1. Introdução. Igor Arsky 1

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1 A sustentabilidade dos programas e políticas públicas de captação e manejo de água de chuva para a garantia da soberania e segurança alimentar no semi-árido brasileiro. Igor Arsky 1 1 Coordenador do Programa Cisternas/Secretaria Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (SESAN)/Ministério do Desenvolvimento Social e Combate a Fome (MDS). Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental (EPPGG). 1. Introdução A captação de água de chuva tem sido referência fundamental para as políticas de segurança alimentar apoiadas pelo Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS) no semi-árido brasileiro. O aproveitamento racional da água da chuva por estruturas descentralizadas de abastecimento, notadamente a tecnologia social de cisternas de placas, tem se constituído como alternativa técnica viável de promoção da Segurança Alimentar e Nutricional das famílias pobres que se encontram dispersas em toda a extensa zona rural do semi-árido. Nos primeiros anos de existência do MDS, foi priorizado o investimento na primeira água ou água de beber, ou seja, a água considerada como alimento fundamental para manutenção da vida. Em 2007, o MDS passou apoiar projetos de segunda água ou água de comer, nos quais a água da chuva é utilizada para pequena produção familiar de alimentos. Neste contexto, o acesso à água é visto como recurso fundamental de processos produtivos locais que podem contribuir para a segurança alimentar tanto pelo aumento da quantidade de alimentos produzidos como de sua qualidade e diversificação. Finalmente em 2009 o MDS, em conjunto com o Ministério da Educação (MEC), apostou novamente na captação de água de chuva para atender escolas da zona rural da região. A água, neste caso, deverá melhorar as condições de ensino das escolas sem acesso regular à água na região. É a chamada Água de Educar. Esta ação piloto apoiada pelo MDS, em parceria com o Governo do Estado da Bahia, sintetiza a concepção que vem se adotando nas ações de Acesso à Água para Segurança Alimentar, na qual a cisterna de captação de água de chuva é o elemento mobilizador de um processo educativo mais ambicioso e de resgate da cidadania. Assim, a sustentabilidade dos programas de captação e manejo de água da chuva e de segurança alimentar e nutricional assumem um papel de destaque pelo caráter de contemporaneidade, descentralização e participação social e se constitui em objetivo estratégico para o desenvolvimento social e à soberania alimentar no semi-árido brasileiro.

2 2. As Políticas Públicas de Segurança Alimentar e Nutricional O direito humano à alimentação adequada é um direito que possibilita outros direitos, uma vez que está relacionado à própria manutenção da vida. Não é preciso ir longe para perceber os diversos problemas que uma alimentação insuficiente e inadequada pode causar na vida de uma pessoa, comprometendo a sua saúde e a capacidade de seu desenvolvimento. A garantia deste direito a toda a população demanda uma política abrangente e intersetorial que atente tanto para o acesso ao alimento como para a sua produção, processamento, abastecimento, comercialização e consumo. É nesta perspectiva que o Governo Federal vem atuando desde 2003 ao implementar uma expressiva política de Segurança Alimentar e Nutricional, cujos princípios norteadores estão agora consolidados na Lei nº , de 15 de setembro de 2006, que cria o Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional SISAN e consagra os princípios do direito humano à alimentação adequada e da soberania alimentar. A segurança alimentar e nutricional consiste, conforme artigo 3º da citada lei, na realização do direito de todos ao acesso regular e permanente a alimentos de qualidade, em quantidade suficiente, sem comprometer o acesso a outras necessidades essenciais, tendo como base práticas alimentares promotoras da saúde que respeitem a diversidade cultural e que sejam ambiental, cultural, econômica e socialmente sustentáveis. A consecução do direito humano à alimentação adequada e da segurança alimentar e nutricional requer o direito à soberania, princípio que confere aos países o primado de suas decisões sobre a produção e o consumo de alimentos. A Segurança Alimentar e Nutricional (SAN) se constitui, portanto, como direito social a ser assegurado pelo Estado, um direito cidadão que afaste a ameaça de fome (Freitas, 2003). Neste sentido, é necessário destacar o papel exercido pelo Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (Consea) como importante espaço de articulação entre governo e sociedade civil na proposição de diretrizes para a política de SAN. Neste momento, o Conselho se empenha em garantir a aprovação do Projeto de Emenda Constitucional (PEC), que visa levar ao texto constitucional o direito humano à alimentação. Ao longo destes quase sete anos o MDS, por meio da Secretaria Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional, tem apoiado ações e projetos que envolvem todas as dimensões citadas, das quais destacamos: O Programa de Aquisição de Alimentos da Agricultura Familiar (PAA), as Ações de Acesso à Água para Segurança Alimentar, o apoio a implementação de sistemas descentralizados de SAN envolvendo a implementação de banco de alimentos, feiras públicas, cozinhas comunitárias, restaurantes populares, agricultura urbana, educação alimentar e nutricional, apoio a

