Avaliação do Plano Nacional de Educação Volume 1 Níveis de Ensino

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1 NE Avaliação do Plano Nacional de Educação Volume 1 Níveis de Ensino

2 Presidente da República Federativa do Brasil Luiz Inácio Lula da Silva Ministro da Educação Fernando Haddad Secretário Executivo José Henrique Paim Fernandes Secretário Executivo Adjunto Francisco das Chagas

3 Avaliação do Plano Nacional de Educação Políticas, Programas e Ações do Governo Federal Volume 1 Níveis de Ensino

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5 Avaliação do Plano Nacional de Educação Volume 1 Níveis de Ensino Brasília Inep 2009

6 PEsquisa avaliação do PlaNo NacioNal de Educação: desafios E PErsPEctiVas PEsquisadorEs: Dr. Luiz Fernandes Dourado Coordenador Geral UFG sub coordenadores Dr. João Ferreira de Oliveira UFG Dra. Marcia Angela da Silva Aguiar UFPE Dra. Nilma Lino Gomes UFMG Dra. Regina Vinhaes Gracindo UnB PEsquisadorEs ParticiPaNtEs: Dr. Alfredo Macedo Gomes UFPE Dra. Arlene Carvalho de Assis Climaco UFG Dra. Catarina de Almeida Santos Dr. Marcos Correa da Silva Loureiro UFG Dra. Luciene Lima de Assis Pires IFG Dr. Nelson Cardoso Amaral UFG Dra. Walderês Nunes Loureiro UFG Estatística E indicadores EducacioNais Ms. Carlos Eduardo Moreno INEP Vanessa Nespoli de Oliveira INEP revisão Eliane Faccion EquiPE de colaboradores Francisco das Chagas Fernandes SEA/MEC Arlindo Cavalcanti de Queiroz SEA/MEC Adriana Lopes Cardozo SEA/MEC Andreia Couto Ribeiro SEA/MEC Cleber Cardoso Xavier SE/MEC Glorineide Pereira Souza SEA/MEC Lindaura Olina Dourado de Moura Nádia Mara Silva Leitão Ministério da Educação (Mec) É permitida a reprodução total ou parcial desta publicação, desde que citada a fonte.

7 sumário Apresentação...7 I - INTRODUÇÃO...9 II - ETAPAS DA EDUCAÇÃO BÁSICA E ENSINO SUPERIOR Educação infantil Ensino fundamental Ensino médio Ensino superior III - MODALIDADES DE ENSINO Educação de jovens e adultos Educação a distância e tecnologias educacionais Educação tecnológica e formação profissional Educação especial Educação indígena...37 IV - MAGISTÉRIO DA EDUCAÇÃO BÁSICA Formação dos professores e valorização do magistério 97 V - FINANCIAMENTO E GESTÃO EDUCACIONAL Financiamento e gestão...66 VI - CONSIDERAÇÕES FINAIS...761

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9 apresentação Este documento apresenta resultados do processo avaliativo do Plano Nacional de Educação (PNE) sob a coordenação e supervisão da Secretaria Executiva Adjunta (SEA), por designação do Ministro de Estado da Educação, com o expressivo apoio do Inep 1. Registra-se ainda a participação dos órgãos gestores do MEC e a colaboração de pesquisadores(as) da área de educação, reunidos pela Universidade Federal de Goiás (UFG) 2. O objetivo central foi identificar os progressos realizados como também os obstáculos e desafios ao cumprimento das metas do PNE, tendo por base as políticas, programas e ações do Ministério da Educação. A atitude institucional do MEC, demonstrada neste documento, não poderia ser diferente, considerando o Plano Nacional de Educação uma experiência pioneira de planejamento da educação brasileira, para um período de dez anos, incluindo todos os níveis, etapas e modalidades de educação. Foi também esta relevância que levou o legislador a recomendar a avaliação do plano na metade de sua vigência, com vistas a proceder a adequações que os primeiros cinco anos de experiência viessem a sugerir. 1 A construção, ajustes e atualização dos indicadores educacionais para monitoramento das metas, bem como o desempenho desses indicadores, ao longo do período de avaliação, foram feitos pela equipe da Coordenação geral de Informações e indicadores educacionais da DTDIE/INEP, sob a coordenação de Carlos Eduardo Moreno Sampaio e com o apoio efetivo de Vanessa Nespoli. 2 PROJETO Avaliação do Plano Nacional de Educação, coordenado pelo Dr. Luiz Fervalho de Assis Clímaco, João Ferreira de Oliveira,, Luiz Fernandes Dourado, Marcos C. nandes Dourado, contando com a participação de pesquisadores da UFG (Arlene Carda Silva Loureiro. Nelson Cardoso do Amaral, Walderês Nunes Loureiro, UFMG (Nilma Lino Gomes), UFPe (Alfredo M. Gomes, Marcia Ângela da S. Aguiar) e UnB (Regina Vinhaes Gracindo), Luciene de Assis Pires (IFG) e equipe técnica. 7

