A Sustentabilidade do Sistema de Segurança Social Português

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1 UNIVERSIDADE DE COIMBRA FACULDADE DE ECONOMIA A Sustentabilidade do Sistema de Segurança Social Português Carlos M. Pereira da Silva Catedrático do ISEG 26 de Maio de 2006

2 1. Do Livro Branco da Segurança Social à Lei de Bases de Crise económica na origem do agravamento da situação financeira 3. O que fazer? 4. Um novo modelo social :Mutualização, Poupança e Fiscalidade 5. Quem entraria neste novo modelo social? 2

3 1. Do Livro Branco da Segurança Social à Lei de Bases de Criação Comissão do Livro Branco da Segurança Social Livro Branco da Segurança Social (LBSS), Projecções demonstram insuficiência financeira da Segurança Social, partir de 2020, O Parlamento aprovou, em 2000, com maioria PS (Lei 17/2000 de 8 de Agosto) A maioria PSD/CDS aprovou uma nova Lei (Lei 32/2002 de 20 Dezembro) Medidas: ajustamento dos parâmetros de cálculo das pensões, - desacelerar o crescimento da despesa com pensões, a médio prazo, - reforçar a ligação entre a duração da carreira contributiva e o valor da primeira pensão. visando: a 3

4 Quadro I Projecções do Livro Branco (preços constantes de 1997) U:milhões de contos Saldo Reg. Geral %PIB 2,03% 1,51% 1,40% 0,76% 0,00% -0,90% -2,53% -5,05% -4,01% Divida acumulada (RG) %PIB 1,59% 5,93% 10,27% 10,48% 10,05% 3,46% -17,55% -55,50% -82,40% Saldo Total %PIB 0,2 0,2-0,1-0,7-1,6-3,5-5,2-5,4 Divida acumulada total %PIB 0,20% -0,20% 0,50% 0,70% -1,50% -7,10% -27% -55,50% -82,40% 4

5 Medidas paramétricas - alteração da taxa de formação da pensão - determinação do salário de referência Nova fórmula de cálculo da pensão : todos os salários da carreira contam, revalorizados à taxa de inflação acrescida de 0.5% de ganho real, e a usar uma taxa anual de formação de direitos de pensão entre 2.30% e 2% ( função da relação entre o salário efectivo e o salário mínimo). Efeito da medida diferido no tempo, devido ao longo período de transição (até 2016), para os beneficiários do Regime Geral que, em 31 de Dezembro de 2001, já tinham direitos de pensões de velhice formados [1] (prazo de garantia pelo menos 15 anos de contribuições registadas). [1] e que à data da reforma tenham pelo menos 20 anos de contribuições. Caso contrário a taxa de formação continua a ser de 2%. 5

6 Beneficiários com prazo de garantia formado (15 anos de contribuição) Tripla escolha: a) calculada com a fórmula anterior (melhores 10 salários dos últimos 15 anos e taxa de formação de anual de 2%), b) com a fórmula nova, ou c) com uma combinação das duas na proporção do tempo de serviço em cada uma delas. Beneficiários, inscritos na Segurança Social, sem prazo de garantia constituído (menos de 15 anos de contribuição), a pensão será calculada proporcionalmente em função do tempo na fórmula nova e na fórmula antiga. Novos beneficiários, entrados no Sistema depois de 2002, aplica-se a fórmula nova. 6

7 Medidas de fundo - consagração de um Regime Complementar, de contribuição definida, que tinha como objectivo desenvolver um pilar de poupança ligado ao Sub - Sistema de Previdência (não foi regulamentado até hoje) - Institucionalizado um mecanismo de alimentação automático do Fundo de Estabilização da Segurança Social[1] Lei 32/2002 determina que uma parcela entre 2 a 4 pontos percentuais das cotizações da responsabilidade dos trabalhadores seja depositada num fundo de reserva, a ser gerido em regime de capitalização, até que aquele fundo assegure a cobertura das despesas previsíveis com pensões, por um período mínimo de dois anos. [1] O FEFSS era alimentado pelos excedentes do Regime Geral (Dívida Acumulada no Quadro I) 7