3 grupos vulneráveis como indígenas e quilombolas e apoio a consórcios intermunicipais de segurança alimentar e nutricional (CONSAD). Obtido o status constitucional, a sustentabilidade dos programas e políticas de SAN dependerão fundamentalmente do êxito na implementação do Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (SISAN), a exemplo de sistemas de outras políticas setoriais como o Sistema Único de Saúde (SUS) e o Sistema Único de Assistência Social (SUAS). 3. As políticas públicas de Segurança Alimentar e Nutricional no Semi-Árido Brasileiro O Semi-Árido Brasileiro é caracterizado pela concentração e irregularidade das chuvas, que associado ao elevado escoamento superficial das águas e às altas taxas de evapotranspiração, resultam em déficit no balanço hídrico da região. O semi-árido brasileiro apresenta um dos piores indicadores sociais do Brasil. Cerca de 2/3 das famílias pobres da zona rural do Brasil estão no semi-árido. É nessa região também que estão os maiores riscos de insegurança alimentar e fome. Pesquisa recente que envolveu 17 mil crianças com até cinco anos apontou uma taxa de desnutrição de 6,6% na região do semi-árido, enquanto que o índice internacionalmente aceitável é de 2,5% (Monteiro et al., 2006). Guardando coerência com a missão institucional, o Ministério elegeu, nessa região, o segmento social que apresentava a maior fragilidade em termos de segurança alimentar e nutricional: os pequenos agricultores familiares, um significativo contingente populacional difuso e excluído da maioria das políticas de promoção da cidadania, devido, em parte, à sua dispersão no espaço rural. É preciso que se diga em parte, por que as verdadeiras causas da ausência histórica de políticas efetivas para essa população decorrem da adoção de políticas inadequadas ou da captura privada dos recursos públicos direcionados a essa população. Ao lado das políticas já mencionadas de SAN 1, o MDS fomentou e apoiou projetos nos quais o acesso à água é o elemento chave para a garantia da segurança alimentar e nutricional. Neste caso, a Política de SAN interage com outro paradigma circunscrito à região: o paradigma da convivência com o semi-árido. Tabela I. Investimento realizado pela SESAN no Semi-Árido (R$ 1,00) Programas AL BA CE MG PB PE PI RN SE TOTAL 1 Vale registrar que no escopo da Segurança Alimentar, o Programa Bolsa Família embora caracterizado como uma política de transferência de renda, tem tido um papel preponderante no sentido do alcance do objetivo de assegurar a todos os brasileiros o direito à alimentação.

4 Agricultura Urbana Apoio à Grupos Vulneráveis Apoio à projetos inovadores Banco de Alimentos Comercialização CONSAD Cozinhas Comunitárias Educação Alimentar e Nutricional PAA Estados e CONAB PAA - Municipal Restaurantes populares públicos TOTAL Os recursos representam investimentos realizados de 2003 até dez/2008 e não incluem as ações de Acesso Água. Fonte: SESAN/MDS. 4. Convivência como mudança de paradigma no semi-árido A sustentabilidade exige que as proposições e as práticas sejam contextualizadas, considerando as especificidades da realidade onde irá incidir, considerando as suas várias dimensões: ambiental, econômica, política, social e cultural. Decorre daí a explicação do fracasso de algumas das concepções e políticas de intervenção que prevaleceram historicamente no semi-árido. A convivência com o semi-árido, ao contrário, vem se caracterizando como uma perspectiva cultural orientadora de um desenvolvimento cuja finalidade é a melhoria das condições de vida e a promoção da cidadania, por meio de iniciativas socioeconômicas e tecnológicas ambientalmente apropriadas (Silva, 2006). Nesse sentido, embora esteja

