REVISÃO DOS REQUISITOS REGULAMENTARES DE FUNDOS PRÓPRIOS APLICÁVEIS ÀS INSTITUIÇÕES DE CRÉDITO E ÀS EMPRESAS DE INVESTIMENTO DA UNIÃO EUROPEIA

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1 COMISSÃO EUROPEIA DIRECÇÃO-GERAL DO MERCADO INTERNO MARKT/1123/99-PT REVISÃO DOS REQUISITOS REGULAMENTARES DE FUNDOS PRÓPRIOS APLICÁVEIS ÀS INSTITUIÇÕES DE CRÉDITO E ÀS EMPRESAS DE INVESTIMENTO DA UNIÃO EUROPEIA Documento de consulta MARKT/1123/99-PT

2 REVISÃO DOS REQUISITOS REGULAMENTARES DE FUNDOS PRÓPRIOS DOCUMENTO DE CONSULTA DA UNIÃO EUROPEIA O presente documento de consulta expõe as reflexões actualmente em curso no que diz respeito a uma eventual revisão do regime de adequação de fundos próprios aplicável às instituições de crédito e às empresas de investimento. Tem por objectivo suscitar uma reacção do sector financeiro e de outras partes interessadas. O Plano de Acção da Comissão destinado à aplicação de um enquadramento para os mercados financeiros referia que a Comissão tencionava avançar com propostas de directiva para alterar o actual enquadramento comunitário em matéria de fundos próprios em 2000, em função da evolução que viesse a verificar-se em Basileia. Tendo em conta o facto de ser necessário um novo processo de consulta relativamente a determinados aspectos do pacote relacionado com os requisitos de capital, o calendário destas propostas poderá ser sujeito a alteração. As propostas deverão de qualquer modo basear-se nos resultados das consultas efectuadas pelos serviços da Comissão e ter em consideração os trabalhos desenvolvidos em paralelo a nível do Comité de Basileia. As reacções ao presente documento de consulta deverão ser enviadas (até 31 de Março de 2000) ao Director-Geral (Mercado Interno e Serviços Financeiros), para o seguinte endereço: Comissão Europeia Av. de Cortenbergh, 107 B Bruxelas Podem também ser enviadas por correio electrónico, para o seguinte endereço: O presente documento de consulta está também disponível no endereço web da Comissão Europeia. As autoridades competentes dos Estados-Membros, bem como as restantes partes interessadas, são convidadas a criar ligações (hiperlinks) com este endereço, caso o desejem. A referência do website é a seguinte: 3

3 SÍNTESE Processo de consulta No corrente ano, a Comissão havia já confirmado que elaboraria um documento de consulta respeitante à revisão do regime que determina os requisitos de fundos próprios para as instituições de crédito e as empresas de investimento. Esta revisão foi confirmada no Plano de Acção para a aplicação de um enquadramento para os serviços financeiros 1. A presente consulta serve de complemento à revisão dos requisitos em matéria de adequação de fundos próprios dos bancos, realizado pelo Comité de Basileia, centrando-se nas questões que revestem interesse particular no contexto comunitário para as instituições de crédito e as empresas de investimento. O processo de consulta desenrolar-se-á a nível nacional, para minimizar qualquer potencial sobreposição relativamente ao processo de consulta de Basileia, o que não exclui todavia a possibilidade de as respostas serem directamente enviadas à Comissão. As reacções ao presente documento deverão ser enviadas até finais de Março de Inclui-se um índice para auxiliar a sua consulta. Âmbito do documento de consulta O documento de consulta centra-se no risco de crédito, incluindo as técnicas destinadas à sua atenuação. Dá-se também importância significativa aos "outros riscos"; à análise do âmbito da consolidação; ao papel da disciplina de mercado e ao processo de revisão da supervisão. Estas diferentes questões são brevemente delineadas em seguida. O presente estudo não aborda a questão da definição e da composição dos fundos próprios, nem do tratamento dos elementos que envolvem um risco de mercado. Poderão ser posteriormente necessários outros ajustamentos, no que diz respeito à linha de fronteira entre a carteira bancária e a carteira de negociação. Consolidação Dada a crescente complexidade das estruturas dos grupos que contêm instituições de crédito e empresas de investimento, é necessário assegurar que o âmbito de consolidação seja devidamente definido. No Capítulo II aborda-se a questão da convergência entre as 1 Aplicação de um enquadramento para os mercados financeiros: Plano de acção [COM(1999)232, ]. 4

