1. Das disposições acerca da avaliação de desempenho no âmbito do PCCTAE

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1 Nota Técnica nº 07/2008 SINASEFE. Servidores técnico-administrativos das Instituições Federais de Ensino. Avaliação de desempenho. Previsão sobre a matéria em legislação específica (Lei /05 e Decreto 5.825/06). Aplicabilidade das disposições gerais trazidas pela MP 431/08, convertida na Lei /08. Trata-se de análise solicitada pelo SINDICATO NACIONAL DOS SERVIDORES FEDERAIS DA EDUCAÇÃO BÁSICA E PROFISSIONAL SINASEFE acerca da aplicabilidade das disposições relativas à avaliação de desempenho trazidas pela Medida Provisória 431/08, posteriormente convertida na Lei /08, aos servidores técnico-administrativos das Instituições Federais de Ensino, que integram o Plano de Carreira dos Cargos Técnico- Administrativos em Educação - PCCTAE (Lei /05). O questionamento surge em razão de haver legislação específica tratando da avaliação de desempenho no âmbito do PCCTAE, indagando o consulente se, diante dessa situação, se aplicariam aos integrantes desse Plano as disposições gerais trazidas pela MP 431/08, convertida na Lei /08. Passa-se às considerações sobre o tema. 1. Das disposições acerca da avaliação de desempenho no âmbito do PCCTAE Inicialmente, é pertinente registrar que a avaliação de desempenho dos serviços públicos em geral, e dos servidores públicos, em especial, institucionalizou-se com a implantação da chamada Reforma Administrativa, através da Emenda Constitucional 19/98, que inseriu na Constituição Federal as seguintes disposições: Art º A lei disciplinará as formas de participação do usuário na administração pública direta e indireta, regulando especialmente: 1

2 I - as reclamações relativas à prestação dos serviços públicos em geral, asseguradas a manutenção de serviços de atendimento ao usuário e a avaliação periódica, externa e interna, da qualidade dos serviços; Art º O servidor público estável só perderá o cargo: III - mediante procedimento de avaliação periódica de desempenho, na forma de lei complementar, assegurada ampla defesa. Na esteira dessas determinações, a lei que instituiu o PCCTAE (Lei /05) trouxe previsão genérica sobre a matéria, delegando à posterior regulamentação a disciplina específica (abaixo, a redação original da norma): Art. 3 o A gestão dos cargos do Plano de Carreira observará os seguintes princípios e diretrizes: IX - avaliação do desempenho funcional dos servidores, como processo pedagógico, realizada mediante critérios objetivos decorrentes das metas institucionais, referenciada no caráter coletivo do trabalho e nas expectativas dos usuários; e Art o Progressão por Mérito Profissional é a mudança para o padrão de vencimento imediatamente subseqüente, a cada 2 (dois) anos de efetivo exercício, desde que o servidor apresente resultado fixado em programa de avaliação de desempenho, observado o respectivo nível de capacitação. Art. 24. O plano de desenvolvimento institucional de cada Instituição Federal de Ensino contemplará plano de desenvolvimento dos integrantes do Plano de Carreira, observados os princípios e diretrizes do art. 3 o desta Lei. 1 o O plano de desenvolvimento dos integrantes do Plano de Carreira deverá conter: III - Programa de Avaliação de Desempenho. 2

3 2 o O plano de desenvolvimento dos integrantes do Plano de Carreira será elaborado com base em diretrizes nacionais estabelecidas em regulamento, no prazo de 100 (cem) dias, a contar da publicação desta Lei. 3 o A partir da publicação do regulamento de que trata o 2 o deste artigo, as Instituições Federais de Ensino disporão dos seguintes prazos: I - 90 (noventa) dias para a formulação do plano de desenvolvimento dos integrantes do Plano de Carreira; II 180 (cento e oitenta) dias para formulação do programa de capacitação e aperfeiçoamento; e III 360 (trezentos e sessenta) dias para o início da execução do programa de avaliação de desempenho e o dimensionamento das necessidades institucionais com a definição dos modelos de alocação de vagas. Observa-se que, no tocante ao programa de avaliação de desempenho, a norma em questão limitou-se a prever que consistiria em processo pedagógico referenciado no caráter coletivo do trabalho e nas expectativas dos usuários, sendo realizada mediante critérios objetivos ligados às metas institucionais. Posteriormente, o decreto 5.825, de 29/06/06, veio regulamentar a lei, estabelecendo as diretrizes para a elaboração do Plano de Desenvolvimento dos Integrantes do PCCTAE e dispondo que o mesmo deveria contemplar o dimensionamento das necessidades institucionais de pessoal, programa de capacitação e aperfeiçoamento e programa de avaliação de desempenho. Previu ainda que o planejamento, coordenação, execução e avaliação do plano de desenvolvimento seriam de responsabilidade do dirigente máximo das Instituições Federais de Ensino e das chefias de unidades acadêmicas e administrativas, em conjunto com a unidade de gestão de pessoas, que assumiria o gerenciamento dos programas vinculados ao plano. Em cada instituição, o plano deveria ser acompanhado e fiscalizado pela Comissão Interna de Supervisão (instituída pela Lei /05 para acompanhar a implementação do PCCTAE). Ainda, ao estabelecer tais diretrizes, o decreto tratou da avaliação de desempenho, fixando parâmetros gerais para a realização da mesma. Cumpre transcrever os dispositivos pertinentes à matéria: Art. 3 o Para os efeitos deste Decreto, aplicam-se os seguintes conceitos: VII - avaliação de desempenho: instrumento gerencial que permite ao administrador mensurar os resultados obtidos pelo servidor ou pela equipe de trabalho, mediante critérios objetivos decorrentes das metas institucionais, previamente 3

