Gestão na Mineração em Pequena Escala

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1 Gestão na Mineração em Pequena Escala Descrição: este documento apresenta dados sobre a relevância da mineração em pequena escala no mundo, os principais aspectos e dificuldades para a sua gestão sob o ponto de vista do desenvolvimento sustentável. São, também, abordados aspectos da gestão sobre a saúde e segurança dos trabalhadores, participação das mulheres, entre outros. A formalização dos empreendimentos e a forma participativa de gestão são apontadas como uma das possibilidades de sustentabilidade do setor. Palavras-chave: gestão, instrumentos governamentais de gestão, saúde e segurança, formalização, OIT, Plano de Recuperação de Área Degradada, Plano de Controle Ambiental RELATÓRIO ASPECTOS DA GESTÃO NA MINERAÇÃO EM PEQUENA ESCALA - MPE 1. ASPECTOS GERAIS No Brasil, existe uma série de instrumentos de gestão pública capazes de promover o desenvolvimento sustentável da mineração em pequena escala, a saber: Zoneamento Econômico- Ecológico, Plano Diretor Municipal, Plano Diretor de Mineração, Licenciamento Ambiental, Estudo Prévio de Impacto Ambiental, Plano de Controle Ambiental, Plano de Recuperação de Área Degradada, Legislação, Monitoramento e Fiscalização. Entretanto, alguns problemas foram identificados na utilização desses instrumentos pelos órgãos públicos gestores da mineração (BARRETO, 2000). Nesse contexto, os principais aspectos negativos relativos à gestão pública relacionam-se principalmente à ausência de integração entre os diversos órgãos gestores; ausência de mecanismos para essa integração; e a participação social muito limitada, principalmente, devido à carência e a pouca disseminação das informações, durante o acompanhamento e o monitoramento das atividades. Com a escassez do universo de estudos sobre a MPE, que analisam sua eficiência, produtividade, rentabilidade e adequação das técnicas à realidade dos depósitos minerados. O que empiricamente se reconhece, até os dias atuais, é que esta atividade já comprovou seu imenso potencial. Gerando vários acontecimentos extremamente positivos dentro do setor mineral, particularmente, no caso do ouro, a exemplo de Serra Pelada e Tapajós. Em conseqüência desses aspectos, altos índices de informalidade são observados no setor mineral, causados por: i) fiscalização ineficiente em decorrência de deficiências técnicas e de pessoal dos órgãos gestores; ii) dificuldade na aplicação das normas, em relação aos conflitos de competência e à administração compartimentada; e iii) burocratização e lentidão no processo de legalização, principalmente ambiental. Não existe, portanto, uma política pública continuada para a mineração e com metas de longo, médio e curto prazos e que possa vir a atender as necessidades dos diversos sub-setores da mineração. Nas décadas de 80 e 90 na América Latina e Caribe houve uma intensa tentativa de resolução de problemas sobre o aspecto da gestão na MPE. Esse aspecto é um dos mais delicados, devido à diversidade dos programas desenvolvidos para solução de tais problemas, baseados apenas na

2 assistência técnica, por vezes, negligenciando a relevância da dimensão do conceito de gestão, bem como, o direcionamento do processo de formalização das pequenas empresas do setor mineral. A idéia central dos programas existentes nas décadas de 80 e 90 assentou-se em bases conceptivas de que os mineradores artesanais ou pequenos mineradores incluem-se aí os garimpeiros, não eram eficientes. Desconhecendo às técnicas e os processos de pesquisa e extração mineral. Desenvolvendo lavra ambiciosa que teria como conseqüência o prejuízo ou desperdício do bem mineral, além de prejuízos relacionados diretamente com o meio ambiente (BARRETO, 2003). Conforme relatado no Informe Regional para a América Latina do Projeto Mineração, Minerais e Desenvolvimento Sustentável na América do Sul MMSD (2002), o Brasil foi o único país que não realizou reuniões com os líderes de organizações de pequenos mineradores, como parte do processo participativo liderado pelo MMSD, nos dois anos anteriores ao referido documento. Especificamente, no caso Brasil, a ausência destes líderes foi atribuída à extensão territorial e à dispersão dos pequenos mineradores, principalmente na Amazônia. Sem dúvida, estes são fatores que dificultam a organização dos pequenos mineradores, mas talvez não sejam os únicos (CETEM, 2002). Segundo Barreto (2003), aspectos relacionados com a produção industrial e comercialização de tecnologia necessitam ser equacionados no processo de formalização da MPE, pois assim, haveria geração de mercado. Situação esta que não ocorre devido, dentre outros aspectos, a informalidade e à inacessibilidade ao crédito, o que comprova a inibição do desenvolvimento espontâneo desse mercado. Em alguns períodos do processo evolutivo das tentativas de formalização, chegou-se a conclusão de que a educação e a assistência técnica resolveriam grande parte dos problemas da MPE. Estima-se que a Mineração em Pequena Escala extraia de 15 a 20% da produção mundial de minerais não combustíveis e que em países em desenvolvimento esse percentual fique entre 90% a 100% das pedras preciosas produzidas, de 80% a 100% de diamantes (não incluídos os grandes produtores) e, no caso do ouro de 50% a 100%. Calcula-se no mesmo estudo que mais de 13 milhões de pessoas trabalham na MPE e que 80 a 100 milhões de pessoas dependem da mesma para subsistência (OIT, 1999). Mesmo assim, faz-se necessário que a Mineração em pequena escala incremente suas atividades, seja através do melhoramento de seus processos de pesquisa e extração, seja através da assistência técnica, transferência de tecnologia e desenvolvimento tecnológico, em atendimento às suas necessidades tais como aumento de produção e demandas sociais. Nos últimos anos, o Brasil tem conseguido avanços significativos por parte do Estado e das instituições de ensino superior. No que diz respeito ao reconhecimento da MPE como atividade econômica importante para o desenvolvimento do país. Conforme refletidos na própria Constituição promulgada em 1988, e também de iniciativas de apoio técnico à MPE por parte do Centro de Tecnologia Mineral (CETEM) e do Departamento Nacional de Pesquisa Mineral (DNPM).