4 normas internacionais de consolidação e o enquadramento da UE, o tratamento das participações minoritárias, o tratamento das instituições que pertencem a uma mesma entidade que pode ser abrangida numa consolidação (como por exemplo uma empresa-mãe de um país terceiro com participações financeiras na UE) e outras estruturas em relação às quais as técnicas de consolidação não são viáveis ou adequadas. Ponderação de risco O tratamento do risco de crédito na carteira bancária constitui um dos aspectos fulcrais da presente análise. Os participantes no mercado e as autoridades de supervisão consideraram ser necessário reforçar a relação entre as ponderações de risco de crédito e o risco económico; acentuar a diferenciação entre os diferentes níveis de risco de crédito; e alinhar mais estreitamente as estratégias de afectação de crédito e de fixação de preços. As alterações significativas a nível das actividades sujeitas a risco de crédito dos bancos (por exemplo, a passagem de técnicas de gestão estáticas para técnicas dinâmicas, no que diz respeito à carteira de risco de crédito, novos instrumentos financeiros e financiamentos estruturados e inovadores), contribuíram para se apressar esta revisão. Uma questão prioritária consiste em assegurar que o risco económico das transacções financeiras seja reflectido de forma mais precisa nos requisitos de capital. Existem duas estratégias possíveis, a saber, uma abordagem baseada nos sistemas internos de avaliação de crédito das instituições e uma revisão do regime normal de ponderação de risco de crédito. Ambas as opções são consideradas no Capítulo III, respectivamente nas Secções ii e iii. Atenuação do risco Dentro do objectivo global, segundo o qual o novo regime de fundos próprios deveria ser melhor alinhado com os riscos subjacentes, existe um acordo generalizado no sentido de dever existir um reconhecimento adequado para as práticas sãs de gestão de risco no domínio da atenuação do risco de crédito. O presente documento procura identificar os elementos que são comuns às técnicas de atenuação de risco e delinear uma abordagem susceptível de tratar os riscos subjacentes ou os efeitos económicos comuns de modo coerente. Apesar de certos produtos ou técnicas individuais poderem exigir uma adaptação específica, uma vantagem desta estratégia é a sua capacidade para se adaptar a 5

5 uma inovação contínua nesta matéria. Esta questão, juntamente com certas opções específicas, são objecto da Secção iv do Capítulo III. Outros riscos O actual regime de fundos próprios baseia-se em larga medida nos riscos de crédito e nos riscos de mercado a que as instituições estão expostas. Todavia, existe uma variedade de outros riscos (por exemplo, operacionais, jurídicos, ligados à reputação) que, actualmente, não estão sujeitos a um requisito de capital identificável e específico. O documento de consulta (Capítulo III, Secção v) propõe um requisito, em conjunto com um requisito específico para o risco de taxa de juro, em determinadas circunstâncias. Processo de revisão prudencial Os requisitos de capital não substituem as práticas sãs de gestão de risco e não deverão excluir, quer um ajustamento através da intervenção das autoridades de supervisão, quer a imposição de normas sãs de gestão de risco por parte das autoridades nacionais. O objectivo da revisão prudencial consiste em assegurar não só que as instituições disponham de um capital adequado para cobrir os respectivos riscos, mas também em encorajar as instituições a desenvolverem e utilizarem melhores técnicas de gestão do risco no controlo e gestão desses riscos. As diferentes instituições têm perfis de risco muito diversos, sendo por conseguinte conveniente que as autoridades de supervisão estejam aptas a aplicar requisitos de capital diferenciados, em consonância com esses perfis de risco. As propostas respeitantes tanto às autoridades de supervisão como às instituições são enunciadas no Capítulo IV. Disciplina de mercado A publicação de informações adequadas, precisas e atempadas por parte das instituições financeiras presta um contributo aos esforços da supervisão no sentido da manutenção da estabilidade financeira. No contexto do presente estudo da adequação dos fundos próprios, pretende-se conhecer as opiniões do sector, dos analistas de mercado e dos consumidores sobre a melhor forma de utilizar as informações publicadas por parte das instituições financeiras no que diz respeito à sua base de capital, por forma a contribuir para uma maior solidez e estabilidade financeira, fomentando simultaneamente condições concorrenciais equitativas. 6