4 pactuadas com a equipe de trabalho, considerando o padrão de qualidade de atendimento ao usuário definido pela IFE, com a finalidade de subsidiar a política de desenvolvimento institucional e do servidor; Art. 4 o O Plano de Desenvolvimento dos Integrantes do Plano de Carreira dos Cargos Técnico-Administrativos em Educação será definido, visando garantir: IX - a avaliação de desempenho como um processo que contemple a avaliação realizada pela força de trabalho, pela equipe de trabalho e pela IFE e que terão o resultado acompanhado pela comunidade externa; e Art. 8 o O Programa de Avaliação de Desempenho terá por objetivo promover o desenvolvimento institucional, subsidiando a definição de diretrizes para políticas de gestão de pessoas e garantindo a melhoria da qualidade dos serviços prestados à comunidade. 1 o O resultado do Programa de Avaliação de Desempenho deverá: I - fornecer indicadores que subsidiem o planejamento estratégico, visando ao desenvolvimento de pessoal da IFE; II - propiciar condições favoráveis à melhoria dos processos de trabalho; III - identificar e avaliar o desempenho coletivo e individual do servidor, consideradas as condições de trabalho; IV - subsidiar a elaboração dos Programas de Capacitação e Aperfeiçoamento, bem como o dimensionamento das necessidades institucionais de pessoal e de políticas de saúde ocupacional; e V - aferir o mérito para progressão. 2 o O Programa de Avaliação de Desempenho, como processo pedagógico, coletivo e participativo, abrangerá, de forma integrada, a avaliação: I - das ações da IFE; II - das atividades das equipes de trabalho; III - das condições de trabalho; e IV - das atividades individuais, inclusive as das chefias. 3 o Os instrumentos a serem utilizados para a avaliação de desempenho deverão ser estruturados, com base nos princípios de objetividade, legitimidade e publicidade e na adequação do processo aos objetivos, métodos e resultados definidos neste Decreto. Art. 9 o A aplicação do processo de avaliação de desempenho deverá ocorrer no mínimo uma vez por ano, ou em etapas 4

5 necessárias a compor a avaliação anual, de forma a atender à dinâmica de funcionamento da IFE. Art. 10. Participarão do processo de avaliação todos os integrantes da equipe de trabalho e usuários, conforme estabelecido no parágrafo único. Parágrafo único. Caberá à IFE organizar e regulamentar formas sistemáticas e permanentes de participação de usuários na avaliação dos serviços prestados, com base nos padrões de qualidade em atendimento por ela estabelecidos. Como visto, o decreto regulamentador editado no âmbito do PCCTAE não disciplina pormenorizadamente o processo da avaliação de desempenho, limitando-se a prever: a) os objetivos do mesmo (art. 8º, caput e 1º); b) o objeto da avaliação (art. 8º, 2º); c) os princípios a serem observados (art. 8º, 3º); d) a periodicidade da avaliação (art. 9º); e) a amplitude da participação (art. 10). Caberia, assim, a cada Instituição Federal de Ensino disciplinar o processo a ser adotado, com suas fases, métodos e critérios. 2. Das disposições da MP 431/08, convertida na Lei /08, acerca da avaliação de desempenho Em 14/05/08, foi publicada a Medida Provisória 431, que, dentre outras disposições, instituiu sistemática para avaliação de desempenho dos servidores da administração pública federal direta, autárquica e fundacional. A referida MP foi posteriormente convertida na Lei /08, trazendo, em apertada síntese, disposições sobre os seguintes pontos: a) objeto e conceituação da avaliação de desempenho; b) critérios gerais para a avaliação de desempenho institucional, que deve considerar as metas globais e intermediárias a serem fixadas pelo dirigente máximo da IFE, objetivamente mensuráveis e quantificáveis; c) critérios gerais para a avaliação de desempenho individual, que deve considerar as metas de desempenho individual, a serem objetivamente definidas; 5

