Avaliação Actuarial do Sistema Previdencial da Segurança Social

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1 Avaliação Actuarial do Sistema Previdencial da Segurança Social Sistema Previdencial GEP/MSESS JUNHO DE 2015

2 Índice 1. SUMÁRIO EXECUTIVO PROJECÇÃO DAS FONTES DE FINANCIAMENTO DO SISTEMA ENQUADRAMENTO GERAL EVOLUÇÃO DA RECEITA COM CONTRIBUIÇÕES E QUOTIZAÇÕES ESTRUTURA SALARIAL, CONTRIBUIÇÕES MÉDIAS E TAXAS DE CONTRIBUIÇÃO PROJECÇÃO DA DESPESA: PENSÕES E COMPLEMENTOS BREVE ENQUADRAMENTO PENSÃO DE VELHICE PENSÃO DE INVALIDEZ PENSÃO DE SOBREVIVÊNCIA EVOLUÇÃO DA DESPESA COM PENSÕES E COMPLEMENTOS CARACTERIZAÇÃO DA POPULAÇÃO DE PENSÕES PENSÕES ESTATUTÁRIAS E PENSÕES TOTAIS MÉDIAS PROJECÇÃO DO NÚMERO DE PENSÕES POR EVENTUALIDADE PROJECÇÃO DA DESPESA COM PENSÕES E COMPLEMENTOS PROJECÇÃO DA DESPESA COM PRESTAÇÕES SOCIAIS POR DESEMPREGO BREVE CARACTERIZAÇÃO DAS PRESTAÇÕES SOCIAIS POR DESEMPREGO PROJECÇÃO DA DESPESA COM PRESTAÇÕES SOCIAIS POR DESEMPREGO CONTA PREVISIONAL DO SISTEMA PREVIDENCIAL-REPARTIÇÃO E ANÁLISE DE SUSTENTABILIDADE CONTA PREVISIONAL DO SISTEM PREVIDENCIAL-REPARTIÇÃO AVALIAÇÃO DE SUSTENTABILIDADE FINANCEIRA DE LONGO PRAZO DO SISTEMA ESTIMATIVA DA DÍVIDA IMPLÍCITA DO SISTEMA TAXA CONTRIBUTIVA DE EQUILÍBRIO DO SISTEMA BIBLIOGRAFIA ANEXOS i

3 Índice de Quadros Quadro 1 DESAGREGAÇÃO DA TAXA CONTRIBUTIVA GLOBAL Quadro 2 IMPORTÂNCIA RELATIVA DAS VÁRIAS EVENTUALIDADES NA DESAGREGAÇÃO DA TCG Quadro 3 DESAGREGAÇÃO DA RECEITA COM CONTRIBUIÇÕES E QUOTIZAÇÕES POR EVENTUALIDADE Quadro 4 NÚMERO E IDADE MÉDIA DOS CONTRIBUINTES SINGULARES POR GRUPO PROFISSIONAL, Quadro 5 REMUNERAÇÃO MÉDIA MENSAL DECLARADA POR GÉNERO E GRUPO PROFISSIONAL, Quadro 6 CONTRIBUIÇÃO MÉDIA ANUAL DECLARADA POR GÉNERO E TIPO DE QUALIFICAÇÃO, Quadro 7 EVOLUÇÃO DA DESPESA COM PENSÕES E COMPLEMENTOS NA SEGURANÇA SOCIAL Quadro 8 EVOLUÇÃO DO N.º DE PENSÕES DO SISTEMA DE SEGURANÇA SOCIAL POR REGIME Quadro 9 IDADE MÉDIA DOS PENSIONISTAS DO SSS POR REGIME, GÉNERO E EVENTUALIDADE, Quadro 10 PENSÃO MÉDIA TOTAL EM PROPORÇÃO DO SALÁRIO MÉDIO MENSAL DO RGSS, Quadro 11 EVOLUÇÃO DA DESPESA COM PENSÕES E COMPLEMENTOS DO SISTEMA PREVIDENCIAL Quadro 12 PROJECÇÃO DOS PRINCIPAIS INDICADORES SOBRE AS PRESTAÇÕES POR DESEMPREGO Quadro 13 CONTA PREVISIONAL DA SEGURANÇA SOCIAL: SISTEMA PREVIDENCIAL - REPARTIÇÃO (PREÇOS CORRENTES) Quadro 14 CONTA PREVISIONAL DA SEGURANÇA SOCIAL: SISTEMA PREVIDENCIAL - REPARTIÇÃO (PREÇOS CONSTANTES 2013) Quadro 15 CONTA PREVISIONAL DA SEGURANÇA SOCIAL: SISTEMA PREVIDENCIAL - CAPITALIZAÇÃO (PREÇOS CORRENTES) 55 Quadro 16 ESTIMATIVA DA DÍVIDA IMPLÍCITA DO SISTEMA PREVIDENCIAL REPARTIÇÃO Quadro 17 CONTRIBUIÇÃO DE EQUILÍBRIO (PAYGO) DO SISTEMA PREVIDENCIAL REPARTIÇÃO Quadro 18 GAP - GENERAL AVERAGE PREMIUM Índice de Figuras Figura 1 EVOLUÇÃO DA RECEITA COM CONTRIBUIÇÕES E QUOTIZAÇÕES Figura 2 PERFIL SALARIAL POR IDADE, GÉNERO E GRUPO DE CONTRIBUINTES DO RGSS EM Figura 3 PROJECÇÃO DO N.º ANUAL DE NOVAS PENSÕES DO SISTEMA PREVIDENCIAL, POR EVENTUALIDADE Figura 4 PROJECÇÃO DO N.º TOTAL DE PENSÕES DO SISTEMA PREVIDENCIAL, POR GÉNERO Figura 5 EVOLUÇÃO DO RÁCIO DE SUPORTE DO SISTEMA PREVIDENCIAL - REPARTIÇÃO Figura 6 EVOLUÇÃO DA DESPESA COM PENSÕES E COMPLEMENTOS POR EVENTUALIDADE Figura 7 EVOLUÇÃO DA DESPESA COM PENSÕES E COMPLEMENTOS DO SISTEMA PREVIDENCIAL Figura 8 PROJECÇÃO DA PENSÃO ESTATUTÁRIA MÉDIA MENSAL DOS NOVOS PENSIONISTAS DO RGSS Figura 9 TAXA DE SUBSTITUIÇÃO ENTRE A 1ª PENSÃO E O SALÁRIO MÉDIO PROJECTADO, RGSS Figura 10 DISTRIBUIÇÃO, POR GÉNERO, DOS BENEFICIÁRIOS DE PRESTAÇÕES DE DESEMPREGO Figura 11 ESTRUTURA ETÁRIA DOS BENEFICIÁRIOS DE PRESTAÇÕES DE DESEMPREGO POR GÉNERO Figura 12 PROJECÇÃO DO NÚMERO DE BENEFICIÁRIOS DAS PRESTAÇÕES POR DESEMPREGO E EM PROPORÇÃO DO NÚMERO DE CONTRIBUINTES Figura 13 PROJECÇÃO DO NÚMERO DE BENEFICIÁRIOS DAS PRESTAÇÕES POR DESEMPREGO, POR GÉNERO Figura 14 PROJECÇÃO DO Nº DE BENEFICIÁRIOS COM MAJORAÇÃO DAS PRESTAÇÕES DE DESEMPREGO, POR GÉNERO Figura 15 PROJECÇÃO DO PERÍODO MÉDIO DE CONCESSÃO DAS PRESTAÇÕES POR DESEMPREGO Figura 16 PROJECÇÃO DOS ENCARGOS COM PRESTAÇÕES SOCIAIS POR DESEMPREGO E TAXA DE DESEMPREGO Figura 17 EVOLUÇÃO DAS RECEITAS CORRENTES DO SISTEMA PREVIDENCIAL REPARTIÇÃO Figura 18 EVOLUÇÃO DAS DESPESAS CORRENTES DO SISTEMA PREVIDENCIAL REPARTIÇÃO Figura 19 EVOLUÇÃO DO SALDO DO SISTEMA PREVIDENCIAL - REPARTIÇÃO (RECEITAS PRÓPRIAS) Figura 20 EVOLUÇÃO DA COMPOSIÇÃO DAS RECEITAS CORRENTES DO S. PREVIDENCIAL REPARTIÇÃO Figura 21 EVOLUÇÃO DA COMPOSIÇÃO DAS DESPESAS CORRENTES DO SISTEMA PREVIDENCIAL - REPARTIÇÃO Figura 22 IMPORTÂNCIA RELATIVA DAS VÁRIAS EVENTUALIDADES NA DESPESA COM PRESTAÇÕES SOCIAIS Figura 23 IMPORTÂNCIA RELATIVA DAS VÁRIAS EVENTUALIDADES NA DESPESA COM PRESTAÇÕES SOCIAIS, ii