6 CAPÍTULO I REVISÃO DO CAPITAL REGULAMENTAR i. Introdução 1. Foram identificados diversas fontes de preocupação no que se refere ao enquadramento regulamentar para a adequação dos fundos próprios das instituições de crédito e das empresas de investimento. Todavia, tal como referido na Comunicação da Comissão relativa ao seu Plano de Acção para os serviços financeiros 2, o regime prudencial e regulamentar da União Europeia constitui uma base sólida para a emergência do mercado financeiro único que se faz acompanhar da solidez prudencial e da estabilidade financeira. Ao reforçar as normas prudenciais inseridas na regulamentação respeitante aos fundos próprios, pode por conseguinte facilitar-se o desenvolvimento contínuo do mercado financeiro único, em benefício tanto dos consumidores como dos prestadores de serviços financeiros. É do interesse dos mercados financeiros globais, de um modo geral, bem como do mercado interno europeu, em especial, que se procure uma configuração comum para se chegar a condições concorrenciais equitativas entre os diferentes mercados, bem como para continuar a dispor de padrões coerentes e elevados de solidez e estabilidade financeira, mantendo simultaneamente o nível global de capitalização do sistema financeiro. ii. Pressões no sentido da mudança 2. Um aspecto essencial da regulamentação financeira prende-se com as disposições respeitantes a uma prudente adequação dos fundos próprios, com o objectivo de assegurar que as instituições de crédito e as empresas de investimento detenham fundos próprios proporcionais à natureza e à escala dos riscos que incorrem. Na UE, o actual enquadramento em matéria de fundos próprios 3 segue de perto o Acordo sobre capital de Basileia de 1988 e as suas subsequentes alterações. Este enquadramento prestou um importante contributo para a realização do mercado único 2 Aplicação de um enquadramento para os mercados financeiros: Plano de acção [COM(1999)232, ]. 3 A Directiva relativa aos fundos próprios [89/299/CEE] que estabelece a necessária qualidade e composição do capital; a Directiva relativa a um rácio de solvabilidade [89/647/CEE] que estabelece requisitos correspondentes aos riscos de crédito; e as Directivas relativas à adequação dos fundos próprios [93/6/CEE] e [98/31/CE] relativas aos riscos de mercado. 7

7 e para a prevalência de elevados padrões prudenciais. Todavia, tanto as instâncias de supervisão bancária da UE como o Comité de Basileia, que deu início à sua própria revisão no acordo de 1988, identificaram diversos problemas e elementos de tensão no que diz respeito ao regime de adequação de capital. 3. Tem-se verificado um consenso crescente no sentido de o actual enquadramento não conseguir captar a extensão plena ou a natureza dos riscos que são incorridos por certas instituições, de que não são activamente encorajadas ou reconhecidas as novas técnicas de gestão de risco e de que o enquadramento pode mesmo conduzir a uma má afectação de recursos ou a uma arbitragem significativa em matéria de requisitos de capital. O Comité de Basileia abordou estas questões no que diz respeito às instituições de crédito, propondo alterações ao enquadramento do risco de crédito e uma extensão dos requisitos de capital para além dos correspondentes ao risco de mercado e de crédito, por forma a incluir requisitos específicos para outros riscos (incluindo o risco operacional). O comité apresentou além disso propostas relativas a um processo de revisão prudencial e, em matéria de prestação de informações. Na UE estas questões, bem como certas outras, justificam por si só um debate. 4. Surge, por conseguinte, a questão de saber em que medida convém aplicar pormenorizadamente estes novos elementos a todas as instituições de crédito e empresas de investimento, tendo em conta os problemas da relevância, da equidade concorrencial e também os custos e benefícios das alterações propostas relativamente aos diferentes tipos de instituições. Por exemplo, embora os princípios subjacentes aos novos elementos propostos para os requisitos de capital possam revelar-se aplicáveis a todas as instituições de crédito e empresas de investimento, a sua aplicação concreta pode carecer de uma modulação específica para garantir a sua adequação aos diferentes tipos de actividade e ao âmbito e complexidade da instituição regulamentada. Além disso, será necessário avaliar o impacto sobre o capital global detido pelo sistema financeiro, em resultado das alterações propostas. 5. Uma outra crítica que se pode apontar ao actual sistema é que não tem flexibilidade suficiente para se adaptar prontamente à mudança e à inovação. O plano de acção da Comissão sublinha a necessidade de introduzir uma maior flexibilidade na política regulamentar, por forma a que possa ser, sempre que necessário, adaptada mais rapidamente a circunstâncias em permanente evolução (embora deva ser sujeita a um 8

8 controlo político). Dado o maior âmbito e complexidade dos requisitos propostos no presente documento, face ao actual enquadramento, a necessidade de flexibilidade foi em parte resolvida estruturando as propostas em termos de princípios, sempre que possível. Se se adoptar esta abordagem baseada em princípios, será necessário apoiá-la por orientações mais pormenorizadas sobre a interpretação, que poderão ser mais rapidamente actualizadas no futuro, em resposta a inovações no mercado. iii. Enquadramento para o plano de acção 6. O plano de acção da Comissão identifica a alteração das directivas que definem o enquadramento de capital para os bancos e as empresas de investimento como uma acção prioritária, de acordo com o objectivo estratégico de se chegar a normas prudenciais e de supervisão actualizadas. Em Junho do corrente ano, o Comissário Monti confirmou que seria elaborado um documento de consulta sobre a revisão do enquadramento que rege os requisitos de capital para as instituições de crédito e as empresas de investimento. O documento de consulta centra-se, por conseguinte, em questões que dizem especificamente respeito à UE. Pretende-se que as respostas ao presente documento de consulta prestem um contributo aos serviços da Comissão na sua tarefa de elaborar propostas legislativas para a remodelação dos requisitos de capital das instituições de crédito e das empresas de investimento. 9