3 A MPE deve se integrar no meio social a que pertence, à medida de seu desenvolvimento técnicoempresarial de gestão, diferenciando-a das outras empresas de mineração no cunho social abrangente. 2. GESTÃO PARTICIPATIVA Em relação ao aspecto da gestão participativa dentro do processo de formalização na MPE, existe a peculiaridade da mesma não estar incluída nas políticas de planejamento territorial, nem nos planos de desenvolvimento, dentre outros instrumentos de gestão. Como qualquer outra atividade econômica, a MPE deverá estar contemplada nos diversos instrumentos de gestão dos recursos, sejam eles específicos para o setor mineral ou genérico para os diversos setores econômicos (BARRETO, 2003). A falta de inclusão da MPE nas políticas de gestão de recursos naturais ou bens minerais desenvolveu uma situação insustentável na maior parte dos países em desenvolvimento, afetando o setor econômico, criando problemas sociais e ambientais de diversas ordens e dimensões. Portanto, sua inclusão é uma necessidade premente em todos os planos de controle e gestão, tanto nas esferas municipal, estadual quanto federal. A participação dos diferentes atores que compõem os setores econômicos na elaboração dos planos, implementação e fiscalização, deve ser efetiva e constante, devido à dificuldade de entendimento, apreensão e conceituação desta atividade econômica. Recentes pesquisas sobre a MPE, reportam-se ao tema de geração e acesso a informação para e sobre o setor como uma prioridade. Um maior conhecimento sobre o universo da MPE é com certeza um aspecto fundamental. Todavia não é um desafio menor, dado o grande grau de informalidade no país. O que resulta em altos custos, pois grande parte das informações a serem obtidas é conseguida através de levantamentos que envolvam trabalho de campo. Como por exemplo, a realização de levantamento geológico básico dos depósitos, prestação de informações sobre procedimentos de legalização, entre outros serviços. Um outro fator importante é a localização geográfica. Regiões longínquas dos centros urbanos e outros centros consumidores podem levar a interrupção do processo de formalização. Nesse contexto, a educação do minerador adequada às suas necessidades, e relacionadas ao importante processo de aprendizagem sobre a melhor forma de gerenciar o empreendimento. Deve levar em conta desde os aspectos ambientais, técnicos, sociais, trabalhistas, entre outros e torna-se também uma prioridade. A acessibilidade irrestrita e democrática da informação é uma componente fundamental do processo de formalização, pois promove a transparência tão necessária neste setor. As incursões para a investigação, nesta dimensão da formalização, vão desde a elaboração de um diagnóstico sobre os