4 1. SUMÁRIO EXECUTIVO As dinâmicas desfavoráveis da demografia, da economia e do mercado de trabalho, projectadas para as próximas décadas em Portugal, contribuirão para agravar as dificuldades de financiamento dos Sistemas Públicos de Protecção Social, colocando em causa a sua sustentabilidade financeira e aumentando a pressão sobre as finanças públicas do país. Não obstante as medidas excepcionais de aumento da receita e de contenção e corte da despesa adoptadas em Portugal nos últimos anos, a realidade mostra que o equilíbrio financeiro dos sistemas de protecção social tem sido assegurado pela afectação crescente de impostos e/ou outras fontes de financiamento externas. O recurso a esta via para cobrir os défices de autofinanciamento tornará os sistemas cada vez mais assistencialistas, afastando-os da lógica contributiva e do princípio da solidariedade laboral com base nos quais foram fundados, princípios estes nos quais reside, em grande medida, a sua legitimidade. A acentuação da iniquidade intra e intergeracional, o aumento da desconfiança de participantes e beneficiários em relação à viabilidade dos sistemas e à sua capacidade para atingir os seus desígnios fundamentais, a quebra recorrente das promessas de benefício definido, a todos convocam para uma reflexão profunda em torno da equidade, sustentabilidade e adequação dos sistemas de protecção social. Ao nível individual, os sistemas de protecção social visam, primariamente, proporcionar segurança contra níveis de rendimento e/ou riqueza baixos na velhice e nas demais eventualidades cobertas (desemprego, doença, invalidez, etc.). Mediante decisões de consumo e de poupança apropriadas, esta piggybank function permite transferir, no tempo e entre contingências, poder aquisitivo com origem nos rendimentos do trabalho gerados durante a vida activa para financiamento do consumo na reforma contribuindo, assim, para a manutenção dos níveis de vida em períodos de ausência e/ou diminuição do rendimento e para o alisamento dos níveis de consumo ao longo do ciclo de vida. Oferecem ainda um mecanismo de seguro social ou de mutualização dos riscos intrageracionais, associados a contingências imediatas ou diferidas. Ao nível das políticas públicas, os sistemas incorporam uma função redistributiva, que se materializa no pagamento de prestações sociais, em situações de falta ou insuficiência de contribuições e/ou recursos económicos, e no âmbito de objectivos mais gerais das políticas públicas. Prosseguem ainda este objectivo através de políticas (gerais ou selectivas) de redução dos níveis de pobreza e de exclusão social, em especial entre os mais velhos. A juntar a estes objectivos primários, os sistemas de protecção social devem ainda procurar promover a equidade intra e intergeracional, reduzindo as transferências não intencionais de rendimento e reforçando a noção de justiça no sistema, criar incentivos à participação no 3