9 CAPÍTULO II O ÂMBITO DA CONSOLIDAÇÃO NA LEGISLAÇÃO COMUNITÁRIA EM MATÉRIA DE CAPITAIS i. A consolidação dos bancos e sociedades de investimento: As vantagens de uma convergência internacional 1. Razões de carácter prudencial subjacentes ao âmbito da consolidação na União Europeia 1. O âmbito de aplicação dos requisitos de capital é essencial sob vários aspectos. Determina a base para a consolidação, proporcionando uma avaliação do risco a nível de todo o grupo. Além disso, a subconsolidação 4 - permite uma avaliação do capital global disponível do grupo, a afectação do capital no âmbito do grupo e também a possibilidade de eliminar a dupla utilização de capitais e o efeito de "alavanca" 5. Por fim, o âmbito de consolidação pode ser essencial para efeitos de prevenção da arbitragem em termos de requisitos de capital, no caso de existirem alternativas quanto à afectação das actividades financeiras a diferentes entidades no âmbito do grupo. 2. A legislação comunitária baseia a aplicação dos seus requisitos em matéria de adequação de capitais nas entidades que constituem o grupo, incluindo eventuais holdings do sector financeiro no topo do grupo ou no âmbito do grupo. Além disso, o rácio de capital é igualmente aplicado a cada entidade individual, no caso de se tratar de uma instituição de crédito, incluindo a empresa-mãe. Contudo, a legislação comunitária actual prevê alguns casos de isenção dos requisitos de capital numa base subconsolidada e/ou numa base individual. 3. O âmbito da consolidação a nível comunitário foi estabelecido pela Directiva relativa à fiscalização das instituições de crédito numa base consolidada (DFC) 6 e pela 4 Consolidação de subgrupos no âmbito do grupo maior. 5 Financiamento obtido a nível da empresa-mãe (ou a um nível mais alto) do grupo e canalizá-los sob forma de capital para níveis inferiores do grupo. 6 DFC [92/30/CEE]. 10

10 Directiva relativa à adequação dos fundos próprios (DAFP) 7. Estas directivas estabelecem o tratamento a dar aos conglomerados financeiros homogéneos e estipulam a consolidação das holdings do sector financeiro, das instituições de crédito, das empresas de investimento, das sociedades financeiras e empresas de serviços bancários auxiliares. A DAFP alarga às empresas de investimento os princípios e métodos fixados na DFC para as instituições de crédito. 4. A DAFP permite que sejam concedidas algumas derrogações a certos grupos que incluem empresas de investimento, mas que não abrangem instituições de crédito. Em particular, enquanto se aguarda posterior coordenação, a supervisão consolidada destes grupos pode beneficiar de uma derrogação, desde estejam preenchidas determinadas condições A consolidação integral não é requerida nos termos da legislação comunitária no caso de aglomerados financeiros heterogéneos (grupos financeiros que incluem companhias de seguros) e grupos mistos 9. As companhias de seguros estão assim excluídas da consolidação dos grupos bancários. As empresas holding mistas, estão excluídas da consolidação, enquanto se aguarda posterior coordenação, mas deverão fornecer informações relevantes para efeitos da supervisão, que pode ser sujeita a verificação através de inspecções no local. 6. As razões que justificam o amplo âmbito de aplicação da legislação comunitária relativa aos conglomerados financeiros homogéneos são as seguintes: (a) Holdings do sector financeiro: são consolidadas em virtude da sua importância em termos de obtenção de uma "fotografia" global de um grupo e porque a sua consolidação evita o efeito de "alavanca" sobre o capital. 7 Directiva relativa à adequação dos fundos próprios [93/6/CEE]. 8 Ver os nºs 4 a 6 do artigo 7º da DAFP que prevêem, nomeadamente, a dedução de certos elementos dos fundos próprios na condição que sejam criados sistemas para acompanhar e controlar as fontes de capital e financiamento de todas as outras instituições financeiras pertencentes ao grupo. 9 Grupos mistos: grupos cujas actividades são principalmente de carácter não financeiro, mas que incluem, pelo menos, uma instituição de crédito ou uma empresa de investimento. 11