4 tipos e formas de serviços oferecidos, passando pela própria geração de informação, até a concepção de sistemas e ferramentas que vão ao encontro da lógica da MPE. Pode-se afirmar que não existem muitos programas e projetos que desenvolvem sistemas de informação para e sobre a MPE, mas alguns organismos iniciaram a comunicação e a troca de informações com a criação de redes internacionais como é o caso do Mining Policies Research Initiative e International Development Research Center do Canadá (MPRI/IDRC) e outros. Em 1998, a Agência Suíça de Cooperação e Desenvolvimento apresentou o Projeto GAMA, que centrou sua atenção na dimensão da assistência técnica e educação dos Pequenos Mineradores. Este projeto concluiu que os problemas ambientais resultantes das atividades da MPE não são exclusivamente técnicos, e que para solucioná-los necessitava-se de ações integrais que abordassem os aspectos técnicos, sociais, organizativos, econômicos, legais e culturais. O formato clássico da maioria dos programas de formalização considera que a gestão ambiental deve ser enfocada como assistência técnica, transferência e desenvolvimento tecnológico. O que o projeto GAMA sugere diferentemente dos outros, é considerar que, independentemente da fase em que se encontra o processo de formalização da MPE, o tema deverá ser enfocado de acordo com o conceito de gestão ambiental. Sendo assim, o papel da investigação nesta área é, também, muito importante, nunca perdendo de vista o enfoque integrado de gestão ambiental, em particular. Nesse contexto o projeto GAMA enfoca: Identificação das necessidades de geração ou adaptação tecnológica, visando prevenir os impactos à saúde do pequeno mineiro e ao meio ambiente; Levantamento das diversas experiências, tanto de geração como de transferência tecnológica, visando identificar os principais nichos e necessidades, bem como, as diversas formas e metodologias de intervenção; Contribuição para a elaboração de planos de gestão ambiental e de intervenção tecnológica e suas propostas metodológicas, integrados aos planos de formalização, em projetos piloto. Algumas experiências merecem ser investigadas e analisadas, como por exemplo, a política de fomento do Chile, bem como, o novo marco legal do Equador referente à MPE. Em relação a projetos, recomenda-se a avaliação do projeto GAMA no Peru, APEMIN e REFORMIN na Bolívia, ECOHEALTH e PRODEMINCA no Equador, no referente a esta dimensão (BARRETO, 2003). A avaliação desses programas é uma tarefa importante na direção de apreender as áreas/temas que são cobertas, público alvo, impacto sobre as atividades da MPE, áreas não cobertas por estas redes, entre outros aspectos. 3. CONDIÇÕES DE TRABALHO Neste item se inclui para além das condições de salário, às de segurança e saúde do trabalhador.

5 Segundo Barreto (2003); Organização Internacional do Trabalho - OIT (1999) e MMSD (2002), a situação de ilegalidade que circunda o setor é freqüente, bem como, é freqüente as acusações de exploração e até de escravidão, contudo, existe uma ausência de informação sobre este e outros aspectos negativos e positivos das relações trabalhistas, dado o caráter verbal das relações contratuais. Sabe-se, por exemplo, através de levantamentos de campo, que no caso da mineração de ouro a remuneração pode ser superior ao salário mínimo nacional em muitos dos países da América Latina e Caribe. A problemática nesse sistema está relacionada com as diferentes formas de remuneração salarial e sua integração à formalidade e não com a redução a uma única forma baseada na tradicional relação empresarial empregado/empregador. A aceitação das diferentes formas de remuneração passa por uma avaliação de direitos e deveres que não podem significar uma redução dos mesmos, comparativamente à forma tradicional empresarial. Ainda neste contexto um importante tema desponta com toda a sua complexidade social, econômica e política: a questão de gênero e do trabalho infantil. De acordo com o Relatório Mundial do MMSD sobre Mineração em pequena escala e Artesanal a participação das mulheres na MPE é consideravelmente superior à Mineração à larga escala. Este fato já justificaria uma atenção especial sobre a questão de gênero na MPE, contudo, a situação de inferioridade e de desigualdade de oportunidades da mulher no referente ao trabalho nas minas ou plantas de processamento torna o assunto mais delicado. A participação das mulheres da MPE na América Latina e Caribe é bastante significativa em alguns países, alcançando 10 a 30 % do total da população envolvida com a MPE. Para a América Latina representa mais de mulheres envolvidas com a MPE (OIT, 1999). É bastante reduzido o número de mulheres que possuem títulos mineiros ou são detentoras dos meios de produção. Em alguns países, como Bolívia e Brasil, encontram-se mulheres liderando cooperativas ou outras organizações não formalizadas. Um grande problema é a dificuldade de acesso a crédito ou financiamento por parte das mulheres (BARRETO, 2003). O trabalho infantil na MPE é considerado no relatório da OIT (1999) como um dos três tema mais relevante para o setor. Neste, encontra-se uma grande dificuldade de quantificação, porém, os países que fornecem cifras calculam em torno de a crianças que trabalham em jornada completa ou a tempo parcial nas atividades da MPE. A situação do trabalho destas crianças é quase sempre ilegal, inclusive quando a extração é legalizada. Em seu programa internacional sobre Eliminação do Trabalho Infantil, a OIT enfoca o tema como um problema amplo e de difícil equação, sendo que para isso ter-se-á de levar em conta seu contexto, sem o qual não haverá solução a longo prazo. No que tange aos aspectos segurança e saúde do trabalhador, é comum apontar a MPE como responsável pelas estatísticas de mortalidade e incapacidade permanente, atribuídas ao setor mineral, contudo, esta é também uma área aonde não existe suficiente informação que a comprove.