5 mercado de trabalho, prolongando a vida activa, à redução do risco moral, contribuir para o aumento da poupança agregada do país e para o desenvolvimento dos mercados financeiros, promover uma adequada partilha dos riscos macroeconómicos entre gerações, reforçar a autonomia e responsabilidade individuais, ser um catalisador do crescimento económico, aumentar a confiança dos trabalhadores e das empresas no futuro, aumentar a previsibilidade na tomada de decisões de consumo, poupança e investimento. Estudos recentes sugerem que uma boa parte dos impostos, contribuições e quotizações cobrados pelos sistemas para financiar as prestações sociais são redistribuídos ao longo do ciclo de vida dos beneficiários e não entre diferentes participantes. Este mecanismo de redistribuição dita intrapessoal, de transferência de poder de compra entre diferentes estágios da vida, é substancialmente distinto da tradicional redistribuição interpessoal, entre indivíduos com distintos níveis de rendimento e/ou riqueza, e suscita a necessidade de rever os moldes em que se estruturam os sistemas de protecção social. Se é inquestionável que uma parte dos impostos e contribuições pagos se convertem em prestações sociais recebidas ao longo da vida, a realidade mostra igualmente que esses impostos e benefícios tendem a distorcer o comportamento do indivíduo. Neste contexto, é fundamental reforçar a contributividade do sistema reforçando a ligação actuarial entre contribuições e benefícios, eliminar o problema de "free-rider", reduzindo ou minimizando o acesso às prestações contributivas por parte de beneficiários que não exibem suficiente carreira contributiva ( something for nothing problem 1 ), combater o crescente sentimento de que as contribuições não passam de impostos e que do seu pagamento não decorre qualquer contrapartida em termos de prestações sociais ( nothing for something problem), tornar os mecanismos redistributivos mais transparentes. Um sistema de protecção social só cumpre de forma duradoura os seus propósitos se for demográfica, económica e financeiramente sustentável, se proporcionar prestações sociais adequadas e se for entendido como intra e intergeracionalmente justo. Um sistema de protecção social contributivo diz-se financeiramente sustentável se estiver em equilíbrio actuarial. No caso particular do Sistema Previdencial da Segurança Social, cujo modelo de financiamento estipulado por lei é de repartição contemporânea, tal pressupõe, em termos genéricos, que as receitas actuais e futuras com contribuições e quotizações sociais devem, em conjunto com os activos de fundos de reserva existentes, ser suficientes para financiar a despesa prevista com diferentes prestações sociais no médio e longo prazos. 1 Bell, K., Gaffney, D. (2012). Making a contribution: social security for the future. Touchstone Pamphlet Nº 12, London. 4

6 Quando tal não acontece e o sistema evidencia um desequilíbrio de carácter estrutural, tornase necessário ajustar os benefícios (em montante e/ou em duração do período de atribuição), e/ou aumentar o nível de contribuições e/ou recorrer a fontes de financiamento externas ao sistema, fontes essas que, no caso do Sistema Previdencial, têm passado nos últimos anos pelo recurso a dotações anuais extraordinárias provenientes do Orçamento de Estado. O recurso extraordinário (mas crescente) a fontes de financiamento externas ao regime de protecção social, para colmatar os défices de autofinanciamento, deixa o sistema dependente da situação global das finanças públicas do país e, num quadro mais geral, dos compromissos assumidos pelo Estado Português no contexto da nova arquitectura europeia em matéria de regras e procedimentos orçamentais. Com o objectivo de quantificar o valor actual e futuro das responsabilidades líquidas do Sistema Previdencial da Segurança Social e os seus impactos orçamentais, efectuamos neste estudo uma avaliação actuarial e uma análise da sustentabilidade financeira do sistema num horizonte temporal de 75 anos. A avaliação socorre-se de um modelo de projecção de natureza actuarial, com base no qual é possível, assente em pressupostos (demográficos, macroeconómicos, do mercado de trabalho, actuariais), projectar, de forma integrada, a evolução a longo prazo dos principais indicadores físicos e financeiros do sistema, quantificar a respectiva dívida implícita e estimar as taxas contributivas de equilíbrio (globais e por eventualidade). A projecção das fontes de autofinanciamento do Sistema Previdencial aponta para um crescimento médio anual esperado da receita com contribuições e quotizações de 1,17% entre 2013 e Salientamos, contudo, que este crescimento só será possível se se confirmarem as previsões de crescimento salarial real e nominal consideradas no estudo, i.e., se as previsões de crescimento significativo da produtividade do trabalho se materializarem, uma vez que é esperada uma redução substancial do número de contribuintes singulares no período em análise, fruto das tendências fortemente negativas antecipadas para a evolução demográfica. O peso da receita com contribuições e quotizações no PIB, a preços constantes de 2013, aumentará, segundo as projecções deste estudo, 0,42 pontos percentuais até 2060, partindo de um valor actual de 7,73% do PIB para um valor 8,15% em Para este aumento contribuem fortemente as contribuições e quotizações dos trabalhadores que exercem funções públicas, na sua grande maioria hoje integrados no Regime de Protecção Social Convergente gerido pela Caixa Geral de Aposentações, que vão sendo progressivamente integrados no Sistema Previdencial no quadro do encerramento do sistema gerido pela CGA a novos subscritores, em 31 de Dezembro de