11 (b) (c) Instituições de crédito e instituições financeiras (incluindo as empresas de investimento): são outro dos grupos-alvo para a consolidação nas directivas comunitárias. As instituições de crédito e as empresas de investimento estão sujeitas a requisitos de solvência harmonizados, nos termos da legislação comunitária, principalmente porque têm uma actividade financeira alargada em comum. Assim, é adequado aplicar um tratamento coerente no que diz respeito à consolidação. Empresas de serviços auxiliares (tal como definidas no artigo 1º da DFC (alterada pela DAFP)): são consolidadas para controlar a redistribuição potencial dos riscos e dos custos de exploração. 7. O tratamento de conglomerados financeiros heterogéneos (isto é, os conglomerados que incluem actividades do sector de seguros, bem como do sector bancário e/ou dos valores mobiliários) é considerada uma prioridade urgente, em virtude do desenvolvimento dos conglomerados financeiros nos últimos anos. Está já em andamento uma profunda revisão da legislação comunitária à luz da evolução destes mercados, a qual se baseará no trabalho realizado pelo Fórum conjunto sobre as implicações dos conglomerados para a supervisão. A questão dos grupos mistos é considerada um projecto a médio prazo. 2. Condições equitativas de concorrência 8. Existem diferenças entre a legislação comunitária e o actual Acordo de Basileia. O Acordo não inclui especificamente as holdings de carácter financeiro no âmbito de consolidação dos grupos bancários; não impõe a consolidação das empresas de investimento - ou de outras empresas financeiras não bancárias - no âmbito dos grupos bancários, e não incluiu no perímetro da consolidação as empresas financeiras não sujeitas a regulamentação. Além disso, os regulamentos comunitários aplicam-se a todos os bancos e empresas de investimento, enquanto o Acordo de Basileia é aplicável aos bancos com actividades a nível internacional, embora a sua aplicação seja recomendada relativamente a todos os bancos. 9. A proposta de revisão do Acordo de Basileia, parece aumentar a convergência entre as práticas comunitárias e as preconizadas por Basileia. Esta convergência poderá ser benéfica por razões de carácter prudencial, visto que promove condições equitativas 12

12 de concorrência no mercado financeiro internacional. Em especial, prevê-se que os seguintes dois aspectos reduzam o diferencial entre a UE e Basileia: - As propostas de Basileia alargam o âmbito de consolidação do actual Acordo, propondo a inclusão das holdings que são empresas-mãe dos grupos bancários. - O âmbito proposto inclui igualmente as actividades no âmbito dos valores imobiliários (no caso de estarem sujeitas a requisitos comparáveis aos da actividade bancária). Nos casos em que estas actividades estão excluídas, é proposta a aplicação do método da dedução ou de técnicas alternativas, em conformidade com os princípios desenvolvidos pelo Fórum conjunto. 10. Tal como acima referido, existem razões sólidas para tentar alcançar a maior coerência possível entre o Acordo de Basileia e a legislação comunitária, em ternos de definição das holdings. Todavia, tanto a legislação comunitária como as propostas de Basileia implicam um certo grau de latitude quanto à sua interpretação. A definição de holdings do sector financeiro nas directivas comunitárias baseia-se no requisito de as suas filiais serem exclusivamente ou principalmente instituições de crédito, empresas de investimento ou outro tipo de instituições financeiras. Cada Estado-Membro tem de determinar o que se entende por "exclusivamente" ou "principalmente". Na proposta de Basileia, as holdings a consolidar são as que são empresas-mãe de grupos bancários e os grupos bancários são definidos como grupos que exercem predominantemente a actividade bancária. Seria útil em ambos os casos que as definições fossem clarificadas e, preferivelmente, da forma mais coerente possível. 11. No entanto, mesmo que seja tida em consideração a proposta de Basileia, persistem diferenças entre a abordagem de Basileia e a abordagem comunitária relativamente ao âmbito de consolidação e é conveniente examinar se tais diferenças suscitam preocupações de carácter prudencial se afectam a igualdade das condições de concorrência. 12. Um dos problemas diz respeito à diferença entre a UE e Basileia relativamente ao tratamento das empresas de investimento. A consolidação de empresas de investimento é obrigatória nos termos da legislação comunitária, quando existe uma 13

13 instituição de crédito no grupo 10, enquanto na proposta de Basileia é a opção considerada preferível embora discricionária. Este facto poderá representar uma alteração pouco relevante ou mesmo nula em relação à situação actual, em que as principais empresas de investimento não comunitárias, com bancos ou empresas de investimento estabelecidos no mercado europeu, não são obrigadas no seu país nacional a consolidar as suas actividades distintas, nem a nomear uma entidade reguladora líder ou a aplicar a regulamentação em matéria de adequação de fundos próprios. 13. Deve notar-se que os grupos não comunitários de bancos de negócios são agentes importantes do mercado interno e constituem, para as instituições comunitárias, contrapartes dotadas de um peso significativo. A ausência de um destes grupos poderia ter implicações, quer a nível micro, quer a nível sistémico. Nestes casos, a legislação comunitária relativa aos grandes riscos 11 e relações estreitas 12 pode ser considerada como um instrumento importante no que diz respeito à supervisão das instituições de crédito comunitárias e das empresas de investimento que sejam filiais de empresas de investimento não comunitárias. 3. Recomendações 14. Um âmbito lato da consolidação justifica-se por considerações de carácter prudencial. Enquanto os serviços da Comissão consideram que o âmbito comunitário da consolidação, no que diz respeito aos conglomerados financeiros homogéneos, deve ser mantido, existe porventura a necessidade de clarificar a presente abordagem sob certos aspectos, como, por exemplo, a definição de holdings do sector financeiro. Tendo em conta a vontade de introduzir um maior grau de coerência e homogeneidade, sempre que tal seja possível, é oportuno considerar se a derrogação prevista nos nºs 4 a 6 do artigo 7º da DAFP, em relação aos grupos financeiros que 10 Nestes casos, o grupo é abrangido pela DFC. 11 Directiva relativa aos grandes riscos [92/121/CEE] cujas disposições [nº 6 do artigo 4º] incluem limitações à extensão das transacções intragrupo com entidades não sujeitas a supervisão numa base consolidada, em conformidade com a DFICBC ou com normas equivalentes vigentes num país terceiro. 12 A Directiva post-bcci [95/26/CE] estabelece (entre outras normas) que as autoridades de supervisão não deverão autorizar ou continuar a autorizar instituições cujas relações estreitas (quer de controlo quer de participação) entravem o bom exercício das suas funções de supervisão. 14

