ATA DE JULGAMENTO DE IMPUGNAÇÃO AO EDITAL DO PREGÃO ELETRÔNICO AA Nº 13/2011
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- Carlos Gil Castilho
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1 ATA DE JULGAMENTO DE IMPUGNAÇÃO AO EDITAL DO PREGÃO ELETRÔNICO AA Nº 13/2011 Aos 04 dias do mês de maio de 2011, reuniram-se o Pregoeiro e os membros integrantes da Equipe de Apoio, designados pela ADE AA/DELIC n.º 016/2011, para análise e julgamento da impugnação ao Edital do Pregão Eletrônico supramencionado, apresentada em 02/05/2011, pela empresa FOCO SOLUÇÕES E SERVIÇO EMPRESARIAL LTDA., doravante denominada Impugnante. I. HISTÓRICO Por intermédio da IP AA/DELOP nº 18/2011, aprovada em 01/03/2011, foi autorizada a realização de Licitação cujo objeto é a contratação de empresa especializada em fornecimento e montagem de mobiliário para estações de trabalho, integradas a painéis divisórios panorâmicos, e outros itens de mobiliário de escritório, para 8 (oito) pavimentos de escritórios do BNDES, localizados no Rio de Janeiro, São Paulo, Recife e Brasília. Após a definição da modalidade Pregão, e da forma Eletrônica, foi divulgado o certame pelos meios de praxe e agendada a Sessão Pública Inaugural para o dia 12/04/2011, às 10h, no portal Comprasnet. No entanto, em virtude das alterações nos subitens 1 e do EDITAL e nos subitens 1; 2.1.1, alínea d ; 2.1.5, alínea b ; ; ; ; ; ; , alínea c e 9.2, alíneas a e e do ANEXO I TERMO DE REFERÊNCIA (PROJETO BÁSICO), foi adiada a Sessão Pública para o dia 26/04/2011, às 10:30min, conforme o Aviso de Alteração publicado no Diário Oficial da União, Seção 3, página 115, no dia 07/04/2011 e no Jornal O Globo, no dia 07/04/2011. Posteriormente, foi apresentada impugnação pela empresa TECNOFLEX INDÚSTRIA E COMÉRCIO DO MOBILIÁRIO LTDA., com a finalidade de excluir as exigências contidas nos subitens , alínea e e , alínea d, ambos do Edital do Pregão Eletrônico AA 13/2011 BNDES. A Ata de Julgamento da referida Impugnação foi divulgada no Site Comprasnet ( e no Site do BNDES ( tendo o Edital sido alterado, com a consequente remarcação da sessão pública para o dia 10/05/2011, às 10:30hs, conforme aviso de alteração do Edital publicado no Diário Oficial da União, Seção 3, página 112, no dia 25/04/2011 e no Jornal O Globo, na mesma data. 1
2 II. RAZÕES DO IMPUGNANTE Inicialmente, o impugnante faz breve resumo sobre o histórico de licitações para aquisição de mobiliário realizadas no BNDES desde o ano de Posteriormente, o impugnante passa a sustentar a impertinência das exigências contidas nos subitem a do Edital do Pregão Eletrônico AA 13/2011 BNDES, destacando-se os seguintes argumentos: (i) as exigências contidas nos mencionados subitens são desnecessárias e restritivas; (ii) as cláusulas ora impugnadas não constavam nas licitações anteriores realizadas pelo BNDES para aquisição de mobiliário; (iii) as exigências contidas nos subitens e são desnecessárias, uma vez que se referem ao mobiliário do fabricante e não ao mobiliário especificado pelo BNDES; (iv) muitas empresas que poderiam fabricar o mobiliário conforme as especificações do edital deixarão de participar do certame, pois não possuem os laudos exigidos para aceitação da proposta, o que afronta ao art. 3º, da Lei nº 8.666/93; (v) a certificação exigida nos subitens e é expedida em nome da empresa, motivo pela qual constitui qualificação técnica da Licitante, mas a Lei nº 8.666/93 não autoriza a exigência de tal certificação, razão pela qual deve ser excluída do Edital; e (vi) afirma ter conhecimento que a jurisprudência do Tribunal de Contas da União (TCU) admite a exigência de cumprimento de normas da ABNT. Em seguida, o impugnante aponta que um licitante pode fabricar móvel em perfeita conformidade com as normas expedidas pela ABNT sem que possua laudo de ensaio daquele móvel. Aduz, ainda, que a exigência de laudo de ensaio de mobiliário idêntico ao que está sendo licitado é ilegal, pois somente empresas que já possuem a certificação poderão cumprir a exigência. Em grau de conclusão, o impugnante afirma que a qualidade do mobiliário a