7 Os resultados do estudo indicam ainda que o equilíbrio demográfico do Sistema Previdencial- Repartição, mediado por diferentes indicadores da relação entre o número de financiadores (actuais e potenciais) do sistema e o número de beneficiários das prestações sociais está comprometido. Por exemplo, o rácio entre a população activa com idades no intervalo e o número de pensões registará uma queda acentuada no período em análise, passando dos actuais 1,86 indivíduos activos por pensão do Sistema Previdencial, em 2013, para um valor de 0,91 em 2060, fruto quer da redução estimada da população activa quer do aumento significativo do número de pensões. A análise da conta previsional permite concluir que as receitas e despesas totais do sistema vão crescer a preços correntes e a preços constantes, mas a ritmos diferenciados, agravando os saldos negativos registados em 2013 e Com efeito, se excluirmos as transferências extraordinárias do OE efectuadas em 2013 e 2014 para financiamento do défice do SSS, no valor de EUR e EUR (OER 2014), respectivamente, o défice do Sistema Previdencial-Repartição teria sido de EUR (0,66% do PIB) em 2013 e EUR (0,62% do PIB) em As projecções apontam para um desequilíbrio financeiro recorrente do Sistema Previdencial que se irá agravar nas próximas décadas, alcançando em 2060 uma cifra de M (ou 3,13% do PIB), a preços correntes. Se considerarmos apenas o diferencial entre as receitas próprias do sistema (contribuições e quotizações) e a despesa com as prestações sociais de natureza contributiva, as necessidades de financiamento do Sistema Previdencial-Repartição que, em 2013, ascendiam a 0,81% do PIB continuarão a agravar-se alcançando, em 2060, um valor de M, a preços constantes de 2013, correspondentes a 3,24% do PIB a preços constantes desse ano. No lado da despesa, o principal contributo para o aumento dos encargos com prestações sociais vem do aumento dos gastos com pensões e complementos, que representará em ,3% da despesa total. A despesa com pensões crescerá significativamente no período em análise, quer pelo efeito-volume (aumento do número de pensões) quer por um efeito-preço (aumento da pensão estatutária média do stock de pensionistas). A preços correntes, a despesa com pensões passará dos actuais M para M em Se descontarmos o efeito da inflação, a despesa cresce M no período apresentado, para um valor em 2060 de M. Por eventualidade, o maior contributo para o crescimento da despesa com pensões e complementos é dado pelas pensões de velhice, cujo encargo para o sistema aumenta 173% em termos acumulados no período em análise para um valor em 2060 de M. Relevante é ainda o acréscimo da despesa com pensões de sobrevivência - viuvez, para um valor de M em

8 O aumento das pensões estatutárias médias (e totais) do stock de pensionistas do sistema previdencial previsto no estudo decorre: (i) da aplicação das regras de actualização automática das pensões, (ii) do aumento da pensão estatutária média dos novos pensionistas, fruto quer da aplicação da actual fórmula de cálculo que é menos penalizadora do que a anterior uma vez que exclui o factor de sustentabilidade para as pensões requeridas à idade normal de reforma, (iii) da maturação do sistema que conduzirá à reforma de gerações de trabalhadores com carreiras contributivas mais longas e significativas que se traduzirão, apesar de com menores taxas de substituição, em pensões médias mais elevadas; (iv) do efeito-substituição associado à saída do sistema (por morte) das actuais gerações de pensionistas com idades mais avançadas e pensões substancialmente mais baixas do que a média, e a sua substituição por pensionistas mais jovens e com pensões mais elevadas; (v) da progressiva integração dos novos funcionário públicos (admitidos após Dezembro de 2005) no RGSS. A utilização do FEFSS para colmatar as necessidades de financiamento do Sistema Previdencial- Repartição conduzirá ao seu esgotamento em 2024 ou 2025, consoante os cenários de taxa de retorno considerados, o que significa que a manutenção de défices significativos e persistentes no sistema não poderá ser colmatada pelo recurso ao fundo, carecendo da transferência de dotações crescente do OE a partir dessa data. As estimativas da dívida implícita do Sistema Previdencial-Repartição (considerando como medida adequada dos défices de autofinanciamento o Saldo Receitas Próprias), oscilam entre os M (ou 179,58% do PIB) no cenário mais pessimista, de uma taxa de desconto de 3%, e os M (ou 83,89% do PIB) na hipótese mais favorável de uma taxa de desconto anual nominal de 5%. As estimativas da taxa contributiva global de equilíbrio mostram que o General Average Premium necessário para, num horizonte temporal de 75 anos, cobrir as necessidades de financiamento do Sistema Previdencial, através de contribuições e quotizações, é de 41,41%, i.e., a taxa contributiva global (sem administração) deveria aumentar 8,43 pontos percentuais face ao seu valor actual. Por eventualidade, as contingências mais carenciadas são as de velhice e morte, enquanto, segundo as projecções no longo prazo, as contingências de desemprego, invalidez, doença e doença profissional apresentariam excedente financeiro. 7

9 2. PROJECÇÃO DAS FONTES DE FINANCIAMENTO DO SISTEMA 2.1 ENQUADRAMENTO GERAL A Lei 4/2007, de 16 de Janeiro, que aprova as Bases Gerais do Sistema de Segurança Social e o Decreto Lei n.º 367/2007, de 2 de Novembro, que estabelece o quadro genérico do financiamento do sistema da Segurança Social introduziram algumas alterações na estrutura do sistema, que passou a integrar o sistema de protecção social de cidadania, o sistema previdencial e o sistema complementar. Estabeleceram ainda o quadro genérico do financiamento do sistema da Segurança Social, procurando discriminar as receitas e as despesas enquadradas em cada um dos sistemas, concretizando o princípio da adequação selectiva das fontes de financiamento às modalidades de protecção social. De acordo com este princípio, a determinação das fontes de financiamento e a afectação dos recursos financeiros deve ser feita de acordo com a natureza e os objectivos das modalidades de protecção social e com as situações e medidas especiais, designadamente as relacionadas com políticas activas de emprego e formação profissional. Com estas alterações legislativas procurava-se tornar mais transparente e rigorosa a gestão financeira do sistema, delimitando de forma mais precisa as responsabilidades em matéria de financiamento que devem caber, por um lado, ao Estado nas transferências realizadas para a área não contributiva da Segurança Social e, por outro, aos trabalhadores e entidades empregadoras que, através do pagamento de contribuições e quotizações sociais, suportam os encargos com as prestações sociais contributivas. Em resultados destas alterações, o sistema passou a estabelecer três grandes fontes de financiamento (art.º 3º do DL n.º 367/2007, de 2 de Novembro): a) Financiamento através de quotizações dos trabalhadores por conta de outrem, de contribuições dos trabalhadores independentes, de contribuições das entidades empregadoras, devidas no âmbito dos regimes gerais de Segurança Social e, bem assim, de outras contribuições, devidas no âmbito de outros regimes de Segurança Social, ainda que de inscrição facultativa; b) Financiamento por transferências do Orçamento do Estado; c) Financiamento por consignação de receitas. O sistema precisou ainda que a concretização do princípio da adequação selectiva das formas de financiamento às modalidades de protecção social significaria daí em diante que (art.º 4º): 8

