World Economic and Social Survey 2008

Transcrição

1 E/2008/50/Rev. 1 ST/ESA/317 Department of Economic and Social Affairs World Economic and Social Survey 2008 Vencer a Insegurança Económica Versão portuguesa United Nations Nova Iorque, 2008

2 DESA O Departamento de Assuntos Económicos e Sociais do Secretariado das Nações Unidas é um interface vital entre as políticas globais nas esferas económicas, sociais e ambientais e a acção nacional. O Departamento funciona com base em três áreas principais que estão interligadas: (i) recolhe, cria e analisa uma série de dados e informação de cariz económico, ambiental e social em que os Estados Membros das Nações Unidas se apoiam para tratar e discutir problemas comuns e fazer opções ao nível das várias políticas; (ii) facilita as negociações dos Estados Membros com muitos corpos intergovernamentais a fim de delimitar linhas de acção para implementar desafios globais que se estão a desenvolver ou a emergir; (iii) aconselha os Governos interessados sobre os caminhos a seguir para converter as políticas estratégicas desenvolvidas nas conferências das Nações Unidas em programas ao nível de cada país, através da assistência técnica, ajudando assim a construir capacidades nacionais.

3 Prefácio iii Prefácio A segurança está sob ameaça, tanto nos países ricos como nos países pobres. Há sessenta anos, a Declaração Universal dos Direitos Humanos afirmou que todas as pessoas devem ter acesso a um nível de vida suficiente para assegurar a sua saúde e bem-estar, principalmente quanto à alimentação, ao vestuário, ao alojamento, à assistência médica e ainda quanto aos serviços sociais necessários, e têm direito à segurança no desemprego, na doença, na invalidez, na viuvez, na velhice ou noutros casos de perda de meios de vida por circunstâncias independentes da sua vontade (artigo 25.º). Contudo, apesar dos progressos consideráveis registados desde então, a quase todos os níveis, riscos exacerbados e novas ameaças estão a pôr em perigo um futuro mais seguro e o objectivo de alcançar o desenvolvimento para todas as pessoas. As alterações climáticas e os danos causados aos meios de vida pelas catástrofes naturais, sejam secas na Austrália ou cheias no Bangladeche, são avisos inequívocos das consequências da complacência. No domínio da saúde, pandemias como a do VIH/SIDA estão a suscitar preocupações semelhantes. Além disso, são as comunidades mais pobres e mais vulneráveis do mundo que estão na linha da frente da exposição a estas ameaças verdadeiramente globais. Em 2008, a subida dos preços dos alimentos desencadeou graves tumultos políticos, numa série de países, e gerou um apoio renovado à inclusão da segurança alimentar entre as grandes prioridades internacionais. A recente turbulência financeira na economia mundial continua a envolver o risco de um abrandamento acentuado do crescimento, que porá em perigo os meios de vida, tanto nos países ricos como nos países pobres. O relatório World Economic and Social Survey 2008 sustenta que a desregulamentação dos mercados contribuiu para uma maior insegurança económica, sem proporcionar uma protecção social adequada. O relatório preconiza uma abordagem diferente uma abordagem assente em soluções políticas mais coerentes, destinadas a promover mudanças, tanto ao nível nacional como internacional, a fim de ajudar as comunidades a gerirem melhor os riscos, enfrentarem a insegurança económica e protegerem os seus meios de vida. O texto promete ser uma leitura estimulante para os decisores políticos, os técnicos e os cidadãos interessados. Ban-Ki-moon Secretário-Geral das Nações Unidas

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5 Síntese v Síntese A insegurança alastra Quando o Muro de Berlim ruiu em 1989, falou-se de uma nova era uma era de paz, prosperidade e estabilidade gerais que iria surgir graças à difusão dos valores democráticos e das forças de mercado. As corridas aos bancos, a quebra acentuada dos preços da habitação, as oscilações constantes das moedas, os tumultos causados pela falta de alimentos, a violência nos processos eleitorais, as limpezas étnicas não faziam de modo algum parte do futuro. Uma sondagem realizada para o World Service da BBC, no princípio deste ano, em 34 países, revelou que o ritmo descontrolado da globalização e a distribuição injusta dos seus benefícios e danos são preocupações bastante gerais. A Pew Foundation e o Fundo Marshall alemão, entre outros organismos, confirmam estes resultados. Os dados recolhidos através de inquéritos não substituem uma análise cuidadosa. No entanto, evidenciam uma sensação crescente de inquietação em relação ao rumo da economia mundial nos últimos anos. Esta inquietação tem-se revelado mais claramente nos países avançados, onde a maior insegurança económica está associada a uma desigualdade crescente e a uma compressão das prestações sociais. Nos países de rendimento médio, os choques económicos, a liberalização acelerada do comércio e a desindustrialização prematura estão a comprometer a diversificação económica e a criação de emprego. Noutros países ainda, a pobreza persistente tem alimentado um círculo vicioso de insegurança económica e instabilidade política, e, por vezes, um clima de violência feroz a nível local. Estas preocupações têm sido agravadas por novas ameaças mundiais. Para a actual geração, as alterações climáticas tornaram-se o principal problema da comunidade internacional. A ocorrência de várias catástrofes naturais cada vez mais destrutivas constitui uma prova da ameaça que as alterações climáticas representam para o meio de vida das pessoas, tanto nos países ricos como nos países pobres. A instabilidade dos mercados financeiros e a volatilidade dos fluxos de capitais representam, actualmente, uma ameaça para o meio de vida das pessoas em toda a economia mundial, devido ao seu efeito adverso no investimento produtivo, no crescimento económico e na criação de emprego. Desde princípios de 2008, o desfasamento crescente entre a oferta e a procura de produtos agrícolas desencadeou tumultos políticos graves em vários países, colocando de novo a questão da segurança alimentar entre as grandes prioridades da comunidade internacional. A atenção dedicada à existência destes riscos económicos acrescidos e a estas ameaças mais graves tem suscitado uma reacção que consiste, frequentemente, em dizer que as forças que estão na sua origem são autónomas e irresistíveis e escapam ao nosso controlo político colectivo. Preconiza-se invariavelmente que se ponham de lado as velhas instituições e lealdades e se adira às novas práticas, mais eficazes, do mercado,

