Pós-graduação lato sensu em Gestão Pública

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1 Pós-graduação lato sensu em Gestão Pública Gestão Pública, Tribunal de Contas e Lei de Responsabilidade Fiscal Ementa: A composição do tribunal de contas. A atuação do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas. Os processos e a eficácia do Tribunal de Contas. Objetivos principais da responsabilidade fiscal e seus conceitos, limites e condições. Relatórios de Execução Orçamentária e de Gestão Fiscal. Disciplinamento da despesa. Normas gerais sobre Administração Financeira. Bibliografia: Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo. Direito Administrativo Descomplicado. 21ª ed Celso Antônio Bandeira de Mello. Curso de Direito Administrativo. 30ª ed Maria Sylvia Zanella Di Pietro. Direito Administrativo. 26ª ed A COMPOSIÇÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS - Art. 73, da CF: Art. 73. O Tribunal de Contas da União, integrado por nove Ministros, tem sede no Distrito Federal, quadro próprio de pessoal e jurisdição em todo o território nacional, exercendo, no que couber, as atribuições previstas no art º - Os Ministros do Tribunal de Contas da União serão nomeados dentre brasileiros que satisfaçam os seguintes requisitos: I - mais de trinta e cinco e menos de sessenta e cinco anos de idade; II - idoneidade moral e reputação ilibada; III - notórios conhecimentos jurídicos, contábeis, econômicos e financeiros ou de administração pública;

2 IV - mais de dez anos de exercício de função ou de efetiva atividade profissional que exija os conhecimentos mencionados no inciso anterior. 2º - Os Ministros do Tribunal de Contas da União serão escolhidos: I - um terço pelo Presidente da República, com aprovação do Senado Federal, sendo dois alternadamente dentre auditores e membros do Ministério Público junto ao Tribunal, indicados em lista tríplice pelo Tribunal, segundo os critérios de antiguidade e merecimento; II - dois terços pelo Congresso Nacional. 3 Os Ministros do Tribunal de Contas da União terão as mesmas garantias, prerrogativas, impedimentos, vencimentos e vantagens dos Ministros do Superior Tribunal de Justiça, aplicando-se-lhes, quanto à aposentadoria e pensão, as normas constantes do art º - O auditor, quando em substituição a Ministro, terá as mesmas garantias e impedimentos do titular e, quando no exercício das demais atribuições da judicatura, as de juiz de Tribunal Regional Federal. 2. ATRIBUIÇÕES DOS TRIBUNAIS DE CONTAS - Trata-se de órgão vinculado ao Poder Legislativo, ajudando-o no exercício do controle externo da administração pública, principalmente em relação ao controle financeiro. Contudo, não há qualquer hierarquia entre o Tribunal de Contas e o Poder Legislativo. - Contudo, não se configura como órgão auxiliar do Poder Legislativo. Trata-se de órgão autônomo, detentor de autogoverno. - Não praticam atos de natureza legislativa, mas unicamente atos de fiscalização e controle, de natureza estritamente administrativa. - Em que pese a denominação tribunal, não exercem qualquer atividade jurisdicional, não possuindo suas decisões caráter de coisa julgada.

3 2.1. Competências: - Art. 71, da Constituição Federal: Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete: I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento; II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público; III - apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório; IV - realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas no inciso II; V - fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a União participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo; VI - fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município; VII - prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas Casas, ou por qualquer das respectivas Comissões, sobre a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspeções realizadas; VIII - aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário;

4 IX - assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade; X - sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal; XI - representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados. 1º - No caso de contrato, o ato de sustação será adotado diretamente pelo Congresso Nacional, que solicitará, de imediato, ao Poder Executivo as medidas cabíveis. 2º - Se o Congresso Nacional ou o Poder Executivo, no prazo de noventa dias, não efetivar as medidas previstas no parágrafo anterior, o Tribunal decidirá a respeito. 3º - As decisões do Tribunal de que resulte imputação de débito ou multa terão eficácia de título executivo. 4º - O Tribunal encaminhará ao Congresso Nacional, trimestral e anualmente, relatório de suas atividades. - Os Tribunais de Contas exercem, sobre os atos ou contratos da administração pública, controle posterior ou subsequente. Excepcionalmente, podem realizar inspeções e auditorias, como forma de controle concomitante. - Destaques acerca das atribuições constitucionais: a) Em que pese o poder para julgar contas, o TCU, no que se refere às contas do Presidente da República, somente possui competência para apreciá-las, através de parecer prévio que deverá ser elaborado no prazo de 60 dias a contar de seu recebimento. Logo, não cabe ao TCU julgar as contas do Presidente da República. Quem as julga é o Congresso Nacional (inteligência do art. 49, inciso IX, da CF). Por outro lado, o TCU possui competência para julgar as contas dos demais administradores públicos (v ide art. 71, inciso II, da CF). Em função do princípio da assimetria, esse modelo deve ser acompanhado pelos demais entes federativos. Dessa forma, no âmbito estadual, por exemplo, a competência para julgar as contas do governador será da assembleia legislativa, após a apreciação, mediante parecer prévio, do tribunal de contas do estado.