14 incluem empresas de investimento, mas não instituições de crédito, continua a ser adequada. Ver igualmente o problema dos "grupos horizontais" (Secção iv). 15. Além disso, os serviços da Comissão consideram que é importante orientar os trabalhos em curso no sentido de estabelecer o tratamento de outros tipos de grupos que incluem instituições financeiras, para além dos conglomerados financeiros homogéneos. Nesta área, o tratamento dos grupos financeiros que incorporem companhias de seguros é considerado uma prioridade e está já em estudo, como referido. A médio prazo, o tratamento de grupos mistos deverá igualmente ser abordado. 16. É vital que exista convergência entre os diferentes regimes de capitais no mercado financeiro internacional, quer por razões prudenciais, quer por razões concorrenciais. O documento consultivo de Basileia propõe certas alterações neste âmbito, as quais se espera venham a promover a convergência com a UE. Contudo, devem ainda ser tomadas várias medidas importantes, se se quiser atingir a desejada harmonização internacional dos níveis prudenciais. ii. Isenção das instituições de crédito dos requisitos de capital numa base subconsolidada ou individual 1. As vantagens e desvantagens da isenção prevista no nº 7 do artigo 3º da DFC e no nº 7 do artigo 7º da DAFP 17. A principal abordagem na legislação comunitária, no que diz respeito à aplicação dos requisitos de capital, consiste na regra de que tais requisitos devem ser aplicados no topo, a nível da holding do sector financeiro, bem como em cada nível inferior do grupo (subconsolidação). Além disso, os requisitos de capital devem ser aplicados a cada instituição de crédito e a cada empresa de investimento individual (aplicação a nível individual). 18. Contudo, a actual legislação comunitária oferece uma isenção da aplicação dos requisitos de capital numa base subconsolidada e/ou individual, nos termos do nº 7 do artigo 3º da DFC e do nº 7 do artigo 7º da DAFP. Esta isenção está sujeita a certos limites: 15

15 (a) (b) (c) o grupo deve estar sujeito a supervisão numa base consolidada pelo Estado-Membro que concede a isenção; apenas a empresa-mãe (instituição de crédito ou holding financeira) e as filiais autorizadas e sujeitas a supervisão no referido Estado-Membro podem beneficiar da isenção; deve existir uma repartição adequada do capital dentro do grupo. 19. Na prática, a aplicação das isenções é limitada e, por exemplo, apenas cinco Estados-Membros utilizam as disposições de isenção relativamente a instituições de crédito. 20. A existência de uma isenção para os requisitos de capital numa base individual e/ou subconsolidada tem vantagens e desvantagens. As isenções conferem às autoridades os poderes (limitados) discricionários necessários para aplicar uma supervisão consolidada, "feita à medida". Em segundo lugar, tornam a legislação neutra em relação à arquitectura do grupo, uma vez que o facto de a legislação requerer uma revisão oficial de contas e supervisão em todos os níveis favorece a criação de entidades individuais (bancos universais) para reduzir custos e trabalho administrativo. Por fim, as isenções limitam os custos de supervisão. 21. Contudo, as isenções têm igualmente desvantagens. Uma destas, comum a todas as excepções a uma regra geral, consiste na distorção das condições de concorrência, dado que as entidades sujeitas a regras mais rigorosas ou inflexíveis podem ser penalizadas (muito embora se deva recordar, por exemplo, que a aplicação da isenção em relação a instituições de crédito é limitada). Mais importante, uma vez que o conceito de "repartição adequada do capital" não está definido na actual legislação, a aplicação da isenção pode implicar que o rácio de adequação dos fundos próprios não atinja os valores mínimos no que diz respeito a bancos individuais ou empresas de investimento específicos pertencentes ao grupo. 22. Outra característica dos princípios consagrados na isenção consiste no facto de poder não ser totalmente compatível com a proposta de Basileia. (Evidentemente, embora a isenção relativa às empresas de investimento não possa ser comparada directamente com Basileia, baseia-se nos mesmos princípios da isenção relativa aos bancos. 16