10 Nessa direção, o presente documento expressa a convergência e a culminância de vários processos. Alguns deles de iniciativa do Poder Executivo, a exemplo do acompanhamento e avaliação do PNE, iniciado, em 2005, pela Secretaria de Educação Básica (SEB), numa articulação institucional com o Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Anísio Teixeira (Inep), a Comissão de Educação e Cultura da Câmara dos Deputados e o Conselho Nacional de Educação. Esses órgãos, em regime de colaboração com os sistemas de ensino e, em parceria com o Conselho Nacional de Secretários de Educação, a União Nacional dos Dirigentes Municipais de Educação, o Fórum Nacional dos Conselhos Estaduais de Educação, a União Nacional dos Conselhos Municipais de Educação, realizaram estudos, colóquios, seminários regionais, coordenados pela Coordenação- Geral de Articulação e Fortalecimento Institucional dos Sistemas de Ensino, órgão do Departamento de Desenvolvimento dos Sistemas de Ensino da SEB, com o propósito de analisar as avaliações institucionais do PNE e, subsidiar a sociedade, tanto na elaboração, quanto na avaliação do PNE e demais planos decenais correspondentes. Ainda nessa época, limitada ao âmbito de sua competência regimental, a SEB, elaborou um documento técnico intitulado Propostas para a Revisão do Plano Nacional de Educação, em abril de 2007, reunindo os resultados desses processos e, o Inep concluiu a Avaliação do Plano Nacional de Educação É, essa diversidade de olhares técnico, político, gerencial, e a pluralidade de instituições e campos de análise, legislativo, normativo e administrativo -, que retratam uma visão abrangente do significado histórico, político e técnico do Plano Nacional de Educação e aportam contribuições significativas à sua revisão que, de alguma forma, estão sistematizadas aqui. Portanto, propomos que o presente trabalho torne-se um instrumento efetivo de acompanhamento e avaliação das políticas de cada área em conjunção com as metas do PNE. Nesse sentido, a SEA considera da maior importância assegurar sua ampla disseminação e ressalta a sua relevância para o processo de avaliação e aprovação de medidas legais pelo Congresso Nacional, com vistas à correção de deficiências e lacunas do PNE, bem como ao aprimoramento das políticas educacionais em curso no País. Secretaria Executiva Adjunta Ministério da Educação

11 I Introdução

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13 Introdução Este documento apresenta os resultados da avaliação do Plano Nacional de Educação (PNE), período , coordenada e supervisionada pela Secretaria Executiva Adjunta (SEA) do Ministério da Educação (MEC), por delegação do ministro da Educação. A avaliação, desenvolvida ao longo de 2008 e 2009, conta com a participação efetiva do Inep, com o apoio das diversas secretarias e órgãos vinculados do MEC e de uma equipe de especialistas na área de educação. O processo avaliativo, articulado ao levantamento pormenorizado das políticas, programas e ações do Governo Federal, buscou a análise dos principais indicadores educacionais no período de 2001 a A indicação analítica das políticas implementadas em 2008, no entanto, é parte desta análise. Desse modo, a apreciação e o exame crítico, baseados na relação entre os indicadores e as políticas, programas e ações do Governo Federal, permitem sinalizar os avanços e desafios ao cumprimento das metas do PNE. Esta avaliação dá prosseguimento a iniciativa similar do Inep, no período de 2001 a 2005, por meio da Diretoria de Tratamento e Disseminações de Informações Educacionais, atual Diretoria de Tecnologia e Disseminações de Informações Educacionais (DT- DIE). A estrutura da proposta de avaliação foi, assim, mantida, realizando-se, apenas, os ajustes necessários. 11

