O modelo previdenciário por capitalização: ganhos e perdas

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1 O modelo previdenciário por capitalização: ganhos e perdas Bouzid Izerrougene * Resumo Inúmeros argumentos foram apresentados ao longo dos últimos anos a favor da modificação do sistema de financiamento das aposentadorias. Porém, é geralmente difícil determinar os mecanismos em ação nos estudos recentes, à base de simulações que buscam quantificar os ganhos do sistema de capitalização, sem considerar devidamente o conjunto das relações entre as principais variáveis macroeconômicas. Esse trabalho busca esclarecer essas relações e mostrar que o sistema de capitalização não implica necessariamente em benefícios superiores aos do sistema de repartição. Palavras-chave: aposentadoria, repartição, capitalização, poupança, acumulação de capital, bem-estar. Abstract Several arguments were presented in the last several years for a change in the system of retirement plans financing. Is is generally difficult, however, to determine the mechanisms in action in recent studies, based in simulations that aim to quantify the winnings of the capitalization system without duly considering the relationships among the main macroeconomic variables. This paper aims to explain these relations and show that the capitalization system does not necessarily imply in benefits superior to the sharing system. Key words: retirement, sharing, capitalization, savings, capital accumulation, welfare. INTRODUÇÃO * Professor da Faculdade de Economia/UFBA. Pós-doutor em Economia pela Universidade Paris IX-Dauphine. Em quase todos os países o sistema de aposentadoria é constituído pela coexistência, mais ou menos coerente, de cinco formas de assegurar uma renda aos trabalhadores que se tornam inativos em razão da idade: o sistema público de solidariedade, financiado pelos impostos e que garante uma renda mínima; o regime de empresa, que representa um salário diferido e negociado com os sindicatos; o regime social contributivo, ou aposentadoria por repartição, em que as prestações cobradas dos ativos contemporâneos financiam as pensões dos aposentados; a poupança livre, na qual os indivíduos constituem um patrimônio que serve para complementar as suas aposentadorias e cobrir eventuais necessidades; e, enfim, a aposentadoria por capitalização, em que o assalariado acumula ativos financeiros durante o período de atividade e recebe o produto de suas aplicações quando se aposenta. No Brasil, como na França, Itália e Alemanha, ainda predomina o regime obrigatório de aposentadoria por repartição. Como esse modelo previdenciário é financiado por descontos nas rendas dos ativos do mesmo período, três fatores ameaçam o seu funcionamento: a evolução da estrutura demográfica, a crise do emprego (e a evolução da produtividade) e a concorrência dos fundos de pensão. O alongamento do tempo de vida provoca uma nítida elevação na proporção dos idosos. A relação ativos/aposentados tende a diminuir cada vez mais, fazendo com que a preservação da relação atual entre aposentadoria e salário leve a uma forte elevação das contribuições. No sentido inverso, a estabilidade na taxa de contribuição necessitaria de BAHIA ANÁLISE & DADOS Salvador, v. 13, n. 3, p , dez

2 O MODELO PREVIDENCIÁRIO POR CAPITALIZAÇÃO: GANHOS E PERDAS uma contração no nível relativo das aposentadorias (na taxa de reposição). A sociedade deve, portanto, arbitrar entre a manutenção de um nível satisfatório das aposentadorias e a estabilidade das taxas de contribuição. A estagnação econômica representa um dos fatores mais importantes dos recorrentes déficits na previdência social em razão da escassez do emprego. A evolução recente do mercado do trabalho é marcada pelo forte aumento do emprego precário, pela concentração da atividade na faixa etária anos e pela exclusão precoce dos envelhecidos. Com o prosseguimento dessas tendências, o sistema se torna extremamente frágil. Porém, com o passar do tempo, se a economia voltar a crescer a taxas consistentes, o volume das contribuições será aumentado e o tempo em atividade poderá se ver voluntariamente alongado. Independentemente das projeções que mostram que é impossível manter as taxas atuais de reposição sem aumentar as taxas de contribuição e/ou o tempo da atividade, outras críticas são emitidas contra o sistema de repartição. Devido ao seu financiamento