8 O Fundo de Estabilização representava, em 2004, cerca de 4,3% do PIB, montante equivalente a cerca de 9,6 meses de pensões Dívida Publica 73,16% 73,34% 56,49% 51,51% 51,45% 52,32% 53,66% Outra Dívida 7,72% 14,66% 23,68% 28,76% 30,13% 22,53% 20,60% Acções e Rend. Variavel 1,54% 5,10% 8,64% 10,49% 6,79% 9,41% 13,63% Imobiliário 0,32% 0,52% 0,89% 1,51% 1,56% 1,43% 1,78% Disponibilidades 17,27% 6,38% 10,30% 7,61% 7,20% 11,21% 7,12% Reserva Estratégica 2,87% 3,10% 3,19% Provisões e Impostos 0,12% 0,00% 0,00% 0,02% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% Total (milhões Euro) 1 647, , , , , , ,05 Fonte: Relatórios do Instituto de Gestão de Fundos de Capitalização Quadro II Evolução do Fundo de Estabilização da Segurança Social O Fundo não tem sido alimentado como previsto devido a restrições orçamentais (relacionadas com a conjuntura recessiva desde 2001). Esta situação poderá, todavia, alterar-se com a melhoria do ciclo económico, uma vez que a componente de curto prazo do défice ligada ao desemprego, tenderá a atenuar-se. 8

9 2. Crise económica na origem do agravamento da situação financeira Em relação às projecções do LBSS, situação financeira do sistema agravou-se devido: - aumento do desemprego, sobretudo do de longa duração nas idades a partir dos 45 anos; (as projecções do LBSS situavam a taxa de desemprego entre 4% e 5% e a realidade está hoje acima dos 7,5%) - impacte das reformas antecipadas, aproveitadas muitas vezes para reestruturação e redução de custos de empresas, algumas públicas, de que a Segurança Social não foi compensada, da falência muitas empresas de mão de obra intensiva e da deslocalização de empresas estrangeiras. 9

10 Outras causas para o aumento do défice da Segurança Social: - medidas sociais, como a convergência, sem condição de recursos, das pensões mínimas para o salário mínimo, sem a respectiva contrapartida de receita, - a fraude nas prestações, a evasão contributiva e a economia paralela. No Anexo do Orçamento para 2006, o governo apresente cenários sombrios para a sustentabilidade financeira do Sistema de Segurança Social. A partir de 2015 começa a pôr-se a hipótese de usar o Fundo de Estabilização da Segurança Social, antes do prazo previsto no Livro Branco, para suprir os défices permanentes a partir daquela data. 10

11 Quadro III - Projecções ANEXO SUB_SIST PREVIDENCIAL (preços constantes de 2006 no período ) U. Milhões de euros Saldo Sub_Sist.Previde %PIB 0,095% 0,033% -0,501% -1,220% -1,800% -2,800% -3,400% -3,700% FEFSS %PIB 4,30% 4,40% 3,50% -1,20% Os valores de 2004 e 2005 estão a preços correntes Os resultados das duas projecções, resultam - quer da crise económica, - quer da utilização de pressupostos mais conservadores no Anexo, designadamente quanto à evolução demográfica e aos pressupostos de crescimento das diferentes variáveis macro económicas. 11

12 Constata-se que os rácios de dependência dos idosos crescem mais rapidamente no Anexo atingindo diferenças de pontos percentuais entre 1,1% e 14,1%. LB U:milhares População total 9.992, , , , , , ,00 População< , , , , , , ,7 População , , , , , , ,60 População , , , , , , ,80 Indicie de dependência Jovens 24,9 26,4 25,5 24,35 24,05 25,65 25,6 Indicie de dependência Idosos 22,5 24, ,25 33,3 41,1 44 Média do período Quadro IV - Variáveis demográficas ANEXO SS U:milhares População total População< População População Indicie de dependência Jovens 23,3 23, ,5 22,7 23,8 Indicie de dependência Idosos 25, ,2 58,1 Diferenças U:milhares População total População< População População Indicie de dependência Jovens -3,1-1,8-1,15-2,55-2,95-1,8 Indicie de dependência Idosos 1,1 2 3,85 6,7 9,1 14,1 12