5 ainda em processo de consolidação, suas propostas buscam contextualizar os princípios da sustentabilidade, possibilitando a harmonização entre a justiça social, a prudência ecológica, a eficiência econômica e a cidadania política. O paradigma de convivência com o semi-árido está ancorado num movimento político e social amplo, com apoio de governos estaduais e da sociedade civil, que tem na Articulação do Semi-Árido ASA Brasil sua mais atuante expressão. Como braço operacional da ASA foi criada a Associação Programa Um Milhão de Cisternas (AP1MC), uma Organização da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP) que se estruturou para atuar em todo o espaço do Semi-Árido, abrangendo diversas ONGs locais e regionais. Por meio de Termos de Parceria com a AP1MC o MDS vem, desde 2003, contribuindo significativamente para o fortalecimento da estratégia política de convivência com o semi-árido. Posteriormente o MDS firmou convênios com Governos Estaduais e Municipais, estimulando os entes federados a adotar também tal estratégia. A proposta de convivência do semi-árido formulada como estratégia da sociedade civil de mudança de paradigma de desenvolvimento sustentável, assim como a política de segurança alimentar e nutricional do governo federal, que visa assegurar os direitos básicos à alimentação das populações vulneráveis formam um binômio capaz de transformar a realidade social da região. As ações de acesso à água, voltadas para a população de baixa renda difusa da zona rural tem sido orientada por esse binômio estratégico, tendo a captação de água de chuva como elemento central. Tabela II. Execução Física - Programa Cisternas UNIDADE DA FEDERAÇÃO Agua de Beber³ Agua de Comer¹ Agua de Educar² ALAGOAS BAHIA CEARÁ ESPIRITO SANTO MARANHÃO MINAS GERAIS PARAÍBA PERNAMBUCO PIAUÍ RIO GRANDE DO NORTE SERGIPE TOTAL ¹ As implementações de Segunda Água apoiadas pelo MDS (Água de Comer) são: Cisterna Calçadão, Barragem Subterrânea, Barraginhas, Cisternas de Enxurradas, Tanques de Pedra/Caldeirão e Bombas D águas Populares, envolvendo a meta de unidades até Cabe ressaltar que ação conta com a parceria e recursos da Companhia Nacional de Desenvolvimento do Vale do São Francisco e Parnaíba (Codevasf). ² O projeto tem com parceria o MDS e o MEC para a implementação de cisternas em escolas localizadas na zona rural da região do semi-árido baiano, tanto para consumo da escola como para implementação de hortas escolares. ³ Reflete o investimento realizado com recursos do orçamento da união (MDS) e recursos oriundo de doações ao Fome

6 Zero para a construção de cisternas de placas domiciliares de 16 mil litros. Fonte: CGAIP/SESAN/MDS Tabela III Execução Financeira - Programa Cisternas Executor Agua de Beber Agua de Comer¹ Agua de Educar² AP1MC/ASA ESTADOS MUNICÍPIOS TOTAL Fonte: CGAIP/SESAN/MDS 5. A sustentabilidade dos programas e políticas públicas de captação e manejo de água de chuva para a garantia da soberania e segurança alimentar no semi-árido brasileiro: algumas considerações. Em uma região de deficiência hídrica e no contexto das mudanças climáticas e da eminente escassez de água a nível global, fica evidente a dimensão ambiental da sustentabilidade das políticas de captação e manejo de água de chuva. Reduções de chuva aparecem na maioria dos modelos globais do IPCC AR4 2, assim como um aquecimento que pode chegar até 3-4ºC para a segunda metade do século XXI (Marengo, 2007). A dimensão social da sustentabilidade é sem dúvida a mais evidente, uma vez que promove a redução da desigualdade social e o aumento da coesão social, na medida em que garante direitos fundamentais aos mais vulneráveis, facilitando a fixação do homem na região, evitando o êxodo rural e conferindo às famílias alternativas concretas para o desenvolvimento de uma agricultura rural sustentável. A sustentabilidade econômica, por sua vez, é refletida no baixo valor unitário do investimento, na durabilidade e facilidade de manutenção do equipamento, e nos benefícios economicamente mensuráveis obtidos pelos beneficiários. Embora eminentemente alinhados com os preceitos do desenvolvimento sustentável, os programas e projetos de captação de água de chuva para segurança alimentar possuem características que interferem negativamente na sustentabilidade 2 Quarto Relatório de Avaliação do Painel Intergovernamental de Mudanças Climáticas. O IPCC é a instância que congrega pesquisadores de vários os países, no âmbito do Protocolo de Quioto, responsável pelos estudos técnicos e cenários de aquecimento global.