para-fiscal, esse sistema causaria uma distorção na oferta de trabalho, reduziria a poupança dos consumidores e levaria a uma situação de subinvestimento. As dificuldades de financiamento da previdência social incentivam o desenvolvimento do sistema de capitalização, baseado nos fundos de pensão, que deveria não somente resolver o problema financeiro das aposentadorias, como também, melhorar o financiamento da economia. Os fundos de pensão, por seus fluxos regulares e de longo prazo, constituiriam uma grande fonte de financiamento das empresas e contribuiriam ao crescimento e ao bom funcionamento do mercado de capitais. Os assalariados se tornariam maciçamente acionistas e marcariam uma nova fase do capitalismo, caracterizada por um maior poder dos trabalhadores na empresa. Todos esses argumentos que exercem efeitos mobilizadores junto aos numerosos atores econômicos, principalmente as empresas que esperam Na realidade, qualquer sistema de aposentadoria procede por repartição, consistindo em distribuir boa parte da renda de um período entre os ativos e os aposentados. No entanto, cada modelo de financiamento das aposentadorias poderia exercer uma influência própria sobre o nível da produção aumentar o seu capital próprio e as instituições financeiras que almejam administrar os fundos, merecem uma análise mais apurada, pois não são tão evidentes quanto parecem e não dão totalmente respaldo de uma realidade mais complexa. A RENTABILIDADE DOS REGIMES DE REPARTIÇÃO E DE CAPITALIZAÇÃO (GANHOS E PERDAS) Na realidade, qualquer sistema de aposentadoria procede por repartição, consistindo em distribuir boa parte da renda de um período entre os ativos e os aposentados. No entanto, cada modelo de financiamento das aposentadorias poderia exercer uma influência própria sobre o nível da produção. Inúmeros estudos no âmbito da doutrina econômica dominante comparam o impacto macroeconômico dos diferentes regimes de aposentadoria. Eles postulam que a produção é limitada tanto pela oferta do trabalho (pela população que deseja ou é obrigada a trabalhar) que dependeria do nível do salário, quanto pelo estoque do capital (a capacidade de produção instalada). Segundo esses estudos em geral, a redução do sistema de repartição a favor da capitalização provocaria uma elevação do salário, incentivaria o trabalho e, conseqüentemente, aumentaria a produção. Esse mecanismo baseia-se na hipótese, fortemente contestada, de que as contribuições ao regime de repartição se confundiriam com o imposto, enquanto as contribuições ao regime de capitalização representariam um simples emprego autônomo da renda, e seriam neutras em relação à oferta do trabalho. De antemão, esses estudos não distinguem o regime público contributivo do regime de solidariedade. Esse último sim, pode assegurar uma pensão independentemente das contribuições e desestimular o trabalho, mas o primeiro, como se sabe, mesmo tendo uma dimensão redistributiva, atribui aposentadorias em função das contribuições individuais previamente efetuadas. Se o regime obriga- 752 BAHIA ANÁLISE & DADOS Salvador, v. 13, n. 3, p , dez. 2003

3 BOUZID IZERROUGENE tório de repartição for substituído pelo regime facultativo de capitalização, haverá certamente uma necessidade de aumentar a importância do regime de solidariedade (financiado por impostos), porque um grande número de aposentados pobres não terá condições de sobrevivência. Assim, os assalariados de renda média ou elevada terão que contribuir não somente para financiar suas próprias futuras pensões como também pagar mais impostos a fim de financiar as prestações de solidariedade. Uma parte importante dos assalariados poderá perder renda no sistema de capitalização, o que poderá tornar arriscado esse regime do ponto de vista social. A rentabilidade da capitalização é definida pelos mercados financeiros e a da repartição é configurada pelo crescimento da massa salarial, a qual depende da evolução demográfica e da produtividade do trabalho. No regime de repartição, os ativos podem recusar a elevação das contribuições necessária para garantir os direitos dos aposentados. No sistema de capitalização, as pensões são sujeitas ao risco financeiro e as taxas de gestão financeira podem minguar a rentabilidade das carteiras e até mesmo o Principal aplicado. Uma inflação elevada ou uma crise nas bolsas de valores podem corroer sensivelmente as pensões, como nos casos