5 Em certa ocasião, intentou o Estado de Pernambuco alterar a sistemática disposta na CF, o que foi rechaçado pelo STF, através da ADI 1.779: CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE PERNAMBUCO. INCISOS VI E VII DO ARTIGO 14 E AS EXPRESSÕES "E DAS MESAS DIRETORA DAS CÂMARAS MUNICIPAIS" E "E A MESA DIRETORA DA CÂMARA MUNICIPAL", CONTIDAS, RESPECTIVAMENTE, NO INCISO III DO 1.º E NO 2.º, AMBOS DO ARTIGO 86. Disposições que, na conformidade da orientação assentada na jurisprudência do STF, ao atribuírem competência exclusiva à Assembleia Legislativa para julgar as contas do Poder Legislativo, do Tribunal de Contas, do Tribunal de Justiça e das Mesas Diretoras das Câmaras Municipais, entram em choque com a norma contida no inciso I do artigo 71 da Constituição Federal. Procedência da ação. Outrossim, nas palavras de Di Pietro, embora o dispositivo fale em julgar (inciso II do art. 71), não se trata de função jurisdicional, porque o Tribunal apenas examina as contas, tecnicamente, e não aprecia a responsabilidade do agente público, que é de competência exclusiva do Poder Judiciário; por isso se diz que o julgamento das contas é uma questão prévia, preliminar, de competência do Tribunal de Contas, que antecede o julgamento do responsável pelo Poder Judiciário. b) A Constituição Federal não dispõe expressamente sobre o controle de contas do tribunal. Assim, formouse corrente doutrinária favorável pelo controle a ser realizado pelo próprio tribunal, sobre suas contas. Contudo, em algumas ocasiões, manifestou-se favoravelmente o STF pelo controle das contas do tribunal pela respectiva assembleia legislativa (como ocorre nos estados do Paraná e Distrito Federal); c) O terceiro ponto a ser observado, por sua vez, reside da diferença de atuação do TCU diante de irregularidades apuradas em ato administrativo e de irregularidades apuradas em contrato administrativo. No que diz respeito ao ato administrativo, cumpre ao próprio TCU suspender a sua execução, notificando a esse respeito a Câmara dos Deputados e o Senado Federal (inteligência do art. 71, inciso X, da CF). Na hipótese de contrato administrativo, por outro lado, não compete, inicialmente, ao TCU realizar a sustação. Tal medida deverá ser adotada pelo Congresso Nacional, o qual solicitará ao Poder Executivo a tomada de medidas cabíveis. Somente na inércia do Congresso Nacional ou do Poder Executivo, transcorridos 90 dias, é que pode o TCU decidir a respeito (inteligência do art. 71, parágrafos primeiro e segundo, da CF);

6 d) De acordo com o art. 71, 3º, da CF, as decisões do TCU, que resultem em imputação de débito ou multa, possuirão eficácia de título executivo. Por consequência, referida decisão pode ser executada diretamente perante o Poder Judiciário, sem necessidade de ação declaratória prévia. e) Diferentemente de como havia se posicionado no passado, atualmente entende o STF serem as sociedades de economia mista passiveis de tomada de contas por parte do TCU. Não importa, para tanto, tratar-se de sociedades prestadoras de serviços públicos ou exploradoras de atividades econômicas em sentido estrito. Assim, nos termos do art. 71, inciso II, da CF, poderá o TCU realizar tomada de contas ordinária (administração direta) e prestação de contas ordinária (administração indireta), bem como tomada de contas especial (procedimento destinado a apurar fato específico em que haja suspeita de lesão ao erário). f) De acordo com o STF, os tribunais de contas, no desempenho de suas atribuições, podem realizar o controle de constitucionalidade das leis. Dessa forma, no exame de um processo submetido à sua apreciação, pode o TCU afastar a aplicação de uma lei ou ato normativo do Poder Público, por entendê-lo inconstitucional. SÚMULA Nº347 do STF O TRIBUNAL DE CONTAS, NO EXERCÍCIO DE SUAS ATRIBUIÇÕES, PODE APRECIAR A CONSTITUCIONALIDADE DAS LEIS E DOS ATOS DO PODER PÚBLICO. Para tanto, referida declaração de inconstitucionalidade deve ser proferida pela maioria absoluta de seus membros, conforme art. 97, da CF. Também segundo jurisprudência do STF, o TCU possui legitimidade para expedir medidas cautelares (inclusive inaudita altera parte), a fim de prevenir a ocorrência de lesão ao erário ou a direito alheio, bem como de garantir a efetividade de suas decisões. Contudo, não possui o Tribunal de Contas competência para determinar a quebra de sigilo bancário das pessoas submetidas ao seu controle. Por óbvio, também, é que os Tribunais de Contas não podem