10 a) As prestações substitutivas de rendimentos de actividade profissional atribuídas no âmbito do sistema previdencial (por desemprego, doença, velhice, invalidez,...) e, bem assim, as políticas activas de emprego e formação profissional devem ser financiadas por quotizações dos trabalhadores e por contribuições das entidades empregadoras. b) As prestações sociais garantidas no âmbito do sistema de protecção social de cidadania devem ser financiadas por transferências do Orçamento do Estado e por consignação de receitas; c) Sem prejuízo do disposto na alínea (b), a contrapartida nacional das despesas financiadas no âmbito do Fundo Social Europeu é suportada pelo Orçamento do Estado. d) As despesas de administração e outras despesas comuns do sistema, qualquer que seja a sua natureza, são financiadas através das fontes correspondentes aos sistemas de protecção social de cidadania e previdencial, na proporção dos respectivos encargos. O Decreto Lei n.º 367/2007, de 2 de Novembro, veio ainda determinar que o financiamento do sistema previdencial e sua gestão financeira obedecem a mecanismos redistributivos de base profissional, combinando métodos de repartição e de capitalização, sendo que a componente de capitalização se refere à capitalização pública de estabilização. 2 A combinação destas técnicas dá origem ao desdobramento do sistema previdencial em Sistema Previdencial- Repartição e Sistema Previdencial-Capitalização. O Sistema Previdencial-Repartição regista a receita e despesa dos regimes contributivos, a saber do regime geral dos trabalhadores por conta de outrem, do regime dos trabalhadores independentes e do seguro social voluntário. A sua principal fonte de financiamento são contribuições e quotizações pagas por trabalhadores e entidades empregadoras, obtidas por aplicação de taxas contributivas aos rendimentos profissionais considerados na base de incidência contributiva nos termos do Código dos Regimes Contributivos do Sistema Previdencial da Segurança Social (CRCSPSS). A taxa que assegura a cobertura de todas as eventualidades (do regime geral) corresponde à taxa contributiva global (comummente conhecida por Taxa Social Única, TSU), mas existem no CRCSPSS inúmeras outras taxas contributivas que reflectem designadamente um âmbito material (conjunto de eventualidade e/ou prestações) mais restrito. 2 A componente financeira do sistema previdencial gerida em repartição é denominada Sistema Previdencial-Repartição e a componente gerida em capitalização denomina-se Sistema Previdencial- Capitalização. 9

11 A taxa contributiva global (TCG) do regime geral correspondente ao elenco das eventualidades protegidas é de 34,75%, cabendo 23,75% à entidade empregadora e 11% ao trabalhador, sem prejuízo da possibilidade de se aplicarem taxas contributivas diferenciadas a categorias de trabalhadores ou a situações específicas. A taxa contributiva global integra o custo correspondente a cada uma das eventualidades previstas no âmbito da protecção social conferida pelo regime geral dos trabalhadores por conta de outrem (doença, parentalidade, desemprego, doenças profissionais, invalidez, velhice e morte), sendo este calculado em função do valor das seguintes parcelas: (a) Custo técnico das prestações; (b) Encargos de administração; (c) Encargos de solidariedade laboral e (d) Encargos com políticas activas de emprego e valorização profissional. Nos termos do CRCSPSS em vigor, a taxa contributiva global é desagregada por cada eventualidade nos seguintes termos (artigo 51.º do CRCSPSS): Quadro 1 DESAGREGAÇÃO DA TAXA CONTRIBUTIVA GLOBAL Eventualidade Total Custo Administração Solidariedade Políticas Activas Total sem Técnico Laboral Emprego e FP Administração Doença 1,40% 1,33% 0,03% 0,04% 1,37% Doença Profissional 0,50% 0,06% 0,44% 0,50% Parentalidade 0,76% 0,72% 0,02% 0,02% 0,74% Desemprego 5,13% 3,76% 0,09% 0,12% 1,16% 5,04% Invalidez 4,30% 3,51% 0,09% 0,12% 0,58% 4,21% Velhice 20,21% 19,10% 0,48% 0,63% 19,73% Morte 2,45% 2,31% 0,06% 0,08% 2,39% Total global 34,75% 30,79% 0,77% 1,45% 1,74% 33,98% Fonte: Elaboração própria com base no CRCSPSS. Como se pode observar no Quadro 1, a maior fatia da TCG está afecta à eventualidade Velhice (20,21% do custo total), logo seguida das eventualidades Desemprego (5,13%), Invalidez (4,30%) e Morte (2,45%). As eventualidades Doença (1,40%), Parentalidade (0,76%) e Doença Profissional (0,50%) recebem fatias menos representativas da TCG. Saliente-se que dos 34,75% da TCG, 88,60% destinam-se a financiar o custo técnico das prestações, 2,22% estão afectos ao pagamento dos custos de administração do sistema, 4,17% devem ser suficientes para suportar a solidariedade laboral e 5,01% das contribuições estão consignadas às políticas activas de emprego e valorização profissional. O Quadro 2 representa a importância de cada eventualidade na desagregação da Taxa Contributiva Global e ilustra o peso relativo que as diferentes prestações sociais assumem no orçamento do Sistema Previdencial-Repartição. Como se observa, o sistema prevê que as prestações sociais relacionadas com a eventualidade Velhice captem 58,16% da totalidade das 10