observados nos anos trinta, no período das guerras e nos anos setenta na Europa. Em comparação a aposentadoria por repartição é o único meio de garantir um ativo indexado sobre o nível do salário, assegurando uma relativa estabilidade no poder aquisitivo. Nesse regime, as pessoas podem ainda completar as suas aposentadorias acumulando outros ativos. A sociedade como um todo pode considerar de forma legítima que os indivíduos em geral não possuam visão de longo prazo e capacidade de se engajarem numa estratégia de poupança voluntária para garantir renda na vida inativa. Quando a afiliação a um regime de capitalização é optativa, a maioria dos trabalhadores de baixa renda não participa Outro problema do sistema de capitalização em que os fundos são administrados por instituições privadas: os custos de gestão são elevados e a sua regulação pelos poderes públicos é sempre insuficiente, como testemunham as irregularidades e falências observadas nos Estados Unidos e Inglaterra, onde nos últimos anos aposentadorias de muitos trabalhadores se transformaram em cinzas e os incentivos fiscais nesse intuito são custosos para os cofres públicos e beneficiam geralmente os de maior renda. Poucos indivíduos teriam, portanto, condições e vontade necessárias para acumular ao longo da vida ativa um patrimônio suficiente em vista de garantir aposentadoria. A maioria reluta em realizar esse grande esforço, subestima o tempo de vida e não confia nas aplicações financeiras. Seria impossível para a massa da população interromper a atividade com renda assegurada muitos anos antes de morrer ou de ficar incapacitado ao trabalho por velhice. Nessas condições, a intervenção pública permanece necessária para organizar e impor aos empregados e empregadores sistemas de poupançaaposentadoria, já que os idosos sem recursos são, ou deveriam ser, amparados pela coletividade. Outro problema do sistema de capitalização em que os fundos são administrados por instituições privadas: os custos de gestão são elevados e a sua regulação pelos poderes públicos é sempre insuficiente, como testemunham as irregularidades e falências observadas nos Estados Unidos e Inglaterra, onde nos últimos anos aposentadorias de muitos trabalhadores se transformaram em cinzas. Ademais, no momento em que se instaure um regime de capitalização substitutivo ao regime de repartição, cessam as receitas de contribuição para o antigo sistema, gerando um profundo déficit intergeracional de transição que se expressa por uma colossal e insuportável necessidade de financiamento adicional. O EFEITO DO SISTEMA DE CAPITALIZAÇÃO SOBRE A POUPANÇA E O CAPITAL Para os seus defensores, o sistema de capitalização permite aumentar a taxa de poupança e, conseqüentemente, o investimento, a formação do capital e a produção. Porém, o maior esforço dos assalariados em aumentar a poupança em detri- BAHIA ANÁLISE & DADOS Salvador, v. 13, n. 3, p , dez

4 O MODELO PREVIDENCIÁRIO POR CAPITALIZAÇÃO: GANHOS E PERDAS mento do consumo se traduz, a priori, por um déficit na demanda global que pode provocar uma contração da atividade econômica. A depressão da economia japonesa atual ilustra bem esse mecanismo. O Estado terá então que sustentar a demanda via déficit fiscal. A poupança adicional gerada pela aposentadoria-capitalização irá servir, portanto e unicamente, a acumular dívida pública sem efeito favorável sobre o nível de atividade. Com o passar do tempo, a diferença nesse regime em relação ao de repartição é que os aposentados passariam a viver dos juros e dos reembolsos da dívida pública, enquanto que os trabalhadores da ativa passariam a poupar individualmente e pagar mais impostos em vez de pagar contribuições. No caso neoclássico, se a taxa de juros cai, o investimento e a produção aumentam e o crescimento resultante pode financiar as aposentadorias. No entanto, a elevação do investimento não significa necessariamente uma elevação efetiva dos recursos disponíveis para os consumidores. Na teoria econômica há um principio conhecido como regra de ouro, onde o consumo é otimizado no longo prazo quando a taxa de juros tende a se igualar com a taxa do crescimento do PIB. Se a taxa de poupança é superior ou demasiadamente elevada, a taxa de juros se torna inferior à taxa do crescimento da economia. Nesse caso, fala-se de uma situação de sobreacumulação, em que há desperdício de investimento, isto é, a produção adicional