ser adquirido é diretamente proporcional às especificações técnicas e materiais definidos no Edital, bem como a qualidade pode ser medida durante a análise dos protótipos apresentados. Por último, sugere que o BNDES encaminhe os protótipos apresentados para o laboratório que melhor lhe aprouver e arque com os custos oriundos de tal análise, pois isso acarretará a ampliação na participação de interessados. Dessa forma, o impugnante requer a exclusão dos subitens , e do Edital do Pregão Eletrônico AA 13/2011 BNDES. III. ANÁLISE DAS RAZÕES DO IMPUGNANTE Os argumentos utilizados pelo impugnante para rechaçar a validade das exigências editalícias contidas nos subitens a não devem prosperar, conforme fundamentação abaixo explicitada. 2
3 Em primeiro lugar, cumpre destacar a alegação do impugnante referente à possível restritividade e desnecessidade das cláusulas impugnadas para a perfeita consecução do objeto oriundo da presente licitação. Entretanto, a prática verificada pelo BNDES na aquisição de mobiliários aponta para a necessidade de adoção de critérios mais apurados para a verificação da adequação do mobiliário às necessidades deste Banco de Desenvolvimento. O procedimento licitatório em tela está instruído com as devidas justificativas para todas as exigências a serem cumpridas pelos licitantes, especialmente no que diz respeito à necessidade de apresentação de relatório de conformidade com normas técnicas expedidas pela ABNT. Em suma, a motivação da exigência funda-se na necessidade de verificação de requisitos funcionais intrínsecos ao produto ofertado ao BNDES, tais como: estabilidade do conjunto a ser fornecido, resistência e durabilidade. Tal exigência, conforme salientou o impugnante, não constou nas licitações anteriores realizadas pelo BNDES para aquisição de mobiliário, mas a experiência demonstrou a necessidade de previsão na licitação ora impugnada. A evolução contida na exigência demonstra, por parte do corpo técnico do BNDES, preocupação com a realização de aquisição economicamente viável, mas sem descuidar dos aspectos técnicos mínimos a serem cumpridos pelos interessados em executar o objeto. Em adição, cumpre ressaltar que a exigência de cumprimento às normas expedidas pela ABNT é largamente admitida na jurisprudência do TCU, conforme passagem abaixo transcrita: Neste caso concreto, acompanhando a evolução jurisprudencial deste Tribunal, alinhamo-nos ao entendimento adotado pela instrução de fls. 63/69 e pelos Acórdãos Plenários 1.338/2006 e 1.608/2006, no sentido de que não há obrigatoriedade para que o edital do MME exija o cumprimento, por parte das licitantes, da norma ABNT NBR No exercício do poder discricionário, caso o gestor demonstre a necessidade de se aceitar apenas a norma NBR 15247, em detrimento da competitividade que a aceitação de normas internacionais traria, pode o edital exigir que as empresas sigam a norma citada Para reforçar a tese de que existem normas da ABNT de observância facultativa, anexamos às fls. 136/140 a descrição das seguintes normas: - NBR (Móveis para escritório - armários): especifica as características físicas e dimensionais dos armários para escritórios, bem como estabelece os métodos para a determinação da estabilidade, resistência e durabilidade. Aplica-se, independentemente do tipo de material, a todos os tipos de armários para escritório, exceto arquivos deslizantes, que são regidos por norma específica; - NBR13962 (Móveis para escritório - Cadeiras): especifica as características físicas e dimensionais e classifica as cadeiras para escritório, bem como estabelece os métodos para a determinação da estabilidade, da resistência e da durabilidade de cadeiras de escritório, de qualquer material; 3