13 Quadro V - Variaveis macroeconómicas LB ANEXO SS COMP(Intervalo) inferior superior crescimento real do PIB 2,25 2,15 0,8-3,0-1,35 0,85 crescimento do emprego 0,25 0,15 0,4-1,5 0,25 1,35 crescimento da produtividade do trabalho 2 2 0,4-1,5-1,6-0,5 crescimento do salário real 1,5 1,5 0,2-1,1-1,3-0,4 taxa de inflação 2,5 2,5 2,7-2,4 0,2-0,1 taxa de desemprego 4,8 4,9 7,4-6,9 2,5 2 Taxa de actividade INE 46,3 45,7 Taxa actividade ,3 67,3 MÉDIA LB ANEXO Desvio crescimento real do PIB 1,75 2 0,25 crescimento do emprego 0-0,1-0,1 crescimento da produtividade do trabalho 1,75 2,1 0,35 crescimento do salário real 1,25 2,1 0,85 taxa de inflação 2,5 2-0,5 taxa de desemprego 4,55 5,5 0,95 13

14 O cenário macroeconómico do Anexo é mais pessimista, especialmente nas bandas inferiores do intervalo que corresponde aos períodos mais próximos (2005 a 2009). A partir de 2010 as hipóteses macro do Anexo, à excepção do crescimento do emprego e da taxa de desemprego, são mais optimistas do que as do Livro Branco. Assim os desvios do Regime Geral (LB) em relação ao Anexo fazem com que os saldos do Sub-Sistema Previdencial sejam negativos a partir de 2010 em vez de U: Milhões de contos Divida acumulada (RG)* %PIB 10,27% 10,48% 10,05% 3,46% -17,55% -55,50% -82,40% FEFSS(ANEXO) %PIB 4,40% 3,50% -1,20% Desvio Saldo REG SUB-PREVI -1,37% -1,26% -1,22% -0,90% -0,27% 1,65% 0,31% Difer entre Divida Acu RG e FE -5,87% -6,98% -11,25% Como também se constata, o FEFSS esgota-se a partir de 2015 em vez de

15 3. O que fazer? Qualquer Sistema de Segurança Social tem por base a economia. Seja em repartição ou em capitalização, o consumo de todas as gerações presentes no sistema, num dado momento, depende da produção criada pelas gerações activas. O problema está na forma como se adquirem e titularizam os direitos dos vários participantes. Num sistema de repartição, os reformados não tem necessidade de constituir qualquer poupança prévia. Beneficiam da existência de um contrato inter-geracional que os compensa do esforço que fizeram a favor da geração reformada que a precedeu e de terem financiado a educação da geração activa que lhe sucedeu. Não existe titularização dos direitos formados. Tudo depende do papel do Estado e das maiorias que o governam. O risco é essencialmente político. 15

16 Num sistema de capitalização puro, os reformados transformam a poupança, que constituíram na fase activa, em rendas vitalícias, de forma a adquirirem às gerações activas, os bens de consumo de que necessitam. Os activos financeiros e imobiliários que detiverem têm de ser vendidos à geração activa. Num sistema de capitalização pura tudo depende do mercado. Os riscos são essencialmente de mercado e financeiros. Um sistema misto, repartição e capitalização, tem as vantagens e inconvenientes de cada um dos anteriores. Menos risco político do que o sistema de repartição e menos risco financeiro do que o de capitalização. O problema consiste na combinação óptima dos dois regimes. 16

17 Quando o regime de repartição foi instituído, - a primeira geração de reformados pouco contribuiu para o beneficio que recebeu da Segurança Social. - à medida que o regime atinge a sua maturidade, passa a existir uma maior correspondência entre o que se contribuiu e o que se espera receber. As gerações que agora se aproximam da idade de reforma (a 2ª geração), têm longas carreiras contributivas porque entraram cedo no mercado de trabalho. Graças aos seus impostos o Estado pode melhorar as condições económicas e sociais dos mais desfavorecidos. Graças às suas contribuições o Regime Contributivo da Segurança Social pode providenciar as pensões dos que pouco contribuíram e manter, apesar do grande esforço de solidariedade, excedentes que alimentaram o Fundo de Estabilização das Segurança Social. 17