6 vi World Economic and Social Survey 2008 num mundo sem fronteiras. O relatório World Economic and Social Survey 2008 sustenta que esta não é a resposta certa a níveis crescentes de insegurança económica. Preconiza, em vez disso, respostas políticas mais activas que ajudem as comunidades a gerir melhor os novos riscos, um maior investimento com vista a prevenir o aparecimento de eventos ameaçadores e uma maior concertação dos esforços destinados a reforçar o contrato social subjacente que constituem, afinal, a verdadeira base de um futuro mais seguro, estável e justo. O mito da auto-regulação do mercado O mercado auto-regulado foi a ideia fixa do final do século XX. A liberalização dos mercados prometia desencadear as forças geradoras de riqueza da concorrência sem restrições e da assunção de riscos, bem como garantir uma prosperidade a que todas as pessoas teriam acesso e a estabilidade. Uma mão-de-obra mais flexível, uma maior dispersão da propriedade dos bens e um acesso mais fácil aos mercados financeiros ajudariam os agregados familiares a responder melhor aos sinais dos mercados e contribuiriam para uma maior homogeneidade do rendimento, bem como do consumo, com o decorrer do tempo. Daí adviria, naturalmente, uma maior segurança. Defender esta concepção sempre foi uma jogada arriscada. Pelo menos desde Adam Smith, os observadores atentos compreendem que os mercados não se auto- -regulam, antes dependendo de toda uma série de instituições, regras, regulamentos e normas que ajudam a moderar os seus impulsos mais destrutivos, atenuar as tensões e conflitos que normalmente surgem e facilitar a negociação pacífica da forma como devem ser distribuídos os ganhos e perdas das actividades resultantes da assunção de riscos. Os pioneiros da economia mista que surgiu depois de 1945 haviam sido levados a acreditar, devido à experiência do período entre as duas guerras, que os mercados não regulados tendiam mais a autodestruir-se do que a auto-regular-se. As ferramentas improdutivas, a riqueza desperdiçada, o desespero e, por último, as lutas políticas provaram ser um preço demasiado elevado a pagar pela estabilidade monetária e pela flexibilidade dos mercados. O seu objectivo declarado era um new deal que satisfizesse o anseio de segurança sem anular os impulsos criativos gerados pela economia de mercado. O pleno emprego seria alcançado através da gestão activa da política macroeconómica, os bens públicos seriam assegurados através de uma base orçamental mais alargada e os mercados tornar-se-iam uma fonte mais fiável de criação de riqueza através de uma combinação apropriada de incentivos e regulamentos. Além disso, dados os estreitos laços económicos entre os países, o novo consenso teria uma dimensão internacional, a fim de assegurar que as trocas comerciais e os fluxos de capitais complementassem aqueles objectivos. O desmantelamento dos freios e contrapesos que surgiram com este consenso tem avançado a um ritmo desigual entre os países avançados e, muitas vezes, tem sido efectuado com mais entusiasmo no mundo em desenvolvimento e nas economias em transição, onde as terapias de choque prometiam efeitos rápidos e positivos. Tem-se

7 Síntese vii registado uma tendência mundial para muitas das tensões e encargos da desregulamentação dos mercados serem impostas aos indivíduos e aos agregados familiares, enquanto as medidas adoptadas pelos governos para compensar essa situação são reduzidas ou limitadas. Este fenómeno tem sido descrito, no que respeita aos Estados Unidos, como o grande deslocamento do risco. Assuntos de segurança Não é fácil atribuir um significado preciso ao termo insegurança económica. Isto deve-se, em parte, ao facto de esse significado se basear em comparações com as experiências e práticas do passado, que tendem a ser vistas através de lentes cor-de-rosa, e também porque a segurança tem uma grande componente subjectiva ou psicológica que está associada a sentimentos de ansiedade e protecção, que depende muito das circunstâncias pessoais. Mesmo assim, em termos gerais, a insegurança económica decorre da exposição dos indivíduos, comunidades e países a acontecimentos adversos, da sua incapacidade de fazer face às consequências dispendiosas de tais acontecimentos e de recuperar após os mesmos. Há 60 anos, a Declaração Universal dos Direitos do Homem 1 afirmou o seguinte: Toda a pessoa tem direito a um nível de vida suficiente para lhe assegurar e à sua família a saúde e o bem-estar, principalmente quanto à alimentação, ao vestuário, ao alojamento, à assistência médica e ainda quanto aos serviços sociais necessários, e tem direito à segurança no desemprego, na doença, na invalidez, na viuvez, na velhice ou noutros casos de perda de meios de subsistência por circunstâncias independentes da sua vontade. 2 Ao tentarem avaliar os danos que eventualmente decorrem dessas fontes de insegurança, os economistas estabeleceram uma distinção entre riscos idiossincráticos, gerados por acontecimentos individuais e isolados, tais como uma doença, um acidente ou um crime, e riscos covariantes, que estão associados a acontecimentos que atingem simultaneamente um número elevado de pessoas, tais como um choque económico ou um perigo climático, e que envolvem frequentemente custos múltiplos e cumulativos. Encontrar a combinação certa de medidas informais, sociais e aplicáveis aos mercados para ajudar os cidadãos a superar estes acontecimentos e retomar uma vida normal constitui há muito um desafio político e tem consistido, fundamentalmente, em ponderar as vantagens da mutualização de riscos em relação aos custos administrativos e comportamentais (risco moral) que isso pode acarretar. Uma abordagem deste tipo é mais fácil quando a ameaça é reduzida e relativamente 1 Resolução 217 A (iii) da Assembleia Geral. 2 Ibid., artigo 25. o, n. o 1.