12 contribuições e quotizações pagas pelos trabalhadores por conta de outrem (58,06% se excluirmos a parcela destinada a cobrir as despesas de administração), 14,76% devem ser suficientes para financiar as prestações sociais previstas no sistema previdencial para a eventualidade Desemprego, 12,37% para as prestações por Invalidez, 7,05% para as prestações por Morte, 4,03% para prestações por Doença, 2,19% para prestações associadas à Parentalidade e apenas 1,44% para financiar os encargos com a Doença Profissional. A legislação estabelece que a desagregação da Taxa Contributiva Global deve ser revista quinquenalmente, com base em estudos actuariais a desenvolver para o efeito. Quadro 2 IMPORTÂNCIA RELATIVA DAS VÁRIAS EVENTUALIDADES NA DESAGREGAÇÃO DA TCG Eventualidade Total Custo Administração Solidariedade Políticas Activas Total sem Técnico Laboral Emprego e FP Administração Doença 4,03% 4,32% 3,90% 2,76% 4,03% Doença Profissional 1,44% 0,19% 30,34% 1,47% Parentalidade 2,19% 2,34% 2,60% 1,38% 2,18% Desemprego 14,76% 12,21% 11,69% 8,28% 66,67% 14,83% Invalidez 12,37% 11,40% 11,69% 8,28% 33,33% 12,39% Velhice 58,16% 62,03% 62,34% 43,45% 58,06% Morte 7,05% 7,50% 7,79% 5,52% 7,03% Total global 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% Fonte: Elaboração própria com base no CRCSPSS. O Sistema Previdencial-Capitalização espelha os resultados da gestão do Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social (FEFSS - mecanismo de capitalização pública de estabilização) e tem por objectivo contribuir para o equilíbrio e sustentabilidade do sistema previdencial. Nos termos do n.º 1 do artigo 91.º da Lei de Bases da Segurança Social (LBSS), o Sistema Previdencial-Capitalização deve garantir, através de reservas acumuladas no FEFSS, um montante equivalente ao pagamento de pensões aos beneficiários por um período mínimo de dois anos. Este sistema é financiado por uma parcela entre 2 e 4 pontos dos 11 pontos percentuais correspondentes às quotizações dos trabalhadores por conta de outrem, pela alienação do património do Sistema de Segurança Social, por rendimentos do património próprio e do património do Estado consignados ao reforço das reservas de capitalização, por ganhos obtidos das aplicações financeiras geridas em regime de capitalização, pelos excedentes anuais do Sistema Previdencial-Repartição, excepto aqueles que decorram de programas financiados por transferências comunitárias, pelo produto de eventuais excedentes de execução do Orçamento do Estado de cada ano e por outras fontes previstas por lei. Refirase ainda que, apesar de obrigatória nos termos da lei, a transferência para capitalização da 11

13 parcela quotizações dos trabalhadores por conta de outrem está dependente da conjuntura económica do ano a que se refere e situação financeira do Sistema Previdencial-Repartição. Este facto tem inviabilizado, desde 2010, a que se efectivem as transferências de receitas provenientes de quotizações de trabalhadores para reforço do FEFSS, conforme prevê a LBSS. A primeira alteração à Lei do Orçamento de Estado para 2012 veio estabelecer um novo sistema Sistema dos Regimes Especiais, que acresce aos anteriores, destinado a acomodar as despesas com as pensões dos beneficiários do regime de Segurança Social substitutivo do sector bancário (previsto em instrumento de regulamentação colectiva de trabalho). As despesas inerentes a este sistema são financiadas inteiramente por transferências do OE consignadas àquele fim. 3 O financiamento do Sistema Previdencial-Repartição deve, por natureza, ser assegurado por contribuições sociais sendo que apenas em situações excepcionais devem ser canalizadas transferências do Estado para colmatar défices de autofinanciamento. Daqui resulta que as receitas próprias do sistema previdencial dependem da base de incidência contributiva e das taxas contributivas aplicadas a cada grupo profissional. A base contributiva é função sobretudo das remunerações ilíquidas devidas em função do exercício da actividade profissional (ou decorrente da cessação do contrato de trabalho) ou, no caso das bases de incidência convencionais aplicadas aos trabalhadores independentes, função do valor do indexante dos apoios sociais. 4 Significa isto que o seu montante anual depende sobretudo da evolução do emprego formal e da massa salarial declarada à Segurança Social, da 3 A transferência das responsabilidades deste regime de natureza contributiva para a esfera do Sistema de Segurança Social (ao abrigo dos Decretos-Lei n.º 127/2011, de 31 de Dezembro e 88/2012, de 11 de Abril) abrangeu o pagamento das pensões de invalidez e velhice concedidas até 31 de Dezembro de Segundo o artigo 46.º do CRCSPSS, para efeitos de delimitação da base de incidência contributiva consideram-se remunerações as prestações pecuniárias ou em espécie que nos termos do contrato de trabalho, das normas que o regem ou dos usos são devidas pelas entidades empregadoras aos trabalhadores como contrapartida do seu trabalho. Fazem parte da base de incidência contributiva, entre outras, a remuneração base, em dinheiro ou em espécie, as diuturnidades e outros valores estabelecidos em função da antiguidade dos trabalhadores ao serviço da respectiva entidade empregadora, as comissões, os bónus e outras prestações de natureza análoga, os prémios de rendimento, de produtividade, de assiduidade, de cobrança, de condução, de economia e outros de natureza análoga que tenham carácter de regularidade, a remuneração pela prestação de trabalho suplementar ou nocturno, a remuneração correspondente ao período de férias, os subsídios de Natal, de férias, de Páscoa e outros de natureza análoga, os subsídios por penosidade, perigo ou outras condições especiais de prestação de trabalho, subsídios de compensação por isenção de horário de trabalho ou situações equiparadas, os valores dos subsídios de refeição, quer sejam atribuídos em dinheiro, quer em títulos de refeição, os subsídios de residência, de renda de casa e outros de natureza análoga, que tenham carácter de regularidade, os valores efectivamente devidos a título de despesas de representação, gratificações, importâncias atribuídas a título de ajudas de custo, abonos de viagem, despesas de transporte e outras equivalentes. 12