14 Há que se ressaltar o efetivo apoio técnico especializado do Inep, por meio da DTDIE, que assumiu a revisão e atualização dos indicadores de monitoramento das metas, bem como a indicação, a partir de parecer técnico, da supressão dos itens relativos ao nível de implementação e viabilidade de implementação. A avaliação do PNE, no período de 2001 a 2008, coloca em evidência o papel do Governo Federal como articulador da política nacional de educação e como ente responsável pelas iniciativas de cooperação técnica e financeira com os estados, o Distrito Federal e os municípios. A perspectiva de análise mostra que os resultados apresentados são fruto da ação do Governo Federal e dos esforços dos demais entes responsáveis pela educação nacional (estados, Distrito Federal e municípios), com especial destaque para os sistemas estaduais e municipais de ensino, sem negligenciar o papel desempenhado, no processo, pela sociedade civil. O eixo da avaliação, contudo, restringiu-se às ações, programas e políticas da União, na medida em que não trata das políticas implementadas por estados, Distrito Federal e municípios. Deve-se registrar, todavia, sua abrangência, ao considerar as ações do Governo Federal e os indicadores relativos ao cumprimento das metas nos dois níveis da educação brasileira (Educação Básica e Educação Superior), assim como às etapas e modalidades da educação nacional. A abrangência permite, certamente, a apreensão do cenário e do contexto atuais da realização das políticas educacionais, revelando importantes elementos analíticos para a compreensão dos avanços no cumprimento das metas do PNE pelos entes federados e dos desafios que se lhe impõem.. Assim, aliado à necessidade de regulamentação do regime de colaboração entre os entes federados, destaca-se o esforço empreendido pelas diferentes esferas de poder como elemento fundamental para os resultados alcançados, empenho que será igualmente indispensável à superação dos desafios que ainda se apresentam ao aprimoramento da qualidade da educação nacional. Considerando o papel do PNE na definição e implementação de um projeto nacional de educação, a introdução geral deste documento aborda quatro tópicos: (1) A redemocratização do País, a luta pela garantia do direito à educação e as mudanças legais; (2) A elaboração do PNE: uma breve reconstituição histórica; (3) A estrutura do PNE e o processo de avaliação; (4) A avaliação do PNE sob a ótica federal: concepção e metodologia. 12

15 1. A redemocratização do País, a luta pela garantia do direito à educação e as mudanças legais Vivenciamos, em escala mundial, novos marcos de regulação e gestão das relações sociais, que se traduzem por mudanças econômicas, educacionais, culturais e geopolíticas sem precedentes e que, mundialmente, realizam-se de modo desigual e combinado. Profundas alterações vêm ocorrendo na legislação, nas prioridades e condições objetivas da área educacional de diferentes países a fim de lograr níveis razoáveis de acesso e permanência à Educação Básica e à Educação Superior. As mudanças na educação brasileira por meio da aprovação de leis educacionais, políticas, programas e ações, sobretudo a partir da década de 1990, inserem-se no percurso mais amplo de sua articulação a organismos multilaterais, sua participação em conferências mundiais, no Mercosul e em outras instituições, resultando de acordos e compromissos assumidos pelo Brasil 1. A redemocratização do País, sobretudo a partir da década de 1980, acelerou as mudanças na educação brasileira impulsionadas pela forte mobilização popular, para o que uma das principais bandeiras foi a luta pelo direito à educação de qualidade e para todos, em todo o período da transição democrática. Do ponto de vista jurídico, normativo e institucional, o Brasil vivenciou avanços consideráveis com a promulgação da Constituição Federal de 1988, quando se garantiu, dentre outros avanços, o acolhimento de uma concepção ampla de educação, sua inscrição como direito social inalienável, a corresponsabilidade dos entes federados por sua implementação e a vinculação constitucional de percentuais mínimos dos orçamentos públicos. As modificações na ordem jurídico-institucional completaram-se com a aprovação, pelo Congresso Nacional, de quatro instrumentos legais de grande impacto para a educação brasileira: a Lei nº 9.394/96, de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB); a Emenda Constitucional nº 14, que instituiu o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino 1 A inserção do Brasil nas questões internacionais na área de educação tem-se dado em várias situações e perspectivas, incluindo sua participação ativa como país-membro do Mercosul e da Cúpula das Américas, bem como sua articulação com organismos multilaterais, a exemplo da Unesco e do Banco Mundial, que exercem influência considerável na formulação das políticas educacionais da região. Um exemplo importante da melhoria da qualidade da educação tem sido a atuação dos países membros da Cúpula das Américas na busca de elementos analíticos comuns, a fim de assegurar o cumprimento dos marcos do Plano de Ação em Educação adotado por chefes de Estado e de governo, com as seguintes metas gerais: assegurar que, até o ano de 2010, 100% das crianças concluam a educação primária de qualidade e que, pelo menos, 75% dos jovens tenham acesso à educação secundária de qualidade, com percentuais cada vez maiores dos que terminem seus estudos secundários; e oferecer oportunidades de educação, ao longo da vida, à população em geral. Esses marcos convergem para as políticas em curso no País e, certamente, a aprovação e a efetivação do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e Valorização dos profissionais da Educação (Fundeb) contribuirão para o alcance das metas propostas. 13