8 viii World Economic and Social Survey 2008 previsível: a constituição de poupanças de precaução ou a repartição dos riscos através de contratos de seguro são por vezes suficientes, especialmente quando se trata de ameaças idiossincráticas. O facto de os riscos covariantes, que comportam efeitos negativos consideráveis, serem mais difíceis de gerir desta forma tem dado origem a vários tipos de seguro e de assistência social. Nos países mais avançados, tem-se utilizado uma combinação de mecanismos públicos e privados para assegurar o máximo de cobertura e protecção. Nos países mais pobres, a combinação de opções é muito mais limitada, verificando-se uma maior dependência de mecanismos informais, como o apoio da família ou o recurso a prestamistas. Nos últimos anos, a necessidade de alargar o leque de opções em matéria de gestão de riscos tem merecido mais atenção por parte dos decisores políticos. No entanto, gerir os riscos não é suficiente para resolver o problema da insegurança, já que, no caso de muitos dos acontecimentos susceptíveis de acarretar perdas, as causas são de natureza essencialmente sistémica e os resultados podem ser catastróficos. Estes acontecimentos são muito mais difíceis de prever e superar. Isto aplica-se, por exemplo, às crises económicas, mas pode dizer-se praticamente a mesma coisa em relação às catástrofes naturais e aos conflitos políticos. Estas ameaças são o tema do estudo World Economic and Social Survey deste ano. Compete principalmente aos governos nacionais tentar atenuar os riscos que estas ameaças representam eliminando as vulnerabilidades subjacentes, reduzindo a exposição dos agregados familiares e das comunidades e ajudando-as a recuperar, na eventualidade de uma catástrofe. Isto exige não só um investimento significativo em medidas de prevenção, preparação e atenuação, mas também a criação, na esfera pública, de uma densa rede de instituições decorrentes de um contrato social susceptíveis de assegurar a existência de um espaço em que os indivíduos, os agregados familiares, as empresas e as comunidades possam prosseguir as suas actividades do dia-a-dia com um grau razoável de previsibilidade e estabilidade, no respeito pelos objectivos e interesses dos outros. Isto é sobretudo indispensável nas sociedades em que existe uma divisão do trabalho cada vez mais complexa, onde os níveis de confiança, o investimento a longo prazo em capital físico, social e humano e a abertura à inovação e à mudança são ingredientes fundamentais da prosperidade e estabilidade a longo prazo. Neste contexto, garantir a segurança económica é uma componente complementar de todo e qualquer círculo virtuoso que envolva mercados criativos e estruturas políticas inclusivas. Nos últimos anos, parece ter-se tornado muito mais difícil estabelecer estas interacções positivas e, em alguns casos, verificou-se até um retrocesso.

9 Síntese ix Globalização e insegurança económica Choques comerciais Poucas pessoas contestam que o crescimento do comércio internacional pode ser um meio de alcançar uma maior riqueza nacional. Contudo, para aqueles que têm de se adaptar a uma economia mais aberta, esse crescimento pode ser também uma fonte de insegurança. Os decisores políticos dos países avançados reconhecem, há muito, a ambivalência do crescimento do comércio, interrogando-se sobre o que é necessário fazer, especialmente em termos de compensar os menos afortunados. Ultimamente, o debate tem incidido na deslocalização das actividades fabris e de serviços para países com custos de produção mais baixos (offshoring), deixando apenas as competências principais no país de origem. Este processo teve início no princípio da década de 1970, mas a sua aceleração nos últimos anos tem coincidido com o aparecimento de novas fontes de grandes quantidades mão-de-obra no mundo em desenvolvimento, especialmente na China e na Índia, e com a proliferação dos acordos sobre comércio e investimento entre países desenvolvidos e países em desenvolvimento. Os factos parecem, efectivamente, sugerir que esta onda de globalização aumentou a vulnerabilidade dos trabalhadores nos países industrializados, acentuando a desigualdade entre os trabalhadores altamente especializados e pouco especializados, travando o crescimento do emprego e reduzindo a participação global dos salários no rendimento nacional. Contudo, estas tendências são anteriores ao recente aumento da deslocalização da produção e apontam para outras causas mais significativas do aumento da insegurança do mercado de trabalho. Igualmente importante é o facto de esta vulnerabilidade acrescida não se traduzir directamente numa maior insegurança económica, que depende da existência ou não de apoios institucionais e políticas nacionais eficazes susceptíveis de reduzir e absorver o risco de uma perda súbita de emprego e assegurar fontes de rendimento alternativas. A gestão das pressões do comércio internacional não é, porém, o único problema dos decisores políticos nos países avançados. Com efeito, o lado negativo da deslocalização do emprego por parte das empresas multinacionais é, frequentemente, a criação de empregos de reduzido valor acrescentado, instáveis e consistindo sobretudo em operações de montagem nos mercados emergentes. Muitos destes países têm conseguido desenvolver as suas trocas comerciais nos últimos anos, mas as receitas provenientes das mesmas são menores, devido a um conjunto de factores, nomeadamente, a maior mobilidade do capital, o aumento da concorrência em actividades de trabalho intensivo e a flexibilidade dos mercados. O facto de, muitas vezes, esta produção continuar a ter lugar em enclaves praticamente desligados do resto da economia pode expor os países em causa a choques inesperados, se as empresas decidirem reduzir ou deslocalizar a sua actividade. Os choques ligados ao comércio internacional são um problema ainda maior nos países que dependem mais dos sectores tradicionais de exportação. O contraste