16 Qualquer alteração da isenção relativa aos bancos terá, consequentemente, implicações no que diz respeito à aplicação ou à interpretação da isenção relativa às empresas de investimento). Para assegurar uma supervisão eficaz e uma repartição adequada do capital dentro do grupo financeiro, Basileia propõe dois conceitos: em primeiro lugar, os requisitos de capital devem ser aplicados a nível da empresa holding. Em segundo lugar, os requisitos de capital devem ser aplicados a todos os bancos que operam a nível internacional, situados a qualquer nível de um grupo bancário, numa base de consolidação integral e, além disso, as autoridades de supervisão devem assegurar que cada banco no âmbito de um grupo esteja, em si mesmo, adequadamente capitalizado. Todavia, é possível conceder isenções numa base individual e numa base de subconsolidação nos termos da legislação comunitária. A diferença entre a legislação comunitária e a proposta de Basileia deve ser examinada à luz da diferença dos seus âmbitos de aplicação. A proposta de Basileia é principalmente centrada nos bancos internacionais, enquanto as isenção comunitárias se limitam às filiais que estão sujeitas a autorização e supervisão no Estado-Membro de origem do grupo. 2. Opções/recomendações para resolver as questões de carácter prudencial 23. A utilização de qualquer isenção não deve enfraquecer os padrões prudenciais. Em princípio, o capital dum grupo financeiro deve estar disponível para suportar eventuais riscos onde quer que se localizem. Assim, a Comissão considera que a redacção adoptada na DFC "devem ser tomadas medidas que garantam uma repartição adequada do capital dentro do grupo" e na DAFP "devem ser tomadas medidas para garantir uma repartição adequada dos fundos próprios no interior do grupo", poderá ser demasiado vaga para assegurar uma distribuição adequada do capital dentro do grupo. 24. Face a este cenário existem essencialmente duas opções: (a) Introdução de princípios harmonizados para a utilização da isenção Uma opção pode consistir em definir mais claramente os requisitos relativos à repartição do capital dentro do grupo. Uma possibilidade pode ser, por exemplo, permitir a isenção dos requisitos do capital a nível individual ou a nível consolidado (mas não em ambos). Em qualquer caso, a legislação dos 17

17 Estados-Membros baseada na isenção e na experiência prática de supervisão em relação a grupos bancários complexos será de grande utilidade na procura de uma definição mais clara das condições em que pode ser concedida a isenção. (b) Revogação da isenção Uma revogação da isenção implicaria que os requisitos de capital seriam aplicados, pelo mesmo, a dois níveis: a nível consolidado e a nível individual e, eventualmente, consoante a estrutura do grupo, a nível subconsolidado. Os serviços da Comissão convidam as partes interessadas a apresentarem observações relativamente às opções de política propostas. iii. As dificuldades de consolidar grupos horizontais 1. Definição do problema 25. Existem estruturas de grupos não abrangidas pelas presentes directivas e em que parece adequado definir um tratamento eficaz, como por exemplo, grupos de instituições de crédito ou grupos de empresas de investimento, cuja empresa-mãe não está incluída na consolidação. Estes grupos, denominados "grupos horizontais" no presente documento, podem dar origem a problemas, uma vez que as entidades dentro do grupo podem estar sujeitas a riscos (incluindo risco de contágio) ainda que não exista dupla utilização de capitais. Quando estes grupos incluem instituições de crédito ou empresas de investimento de grande dimensão, sediadas em vários países, pode existir até um risco potencial a nível sistémico. Assim, é importante que as autoridades de supervisão tenham a possibilidade de efectuar, em relação a estes grupos, uma análise a nível de grupo e dos seus riscos. 26. Existem duas razões principais que podem levar uma empresa-mãe de um grupo que inclua instituições de crédito ou empresas de investimento a não estar abrangida pelo actual âmbito de consolidação: (a) a empresa-mãe é uma empresa não pertencente ao sector financeiro (por exemplo, fabricante de automóveis) ou uma pessoa singular ou um grupo de pessoas 18