16 Fundamental (Fundef), o Plano Nacional de Educação (PNE - Lei n /2001) e a Lei nº , de 20/06/2007, que regulamentou o Fundeb. Enquanto a LDB reestruturou e definiu as diretrizes e bases da educação escolar no Brasil após o período da ditadura militar, o Fundef instaurou um novo modelo de financiamento do Ensino Fundamental, buscando cumprir o princípio constitucional da equalização do financiamento. O PNE, por sua vez, traçou novos rumos para as políticas e ações governamentais, fixando objetivos e metas para a chamada Década da Educação ; e, finalmente, o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb), cuja vigência se estende a 2020, ampliou o escopo do financiamento, passando a abranger toda a Educação Básica, contemplando Educação Infantil, Ensino Fundamental, Ensino Médio, Educação Especial e Educação de Jovens e Adultos. Dois anos após a aprovação do PNE, o Brasil passou por um processo de alternância no poder, fundamental para a consolidação democrática. As políticas educacionais ganharam vitalidade e visibilidade na agenda pública e, a partir de 2003, reorientadas, produziram avanços nos marcos regulatórios para a Educação Básica e para a Educação Superior, sobretudo na expansão e defesa de uma educação pública de qualidade a partir do binômio inclusão/ democratização. Muitas foram as iniciativas tomadas, merecendo particular destaque a proposta de reforma universitária, a avaliação da educação superior, a busca da consolidação do Sistema de Avaliação da Educação Básica (Saeb), a ampliação do Ensino Fundamental de oito para nove anos, a implementação de políticas de ações afirmativas e, no plano estrutural, a criação do Fundeb 2, que substituiu o Fundef. A criação do Fundeb representa um passo importante na construção de um modelo mais equitativo de financiamento da Educação Básica nacional. Ao longo de sua tramitação no Congresso, a proposta do Fundeb contou, em todas as etapas, com expressiva mobilização e participação da comunidade educacional, de organizações da sociedade civil e da classe política, o que demonstra o reconhecimento da sua importância para o País. Construído sobre as bases do Fundef, o novo fundo tem como diferencial o atendimento a todas as etapas e modalidades da educação básica, além de comprometer a União com patamares mínimos de financiamento, devendo alcançar 10% dos recursos a partir do quarto ano de sua vigência. Destacam-se, ainda, três inovações fundamentais incorporadas ao Fundeb: 2 Lei , sancionada pelo presidente Luiz Inácio Lula da Silva, a 20/06/2007, após longo debate e deliberação por parte do Congresso Nacional. 14