10 x World Economic and Social Survey 2008 entre o Leste Asiático e outras regiões é impressionante. A proporção dos produtos primários e da actividade fabril de baixa tecnologia baseada em recursos naturais no total das exportações do Leste Asiático diminuiu de 76%, em 1980, para 35%, em Só na China, essa diminuição foi de 93%, em 1985, para 44%, em Outras regiões não têm tido tanto êxito em transformar a estrutura da sua produção destinada à exportação. A América do Sul e Central continuam a depender da exportação de produtos primários e de produtos fabris simples (aproximadamente 78% das exportações, em 2005, em comparação com cerca de 90%, em 1983). Em África, a concentração das exportações em produtos de reduzido valor acrescentado é ainda maior (83%, em 2005). Para muitos países da América Latina e de África, o impacto global das flutuações das razões de troca no período de foi negativo, tendo-se registado uma breve inversão desta tendência, na segunda metade da década de 1990, quando alguns países beneficiaram de uma evolução favorável, e, mais uma vez, em Neste sentido, o comércio internacional continua a ser uma importante fonte de instabilidade nos países com economias pouco diversificadas. Além disso, em algumas destas regiões, principalmente na América Latina, a liberalização dos movimentos de capitais acentuou grandemente os choques comerciais, ao atrair fluxos de capitais pró-cíclicos. A vulnerabilidade que isto pode gerar foi claramente demonstrada pela inversão brusca da transferência líquida de recursos, no seguimento da crise financeira do Leste Asiático, em finais da década de Os decisores políticos procuram, há muito, formas de gerir o comércio internacional de modo a maximizar os benefícios e limitar os custos. Os casos de sucesso nunca dependeram exclusivamente da liberalização do comércio. A deslocalização da produção nos países avançados e os choques comerciais no mundo em desenvolvimento apontam para uma alteração preocupante das condições macroeconómicas subjacentes que torna ainda mais difícil alcançar o êxito, embora uma melhoria recente das razões de troca esconda estes problemas. A expansão das finanças mundiais Nos últimos anos, têm-se registado mudanças profundas no funcionamento das economias de mercado em todos os países. Em especial, o peso e influência dos mercados financeiros, dos actores financeiros e das instituições financeiras aumentaram substancialmente. Esta tendência foi acompanhada por uma enorme acumulação de activos financeiros e por uma série de inovações institucionais, que têm contribuído para os níveis crescentes de endividamento das famílias, das empresas e do sector público. Em alguns países, a dívida financeira interna como proporção do produto interno bruto (PIB) aumentou quatro ou cinco vezes, desde o princípio da década de Este processo de financeirização conduziu, por sua vez, à adopção de uma abordagem política macroeconómica orientada para a luta contra ameaças inflacionistas.

11 Síntese xi Nas décadas a seguir a 1945, o ciclo económico foi impulsionado principalmente pelo investimento e pela procura de exportações e foi sustentado por um forte crescimento salarial, que se traduziu em níveis elevados de gastos dos consumidores. Este processo nem sempre foi estável. A volatilidade era, frequentemente, elevada, e os salários, os lucros e as receitas fiscais ultrapassavam, por vezes, o crescimento da produtividade, conduzindo a pressões inflacionistas, défices da balança de transacções correntes e níveis de endividamento cada vez mais elevados. Estas tendências diziam aos decisores políticos que era necessário tomar medidas, que se traduziam frequentemente num abrandamento do ciclo económico. Este regime tem vindo a sofrer transformações, e os principais factores que determinam a evolução do ciclo económico passaram a ser o rácio de endividamento, o valor das garantias financeiras e os preços esperados dos activos. A tendência crescente do sistema financeiro, incluindo os fluxos internacionais de capitais, para assumir uma posição fortemente pró-cíclica reflecte o facto de os preços dos activos serem determinados, não tanto pelas perspectivas de ganhos ou de perdas de rendimento, mas sobretudo pelas expectativas quanto à variação dos preços. Esta evolução deve-se principalmente às atitudes pró-cíclicas dos mutuantes e dos investidores em relação ao risco, que é subestimado em períodos de retoma da conjuntura e sobrestimado em períodos de contracção atitudes incentivadas por inovações financeiras que prometem protecção contra os riscos de declínio da conjuntura. Os surtos de expansão financeira dão, muitas vezes, origem a investimentos assimétricos, que frequentemente consistem em pouco mais do que uma reorganização dos activos existentes através da aquisição de participações sociais com recurso a capitais de empréstimo (leveraged buyouts), operações de recompra de títulos, e fusões e aquisições, ou investimentos efectuados em sectores muito especulativos, como os mercados imobiliários. Ao contrário de ciclos anteriores, estes surtos de expansão têm trazido poucos benefícios em termos de aumentos dos salários e do emprego. No entanto, o maior acesso ao crédito por parte dos agregados familiares significa que os gastos dos consumidores podem aumentar, mesmo quando os rendimentos estagnam, já que os níveis de endividamento crescentes substituem a quebra das poupanças dos agregados familiares. Mas, à medida que os balanços vão apresentando margens de segurança menores, o sistema vai-se tornando cada vez mais frágil. A transição de uma economia limitada pelo factor rendimento para uma economia assente em activos financeiros tem sido instigada pela liberalização dos mercados de capitais internacionais. Efectivamente, as ligações entre os mercados financeiros nacionais e os fluxos de capitais são mais fortes nos países em desenvolvimento, muitos dos quais abriram prematuramente as suas balanças de capital, na década de Estes fluxos de capitais têm sido fortemente pró-cíclicos. Os seus efeitos transmitem-se frequentemente através das contas do sector público, especialmente através dos efeitos dos financiamentos disponíveis nos gastos públicos e das taxas de juro no serviço da dívida pública. Mas os efeitos mais fortes fazem-se normalmente sentir através dos gastos do sector privado e dos balanços. Durante os períodos de expansão, os défices e os empréstimos contraídos pelo sector privado tendem