18 Quaisquer modificações nas condições de acesso às prestações de reforma devem ter em consideração, o esforço contributivo que estas gerações já fizeram. Poderão ajudar a financiar, através da sua poupança, a amortização da dívida da Segurança Social ligada ao aumento da esperança de vida e que contribuam para o aumento da riqueza do País. Mas não se lhes pode exigir um sacrifício desproporcionado entre o número de anos de pensão e a duração da carreira contributiva. 18

19 Que medidas poderiam contribuir, para repor o equilíbrio do Regime Contributivo? A primeira - reduzir a componente de curto prazo do défice financeiro do sistema, através de políticas activas, incluindo as de caracter fiscal, de relançamento da economia e do emprego, de reforço do combate à fraude, à evasão e ao trabalho ilegal e de integração dos imigrantes. A segunda - imunizar o custo da componente de défice de longo prazo, estudando mecanismos para financiar os acréscimos de longevidade das gerações no activo. A Suécia incentiva as carreiras longas (capitalização virtual das contribuições e da bonificação da permanência no mercado de trabalho nas idades entre os 62 aos 67 anos). Para além disso integrou-se no sistema de pensões uma componente de poupança de 2.5% dos rendimentos do trabalhador ( esquemas complementares de reforma), gerida por instituições especializadas, regulados pelo Estado e supervisionados por entidades independentes. 19

20 A terceira -reforço das políticas de apoio à natalidade e ao rejuvenescimento da população, de forma a melhorar a relação activos/reformados no prazo de 20 anos. Precisamos a longo prazo, não só de uma população activa de substituição maior, mas igualmente mais bem educada, o que pressupõe investimentos, na área da formação tecnológica e profissional, substanciais. A quarta -avaliar, de acordo com pressupostos económicos, financeiros e demográficos, credíveis, o montante exacto do défice de financiamento acumulado no horizonte de 2016, final do período de transição, e estudar as formas de o amortizar. Na Irlanda uma parte das receitas da privatização da Eircom (Telecom Irlanda) foi usada para implementar o Fundo de Reserva das Pensões, que atinge neste momento cerca de 9,5% do PIB. Este Fundo só poderá ser usado a partir de 2025 e extinguir-se-á em

21 Quadro VI - Fundo Reserva (Irl) /Fundo de Estabilização Segurança Social (Port) Irlanda Portugal Irlanda Portugal Irlanda Portugal Dívida Pública 51,45% 0,00% 52,32% 0,00% 53,66% Outra dívida 17,43% 30,13% 14,07% 22,53% 12,75% 20,60% Rendimento variavel 56,91% 6,79% 71,72% 9,41% 76,33% 13,63% Imobiliário 0,00% 1,56% 0,00% 1,43% 0,10% 1,78% Liquidez 25,13% 7,20% 13,47% 11,21% 10,59% 7,12% Outros activos 0,53% 2,87% 0,74% 3,10% 0,24% 3,19% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,02% Total (milhões Euro) 7 389, , , , , ,05 Rentabilidade real desde inicio 3,10% 2,91% Rentabilidade nominal 6,90% 5,45% Rentabilidade real anual -16,70% 0,21% 9,30% 4,45% 9,00% 3,46% Rentabilidade nominal anual -12,10% 2,51% 12,80% 6,50% 11,20% 5,90% Peso Fundo no GDP 8,30% 3,7% 8,90% 4,20% 9,50% 4,70% Peso Pensões GDP 3,80% 11,40% 3,90% 11,90% n.d. n.d. n.d. não disponível 21

22 Constata-se que o peso das pensões no PIB, em 2003, era de 3,90% na Irlanda e de 11,90% em Portugal, mas que o fundo de reserva representava, na mesma data, 8,90% do PIB contra 4,20% em Portugal. A rentabilidade desde o início, era superior na Irlanda, devido por um lado, ao facto de a carteira ter uma maior percentagem de títulos de rendimento variável e por outro, à impossibilidade de o fundo irlandês não poder investir em dívida pública nacional. 22