4 - NBR13965 (Móveis para escritório - Móveis para informática - Classificação e características físicas e dimensionais): especifica características físicas e dimensionais e classifica os móveis para informática para escritório; - NBR13966 (Móveis para escritório - Mesas - Classificação e características físicas e dimensionais): especifica características físicas e dimensionais e classifica as mesas para escritório; - NBRISO22414 (Papel - Papel cortado em formato para uso em escritório - Medição da qualidade das bordas): especifica um método de ensaio para avaliar a qualidade da borda cortada de papel formatado para uso em escritório Dessa forma, não há como interpretar a Lei nº 4.150/1962 no sentido de que todas as normas da ABNT sejam de observância obrigatória, sob pena de se chegar ao ponto de realizar licitação para compra de material de escritório sendo aceitos somente licitantes cujos produtos sejam certificados ou atendam as normas da ABNT Então, a interpretação mais coerente da Lei nº 4.150/1962 seria a de que a obrigatoriedade de observância das normas técnicas da ABNT se aplica tão-somente àquelas de natureza procedimental, cujo objetivo seja o detalhamento das etapas a serem seguidas na execução de obras e serviços de engenharia Com relação às demais normas, assim entendidas aquelas de cumprimento facultativo, cabe ao gestor decidir sobre a necessidade de exigi-las, devendo essa decisão ser sempre fundamentada. 1 (grifamos) Importante registrar que o processo administrativo está instruído com as devidas justificativas para a exigência de verificação da adequação dos materiais ofertados pelos licitantes às normas expedidas pela ABNT, conforme razões constantes na IP AA/DELOP nº 18/2011. Dessa forma, a exigência contida no subitem mostra-se válida e necessária para o atendimento das necessidades do BNDES. No que pertine ao argumento de que as exigências contidas nos subitens e são desnecessárias, uma vez que se referem ao mobiliário do fabricante e não ao mobiliário especificado pelo BNDES, também não assiste razão ao impugnante. Conforme manifestação técnica contida no processo administrativo, a possibilidade de os Licitantes apresentarem certificado de mobiliário com dimensões diversas das exigidas no Edital do Pregão Eletrônico AA 13/2011 BNDES possui a finalidade de ampliar a competitividade, uma vez que não seria razoável exigir a apresentação de certificação com as mesmas dimensões do mobiliário pretendido pelo BNDES. Ademais, a verificação de adequação do mobiliário da empresa interessada em participar da presente licitação demonstra a capacidade da mesma em produzir mobiliário de acordo com as normas técnicas pertinentes ao objeto da licitação, o que basta para que o BNDES assegure a seleção de licitante apto a executar, satisfatoriamente, o objeto da licitação, ou seja, fornecer mobiliário que atenda aos requisitos de estabilidade, resistência e durabilidade. 1 Tribunal de Contas da União; Processo nº /2006-0; Acórdão nº 2392/2006 Plenário; Rel. Min. Benjamin Zymler, DOU 13/12/
5 Outro aspecto que merece ser analisado diz respeito ao momento de exigência do relatório de ensaio de laboratório acreditado pelo INMETRO sobre a conformidade do mobiliário ofertado com normas técnicas brasileiras expedidas pela ABNT. Sobre tal aspecto, o impugnante afirma que seria mais produtivo que o BNDES aguardasse até o momento de análise da amostra a ser apresentada pelo licitante que ofertar a melhor proposta para, posteriormente, submeter a amostra ofertada a laboratório de confiança deste Banco de Desenvolvimento, sendo a análise custeada pelo próprio BNDES. Impende ressaltar que a aquisição do mobiliário que advirá da presente licitação é parte integrante do planejamento de expansão e readequação das instalações do BNDES como consequência do exponencial aumento da atuação do BNDES na economia brasileira e aumento de sua estrutura administrativa. Diante disso, para atender ao cronograma de atividades ligadas à presente licitação, é imperioso que as empresas interessadas em participar da licitação possuam a certificação exigida, sendo inviável a concessão de prazo para a obtenção da mesma. Por outro lado, também deve ser considerado que a certificação de acordo com as normas técnicas expedidas pela ABNT é usual entre as atuantes no mercado mobiliário corporativo que possuem nível de estrutura e organização esperado das empresas que desempenham objeto de magnitude semelhante ao pretendido pelo BNDES. No que