17 1) a diferenciação dos coeficientes de remuneração das matrículas, que se dá por etapa e modalidade da Educação Básica e, também, pela extensão do turno: a escola de tempo integral recebe 25% a mais por aluno matriculado; 2) a contemplação da creche conveniada para efeito de repartição dos recursos do fundo; 3) a contemplação da Educação Infantil pelo Proinfância, programa que financia a expansão da rede física de atendimento à Educação Infantil pública. Outros aspectos a serem ressaltados referem-se à aprovação do Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior (Sinaes) bem como de um conjunto de ações e políticas direcionadas à expansão da educação tecnológica e superior públicas, por meio da criação de novas instituições, campi e cursos. Além desses, registre-se a estruturação do sistema Universidade Aberta do Brasil (UAB), que, em parceria com as instituições de ensino superior (IES) federais e com os municípios, tem contribuído para a expansão de cursos por meio da modalidade Educação a Distância. Ação estrutural e fundamental no processo de busca de organicidade das políticas, programas e ações no campo educacional foi, sobretudo, a aprovação, em 2007, do Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE) pelo Ministério da Educação. O plano expressa a resposta institucional do Executivo Federal à necessidade de garantir a equalização das oportunidades de acesso a uma educação de qualidade e de nela permanecer. Contribui, desse modo, para a redução das desigualdades sociais e regionais, ao mesmo tempo em que busca garantir o cumprimento do direito à educação, segundo o que prescreve a Constituição Federal, em uma perspectiva pautada pela construção da autonomia, pela inclusão e pelo respeito à diversidade. Nesse contexto, o PDE articula-se ao Plano Nacional de Educação, na medida em que busca contribuir para a maior organicidade das políticas e, consequentemente, para a superação da histórica visão fragmentada que tem marcado a compreensão da educação nacional. Essa busca se dá por meio da consideração de seis pilares articulados: a) visão sistêmica da educação; b) territorialidade; c) desenvolvimento; d) regime de colaboração; e) responsabilização; f) mobilização social. Assim, o PDE, como plano executivo, parte de quatro eixos norteadores: educação básica, educação superior, educação profissional e alfabetização. Tem, ainda, no conjunto articulado de mais de 40 programas, uma dinâmica de planejamento e implementação articulados, que visam à consolidação de políticas para todos os níveis, etapas e modalidades que seria garantida pela construção de um sistema nacional de educação e a efetiva regulamentação e desenvolvimento do regime de colaboração entre os entes federados. 15

18 2. A elaboração do PNE: breve reconstituição histórica O PNE tem grande relevância no processo de transformação do cenário educacional brasileiro, uma vez que sua estruturação configurou-se a partir de ações políticas oriundas da sociedade civil organizada, que reivindicou o cumprimento das disposições legais contidas no artigo 214 da Constituição Federal de e nas disposições transitórias da LDB. Em seu art. 87, 1º, a LDB preconiza que a União deverá, no prazo de um ano, encaminhar ao Congresso Nacional proposta de Plano Nacional de Educação (PNE), indicando diretrizes e metas para os dez anos seguintes ( Década da Educação ), em sintonia com a Declaração Mundial sobre Educação para Todos, adotada na Conferência de Jontiem (Tailândia), em Desse modo, a tramitação inicial do PNE caracterizou-se como momento de destacada importância na mobilização e na participação da comunidade educacional, o que assegurou o envio, ao Congresso Nacional, do documento denominado Proposta da Sociedade Brasileira, oriunda da sociedade civil e alternativa à proposta oficial do governo. O MEC, por sua vez, delegou ao Inep a tarefa de coordenar a elaboração do projeto do Executivo, em função do que foram realizadas consultas aos gestores dos sistemas de ensino e às representações da comunidade educacional, por meio de reuniões temáticas. Esse processo desenvolveu-se em 1997, mas o envio do anteprojeto do Executivo ao Congresso só ocorreu em fevereiro de 1998, após a reabertura dos trabalhos legislativos. As organizações da sociedade civil que articularam o projeto alternativo foram mais ágeis e, com o apoio de um grupo de deputados, que o subscreveram, apresentaram-no antes do envio, ao Congresso, da proposta oficial. Entendido como política pública de Estado, o PNE foi o resultado possível da correlação de forças então vigente no Congresso explicitada nas duas propostas de plano, envolvendo a sociedade civil e a política. Nesse contexto, os dois projetos de PNE (a proposta da sociedade brasileira e a do Executivo) traduziam, no campo educacional, concepções educacionais distintas, tanto em questões de forma quanto de conteúdo, e diferentes prioridades educacionais, dentre outros aspectos. 3 O artigo 214, como norma legislativa, indica que a lei estabelecerá o plano nacional de educação, de duração plurianual, visando à articulação e ao desenvolvimento do ensino em seus diversos níveis e à integração das ações do poder público que conduzam à: I - erradicação do analfabetismo; II - universalização do atendimento escolar; III - melhoria da qualidade do ensino; IV - formação para o trabalho; V - promoção humanística, científica e tecnológica do País. 4 É importante ressaltar que, com base nos compromissos assumidos na Conferência de Jomtien, o Brasil, no período de 1993 e 1994, elaborou o Plano Nacional de Educação para Todos, por meio de um amplo processo de mobilização, que começou pelas escolas, passando por encontros estaduais, culminando com uma grande conferência nacional, realizada no final de agosto e início de setembro de