7 desrespeitar determinações constantes de coisa julgada, ainda que destoe daquilo que os mesmos venham decidindo. Por fim, há que se destacar a existência de exigências diversas para os municípios, conforme art. 31, da CF: Art. 31. A fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei. 1º - O controle externo da Câmara Municipal será exercido com o auxílio dos Tribunais de Contas dos Estados ou do Município ou dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios, onde houver. 2º - O parecer prévio, emitido pelo órgão competente sobre as contas que o Prefeito deve anualmente prestar, só deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da Câmara Municipal. 3º - As contas dos Municípios ficarão, durante sessenta dias, anualmente, à disposição de qualquer contribuinte, para exame e apreciação, o qual poderá questionar-lhes a legitimidade, nos termos da lei. 4º - É vedada a criação de Tribunais, Conselhos ou órgãos de Contas Municipais. 3. TRIBUNAIS DE CONTAS: GARANTIAS CONSTITUCIONAIS DO CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA - Dispõe a Súmula Vinculante nº 3, de 30/05/07, que: Nos processos perante o Tribunal de Contas da União asseguram-se o contraditório e a ampla defesa quando da decisão puder resultar anulação ou revogação de ato administrativo que beneficie o interessado, excetuada a apreciação da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão. - Referida Súmula aplica-se, tão somente, no que diz respeito ao inciso III do art. 71, da CF. Assim, limita-se aos processos administrativos relacionados ao exercício do controle externo pelo TCU concernente à

8 apreciação, para fins de registro, da legalidade dos atos de admissão de pessoal na administração pública, a qualquer título (exceto as nomeações para cargo de provimento em comissão), bem como da legalidade das concessões de aposentadorias, reformas e pensões (ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório). Obs.: registro significa a regularidade do ato de admissão realizado; negativa de registro significa decorre da ilegalidade do ato admissional; - A Súmula em destaque pode ser dividida em duas regras: 1ª regra: nos processos administrativos em que o TCU aprecie, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal na administração pública, devem ser assegurados o contraditório e a ampla defesa ao administrado quando a decisão do processo possa implicar a anulação ou a revogação de ato administrativo que o beneficie; 2ª regra: nos processos administrativos em que o TCU aprecie, para fins de registro, a legalidade dos atos de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão, não há direito a contraditório e ampla defesa para o administrado, mesmo que a decisão do processo possa implicar a anulação ou a revogação de ato administrativo que o beneficie. A 1ª regra não é originalmente endereçada aos processos administrativos em que exista um litígio direto entre o administrado e o TCU, ou a processos em que esteja sendo feita alguma acusação contra o administrado. Nesses casos, o contraditório e a ampla defesa são assegurados ao administrado diretamente pelo inciso LV do art. 5º, da CF. 4. ATUAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO JUNTO AO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO - O Ministério Público que atua junto aos Tribunais de Contas da União é diverso daquele previsto no art. 128, da CF, estando previsto no art. 73, parágrafo 2º, inciso I, da CF. - Aplica-se a esse Ministério Público especial, no entanto, as disposições pertinentes a direitos, vedações e forma de investidura do Ministério Público comum, muito embora tenha Lei Orgânica de iniciativa do Tribunal de Contas, que o instituirá através de lei ordinária, e não de lei complementar, como a prevista no art. 128, parágrafo 5º, da CF, pela iniciativa do Procurador-Geral. Portanto, o Ministério Público junto ao Tribunal de Contas está estruturalmente ligado ao Tribunal de Contas da União e não ao Ministério Público da União.