7 destes programas e projetos ao longo do tempo. No caso dos projetos operados em parceria com a sociedade civil (ASA/AP1MC) a fragilidade consiste na ausência de um marco legal consolidado que oriente de maneira eficaz a relação do terceiro setor com o Estado na implementação de políticas. Essa fragilidade ficou evidente quando da obrigatoriedade da utilização do pregão eletrônico 3 pelas entidades que recebiam recursos do governo federal e quando da interpretação da impossibilidade de se realizar aditivos de metas em termos de parcerias 4. Ambos os casos levaram à paralisação da parceria, desmobilizando equipes, desestruturando processos de trabalho e desestimulando atores sociais envolvidos. No caso das parcerias com Estados e Municípios, a fragilidade consiste na adoção dos instrumentos de repasse de recursos discricionários do Governo Federal que são realizados por meio de convênios. Embora flexível o bastante para abrigar projetos inovadores e em fase inicial de experimentação, os convênios não se mostram como meios capazes de garantir estabilidade e institucionalização da política. De novo temos que destacar a importância do desenvolvimento do Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (SISAN), que deverá permitir que Estados e Municípios assumam papéis mais relevantes e autônomos na consecução dos objetivos da Segurança Alimentar. Embora existam riscos é preciso apontar, por fim, alguns fatores que contribuem positivamente com a sustentabilidade dos projetos e políticas, entre as quais destacamos: a aceitação social e o envolvimento da sociedade civil organizada, a adoção de práticas transparentes de prestação de contas e o reconhecimento público dos resultados sociais alcançados. Referências bibliográficas FREITAS, M. C. S. Agonia da Fome. Salvador/ RJ Edufba/Fiocruz, MARENGO, J, 2007: Possíveis impactos da mudança de clima decorrente de aquecimento global no Nordeste: Aridização, desertificação e eventos extremos de seca no futuro. Com Ciência, Revista Eletrônica de Jornalismo Científico, 10 mar Pregão é uma modalidade de Licitação relativamente nova, instituída pela Lei , de 17 de julho de 2002, que consiste basicamente em um leilão às avessas. A Portaria Interministerial MF/MPOG nº 217, de 31 de julho de 2007 estabeleceu que as Oscips que recebem recursos públicos deveriam adotar a modalidade pregão a partir de 31 de dezembro Tal imposição provocou a paralisação do Programa Um Milhão de Cisternas durante cerca cinco meses. 4 O MDS operou com a AP1MC, entre 2003 e 2007, por intermédio de um único Termo de Parceria que recebeu nove aditivos para a contração de novas metas. A partir de 2008, nova interpretação jurídica, considerou que para contratação de novas metas seriam necessário sempre a celebração de novos termos de parceria. Por isso o MDS mantém hoje quatro termos de parcerias vigentes com a AP1MC.

8 MONTEIRO C. A., CONDE W. L., KONNO S. C. Análise do inquérito Chamada Nutricional In: Secretaria de Avaliação e Gestão da Informação, Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, organizador. Chamada Nutricional: um estudo sobre a situação nutricional das crianças no semi-árido brasileiro. Brasília: Secretaria de Avaliação e Gestão da Informação, Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome; (Cadernos de Estudos: Desenvolvimento Social em Debate, 4). SILVA, R. M. A Entre o combate a seca e a convivência com o semi-árido: transições paradigmáticas e sustentabilidade do desenvolvimento. Brasília: UNB Centro de Desenvolvimento Sustentável, (Tese de doutorado).