14 composição do emprego por idade, género e grupos profissionais, das correspondentes taxas de contribuição efectivas e dos níveis de incumprimento da obrigação contributiva observados. Neste capítulo analisa-se, de forma sumária, a evolução recente da receita corrente com contribuições e quotizações do Sistema Previdencial-Repartição e projecta-se a sua evolução futura até 2060 tendo em conta a evolução esperada do emprego e dos salários nominais e reais. O exercício assume que os salários reais da população empregada (masculina e feminina) crescerão em linha com o crescimento da produtividade do trabalho, donde decorre que a fracção relativa aos rendimentos do trabalho no PIB (wage share) e os custos unitários reais do trabalho se assumem constantes durante este período da projecção. Admitimos ainda que as actuais taxas contributivas aplicadas aos diferentes grupos profissionais nos termos do CRCSPSS se mantêm inalteradas durante todo o horizonte temporal da projecção. 2.2 EVOLUÇÃO DA RECEITA COM CONTRIBUIÇÕES E QUOTIZAÇÕES As contribuições e quotizações constituem a principal fonte de financiamento do Sistema Previdencial-Repartição representando, em 2013, 78,8% do total de receitas correntes do sistema, correspondendo ,9 M. Esta é igualmente a principal fonte de financiamento de todo o sistema de Segurança Social representando, em 2013, 52,9% das receitas efectivas. Ainda assim, o peso relativo da receita com contribuições e quotizações tem vindo a diminuir nos últimos anos, sendo compensada pelo aumento do peso relativo das transferências correntes ordinárias e de transferências extraordinárias provenientes do Orçamento de Estado, consignadas ao financiamento do défice do Sistema Previdencial-Repartição, que ascenderam em 2013 a 1 430,3 M. A Figura 1 representa a evolução da receita com contribuições e quotizações do Sistema Previdencial da Segurança Social no período compreendido entre 2005 e 2013 a preços correntes e em percentagem do PIB. Como se observa, a receita tem vindo a aumentar gradualmente, mas a um ritmo decrescente tendo inclusive registado um decréscimo significativo de 4,8% em 2012 na sequência dos efeitos sobre o mercado de trabalho e sobre os salários da aplicação do Programa de Ajustamento Económico e Financeiro (PAEF). A evolução registada nas receitas com contribuições beneficiou da revisão do código dos regimes contributivos da Segurança Social em 2011, que aumentou a base de incidência contributiva e as taxas contributivas para um número significativo de contribuintes do sistema, da criação em 2012 de uma contribuição extraordinária de solidariedade (CES) sobre as 13

15 pensões em pagamento e da criação, em 2013, de uma contribuição de 6% e 5%, respectivamente, sobre as prestações de Desemprego e de Doença. 5 A aplicação da CES manteve-se, com alterações nos beneficiários abrangidos e nas taxas, até à data, enquanto a contribuição sobre as prestações de Desemprego e de Doença foi suspensa a partir de Julho de 2014 (com restituição dos valores retidos em 2014) na sequência do acórdão do Tribunal Constitucional n.º 413/2014. Em 2013, o montante de receita arrecadado pela aplicação da Contribuição Extraordinária de Solidariedade e das contribuições sobre as prestações de Desemprego e Doença ascendeu a um total de EUR, um valor correspondente a 1,40% do total de receitas com contribuições e quotizações. Figura 1 EVOLUÇÃO DA RECEITA COM CONTRIBUIÇÕES E QUOTIZAÇÕES ,0% ,8% 7,6% ,4% ,2% ,0% ,8% ,6% ,4% em milhões EUR em % do PIB Fonte: IGFSS, Boletins de Execução Orçamental, Conta da Segurança Social e cálculos GEP/MSESS Nota: Valores a preços correntes em milhões de euros. As contribuições e quotizações pagas por trabalhadores e entidades empregadoras têm assumido um peso crescente na riqueza criada no país. Com efeito, se em 2005 o seu montante ascendia a 6,96% do PIB, não obstante a conjuntura macroeconómica desfavorável registada nos últimos anos o seu peso aumentou para 7,84% da riqueza gerada em 2013, acompanhando o aumento generalizada da fiscalidade em Portugal observado neste período. 5 Lei n.º 51/2013, de 24 de Julho. 14

16 Se descontarmos o efeito da evolução dos preços, no período compreendido entre 2008 e 2012, as contribuições efectivamente recebidas pelo sistema diminuíram, em termos reais, 6,7% e, anualmente, 1,7% em média, no quinquénio 2012/2008. No Quadro 3 ilustra-se a afectação da receita com contribuições e quotizações, por eventualidade, nos termos da desagregação prevista no CRCSPSS. Quadro 3 DESAGREGAÇÃO DA RECEITA COM CONTRIBUIÇÕES E QUOTIZAÇÕES POR EVENTUALIDADE Rubrica Contribuições e quotizações taxa de variação (%) 5,2% 6,5% 5,7% 0,3% 2,7% 1,9% -4,8% 2,8% em % do PIB 6,96% 6,99% 7,05% 7,31% 7,48% 7,49% 7,80% 7,70% 7,84% Afectação por Eventualidade prevista na TCG Velhice Desemprego Invalidez Morte Doença Parentalidade Doença Profissional Administração Fonte: Cálculos GEP/MSESS. Notas: Valores a preços correntes em milhões de EUR; afectação por eventualidade prevista na TCG considerando a taxa total expurgada das despesas de administração. Considerando o tipo de qualificação, a população de contribuintes singulares mais jovem, em 2013, correspondia à dos TCO, com uma idade média de 39,59 anos no caso dos homens e de 39,06 anos no caso das mulheres, ver Quadro 4. Globalmente, a população de contribuintes singulares mais envelhecida, no final de 2013, era a dos trabalhadores do serviço doméstico, em particular do sexo feminino. A população de contribuintes qualificados como TI e MOE era, no final de 2013, maioritariamente masculina, ao passo que a esmagadora maioria dos contribuintes do regime do serviço doméstico era feminina. A população de TCO apresenta uma distribuição por género relativamente equitativa, embora os contribuintes homens estejam em maior número. 15