12 xii World Economic and Social Survey 2008 a aumentar e tendem a acumular-se balanços perigosos, suscitados por um êxito aparente, um êxito que normalmente se reflecte no baixo nível dos prémios de risco e dos spreads. Quando estas percepções se alteram, o financiamento externo cessa e dão-se aumentos súbitos do custo do crédito, o que conduz a um ajustamento em baixa. A transição para estratégias impulsionadas pelas exportações, no mundo em desenvolvimento, tem efectivamente acentuado estas tendências, em muitos países. A influência crescente de considerações financeiras significa que a volatilidade dos preços dos produtos de base funciona de uma maneira ainda mais exageradamente pró-cíclica, o que é acentuado por políticas pró-cíclicas, entre outros factores, conduzindo a um aumento das despesas orçamentais, durante o período de expansão, e a uma redução dos gastos, quando os preços baixam. A redução das despesas durante o período de abrandamento económico é reforçada pelos condicionalismos associados à ajuda financeira internacional durante situações de crise, que pressupõe um conjunto de políticas ortodoxas de estabilização macroeconómica. Esta dinâmica financeira tem profundas implicações para a economia real. Os episódios de expansão económica excepcionalmente rápida provocados por momentos de euforia financeira podem dar origem a períodos de aumento da prosperidade, mas podem terminar muito bruscamente, conduzindo a recessões profundas ou a períodos ainda mais longos de estagnação. A vulnerabilidade a inversões acentuadas dos fluxos varia, mas, em muitas economias emergentes, é frequentemente desencadeada por factores que escapam ao controlo dos países beneficiários, nomeadamente, alterações das políticas monetárias e financeiras dos principais países industrializados. Os factos levam-nos a pensar que, desde a década de 1990, a instabilidade do investimento tem aumentado em relação ao PIB tanto dos países desenvolvidos como dos países em desenvolvimento. Os ciclos do investimento têm-se tornado mais pronunciados do que os ciclos do rendimento, uma tendência que se tem feito sentir com especial acuidade nos países de rendimento médio (ver Figura O.1). Com excepção da Ásia Meridional, e apesar da recuperação mundial registada recentemente, esta volatilidade acrescida tem dado origem a taxas médias de formação de capital bastante inferiores às da década de O investimento em infra-estruturas e o reforço da capacidade de transformação da indústria, dois elementos fundamentais para aumentar a resistência dos países aos choques externos, parecem ser as áreas mais afectadas. Além disso, as perdas de investimento, emprego e rendimento sofridas em períodos de recessão não são inteiramente recuperadas quando se verifica uma retoma da economia, fazendo baixar a média a longo prazo. Por outro lado, em muitos países, a ascensão do sector financeiro tem estado estreitamente associada a práticas de contratação mais flexíveis. Todos estes factores acarretam uma insegurança considerável para os rendimentos e o emprego, mesmo em situações de expansão relativamente forte, e um indício claro disso é o facto de, na maioria dos países industrializados avançados, o aumento da remuneração do trabalho não conseguir acompanhar a produtividade do trabalho, uma tendência que também sido detectada nos mercados emergentes. Isto conduz frequentemente a uma aparência de êxito dos países, mesmo que a maioria dos seus cidadãos não esteja a usufruir de uma subida do seu nível de vida.

13 Síntese xiii Muitas vezes, o reverso desta situação é um agravamento das disparidades de rendimento. O aumento da insegurança, aliado a uma desigualdade crescente, é uma faceta daquilo que algumas pessoas denominam a nova idade dourada. Figura O.1. Volatilidade do crescimento da produção e do investimento fixo nos países desenvolvidos, América Latina e Caraíbas, África e Leste Asiático e Ásia Meridional, (desvio-padrão das taxas de crescimento) 6 Volatilidade do crescimento do PIB Países desenvolvidos América Latina e Caraíbas África Leste e Sul da Ásia Volatilidade do crescimento do investimento fixo Países desenvolvidos América Latina e Caraíbas África Leste e Sul da Ásia Fonte: UN/DESA, de acordo com a base de dados sobre os principais agregados das contas nacionais da Divisão de Estatística das Nações Unidas.

14 xiv World Economic and Social Survey 2008 Gestão do ciclo económico Os choques externos adversos, transmitidos através da balança comercial e da balança de capital, têm repercussões directas na segurança económica e na luta contra a pobreza, seja devido ao desperdício de recursos seja à perda de produção. Durante as décadas de 1980 e 1990, muitos países em desenvolvimento tentaram atenuar as repercussões desses choques adoptando políticas que visavam o controlo da inflação e o restabelecimento do equilíbrio orçamental. Isto não só atrasava a recuperação, como, em muitos casos, também a tornava menos vigorosa e mais vulnerável a choques futuros. É necessária uma abordagem diferente. A necessidade de políticas económicas anticíclicas Os governos podem aumentar as possibilidades de introduzir políticas anticíclicas, melhorando o quadro institucional da formulação de políticas macroeconómicas. O estabelecimento de objectivos orçamentais que sejam independentes das flutuações a curto prazo do crescimento económico (as chamadas normas do orçamento estrutural) pode ser uma forma eficaz de conferir uma orientação anticíclica à política económica adoptada. Alguns países em desenvolvimento, como o Chile, por exemplo, conseguiram gerir com êxito este tipo de normas orçamentais. A constituição de fundos de investimento em futuros e fundos de estabilização orçamental também pode ajudar a eliminar as variações das receitas públicas, nomeadamente as que provêm da exportação de produtos primários. Estes fundos não constituem, porém, uma panaceia e há que geri-los cuidadosamente. Um problema é a dificuldade em distinguir as variações cíclicas dos preços das tendências a longo prazo, em parte devido à maior influência de investimentos financeiros especulativos nos mercados de matérias-primas. Isto dificulta a tarefa dos governos ao procurarem determinar a dimensão adequada dos fundos de estabilização. Por conseguinte, é importante que os países em desenvolvimento também possam recorrer a um sistema multilateral adequado de mecanismos de financiamento compensatório susceptível de os proteger contra choques mais fortes dos preços das matérias-primas (ver adiante). Políticas macroeconómicas e de desenvolvimento integradas As políticas macroeconómicas devem sustentar o crescimento económico e a geração de emprego. Isto pressupõe que as políticas macroeconómicas sejam integradas numa estratégia mais alargada de desenvolvimento, tal como aconteceu nas economias de rápido crescimento do Leste Asiático. A política orçamental deve, por sua vez, dar prioridade às despesas de desenvolvimento, nomeadamente ao investimento na educação, na saúde e em infra-estruturas, bem como às subvenções e garantias de