9 - As atribuições dos membros do Ministério Público especial não são as mesmas previstas para os membros do Parquet comum. Suas atribuições limitam-se ao âmbito das matérias elencadas no art. 71, da CF. Nessas matérias abrangidas pelo citado artigo, o membro do Ministério Público junto ao TCU não age como defensor dos interesses do Poder Executivo, tarefa cabível aos membros da Advocacia-Geral da União ou da Procuradoria Geral da Fazenda Nacional conforme o caso, mas como o fiscal da lei visando a defesa dos interesses da Administração e do Erário. Sequer tem competência para promover a execução de débito ou multa imposta pelo TCU que, nos termos do 3º, do art. 71, da CF tem eficácia de título executivo. - Acerca do tema, aduz o prof. Pedro Lenza em sua obra Direito Constitucional Esquematizado, p. 538: Nesse sentido, o Ministério Público especial junto ao Tribunal de à Contas que configura uma indiscutível realidade constitucional, qualifica-se como órgão estatal dotado de identidade e de fisionomia próprias que o tornam inconfundível e inassimilável à instituição do Ministério Público comum da União. - A diferença do âmbito de atuação do Parquet especial em relação aos membros do Ministério Público comum não significa minimizar o importante papel desempenhado por ele. Uma simples leitura das atribuições do TCU, previstas nos onze incisos do art. 71, da CF, é suficiente para demonstrar o necessário preparo técnico- profissional de quem atua junto à Corte das Contas. Requerendo exímio conhecimento em diversas áreas do direito, tais como o direito constitucional, o direito administrativo, o direito financeiro, além das noções de economia e de administração pública. 5. OS PROCESSOS E A EFICÁCIA DO TRIBUNAL DE CONTAS - Embora seja extensa a lista de atribuições designadas ao TCU, a doutrina divide-as em quatro ramos principais, a saber: a) Registro de atos de admissão, aposentadoria, reforma e pensão (atividades quase-administrativas); b) Julgamento das contas (atividades judiciárias); c) Emissão de parecer prévio sobre as contas anuais do Chefe do Executivo (atividades de assessoria); d) Inspeções e auditorias (atividades de fiscalização); e outras atribuições. - No âmbito das atividades judiciárias, a função judicante ocorre quando o TCU julga as contas dos administradores públicos e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração

10 direta e indireta, incluindo as fundações e as sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público Federal, bem como as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário. - O julgamento das contas dos responsáveis por valores públicos possui a mesma forma que a do processo judicial. Assim, o TCU recebe, dentro de determinados períodos de tempo, documentos contábeis e outros demonstrativos provindos de unidades da Administração Pública Federal subordinadas à sua fiscalização, estes são analisados sob a forma de prestações e tomadas de contas. Estas contas, por sua vez, são examinadas sob os aspectos de legitimidade, legalidade, eficiência, economicidade e eficácia; podendo, então, serem julgadas regulares, regulares com ressalvas, irregulares ou iliquidáveis. 6. DIREITO FINANCEIRO - Conceito: de acordo com Ricardo Lobo Torres, trata-se do conjunto de normas e princípios que regulam a atividade financeira, incumbindo ao Direito Financeiro disciplinar a constituição e a gestão da fazenda pública, estabelecendo as regras e os procedimentos para a obtenção da receita pública e a realização dos gastos necessários à consecução dos objetivos do Estado. - Competência legislativa: compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre Direito Financeiro. Contudo, boa parte da doutrina defende também a competência dos municípios, com base no art. 30, inciso II, da CF; por essa razão, possuiria o Executivo e o Legislativo municipal competência para elaborar e aprovar, respectivamente, as leis orçamentárias. - Ramo do Direito regulado, basicamente, pela Constituição Federal, Lei Federal (regulamenta as normas geais sobre elaboração e controle dos orçamentos e balanços) nº 4.320/64 e pela Lei Complementar 101/2000 (estabelece normas de finanças públicas voltadas para a gestão fiscal) Orçamento Público: - Conceito: lei que contempla a previsão de receitas e despesas, programando a vida econômica e financeira do Estado, por um certo período. - Aspectos do orçamento:

11 a) Político: o legislativo autoriza o gasto público, na medida em que votar a lei orçamentária, levando em conta as necessidades coletivas. b) Econômico: instrumento de atuação do Estado no domínio econômico através de aumento e diminuição dos gastos públicos. c) Técnico: relacionado à obrigatoriedade de observância da técnica orçamentária, principalmente no que se refere à classificação clara, metódica e racional da receita e despesa Orçamento-programa: - Conceito: instrumento de planejamento que permite identificar os programas, projetos e as atividades que o Governo pretende realizar, além de estabelecer os objetivos, as metas, os custos e os resultados esperados e oferecer maior transparência dos gastos públicos. - Principais pontos: a) Objetivos e propósitos: buscados pela instituição e para cuja consecução são utilizados os recursos orçamentários; b) Programas: instrumentos de integração dos esforços governamentais, a fim de concretizas os objetivos; c) Custos: custos dos programas medidos mediante identificação dos meios ou insumos necessários à obtenção de resultados. Geralmente projeta os custos para mais de um exercício financeiro; d) Medidas de desempenho: visa medir as realizações (produto final), os esforços realizados na execução dos programas e a responsabilidade pela execução Orçamento-participativo: - Caracteriza-se pela participação direta e efetiva das comunidades na elaboração da proposta orçamentária do Governo. Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução

12 Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos. Parágrafo único. A transparência será assegurada também mediante: I incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos; (LRF) Art. 29. O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do respectivo Estado e os seguintes preceitos: [...] XII - cooperação das associações representativas no planejamento municipal; (CF) Art. 44. No âmbito municipal, a gestão orçamentária participativa de que trata a alínea f do inciso III do art. 4 o desta Lei incluirá a realização de debates, audiências e consultas públicas sobre as propostas do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e do orçamento anual, como condição obrigatória para sua aprovação pela Câmara Municipal. (Lei Federal nº /01 Estatuto da Cidade) 6.4. Princípios orçamentários: a) Legalidade: a lei orçamentária é a norma que institui créditos suplementares e especiais, aprovados pelo legislativo, constituindo-se em instrumento legal que autoriza a aplicação dos recursos públicos. É vedado realizar despesa pública sem a autorização legislativa prévia. Art São vedados:

13 I - o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual; II - a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais; (CF) Além disso, a aplicação dos recursos orçamentários deve observar as demais normas jurídicas que regulam a gestão governamental, tais como a necessária realização de licitação. Cumpre salientar, ainda, que a lei orçamentária constitui um pré-requisito para a realização das despesas públicas, mas ninguém poderá exigir, a qualquer custo, a efetivação de determinada despesa. b) Universalidade: o orçamento deve conter todas as despesas da Administração. Art Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: 5º - A lei orçamentária anual compreenderá: I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público; II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público. c) Orçamento-Bruto: Art. 6º Todas as receitas e despesas constarão da Lei de Orçamento pelos seus totais, vedadas quaisquer deduções. (Lei Federal nº 4.320/64) Nesse sentido, a União, por exemplo, que arrecada o Imposto de Renda e o IPI, deve colocar a sua estimativa integral no seu orçamento (lado das receitas) e a parte que constitucionalmente se destina

14 aos Estados e Municípios (FPE e FPM) deve constar integralmente no orçamento (lado das despesas). Logo, não poderá a União colocar em seu orçamento apenas o valor líquido do IR e IPI. d) Unidade: Art. 2 A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho do Govêrno, obedecidos os princípios de unidade universalidade e anualidade. (Lei Federal nº 4.320/64) A Administração deve possuir um único orçamento, o que não significa que o mesmo deverá estar previsto em um único documento. Trata-se, portanto, da totalidade, considerada através de 3 suborçamentos na Lei Orçamentária Anual (LOA), bem como da harmonia (compatibilidade) da LOA com a LDO (Lei de Diretrizes Orçamentárias - finalidade orientar a elaboração dos orçamentos fiscais) e o PPA (Plano Plurianual). e) Anualidade: Também previsto no art. 2º, da Lei Federal nº 4.320/64, relaciona-se com a necessidade de um novo orçamento a cada período de 12 meses. No Brasil, por determinação legal, referido período coincide com o ano civil (de 01/12 até 31/12). f) Precedência: A aprovação do orçamento deve ocorrer antes do exercício financeiro a que se refere. g) Exclusividade: A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei. (Parágrafo oitavo do art. 165, da CF)

15 Logo, vê-se que a lei orçamentária não poderá tratar de assuntos que não digam respeito a receitas e despesas públicas. h) Especificação (Especialização ou Discriminação): Art. 5º A Lei de Orçamento não consignará dotações globais destinadas a atender indiferentemente a despesas de pessoal, material, serviços de terceiros, transferências ou quaisquer outras, ressalvado o disposto no artigo 20 e seu parágrafo único. (Lei Federal nº 4.320/64) Art. 15. Na Lei de Orçamento a discriminação da despesa far-se-á no mínimo por elementos. (Lei Federal nº 4.320/64) Não podendo consignar dotações globais, a lei orçamentária deve discriminar a despesa, no mínimo, por elementos, ou seja, com desdobramento da despesa com pessoal, material, serviços, obras etc. i) Não-afetação da receita: O legislador não pode vincular receitas públicas a determinadas despesas, órgãos ou fundos. Previsto apenas em relação aos impostos (inteligência do art. 167, inciso IV e parágrafo 4º, da CF). j) Proibição do estorno de verbas: São vedados a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa, bem como a utilização, sem autorização legislativa, dos recursos do orçamento fiscal e da seguridade social para suprir necessidade ou cobrir déficit de empresas, fundações ou fundos. k) Equilíbrio:

16 Independentemente da origem das receitas, o orçamento deve ser aprovado com igualdade entre receitas e despesas PLANO PLURIANUAL (PPA): Trata-se de instrumento de planejamento governamental de longo prazo que visa fixar, de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos e metas do governo para: as despesas de capital (ex.: construção de escolas e hospitais); as despesas concorrentes derivadas das despesas de capitais (ex: contratação de pessoal necessário ao funcionamento das escolas e hospitais) e; os programas de duração continuada (despesas vinculadas a programas com duração superior a um exercício financeiro como o programa bolsa-escola, por exemplo). O PPA tem vigência de 4 anos (União, Estados, Distrito federal e Municípios), começando a produzir efeitos a partir do segundo exercício financeiro do mandato do chefe do executivo até o final do primeiro exercício do mandato subsequente. Com isso, procura-se evitar a descontinuidade dos programas governamentais. O projeto de lei que dispõe sobre o PPA é de iniciativa privativa e vinculada do Chefe do Poder Executivo (Presidente, Governadores e Prefeitos, conforme art. 84, XXIII, c/c 165 e 166, 3º, da CF/88). O prazo para envio da proposta do PPA ao Legislativo difere entre os entes políticos, a União deve enviar o projeto de PPA ao Congresso Nacional até 4 meses antes do encerramento do exercício financeiro (31 de agosto), do primeiro ano do mandato do Presidente, devendo o Congresso devolve-lo para sanção presidencial até o encerramento da sessão legislativa (inteligência do art. 35, 2, I, do ADCT da CF). De acordo com o art. 57 da CF, a sessão legislativa encerra-se em 22 de dezembro. Nos Estados e Municípios os prazos devem estar assinalados nas respectivas Constituições Estaduais e Leis Orgânicas. Importante frisar que quando da elaboração do PPA, a Administração e o Legislador deverão planejar a aplicação de recursos públicos de modo a atenuar a enorme desigualdade entre as regiões brasileiras (no caso do PPA da União), ou entre as sub-regiões existentes nos Estados e Municípios (caso do PPA dos estados e Municípios). O PPA orienta as demais leis orçamentárias, servindo de guia e parâmetro para a elaboração da Lei de Diretrizes Orçamentárias, da Lei Orçamentária Anual e dos demais planos e programas nacionais, regionais e setoriais. Todo investimento do Governo, em que a execução ultrapasse mais de um ano, deverá estar previsto no PPA, sob pena de crime de responsabilidade. Caso não haja previsão no PPA, uma lei específica poderá incluí-lo no mesmo.

17 6.6. LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS: Trata-se de instrumento de planejamento de curto-prazo. Deve ser elaborado de forma harmônica ao PPA e orienta a elaboração da Lei Orçamentária Anual. A LDO estabelece as metas e prioridades da Administração, incluindo as despesas de capital, para o exercício subsequente; também deve dispor sobre alterações na legislação tributária, esta atribuição está relacionada ao fato das receitas tributárias serem a principal fonte de financiamento dos gastos públicos, sendo necessário, portanto, previsão adequada tanto em relação a acréscimos, quanto a decréscimos (ex: previsão de novos tributos, diminuições ou aumento de alíquotas etc). O LDO fixará a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento (políticas prioritárias do Banco do Brasil, BNDES, Caixa Econômica, Banco do Nordeste e demais agências fomentadoras do desenvolvimento). A LDO autorizará a concessão de qualquer aumento ou vantagem na remuneração de servidores, a criação de cargos, empregos, funções ou alteração na estrutura de carreira, bem como a admissão e contratação de pessoal a qualquer título na administração; com exceção das empresas públicas e sociedades de economia mista que não precisam dessa autorização, conforme disposto no art. 169, 1, da CF. O presidente deve enviar ao Congresso Nacional até o dia 15 de abril a proposta da LDO (8 meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro) e o Congresso nacional devolverá para sanção até o fim do 1º período da sessão legislativa (CF, art. 35, 2, II, do ADCT). Os prazos para os Estados e Municípios devem estar assinalados nas respectivas Constituições Estaduais e Leis Orgânicas. Alguns autores falam em vigência anual da LDO, porém, a rigor, isso não é correto. Há que se concluir, conforme o conceito jurídico de vigência, que a LDO vigora por mais de um ano. Normalmente é aprovada em meados do exercício financeiro, orientando a elaboração da LOA no segundo semestre e continuando em vigor até o final do exercício financeiro subsequente. Embora a vigência formal seja maior que um ano, a LDO traça as metas e prioridades da Administração apenas para o exercício subsequente LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL: Deve ser compatível com o PPA e com a LDO. A LOA corresponde na verdade a três sub orçamentos (CF, art. 165, 5):

