Brasil: uma análise à luz da Nova Economia das Instituições. O&S. Organizações & Sociedade, Salvador, v. 14, n.40, p , jan.-mar., CÂMARA, Paulo Sette. A política carcerária e a segurança pública. Revista Brasileira de Segurança Pública, São Paulo, v.1, n.1, p.64-70, CNPCP - Conselho Nacional de Política Criminal e Penitenciária. Novo Plano Nacional de Política Penitenciária. Brasília: Ministério da Justiça, CNPCP - Conselho Nacional de Política Criminal e Penitenciária. Plano Nacional de Política Criminal e Penitenciária. Brasília: Ministério da Justiça, COSTA, A. Trabalho prisional e a reintegração social do detento. Florianópolis: Insular,
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