6 Entretanto, o desconhecimento das medidas de segurança e abuso de substâncias químicas, utilização incorreta de explosivos, deslizamento do terreno, ausência de ventilação e de equipamentos de proteção no local de trabalho, são grandes deflagradores de acidentes. Um aspecto que deverá ser levado em consideração é a revisão da regulamentação sobre saúde e segurança do trabalhador em seu local de trabalho, no sentido de adequação destas normas à realidade do setor. Acredita-se que a inovação tecnológica terá um papel importante a desempenhar no referente aos equipamentos preventivos de proteção, no sentido de torná-los mais adequados às características do trabalho. O relatório da OIT considera como sendo os maiores riscos à saúde do pequeno minerador a exposição à poeira, a substâncias químicas, particularmente ao mercúrio, ruído e vibrações, ventilação deficiente, excesso de esforço e espaço insuficiente de trabalho. Alerta, também, para o tema da saúde em geral da comunidade e aponta como problemas a insalubridade, a malária, o tifo, a disenteria, a tuberculose e as doenças sexualmente transmissíveis. Ressaltam-se ainda, as questões de saúde ocupacional e de saúde pública, incluindo as doenças que afetam a comunidade por problemas crônicos de insalubridade e higiene, assim como, as relacionadas com saúde ambiental da região motivada por poluição e contaminação. 4. REFERÊNCIAS NACIONAIS E INTERNACIONAIS No Brasil existe um grau de complexidade em relação ao setor mineral devido à distinção entre a Pequena Empresa de Mineração - MPE e a Mineração Artesanal LAVRA GARIMPEIRA, sendo ainda, imputado a primeira a designação de sub-setor devido ao uso imediato na construção civil e aplicação como minerais industriais (BARRETO, 2003). Para a mineração artesanal no Brasil, estudos mostram que esta atua em 16 áreas tituladas, das quais nove são de ouro, duas de diamantes, duas de esmeraldas e as demais são de outras gemas indistintas, concentrando-se nos Estados do Pará, Mato Grosso e Rondônia. O levantamento nacional dos garimpeiros, de 1993, o único realizado no país, calculou em torno de a o número de garimpeiros em todo o território nacional. Uma outra fonte, a União Sindical dos Garimpeiros da Amazônia Legal USAGAL, estimou em o número de garimpeiros em atividade em 1992 (MMSD, 2001). Direcionando a análise para a região da América do Sul, na Bolívia 92% da geração de empregos no setor de mineração provem da MPE. O setor, ainda, contribui com 35% da produção total de minerais e cerca de pessoas dependem do mesmo para sobrevivência. O relatório do Equador, por sua vez, aponta a participação de 83,5% da MPE na produção (estimada) por tipo de mineral. No mesmo país, no referente à mão-de-obra, foram gerados novos postos de trabalho, 65% correspondem ao setor metálico e o restante ao não-metálico, tendo impacto direto na região sul da Cordilheira dos Andes em sua porção ocidental.

7 No Peru a MPE é responsável por 35% do emprego no setor mineral e concentra-se basicamente na produção de metais preciosos e nos minerais industriais, atingindo no primeiro caso 15% da produção destes metais e ainda participa com 75% na produção de argilas e areia. No Chile a MPE concentra suas atividades na produção de cobre, ouro e prata, contribuindo com 1,4% da produção e 11,1% na geração de empregos diretos. Com o declínio das atividades na década de 90 houve um grande impacto na economia principalmente na região Norte do país. Referências: BARRETO, M. L. (2003). Formalização da Mineração a Pequena Escala (Mpe) na América Latina e Caribe. Estudo Financiado pelo Programa Mineria Artesanal Y En Pequeña Escala (Mpe) do IDRC/CRDI/MPRI/IIPM. Acesso em: BARRETO, M.L. (2000). Garimpo de ouro no Brasil: desafios da legalização. Tese de Doutorado, Escola Politécnica da Universidade de São Paulo. CETEM (2002). Organização e Institucionalidade na Mineração em Pequena Escala e Artesanal na América Latina e Caribe O Caso do Brasil. Convocatória MPE (IIPM/IDRC). Acesso em: MMSD (2001). Relatório do Brasil: Mineração, Minerais e Desenvolvimento Sustentável. Equipe MMSD do Brasil. Rio de Janeiro: IIED/CIPMA/IIPM/CETEM. Acesso em: OIT (1999). Organização Internacional do Trabalho. Programa de Actividades Sectoriais. Los problemas Sociais y laborales en las explotaciones mineras pequeñas. Ginebra.