18 A) Orçamento fiscal englobando a despesa e a receita de toda a Administração Pública (direta e indireta), de todos os poderes, MP, Tribunal de Contas; para um exercício financeiro, menos os investimentos de empresas estatais e as receitas e despesas relativas à seguridade social; B) Orçamento de investimentos das empresas em que o Poder Público, de forma direta ou indireta, detenha a maioria do capital social com direito a voto (empresas públicas e sociedades de economia mista); C) Orçamento da seguridade social (saúde, previdência e assistência social), abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da Administração direta ou indireta, assim como fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público. Assim, busca-se garantir que tais recursos não serão desviados sob qualquer finalidade. Visa-se conferir transparência à gestão da seguridade social. O orçamento fiscal e o orçamento de investimentos, compatibilizados com PPA, objetivam reduzir as desigualdades entre as regiões, segundo critério populacional. O governo só poderá iniciar qualquer programa ou projeto se houver autorização específica na Lei Orçamentária. A LOA além de estimar receitas e fixar despesas, poderá conter autorização para abertura de créditos suplementares e para contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita. A proposta orçamentária deverá conter mensagem do Chefe do Executivo, com exposição da situação econômico-financeira, exposição e justificação da política econômica e financeira do Governo e justificação de receita e despesa no tocante ao orçamento de capital (receitas e despesas de capital); projeto de lei de orçamento e tabelas explicativas. A LOA é de iniciativa privativa e vinculada do Chefe do Executivo. No âmbito da União, o projeto de LOA deve ser enviado ao Congresso até 4 meses antes do encerramento de cada exercício financeiro (31 de agosto) e o Congresso deve devolver para sanção presidencial até o encerramento da sessão legislativa (CF, art. 35, 2, I do ADCT). Os prazos para os Estados e Municípios devem estar assinalados nas respectivas Constituições estaduais e Leis Orgânicas. 7. LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL - Lei Complementar nº 101/2000

19 Art. 1 o Esta Lei Complementar estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, com amparo no Capítulo II do Título VI da Constituição. 1 o A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar. 2 o As disposições desta Lei Complementar obrigam a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios. (LRF) Em sua maior parte, a LRF apenas regulamenta regras e exigências já existentes na Constituição Federal. Como se verifica já em no parágrafo primeiro do art. 1º, a LRF coloca a despesa pública e o crédito público como variáveis dependentes da Receita Pública. Com a LRF, nota-se que a primeira preocupação do legislador é a de propiciar um Estado com equilíbrio orçamentário, gatando, no máximo, aquilo que se arrecada. Para tanto, exige-se ações planejadas, restritivas e transparentes, a fim de se obter equilíbrio entre receitas e despesas. A Lei de Responsabilidade Fiscal foi instituída com a finalidade de ordenar as finanças públicas brasileiras, destinando-se à Administração Direta do Executivo, Legislativo (inclusive o Tribunal de Contas), Judiciário e Ministério Público nas três esferas de governo (União, Estados e Municípios), inclusive fundos especiais, autarquias, fundações e empresas estatais dependentes (empresas públicas e sociedades de economia mista que recebem recursos oriundos do Poder Público). Os principais objetivos da Lei de Responsabilidade Fiscal são: I- instituir uma gestão fiscal responsável, com ênfase no controle do gasto continuado e no endividamento;

20 II- III- prevenir desvios e estabelecer mecanismos de correção e, dessa forma, punir administradores pelos desvios graves e por eventual não adoção de medidas corretivas; modificar profundamente o regime fiscal brasileiro, dando um choque de transparência no setor público, com maior divulgação das contas públicas e, ao mesmo tempo, tornando-as mais inteligíveis 7.1. Limites: A LRF estabeleceu uma série de limites a serem obedecidos pelos gestores públicos, objetivando equilibrar as contas públicas, focando-se no planejamento e responsabilidade social. Algumas das limitações trazidas pela LRF aos gestores públicos são: a) obrigatoriedade de previsão e efetiva arrecadação de tributos; b) compensação das renúncias de receita; c) condicionamento para transferências voluntárias; d) avaliação prévia de impacto para geração de nova despesa e de caráter continuado; e) limitação de gastos com pessoal; f) limitação da dívida pública e do endividamento e proibição de endividamento no último ano de mandato. A despesa com pessoal, por ser o grupo de despesa que absorve a maior fatia do orçamento, é um dos mecanismos que a LRF utiliza para conseguir estabelecer uma consciência mais aguçada sobre a responsabilidade com os bens públicos, resultando na tentativa de atingir o objetivo que é o equilíbrio das contas públicas. A fim de que os recursos não sejam excessivamente consumidos com pessoal, resultando em escassez de recursos para outros grupos, foi estabelecido um teto para esses gastos, ou seja, o máximo que se pode gastar com pessoal, incluídas quaisquer modalidades de despesa (vencimento, gratificações, adicionais, ativos, inativos, pensionistas etc) Receita Corrente Líquida (RCL): Obtida em cada esfera de governo, por meio do somatório de todas as receitas correntes do ente (próprias, transferências, tributárias, não-tributárias), descontadas as transferências constitucionais e legais (obrigatórias), e as receitas previdenciárias, no que se refere à parte dos servidores. Em relação à União, o limite máximo para gastos com pessoal é de 50% da RCL, com a seguinte distribuição: a) 2,5 % para o Poder Legislativo, incluindo o Tribunal de Contas da União;