obtida é inferior ao investimento realizado. Inversamente, quando o estoque de capital se encontra num nível relativamente baixo, com taxa de juros superior à taxa de crescimento da economia, o estímulo da poupança se torna benéfico e o sistema de capitalização aparece como sendo interessante para sustentar o crescimento no longo prazo. Nessa situação, a proporção da poupança-aposentadoria na massa salarial pode ser reduzida, em função do nível relativamente alto dos juros, e o consumo incrementado. No entanto, no curto prazo, contraditoriamente, é preciso aumentar a poupança para justamente acumular o capital necessário e, portanto, reduzir o consumo. O raciocínio de que o sistema de aposentadoria por capitalização é benéfico tanto para a sociedade como para o individuo, principalmente quando existe uma diferença importante entre a rentabilidade do capital e a taxa de crescimento da economia, baseia-se em pressupostos discutíveis. Parte-se da simples idéia de que a elevação da poupança reduz a taxa de juros que, por sua vez, incrementa o investimento. Esse mecanismo se perde numa realidade em que o investimento é induzido geralmente pelo crescimento da demanda, que é incompatível com o forte crescimento da poupança. Esta só pode induzir ao investimento numa economia dinâmica e que utilize plenamente as suas capacidades de produção, necessitando novos recursos para mais investimento. A ausência dessas condições dificulta o desenvolvimento do sistema de aposentadoriacapitalização. Como, de fato, preconizar o crescimento da poupança dos consumidores numa economia em que a demanda é oprimida e o seu nível muito aquém daquele que asseguraria o pleno emprego? CONSIDERAÇÕES FINAIS Buscou se mostrar neste sucinto trabalho que, contrariamente a uma presunção amplamente aceita, a substituição do regime de repartição pelo regime de capitalização não é necessariamente vantajosa do ponto de vista sócio-econômico. A mudança de regime pode ser benéfica quando aumenta o estoque de capital de equilíbrio, desde que o rendimento do capital permaneça superior à soma da taxa de crescimento demográfico mais a taxa do progresso técnico. Ela aumenta o consumo se o estoque de capital e a taxa de juros estiverem fixos e, ainda, quando não tiver custo de transição. A avaliação do beneficio ficaria então definida pela elasticidade da demanda total em relação à taxa de juros. Mas não se dispõe ainda de elementos teóricos ou empíricos para determinar as variações induzidas do estoque de capital e da taxa de juros. Tudo que se sabe é que, no modelo do ciclo de vida, o perfil do consumo por faixa etária é muito sensível à taxa de juros. O trabalho desconsiderou dois elementos fundamentais do debate sobre financiamento previdenciário. De um lado não teve preocupação com a transição visto que a análise se concentrou no longo prazo. A passagem de um equilíbrio estacionário 754 BAHIA ANÁLISE & DADOS Salvador, v. 13, n. 3, p , dez. 2003

5 BOUZID IZERROUGENE do regime de repartição para outro equilíbrio estacionário (superior) do regime de capitalização, com um estoque de capital produtivo mais elevado, implica necessariamente um sacrifício para as gerações de transição. Por outro lado, a oferta de trabalho foi supostamente considerada inelástica, de modo que o imposto sobre a renda salarial e a contribuição ao regime por repartição não criem distorções. Se houvesse um imposto sobre o capital e a oferta de trabalho fosse elástica, de forma que as contribuições fiscais e sociais induzissem distorções na alocação de equilíbrio, o custo de transição seria anulado, ainda mais porque a repartição reduziria a oferta de trabalho. REFERÊNCIAS BELAN, P.; PESTIEAU, P. Privatizing social security. Core Discussion Paper, Nov DAIMOND, P. A. A framework for social security analysis. Journal of Public Economis, v. 8, n. 3, FELDESTEIN, M.; SAMWICKM A. The economics of prefunding social security and medicare benefits. NBER Working paper, n. 6055, JAEGER, C.; KACHENOURA, A. Les fonds de pensions: une aubaine pour les marchés des capitaux. Reflets Perspectives, v. 39, n. 2-3, TEULADE, R. L Avenir des systemes de retraite. Journal Officiel, Paris, ZAOUTI, Ph. La gestion financière à long terme: specificité de la gestion des fonds de retraites. Revue d economie financière, mar BAHIA ANÁLISE & DADOS Salvador, v. 13, n. 3, p , dez

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