15 Síntese xv crédito destinadas a indústrias nascentes. Tal como no caso do Leste Asiático, a política monetária deve ser coordenada com a política financeira e a política industrial, designadamente através de regimes de crédito orientados e subsidiados e da gestão das taxas de juro, de modo a influenciar directamente o investimento e a poupança. Considera-se que manter taxas de câmbio competitivas é essencial para incentivar o crescimento das exportações e a diversificação. Pelo contrário, desde a década de 1980, as políticas macroeconómicas de muitos países da América Latina e de África têm incidido em objectivos mais restritos de estabilização dos preços a curto prazo, o que tem conduzido frequentemente a uma sobrevalorização das taxas de câmbio e a um crescimento desequilibrado. Gestão de activos de reserva: reduzir a necessidade de auto-seguro Uma reacção frequente de muitos países em desenvolvimento à vulnerabilidade associada a paragens súbitas e inversões dos fluxos de capitais é a constituição rápida de reservas. As reservas em divisas detidas pelos países em desenvolvimento aumentaram, em média, para nada menos do que 30% do seu PIB (quer se inclua a China na amostra ou não). Mesmo os países de baixo rendimento, incluindo os países menos avançados, aumentaram as suas posições de reserva para reduzir a vulnerabilidade resultante do seu endividamento. As reservas aumentaram de 2-3% do PIB na década de 1980 para cerca de 5% na década de 1990, e 12% na década em curso. Para os países em desenvolvimento, estas reservas produzem um efeito regulador, constituindo uma espécie de auto-seguro destinado a fazer face a choques externos; depois da crise asiática e após os ataques especulativos a países com moedas vulneráveis, esta medida parece ter sido uma estratégia anticíclica sensata. Contudo, uma estratégia deste tipo tem um preço elevado, não só directamente, em termos dos elevados custos de detenção das reservas, que chegam a ascender a 100 mil milhões de dólares e representam uma transferência líquida para os países da moeda de reserva muito superior à ajuda pública ao desenvolvimento (APD) que estes prestam, mas também em termos do consumo ou do investimento interno a que foi necessário renunciar para constituir as reservas. Uma solução alternativa consiste em reforçar modalidades regionais e mundiais de cooperação financeira e de coordenação das políticas macroeconómicas. Além disso, países que acumularam grandes quantidades de recursos sob a forma de reservas oficiais e fundos soberanos podem reservar uma pequena parte desses recursos tendo em vista a concessão de empréstimos para fins de desenvolvimento. Os países em desenvolvimento possuem mais de 4,5 biliões de dólares em reservas oficiais e calcula-se que o valor dos activos de fundos soberanos existentes ascenda a pelo menos 3 biliões de dólares. A afectação de apenas 1% destes activos (ou o equivalente ao seu rendimento) a actividades de desenvolvimento, por ano, corresponderia a aproximadamente 75 mil milhões de dólares, ou seja, o triplo do valor

16 xvi World Economic and Social Survey 2008 bruto dos empréstimos concedidos pelo Banco Mundial. Seria talvez possível criar o dobro dessa capacidade de crédito para fins de desenvolvimento se estes recursos fossem utilizados para realizar o capital de bancos de desenvolvimento. Soluções multilaterais Um dos grandes desafios das instituições financeiras multilaterais consiste em ajudar os países em desenvolvimento a atenuarem os efeitos nocivos da volatilidade dos fluxos de capitais e dos preços dos produtos de base e em assegurar mecanismos de financiamento anticíclicos destinados a compensar as variações essencialmente pró-cíclicas dos fluxos de capital privado. Existem várias opções para atenuar o carácter pró-cíclico dos fluxos de capitais e fornecer financiamentos anticíclicos, de modo a ajudar a criar um ambiente mais favorável ao crescimento sustentável. Um primeiro conjunto de medidas possíveis consiste em melhorar os regulamentos financeiros internacionais, com vista a restringir a volatilidade dos fluxos de capitais, e em prestar aconselhamento na concepção de controlos apropriados dos movimentos de capitais, nomeadamente numa óptica anticíclica. Por outro lado, é necessário reforçar os financiamentos de emergência para responder a choques externos infligidos às balanças de transacções correntes ou às balanças de capital, de modo a reduzir os encargos do ajustamento e os custos de manter volumes elevados de reservas. Os mecanismos actuais têm uma cobertura limitada e uma definição muito restrita ou estão sujeitos a condições excessivamente rigorosas. Os mecanismos do Fundo Monetário Internacional (FMI) devem ser consideravelmente simplificados e possibilitar pagamentos automáticos e mais rápidos que sejam proporcionais à dimensão dos choques externos. A concessão de empréstimos em condições mais favoráveis é extremamente desejável, especialmente no caso de países de baixo rendimento muito endividados. Uma nova emissão de direitos de saque especiais (DSE) seria uma forma possível de financiar um aumento apreciável do financiamento compensatório disponível. As catástrofes naturais e a insegurança económica As ameaças recentes à estabilidade financeira mundial têm dado azo a inúmeras analogias com o impacto das catástrofes naturais. A natureza pode, sem dúvida, ser uma força destrutiva. Desde 1970, registaram-se mais de 7000 catástrofes de grandes dimensões, que causaram danos de quase 2 biliões de dólares, mataram pelo menos 2,5 milhões de pessoas e tiveram repercussões adversas na vida de inúmeras outras.