19 Assim, a tramitação do PNE, após o envio do projeto do Executivo, caracterizou-se pela realização de audiências públicas e por um debate marcado pela hegemonia, entre os parlamentares, da proposta governamental sobre o anteprojeto da sociedade civil. Apesar dos limites históricos e políticos, a elaboração do PNE contribuiu para a consolidação de um documento, que estabeleceu diretrizes e metas, abrangendo todos os níveis e modalidades de ensino. O PNE apresenta, contudo, limites estruturais significativos em relação à sua organicidade e à articulação entre sua concepção, diretrizes e metas e o potencial de materialização na gestão e no financiamento da educação nacional. Os vetos ao PNE e a ausência da regulamentação do regime de colaboração entre os entes federados, como preconiza a Constituição Federal de 1988, traduzem os limites estruturais à implementação do Plano. Outras limitações devem-se à diretriz político-pedagógica vigente à época, que naturalizou no PNE, por exemplo, a adoção de políticas focalizadas, ao enfatizar o ensino fundamental em detrimento de uma ação articulada para toda a educação nacional. Assim, aprovado pelo Congresso Nacional e instituído pela Lei nº , de 9 de janeiro de 2001, o PNE estabeleceu diretrizes e metas para a educação brasileira por um período de dez anos, a contar da data de sua publicação. Portanto, em janeiro de 2006, completou-se o primeiro quinquênio de sua vigência. A presente avaliação abrange o referido quinquênio e estende suas análises até A estrutura do PNE e o processo de avaliação O texto do PNE, aprovado pelo Congresso Nacional, estruturou-se em capítulos e seções, traduzindo a organização da educação brasileira em seus níveis e modalidades educacionais. O documento do PNE compreende: I - Introdução, com o histórico, os objetivos e as prioridades; II - Níveis de ensino, que trata da Educação Básica (Educação Infantil, Ensino Fundamental e Ensino Médio) e da Educação Superior; III - Modalidades de ensino (Educação de Jovens e Adultos, Educação a Distância e Tecnologias Educacionais, Educação Tecnológica e Formação Profissional, Educação Especial e Educação Indígena); IV - Magistério da Educação Básica (formação dos professores e valorização do magistério); V - Financiamento e A esse respeito, é oportuno situar que o PNE aprovado apresentou diagnóstico defasado, tendo em vista o uso de indicadores não atualizados. Com efeito, a aprovação do Plano ocorreu em 2001 e os dados utilizados foram relativos a Os indicadores de cada meta produzidos pelo Inep trazem, normalmente, quando disponíveis, dados até Na análise, todavia, foram também inseridos dados até 2008, que permitem uma melhor compreensão das ações, programas e políticas articuladas a cada uma das metas. 17