pertine à argumentação do impugnante de que o BNDES deveria arcar com os custos da análise da amostra apresentada pelo licitante que ofertou a melhor proposta, não parece que essa opção seja a mais econômica para o BNDES, uma vez que as empresas interessadas em participar de licitações públicas devem diligenciar para que o produto a ser ofertado obedeça às melhores práticas do mercado no qual está inserida. Nesse sentido, deve ser destacado que a Administração Pública, com o advento da Reforma Administrativa perpetrada pela Emenda Constitucional nº 19/98, passou a atuar de forma mais eficiente, ou seja, preocupada com os resultados. O princípio da eficiência foi erigido a princípio administrativo expresso com o advento da denominada Reforma Administrativa, perpetrada pela Emenda Constitucional nº. 19/98. Em princípio, tal postulado foi severamente criticado por parte da doutrina, mas é certo que sua inclusão no art. 37, caput, da CR/88, marcou a passagem de um Estado Burocrático para o Estado Gerencial, ou seja, que busca resultados em suas atividades, ou ainda, que zela pela manutenção do equilíbrio entre as despesas e as receitas. Nessa linha de raciocínio, o ilustre Prof. José dos Santos Carvalho Filho nos ensina que: O núcleo do princípio é a procura de produtividade e economicidade, o que é mais importante, a exigência de reduzir os 5
6 desperdícios de dinheiro público, o que impõe a execução dos serviços públicos com presteza, perfeição e rendimento. 2 Diante disso, a especificação de mobiliário que atenda a requisitos técnicos de estabilidade, resistência e durabilidade, visa efetivar o postulado da eficiência, na medida em que mitiga os riscos de aquisição de mobiliário sem o padrão de qualidade esperado. O valor estimado da contratação oriunda da presente licitação é de R$ ,59 (dez milhões, quinhentos e oitenta e seis mil, cento e quarenta e sete reais e cinquenta e nove centavos), o que demonstra a necessidade de que a empresa interessada em participar da presente licitação cumpra, no mínimo, as normas técnicas destinadas à verificação de qualidade do mobiliário produzido. Nesse sentido, deve ser destacado o seguinte trecho extraído do Manual de Licitações e Contratos do Tribunal de Contas da União, in verbis: Por isso, é importante que o ato convocatório da licitação defina claramente critérios de análise dos produtos ofertados, os quais deverão levar em conta fatores de qualidade, durabilidade, funcionalidade e desempenho, dentre outros julgados necessários. Exemplo: se forem necessários dois copinhos de plástico para tomar um cafezinho, é preciso que se verifique o preço das duas unidades usadas. Não se pode considerar o preço de um copinho isoladamente, quando se necessita de dois ou mais. 3 (grifamos) O impugnante também questiona a necessidade de apresentação de Laudo de conformidade do mobiliário ofertado com a NR-17 do Ministério do Trabalho e Emprego, o qual deve ser emitido por ergonomista devidamente habilitado para tal finalidade. Sobre tal aspecto, o BNDES possui a obrigação legal de cumprir as normas de segurança e medicina do trabalho, conforme art. 157, I, da Consolidação das Leis do Trabalho. A Norma Regulamentadora NR-17, aprovada pela Portaria do Ministério do Trabalho e Emprego MTE, foi expedida em cumprimento ao art. 200 da Consolidação das Leis do Trabalho, sendo, portanto, de observância obrigatória na presente licitação. A NR 17 trata de ergonomia e visa estabelecer parâmetros que permitam a adaptação das 2 Prossegue o eminente Autor: Vale a pena observar, entretanto, que o princípio da eficiência não alcança apenas os serviços públicos prestados diretamente à coletividade. Ao contrário, deve ser observado também em relação aos serviços administrativos internos das pessoas federativas e das pessoas a ela vinculadas. Significa que a Administração deve recorrer à moderna tecnologia e aos métodos hoje adotados para obter a qualidade total da execução das atividades a seu cargo, criando, inclusive, novo organograma em que se destaquem as funções gerenciais e a competência dos agentes que devem exercê-las. Tais objetivos é que ensejaram as recentes idéias a respeito da administração gerencial nos Estados modernos (public management), segundo a qual se faz necessário identificar uma gerência pública compatível com as necessidades comuns da Administração, sem prejuízo para o interesse público que impele toda a atividade administrativa. Carvalho Filho. Manual de Direito Administrativo. Editora Lumen Juris, Rio de Janeiro, 2007, 17ª edição, págs. 23 e Licitações e contratos : orientações e jurisprudência do TCU / Tribunal de Contas da União. 