17 Síntese xvii Menos vidas perdidas, mais meios de vida ameaçados Acontecimentos como o tsunami de Dezembro de 2004, no Oceano Índico, recordam- -nos o poder mortífero das forças naturais. No entanto, o número de mortes decorrentes deste tipo de catástrofes tem vindo a diminuir, o que reflecte as melhorias dos sistemas de alerta e da prestação de ajuda alimentar e de emergência. Existem, todavia, outros indícios menos animadores: as catástrofes tornaram-se quatro vezes mais frequentes do que na década de 1970, obrigando à deslocação de um número muito maior de pessoas, e os seus custos são, em média, quase sete vezes superiores (ver Figura O.2). Embora as catástrofes se tenham tornado menos mortíferas, passaram a representar uma ameaça muito maior para o bem-estar económico dos países e comunidades afectados. É difícil saber em que medida, precisamente, as alterações climáticas têm influenciado esta tendência, embora a comunidade científica não duvide da existência de uma ligação. A comunidade empresarial está sem dúvida a prestar atenção. As companhias de seguros prevêem que, durante a próxima década, se verifiquem aumentos significativos dos prejuízos relacionados com o clima que, num ano mau, poderão ultrapassar um bilião de dólares. Figura O.2. As catástrofes naturais estão a causar menos mortes, mas estão a afectar o meio de vida de um maior número de pessoas 14,0 Valores médios, ,0 10,0 Pessoas afectadas por catástrofe (centenas de milhares) 8,0 6,0 4,0 N. o de mortes por catástrofe (centenas) 2,0 0, Anos Fonte: UN/DESA, com base em dados da Base de Dados Internacional sobre Catástrofes Naturais PFDA/CRED (EM-DAT) (disponível em Universidade Católica de Louvain, Bruxelas. Fonte: UN/DESA, de acordo com a base de dados sobre os principais agregados das contas nacionais da Divisão de Estatística das Nações Unidas. As taxas de mortalidade associadas a catástrofes naturais dos países em desenvolvimento são 20 a 30 vezes superiores às dos países desenvolvidos, e a recuperação após uma catástrofe é muito mais lenta nos primeiros. Esta ameaça desigual à segurança econó-

18 xviii World Economic and Social Survey 2008 mica decorrente dos perigos naturais reflecte as dificuldades sentidas pelos agregados familiares, as comunidades e os governos ao prepararem-se para uma catástrofe, ao procurarem atenuar o seu impacto e ao fazerem face às suas consequências. As taxas de pobreza elevadas, os níveis elevados de endividamento, a inexistência de infra-estruturas pública adequadas e a falta de diversificação económica são algumas das características que definem o contexto estrutural dos países em desenvolvimento perante a ameaça de uma catástrofe natural. Além disso, a falta de informação, o acesso insuficiente a financiamentos, a ineficácia das instituições e as redes sociais inadequadas afectam negativamente a capacidade de resistência da população, acentuam o impacto e reduzem a qualidade e eficácia das respostas políticas. Em conjunto, estes factores expõem os países e as comunidades pobres não só a catástrofes em grande escala, potencialmente devastadoras, mas também a catástrofes menores mas frequentes que ocorrem sazonalmente, como, por exemplo, as cheias do Bangladeche e as tempestades de vento nas regiões das Caraíbas e do Pacífico. Nestas condições, as famílias esgotam rapidamente os mecanismos de adaptação, tais como poupanças e crédito, venda de bens e migração, e podem ser obrigadas a adoptar estratégias de sobrevivência que comportam mais riscos, como, por exemplo, o recurso a empréstimos de custo elevado, que apenas perpetuam a sua vulnerabilidade. A nível colectivo, a resposta dos poderes públicos é comprometida por um volume de investimento público já de si baixo, que os programas de ajustamento em curso reduzem ainda mais. A situação é agravada pela quebra dos rendimentos e pela deterioração do equilíbrio comercial e orçamental na sequência da catástrofe. O risco reside no perigo de os países caírem num círculo vicioso, à medida que a insegurança económica se vai acentuando devido à fragilidade da situação alimentar, de saúde e de emprego, o que contribui para o abrandamento da recuperação e aumenta a exposição ao perigo natural seguinte. Fazer face às catástrofes naturais Uma política nacional integrada A fim de gerirem estes choques, os agregados familiares e os governos necessitam de melhores estratégias de adaptação. A comunidade de doadores, em especial, tem dedicado muita atenção, nos últimos anos, a estratégias de repartição e transferência de riscos de catástrofes e de estabilização dos rendimentos, através de instrumentos financeiros baseados no mercado, tais como seguros de colheita e de actividade pecuária e emissões de obrigações para fazer face à ocorrência de catástrofes. A nível regional, têm surgido algumas iniciativas inovadoras destinadas a explorar esta opção, tais como o Mecanismo de Seguro contra Risco de Catástrofe, das Caraíbas. Estas iniciativas merecem ser aprofundadas, mas não se deve sobrestimar o seu impacto. As estratégias baseadas no mercado só são verdadeiramente uma opção a considerar seriamente a níveis de desenvolvimento mais elevados, em que possam