20 gestão; e VI - Acompanhamento e avaliação do plano. O PNE apresenta, portanto, em suas subdivisões, os diagnósticos, diretrizes, objetivos e metas setoriais para cada nível ou etapa e modalidade de educação ou ensino, além de destacar temáticas relacionadas ao magistério da Educação Básica, financiamento e gestão, além do acompanhamento e avaliação do Plano. Ao todo, são cerca de três centenas de metas. Essa estrutura, esquemática e compartimentalizada, apesar da abrangência, apresenta alguns problemas, na medida em que várias metas são reiteradas, por vezes superpostas e, em outros casos, apresentam-se sem a devida articulação interna, especialmente ao que se refere a financiamento e gestão. A despeito de apresentar um conjunto de metas de amplo alcance, revelando os grandes desafios das políticas pela melhoria da educação nacional, o Plano destaca-se, contraditoriamente, pela ausência de mecanismos concretos de financiamento. Em parte, isto se deve ao fato de que a sanção da lei que instituiu o Plano foi acompanhada de nove vetos presidenciais. Estes vetos, seletivos, ainda não apreciados pelo Congresso, incidiram majoritariamente sobre metas financeiras, impondo limites à gestão e ao financiamento da educação nos seus diferentes níveis e modalidades. Com isto, não evoluíram os percentuais do financiamento, uma vez que não houve alocação de mais recursos para fazer frente às novas metas e diretrizes propostas. Sem dúvida, essa lógica política vem implicando limites efetivos à concretização dos objetivos e metas previstos no PNE. É importante ressaltar que, além dos vetos, o PNE não tem sido levado em conta no processo de elaboração do Plano Plurianual (PPA) e de suas revisões. Considerando que o PPA, juntamente com a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA), é instrumento fundamental do orçamento público, não se alcançou, ainda, a organicidade orçamentária exigida para dar concretude às metas do PNE. Malgrado os limites apontados, porém, o PNE representa um avanço, pois contém a provisão legal que determina e exige o monitoramento e a avaliação da sua execução. A Lei que aprovou o PNE estabeleceu que a União e a sociedade civil deveriam realizar avaliações periódicas da execução do Plano. Assim, em seu artigo 3º, o PNE determina que: a União, em articulação com os estados, o Distrito Federal, os municípios e a sociedade civil, procederá a avaliações periódicas da implementação do Plano Nacional de Educação. Os parágrafos 1º e 2º desse artigo estipulam, respectivamente, que: o Poder Legislativo, por intermédio das Comissões de Educação, Cultura e Desporto [hoje Comissão de Educação e Cultura], da Câmara dos Deputados e da Comissão de Educação do Senado Federal, acompanhará a execução do Plano Nacional de Educação ; e a primeira avaliação realizar-se-á no quarto ano 18

21 de vigência desta lei, cabendo ao Congresso Nacional aprovar medidas legais decorrentes, com vistas à correção de deficiências e distorções. Já o art. 4º da Lei do PNE prevê que a União instituirá o Sistema Nacional de Avaliação e estabelecerá os mecanismos necessários ao acompanhamento das metas constantes do Plano Nacional de Educação. Por sua vez, a Lei nº 9.131, de 24 de novembro de 1995, que renomeou e reestruturou o Conselho Nacional de Educação (CNE), define como uma das suas atribuições subsidiar a elaboração e acompanhar a execução do Plano Nacional de Educação. Observa-se, portanto, que a legislação educacional em vigor distribui entre várias instituições a responsabilidade pelo acompanhamento e avaliação do PNE. Os papéis do MEC, do CNE e das comissões de educação da Câmara e do Senado Federal são, simultaneamente, concorrentes e complementares. Como órgão formulador e executor das políticas federais de educação, o MEC tem como atribuição não apenas instituir os mecanismos necessários ao acompanhamento das metas constantes do Plano Nacional de Educação e assegurar a realização de avaliações periódicas dos seus níveis de implementação mas, sobretudo, exercer a coordenação do processo de execução do PNE. Subsidiariamente, compete ainda ao MEC a tarefa de incentivar os estados e os municípios na elaboração de seus respectivos planos decenais, em cumprimento ao que estipula o art. 2º da Lei nº No tocante à avaliação do PNE, merecem ser destacados os seguintes processos avaliativos, explicitados ao longo da implementação do PNE e examinados na presente avaliação: 1) realização de estudo sobre a implementação do PNE pela Consultoria Legislativa, por solicitação da Comissão de Educação e Cultura da Câmara dos Deputados, publicado em 2004; 2) Colóquio Nacional sobre Mecanismos de Acompanhamento e Avaliação do Plano Nacional de Educação, realizado em Brasília, em 2005, sob a responsabilidade da Coordenação Geral de Articulação e Fortalecimento Institucional dos Sistemas de Ensino (Cafise) da SEB/ MEC; 3) seminários Regionais de Acompanhamento e Avaliação do PNE e dos Planos Decenais Correspondentes, realizados nas cinco regiões do País, em 2006, e coordenados pelo MEC/SEB/Dase/Cafise; 7 Levantamento realizado pela Secretaria de Educação Básica do MEC indica que, até o primeiro trimestre de 2006, a grande maioria dos estados e cerca de 70% dos municípios brasileiros ainda não haviam elaborado os seus planos decenais de educação. Com o objetivo de divulgar o PNE e de incentivar estados e municípios a criar os seus planos correspondentes, o MEC promoveu, em 2006, uma série de seminários regionais para a Avaliação do Plano Nacional de Educação e dos Planos Decenais Correspondentes. 19