4. ed. rev., atual. e ampl. Brasília : TCU, Secretaria-Geral da Presidência : Senado Federal, Secretaria Especial de Editoração e Publicações,
7 condições de trabalho às condições psicofisiológicas dos trabalhadores, sendo essencial sua observância para que o corpo funcional do BNDES tenha condições de trabalho em conformidade com a regulamentação do Ministério do Trabalho, diminuindo, assim, a incidência de doenças ocupacionais. Também não merece acolhida a impugnação referente ao subitem do Edital, o qual diz respeito à apresentação de certificado de procedência da madeira utilizada como matéria-prima do mobiliário. O impugnante afirma que a certificação acima referida é emitida em nome da empresa, logo tratar-se-ia de requisito de qualificação técnica dos possíveis interessados. Mais uma vez, não é desnecessário afirmar que a legislação pátria possui forte preocupação com a adoção de práticas de sustentabilidade nas aquisições públicas. Apenas para ilustrar, podemos extrair alguns exemplos na Lei de Licitações: (i) art. 3º, da Lei nº 8.666/93 (...desenvolvimento nacional sustentável...); e (ii) art. 12, VII, da Lei nº 8.666/93 ( impacto ambiental ). Por oportuno, também merece ser registrado que, recentemente, a Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, expediu a Instrução Normativa nº 01/2010, a qual possui a finalidade estimular a adoção de práticas sustentáveis nos editais das Licitações realizadas pela Administração Pública Federal. Apenas para ilustrar, trazemos à colação os arts. 1º e 2º da Referida Instrução Normativa: Art. 1º Nos termos do art. 3º da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, as especificações para a aquisição de bens, contratação de serviços e obras por parte dos órgãos e entidades da administração pública federal direta, autárquica e fundacional deverão conter critérios de sustentabilidade ambiental, considerando os processos de extração ou fabricação, utilização e descarte dos produtos e matérias-primas. Art. 2º Para o cumprimento do disposto nesta Instrução Normativa, o instrumento convocatório deverá formular as exigências de natureza ambiental de forma a não frustrar a competitividade. Dessa forma, a exigência de que os licitantes demonstrem que a matéria-prima utilizada respeita normas ambientais não deve ser encarada como cláusula restritiva, uma vez que efetiva enunciados normativos vigentes e eficazes no ordenamento jurídico. Ademais, a exigência de que seja apresentado certificado de procedência da madeira na apresentação da proposta é exigência válida, porquanto diz respeito à qualidade da matéria-prima utilizada para a confecção do mobiliário que será ofertada ao BNDES, possuindo enorme influência no juízo de aceitabilidade das propostas apresentadas Em grau de conclusão, verifica-se que as cláusulas ora impugnadas ( a do Edital do Pregão Eletrônico AA 13/2011 BNDES) demonstram respaldo no 7
8 ordenamento jurídico e constituem medida adequada, necessária e proporcional em sentido estrito para que o BNDES alcance a efetivação de suas necessidades. IV. CONCLUSÃO Pelas razões acima expostas, decide-se por negar provimento à impugnação apresentada pela sociedade FOCO SOLUÇÕES E SERVIÇO EMPRESARIAL LTDA., mantendo-se as exigências previstas nos subitens a do Edital do Pregão Eletrônico AA 13/2011 BNDES e, consequentemente, a realização da sessão pública para o dia 10/05/2011, às 10:30hs. Raphael Domingues de Moraes Zyngier Pregoeiro Rogerio Abi-Ramia Barreto Gerente de Licitações 2 8
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