18 singulares. Um certo número de empresas industriais que detêm instituições de crédito na UE estão incluídas nesta categoria; (b) a empresa-mãe é uma empresa não comunitária do sector financeiro. Um exemplo típico desta categoria consiste num banco de negócios não comunitário que é a empresa-mãe de uma instituição de crédito comunitária. 27. Outro exemplo de um "grupo horizontal" verifica-se no caso de não existir empresa-mãe, mas entidades individuais que são geridas de forma unificada. 28. Reconhece-se que, uma vez que alguns dos grupos horizontais são de pequena dimensão, não havendo nesse caso riscos potenciais a nível sistémico, pode nem sempre ser necessário tomar medidas de carácter prudencial. Para determinar quais os grupos que devem ser incluídos numa abordagem lata da supervisão, poderá ser necessário estabelecer um critério baseado na dimensão (que, reconheça-se, poderá não ser de fácil definição), bem como um critério baseado na gestão comum do grupo. 1. Opções 29. São propostas duas alternativas principais para o tratamento dos grupos horizontais: (a) Consolidação horizontal de empresas irmãs: Sem prejuízo da possibilidade de aplicar uma consolidação contabilística, a consolidação horizontal deve ser conseguida, neste caso, através da agregação, após a eliminação dos riscos intragrupo e após os necessários ajustamentos em relação às participações cruzadas, por forma a determinar o capital real do "grupo". Deve salientar-se que, em conformidade com a legislação comunitária em matéria de contabilidade, no caso de não haver uma empresa-mãe, mas existir uma direcção única de mais de uma das entidades abrangidas pela regulamentação, um Estado-Membro pode impor a elaboração de contas consolidadas e, nesse caso, parece adequado basear a supervisão a nível do grupo nas contas consolidadas De acordo com artigo 12º da Sétima directiva do Conselho relativa às contas consolidadas. 19

19 (b) Obrigação de o grupo horizontal criar uma empresa (sub)holding financeira por forma a que se torne, de facto, um grupo, ao qual sejam aplicáveis as actuais disposições em matéria de consolidação. Esta alternativa oferece um meio mais transparente de tratamento destes grupos, em comparação com a primeira alternativa. 30. Independentemente da alternativa escolhida, devemos considerar dois problemas práticos. O primeiro e o mais importante consiste na identificação de instituições de crédito e empresas de investimento coligadas na UE. Neste caso é necessária uma partilha de informações e uma coordenação a nível da supervisão eficazes. As disposições da directiva pós-bcci podem ser úteis neste domínio. A directiva procura, nomeadamente, assegurar que as autoridades de supervisão tenham poderes suficientes para examinar grupos com estruturas que poderiam "evitar o exercício efectivo das suas funções de supervisão". A directiva concede às autoridades de supervisão poderes para requerer qualquer informação necessária em matéria de estrutura, relativamente a um grupo que inclua instituições de crédito ou empresas de investimento. 31. Uma segunda dificuldade, que surge após a identificação de um "grupo", consiste na designação da autoridade competente para a sua supervisão numa base consolidada horizontal, ou a selecção do país em que a (sub)holding financeira deve ser localizada (o que determinará qual a autoridade encarregada da supervisão do grupo). A forma mais conveniente para determinar a autoridade de supervisão competente consiste na conclusão de um acordo entre as autoridades dos Estados-Membros envolvidos. Quando não existe tal acordo (ou a fim de o facilitar), devem ser aplicados os critérios estabelecidos no artigo 4º da Directiva FICBC (que tem em vista clarificar a situação no caso de uma instituição não autorizada estar localizada no mesmo território da empresa holding). O primeiro critério define a autoridade competente como a que tenha concedido a autorização à instituição de crédito que possui o total do activo mais elevado. No caso de este critério não ser concludente, a autoridade competente será a que tiver concedido em primeiro lugar uma autorização a uma instituição do grupo. 20

20 2. Recomendação 32. Os serviços da Comissão consideram que não existem razões sólidas de carácter prudencial para incluir os grupos horizontais internacionais numa consolidação à escala mundial, visto que tais grupos podem provocar riscos de contágio e, se forem suficientemente significativos, riscos de carácter sistémico. Além disso, existem vários exemplos de grupos de dimensão significativa com este tipo de estrutura organizativa. Assim, existe uma necessidade urgente de regular esta questão. 33. Como primeiro passo, será necessário realizar uma análise das implicações das duas opções acima apresentadas. Em segundo lugar, será necessário propor orientações práticas para a identificação de grupos horizontais e estabelecer directrizes para a selecção da autoridade supervisora "líder". Os serviços da Comissão convidam as partes interessadas a apresentarem observações em relação à proposta de estratégia relativamente à resolução das questões colocadas no contexto dos grupos horizontais. São particularmente bem-vindas observações relativamente à necessidade e viabilidade das duas opções de política identificadas. Os serviços da Comissão estão igualmente abertos a opções alternativas, desde que se demonstre que tais propostas podem resolver as preocupações de carácter prudencial suscitadas. iv. Métodos alternativos para a supervisão global de um grupo 1. Introdução 34. Em princípio, a consolidação é a melhor forma de preservar a integridade dos fundos próprios, bem como de acompanhar os riscos à escala do grupo. Contudo, existem situações em que a consolidação não é adequada ou viável ou em que pode impor um encargo excessivo a um grupo. Em certos casos podem ser adequados métodos alternativos, como por exemplo, no caso de grupos heterogéneos e/ou quando os requisitos legislativos locais são muito diferentes dos aplicáveis à empresa-mãe, quando a comunicação com a entidade de supervisão competente é impossível ou quando a instituição é demasiado pequena em comparação com as empresas-mãe. Nestes casos, existem outras técnicas ou instrumentos que podem ser aplicados, 21

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