17 Quadro 4 NÚMERO E IDADE MÉDIA DOS CONTRIBUINTES SINGULARES POR GRUPO PROFISSIONAL, 2013 N.º CONTRIBUINTES HOMENS MULHERES TOTAL TCO TI MOE SD SSV RGSS IDADE MÉDIA HOMENS MULHERES TOTAL TCO 39,59 39,06 39,33 TI 47,20 45,96 46,65 MOE 47,18 46,29 46,91 SD 43,58 49,91 49,82 SSV 40,44 41,90 41,31 RGSS 41,16 40,56 40,87 Fonte: Instituto de Informática, I.P. e cálculos GEP/MSESS. Nota: Idades médias ponderadas pelo número de contribuintes expressas em anos. Dados relativos a Dezembro de Salienta-se que, da informação disponibilizada pelo Instituto de Informática, I.P. para a realização deste estudo não constava informação acerca das carreiras contributivas médias dos contribuintes singulares registados em cada regime e grupo profissional, existindo apenas essa informação no Centro Nacional de Pensões e para os actuais pensionistas. 2.3 ESTRUTURA SALARIAL, CONTRIBUIÇÕES MÉDIAS E TAXAS DE CONTRIBUIÇÃO Um dos elementos chave na projecção das receitas com contribuições e quotizações do sistema previdencial está relacionado com a estrutura salarial declarada ao sistema por grupo profissional, género e idade. O Quadro 5 sintetiza a informação sobre as remunerações médias mensais ilíquidas declaradas pelos contribuintes singulares em 2013, desagregadas por género e grupo profissional. No ano de 2013, a remuneração média mensal declarada ascendia, para o conjunto do RGSS, a 814,57 EUR, mas apresentava diferenças substanciais por género e por grupo profissional. Por género, o diferencial salarial é favorável à população masculina de contribuintes singulares, sendo esse diferencial de 30,6% no caso dos TCO, 11,7% no caso dos TI, 26,0% no caso dos MOE, 25,3% no caso dos trabalhadores do SD e 29,6% no caso dos trabalhadores cobertos pelo 16

18 regime do SSV. Por tipo de qualificação profissional, as remunerações médias mensais mais elevadas são declaradas pelos TCO, logo seguidas pelos MOE. Em sentido oposto, as remunerações médias mais baixas são reportadas pelos trabalhadores do SD, fruto quer do nível de salários mais baixo que é praticado nesta actividade quer do peso substancial da economia informal neste sector. Quadro 5 REMUNERAÇÃO MÉDIA MENSAL DECLARADA POR GÉNERO E GRUPO PROFISSIONAL, 2013 REMUNERAÇÃO MÉDIA MENSAL HOMENS MULHERES TOTAL TCO 1 014,32 776,48 898,31 TI 266,04 238,13 253,61 MOE 987,19 783,20 925,83 SD 259,08 206,79 207,57 SSV 500,22 385,91 432,28 RGSS 924,91 696,01 814,57 Fonte: Instituto de Informática, I.P. e cálculos GEP/MSESS. Nota: Remuneração média mensal expressa em euros e calculada assumindo o recebimento de doze prestações por ano. Dados relativos ao ano de Na Figura 2 representam-se os perfis salariais por idade, género e grupo de contribuintes singulares, declarados em 2013, para as idades individuais compreendidas entre os 20 e os 65 anos. Como se pode observar, as remunerações médias declaradas assumem até por volta dos 45 anos um perfil ascendente quer na população masculina quer na população feminina, mais pronunciado no caso dos TCO e dos MOE e bastante menos expressivo no caso dos TI e dos trabalhadores do SD. No caso dos MOE, as remunerações médias declaradas apresentam uma correlação positiva clara com a idade. No caso dos TCO do sexo feminino, no ano de 2013, os salários mais elevados são alcançados por volta dos 40 anos, verificando-se que a partir dessa idade as remunerações médias tendem a diminuir com a idade. 17

19 Figura 2 PERFIL SALARIAL POR IDADE, GÉNERO E GRUPO DE CONTRIBUINTES DO RGSS EM Homens TCO TI MOE SD SSV RGSS Mulheres TCO TI MOE SD SSV RGSS Fonte: Instituto de Informática, I.P. e cálculos GEP/MSESS. Nota: Remuneração média mensal expressa em euros e calculada assumindo o recebimento de doze prestações por ano. Dados de

20 O Quadro 6 resume a informação sobre as contribuições médias anuais declaradas pelos contribuintes singulares em 2013, desagregadas por género e grupo profissional. Em termos globais, neste ano, as contribuições médias mais elevadas foram declaradas pelos MOE com um total anual médio por contribuinte de 3 795,91 EUR, logo seguidos dos TCO com 3 581,17 EUR por contribuinte singular. Os valores mais reduzidos são registados nos trabalhadores do SD, em particular do sexo feminino, com apenas 710,82 EUR de contribuições declarados, em média, no ano. Quadro 6 CONTRIBUIÇÃO MÉDIA ANUAL DECLARADA POR GÉNERO E TIPO DE QUALIFICAÇÃO, 2013 CONTRIBUIÇÃO MÉDIA ANUAL HOMENS MULHERES TOTAL TCO 4 065, , ,17 TI 962,97 851,63 913,36 MOE 4 040, , ,91 SD 919,65 710,82 713,94 SSV 1 415, , ,41 RGSS 3 701, , ,92 Fonte: Instituto de Informática, I.P. e cálculos GEP/MSESS. Nota: Contribuição média anual expressa em euros. Dados relativos ao ano de Os valores apurador não incluem os montantes arrecadados com a contribuição extraordinária de solidariedade e com as contribuições sobre as prestações de desemprego e doença. Os diferenciais nas contribuições médias por género e por grupo espelham, no essencial, os diferenciais salariais apontados anteriormente, pese embora se deva assinalar que para os montantes apurados no Quadro 6 contribuem igualmente as diferenças existentes nas taxas contributivas globais aplicadas a cada grupo profissionais nos termos do Código dos Regimes Contributivos em vigor. Com base no valor da contribuição média anual declarada é possível, por exemplo, estimar o montante das contribuições perdidas em razão da diminuição do número de contribuintes singulares registada desde 2010 até ao final de Assim, num cenário hipotético, o regresso aos níveis de 2010 em termos de contribuintes ( contribuintes) permitiria ao sistema, a manterem-se os níveis de contribuição média anual registados em 2013, acrescentar 1 837,7 millhões de EUR de receitas com contribuições e quotizações. 19