23 A quinta Pensar num novo modelo de pensões para as novas gerações, no final do período de transição, que tenha em conta a contributividade, a produtividade e a longevidade. Um modelo onde se combinem a repartição pública, a capitalização colectiva e a poupança individual. A experiência sueca, cuja transição demora cerca de 15 anos a fazer (até 2017), pode fornecer-nos pistas para o tipo de questões que teríamos de enfrentar. 23

24 4. Um novo modelo social :Mutualização, Poupança e Fiscalidade Novo modelo de segurança social com três modos de financiamento: a)-mutualização para as contingências sociais imediatas Objectivo: ressarcir perdas de rendimentos e evitar a exclusão -cobertura das contingências sociais imediatas / invalidez/ morte/ subsídio de desemprego/ subsídio de doença, - Regime de seguro social de adesão obrigatória e de contribuição actuarial em função das perdas expectáveis e de equilíbrio a médio prazo do regime previdencial. - Pensões de invalidez e de sobrevivência calculadas em função da antiguidade das carreiras e da situação e composição do agregado familiar - subsídios por doença e desemprego em função da natureza e da duração da doença e a carreira contributiva passada. 24

25 b) capitalização para as contingências sociais de longo prazo e Objectivo: promover a poupança de longo prazo /reforçar a ligação entre contributividade e montante da pensão de substituição do rendimento do trabalho/ incentivar a formação ao longo da vida e as carreiras longas Pensão reforma por velhice, normal ou antecipada, através de um sistema misto de capitalização virtual pública e capitalização efectiva privada. Pensão pública: capitalização das contribuições a uma taxa de juro equivalente às Obrigações do Estado de longo prazo -conversão em renda vitalícia à idade de reforma, devendo o factor da renda ter em consideração a longevidade na época, a idade efectiva da reforma (entre 62 e 67 anos) e a taxa de juro de longo prazo. Pensão privada : capitalização efectiva de uma percentagem dos rendimentos em sistemas privados de reforma aplicados em activos financeiros cotados em Bolsas de Valores credíveis de acordo com regras de prudência, segurança e rendibilidade. Esquemas individuais de reforma, acima dos dois pilares anteriores, através de um enquadramento fiscal adequado. 25

26 c) - fiscalidade para as contingências de âmbito familiar e novos riscos sociais. Objectivo: promover o apoio à natalidade e à família/novos riscos sociais As prestações familiares seriam financiadas através de uma contribuição específica e os rendimentos do agregado familiar beneficiariam de fiscalidade em função dos número de filhos, dos rendimentos familiares e da composição do agregado familiar. Novos riscos sociais, grande dependência e isolamento social nas idades mais elevadas: tratamento fiscal e financeiro mais favorável para manter no seio da família os pensionistas e os idosos ou permitir a existência de soluções em comunidade que evitem a exclusão social e os guetos da terceira idade. A fiscalidade dos sistemas de protecção social deveria ter em consideração o custo efectivo do factor trabalho de forma a manter um elevado grau de competividade e de emprego na economia portuguesa. 26

27 5. Quem entraria neste novo modelo social? Todos os novos activos e todos os indivíduos que estando já no mercado de trabalho tivessem menos de 15 anos de carreira contributiva e idade inferior a 35 anos. Activos cobertos pelo modelo actual (mais de 35 anos e menos de 15 anos de carreira) mecanismos de transição que tivessem em conta não só os direitos já adquiridos mas também a preocupação de manter a equidade inergeracional, a coesão social e a Activos com mais de 35 anos e 15 ou mais anos de contribuição :não discriminação em relação à opção pelo novo modelo. Só com um modelo inovador, que combine solidariedade e responsabilidade individual se conseguirá promover a poupança e defender as pensões futuras. 27

28 O que é preciso? - visão estratégica - respeito pelo esforço contributivo de cada cidadão e de cada geração, - tempo de discussão e de concertação social adequados, É possível mudar, de forma consistente e geracionalmente equilibrada, a Segurança Social, e desarmar a mensagem negra da falência do Sistema de Pensões. 28

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