21 b) 6% para o Poder Judiciário; c) 0,6% para o Ministério Público da União; d) 3% para custeio de despesas do Distrito Federal e de ex-territórios; e) 37,9% para o Poder Executivo. No que se refere aos Estados, por outro lado, o limite máximo para gastos com pessoal é de 60% da RCL, com a seguinte distribuição: a) 3% para o Poder Legislativo, incluindo o Tribunal de Contas Estadual b) 6% para o Poder Judiciário; c) 2% para o Ministério Público; d) 49% para as demais despesas de pessoal do Poder Executivo. Por fim, quanto aos municípios, o limite máximo para gastos com pessoal é de 60% da RCL, com a seguinte distribuição: a) 6% para o Poder Legislativo, incluindo o Tribunal de Contas Municipal; b) 54% para o Poder Executivo. Se os limites forem extrapolados, o gasto excedente deverá ser eliminado no prazo de oito meses, sendo pelo menos 1/3 já no final do primeiro quadrimestre. As medidas a serem adotadas para alcançar a redução desejada compreenderão, nos termos do art. 169, da CF/88: I- redução de pelo menos 20% dos gastos com cargos em comissão e funções de confiança; II-exoneração dos servidores não estáveis e; III- exoneração dos servidores estáveis. Tais medidas devem ser implementadas na ordem apontada, onde ato próprio de cada Poder explicitará os critérios a serem adotados. Caso os prazos não sejam respeitados, a LRF impõe algumas sanções institucionais, dentre as quais é possível citar:

22 a) não recebimento de transferência voluntárias (aquelas que o ente recebe em virtude de ajustes efetuados junto a outro ente); b)não obterá garantia (essencial, mormente quando se trata de empréstimos internacionais, exigência do BID e do BIRD) e; c) não contratará operações de crédito (empréstimos). Outro aspecto que sofre limitação, segundo a LRF, é a dívida pública. Acerca do tema, a LRF estabeleceu limites, já fixados por resoluções do Senado Federal. São eles: I- dívida consolidada líquida (montante da dívida de longo prazo parcela mais expressiva do total da dívida, descontadas as disponibilidades financeiras), de 120% da RCL para os municípios e 200% da RCL para os Estados; II- Captação (realização, recebimento): 16% da RCL; III- Pagamento (tanto do principal quanto dos juros): 11,5% da RCL. Na hipótese de desrespeito do limite para a dívida consolidada líquida, o excedente também deverá ser ajustado nos 3 quadrimestres seguintes, sendo 25% já no final do 1 quadrimestre. Não sendo cumpridos esses prazos, incidirão as mesmas sanções institucionais aplicadas as despesas com pessoal. A fiscalização da gestão fiscal, no que diz respeito ao cumprimento do disposto na LRF compete ao Poder Legislativo, diretamente ou com o auxílio dos Tribunais de Contas, ao sistema de controle de cada Poder e ao Ministério Público. A LRF determina aos governantes: - Publicarem a cada quatro meses, o Relatório da Gestão Fiscal (trata de limites, com vista a identificar a correta utilização da coisa pública), isto é, o quanto arrecadou, como cuidou e gastou o tributo. Deve ser publicado 30 dias após o encerramento de cada quadrimestre, inclusive por meio eletrônico; - Fazerem Relatório Resumido de Execução Orçamentária (intenta dar maior transparência sobre a execução orçamentária, explicitando os valores efetivamente arrecadados e as despesas realizadas. Nesse sentido, trata, eminentemente de receitas e despesas nas suas diversas classificações). Deve ser publicado até 30 dias após o encerramento do bimestre. Este é um relatório mais simples que o primeiro;

23 - Realizarem audiências públicas nas Câmaras Municipais, o Prefeito, e nas Assembleias Legislativas pelo Governador. Todas essas ações visam a transparência no uso do dinheiro público. É o Poder Legislativo, que analisa o plano de trabalho do governo para quatro anos de trabalho e o aprova. Na medida em que administradores de recursos públicos respeitem a LRF, agindo com responsabilidade, o contribuinte deixará de pagar a conta, seja por meio do aumento de impostos, seja na redução nos investimentos ou cortes nos programas que atendem à sociedade.