19 Síntese xix complementar um conjunto alargado de instrumentos de atenuação. Os seguros são menos relevantes no caso de países com um sector financeiro pouco desenvolvido e quando a insegurança do rendimento é geral. Além disso, o facto de as catástrofes de grande dimensão produzirem prejuízos generalizados pode ameaçar até os mercados de seguros bem capitalizados, tornando estas opções dispendiosas. A principal prioridade da gestão de catástrofes deve ser um investimento acrescido em medidas de preparação e adaptação, de modo a reduzir o risco de um perigo natural se transformar numa catástrofe. Os doadores bilaterais e multilaterais despendem apenas 2% dos fundos para gestão de catástrofes na prevenção de riscos, apesar de o Serviço Geológico dos Estados Unidos calcular que teria sido possível uma redução da ordem dos 280 mil milhões de dólares das perdas económicas associadas a catástrofes registadas a nível mundial na década de 1990, investindo 40 mil milhões de dólares na redução dos riscos de catástrofes. Dado que as catástrofes podem aumentar a insegurança alimentar, as medidas preventivas destinadas a reduzir a vulnerabilidade alimentar devem fazer parte da preparação para catástrofes nos países mais pobres. Para isso, são necessários sistemas de alerta rápido, principalmente a nível internacional, bem como levantamentos dos agregados familiares afectados pela insegurança alimentar, classificados por grau de malnutrição e deficiências alimentares, e a prestação activa de apoio aos pequenos e médios produtores de culturas alimentares (por exemplo, a subvenção de consumos intermédios), e ainda transferências de dinheiro. Uma outra forma eficaz de reduzir a vulnerabilidade consiste em articular as estratégias de desenvolvimento a médio prazo com as actividades de ajuda humanitária. Uma constatação frequente da investigação empírica é que as catástrofes naturais causam menos perdas às economias mais diversificadas e que estas recuperam mais depressa do que as economias pouco diversificadas. Para muitos países em desenvolvimento, a diversificação da produção é grandemente dificultada por factores geográficos. Por conseguinte, as estratégias de desenvolvimento bem concebidas devem avançar nesta direcção A conjugação de investimento público e crédito barato é essencial para se fazerem progressos; mas é igualmente importante que haja margem de manobra suficiente para permitir que sejam implementadas políticas industriais susceptíveis de conduzir à diversificação. Mecanismos internacionais de seguro e de adaptação As catástrofes são, frequentemente, um fenómeno cuja dimensão ultrapassa as capacidades de alguns países, especialmente, os países com economias rurais mais pequenas e mais pobres. Embora a comunidade internacional responda muitas vezes bastante depressa aos apelos de socorro lançados na sequência de catástrofes de grande escala, tem-se verificado que a ajuda efectivamente prestada tende a ficar aquém das promessas feitas: os fundos obtidos pelas Nações Unidas para ajudar a remediar os efeitos das catástrofes são sistematicamente inferiores aos fundos necessários.

20 xx World Economic and Social Survey 2008 Os mecanismos de crédito multilaterais como, por exemplo, o Mecanismo para a Atenuação dos Efeitos de Choques Exógenos, que é gerido pelo FMI e se destina aos países de baixo rendimento, foram criados com o objectivo de ajudar a fazer face a necessidades temporárias da balança de pagamentos decorrentes de choques como catástrofes naturais. A sua eficácia é, todavia, limitada, devido ao nível elevado de condicionalismos impostos. Uma medida susceptível de ser aplicada rapidamente a fim de ajudar melhor os países afectados por catástrofes consistiria em introduzir um mecanismo simples destinado a conceder uma moratória no que se refere ao serviço da dívida, por exemplo, mediante melhoramentos ao processo do Clube de Paris. A comunidade internacional tem vindo a avançar na direcção de uma estratégia mais integrada destinada a reforçar a capacidade de resistência de populações e países vulneráveis. Contudo, tem sido um processo lento. Isto é, em parte, um reflexo de um problema mais vasto relacionado com a arquitectura da ajuda, nomeadamente, a influência de interesses económicos e geopolíticos. Há que criar um mecanismo mundial para atenuar os efeitos das catástrofes, que mobilize os recursos necessários a uma gestão integrada dos riscos. De início, esse mecanismo poderia ser utilizado como um meio melhor de prestar ajuda humanitária em caso de catástrofe, mas deverá evoluir rapidamente no sentido de assumir um conjunto mais alargado de responsabilidades associadas à gestão de catástrofes. Este mecanismo poderia, mais tarde, absorver vários mecanismos que já existem mas estão fragmentados, com o objectivo de se vir a tornar um instrumento dotado dos fundos necessários, não só para prestar ajuda financeira rápida e automaticamente aos países atingidos por uma catástrofe, mas também para começar a executar a tarefa muito mais difícil de investir na redução dos efeitos de catástrofes a longo prazo. Se tomarmos como orientação os números do Serviço Geológico dos Estados Unidos citado há pouco, um mecanismo dotado de 10 mil milhões de dólares parece ser o tipo de objectivo que a comunidade internacional se deve propor, caso pretenda efectuar progressos reais em matéria de redução de riscos. Um mundo que se desmorona: as guerras civis e a recuperação pós-conflito Em alguns países, a insegurança económica crescente tornou-se parte de um processo de exacerbação de divisões sociais cada vez mais profundas e de agravamento da instabilidade política. As suas sociedades frágeis são vulneráveis a uma multiplicidade de ameaças, que vão desde catástrofes naturais à escassez de alimentos e aos choques financeiros, a uma desigualdade crescente e a eleições mal geridas, ou seja, acontecimentos que os podem empurrar para níveis de violência generalizada ou mesmo para o genocídio. Nestas condições, há o perigo de o Estado perder o controlo, não só da sua capacidade de prestar serviços básicos, mas também do seu monopólio tradicional das forças responsáveis pela manutenção da lei e da ordem, e, em última análise, o perigo de perder a sua legitimidade política.