6 d) previsão de que as metas intermediárias de desempenho institucional e as metas de desempenho individual devem ser fixadas mediante acordo entre o servidor, a chefia e a equipe de trabalho; e) participantes na avaliação de desempenho do servidor ocupante de cargo em comissão e na avaliação de desempenho do servidor ocupante de cargo efetivo; f) etapas e duração do ciclo de avaliação; g) formação de Comissões de Acompanhamento a serem instituídas por ato do dirigente máximo da IFE; h) criação de Comitê Gestor de Avaliação de Desempenho no âmbito do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão; i) aspectos a serem observados para fins de pagamento de gratificações de desempenho. Em uma primeira análise, não se percebe discrepância entre as disposições trazidas pela mesma e a previsão da legislação específica vigente no âmbito do PCCTAE. Com efeito: tanto a Lei /08, quanto a Lei /05 e seu decreto regulamentador (Decreto 5.825/06), prevêem definição e objetivos análogos para a avaliação de desempenho, em ambos os casos estipulando que ela deve ter periodicidade anual e seguir critérios objetivos e previamente pactuados, com ampla participação dos servidores e da comunidade externa. As comissões de acompanhamento instituídas pela Lei /08 estão igualmente referidas na legislação do PCCTAE. Entretanto, a Lei /08 traz disposições mais específicas no que tange ao processo de avaliação, tratando da fixação dos parâmetros que o referenciam (metas institucionais e individuais), bem como das etapas do mesmo, dentre outros aspectos. A partir de tais constatações, é necessário averiguar a aplicação dessa norma aos servidores integrantes do Plano de Carreiras e Cargos trazido pela Lei / Da aplicabilidade das disposições da Lei /08 aos integrantes do PCCTAE A Lei /08, conforme disposição expressa, aplica-se aos servidores de cargos de provimento efetivo e ocupantes dos cargos de provimento em comissão da Administração Pública federal direta, autárquica e fundacional. Os servidores técnico-administrativos das Instituições Federais de 6

7 Ensino, por ocuparem cargos em autarquias e fundações, estão abrangidos pela norma. Assim, na situação sob análise, há uma norma geral tratando de matéria que já havia sido abordada por legislação específica para os servidores do PCCTAE, sem que haja qualquer referência expressa, na lei geral, sobre eventual revogação das normas especiais. Partindo dessa realidade, para fins de verificar quais são as disposições aplicáveis aos servidores que integram o PCCTAE, é necessário averiguar se existe contradição entre os dispositivos da norma geral e os das leis específicas. Existindo tal contradição, a definição das disposições aplicáveis e de quais estariam eventualmente revogadas deve ser feita a partir dos critérios cronológico, de especialidade e hierárquico. Nessa esteira, a análise dos dispositivos da Lei /08 revela que a mesma não deu à matéria tratamento incompatível com o dispensado pelas normas específicas anteriores. Nem se coloca, dessa forma, o problema do conflito de normas, visto que não há contradição; o que se verifica no caso, ao menos em uma análise inicial, é que a norma geral em verdade complementa as disposições das normas específicas. Incide, assim, o artigo 2º, 2º da Lei de Introdução ao Código Civil (Decreto-Lei 4.657/42), de seguinte teor: Art. 2 o 2 o A lei nova, que estabeleça disposições gerais ou especiais a par das já existentes, não revoga nem modifica a lei anterior. Por conseguinte, dado que as normas são compatíveis, aplicam-se tanto as específicas quanto a geral, esta de forma subsidiária, para as situações pertinentes aos integrantes do PCCTAE que não foram disciplinadas naquelas. É nesse sentido a lição de Caio Mário da Silva Pereira 1 : Esta coexistência não é afetada quando o legislador vote disposições gerais a par de especiais, ou disposições especiais a par de gerais já existentes, porque umas e outras não se mostram, via de regra, incompatíveis. Não significa isto, entretanto, que uma lei geral nunca revogue uma lei especial, ou vice versa, porque nela poderá haver dispositivo incompatível com a regra especial, da mesma 1 PEREIRA, Caio Mário da Silva. Instituições de Direito Civil. Introdução ao Direito Civil. Teoria Geral do Direito Civil. Vol. 1, 14ª ed., Rio de Janeiro, Forense, P

8 forma que uma lei especial pode mostrar-se incompatível com dispositivo inserto em lei geral. O que o legislador quis dizer (lei de introdução, art. 2º, parágrafo 2º, Lei Geral de Aplicação das Normas, art. 4º, parágrafo único) foi que a generalidade dos princípios numa lei desta natureza não cria incompatibilidade com regra de caráter especial. A disposição especial irá disciplinar o caso especial, sem colidir com a normação genérica da lei geral e assim, em harmonia poderão simultaneamente vigorar. Ao intérprete cumpre verificar, entretanto, se uma nova lei geral tem o sentido de abolir disposições preexistentes. Pode-se afirmar, então, que as disposições da Lei /08 que são pertinentes à situação dos servidores integrantes do PCCTAE aplicam-se aos mesmos. Nesses termos, as regras trazidas pela Lei /08 que tratam das etapas do ciclo de avaliação de desempenho e da fixação das metas institucionais e individuais, por exemplo, devem ser observadas no âmbito do PCCTAE, visto que a matéria não foi prevista detalhadamente na Lei /05 e no Decreto 5.825/06, que, como anteriormente referido, limitaram-se à fixação das diretrizes gerais do processo de avaliação. Em uma análise preliminar, é o que temos a anotar, s.m.j. Brasília, 08 de dezembro de José Luis Wagner OAB/RS Valmir F. Vieira de Andrade OAB/DF Luciana Rambo OAB/RS

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