Autor: José Geraldo Leandro. Instituição: Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG - Brasil) / IPEA (Brasília)

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1 1 TÍTULO: Relações intergovernamentais no âmbito da Política Nacional de Assistência Social no Brasil: uma análise dos pactos de aprimoramento da gestão estabelecidos entre os anos de 2006 e 2013 Autor: José Geraldo Leandro josegleandro@ig.com.br Instituição: Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG - Brasil) / IPEA (Brasília) Área temática: Políticas Públicas Trabalho preparado para sua apresentação no 9º Congresso Latinoamericano de Ciência Política, organizado pela Associação Latino-americana de Ciência Política (ALACIP). Montevideu, 26 ao 28 de julho de 2017.

2 2 Relações intergovernamentais no âmbito da Política Nacional de Assistência Social no Brasil: uma análise dos pactos de aprimoramento da gestão estabelecidos entre os anos de 2006 e 2013 Autor: José Geraldo Leandro Instituição: Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG - Brasil) / IPEA (Brasília Brasil) josegleandro@ig.com.br Resumo: Elaborado no âmbito do Projeto de Pesquisa: Políticas Sociais em Contexto Federativo (IPEA/Brasil), o artigo analisa os "pactos intergovernamentais de aprimoramento da gestão da Política Nacional de Assistência Social" - no Brasil -, que foram estabelecidos entre os anos de 2006 e 2013, enquanto instrumentos de coordenação federativa. Operacionalmente, o esforço empreendido consistiu na sistematização e análise dos processos de constituição de tais pactos e dos seus respectivos conteúdos. Lançamos mão de pesquisas empíricas documentais (leitura, sistematização e análise de documentos públicos) e de entrevistas semiestruturadas, com gestores ligados ao campo da assistência social nos três níveis de governo. De forma introdutória, partimos da discussão teórica sobre as características das relações intergovernamentais no âmbito de estados federados e localizamos, em tal debate, a utilização dos pactos de aprimoramento da gestão da política de assistência social brasileira, como uma das ferramentas utilizadas pelos gestores para consolidar o Sistema Único de Assistência Social (SUAS) no país. Após descrever e analisar as características deste instrumento de coordenação e dos seus respectivos processos de constituição, passamos aos principais achados do estudo: o fato de que as motivações para a elaboração dos pactos de aprimoramento da gestão estadual são distintas daquelas que impulsionaram o pacto de aprimoramento da gestão municipal; e a baixa efetividade dos pactos de aprimoramento da gestão enquanto instrumentos de coordenação da atuação dos entes estaduais. Palavras-chave: Relações Intergovernamentais; Política Nacional de Assistência Social no Brasil; Pactos de Aprimoramento da Gestão.

3 3 INTRODUÇÃO Ao tratar de relações intergovernamentais Wright (1974) e Cameron (2001) se referiram didaticamente ao amplo conjunto de interações (políticas, fiscais e administrativas) existentes entre (i) os estados nacionais e suas subunidades regionais e locais; (ii) das subunidades regionais com as locais; (iii) das relações entre as subunidades regionais; e (iv) também entre as locais, sendo os estados constitucionalmente federados ou não. Ou seja, tais relações entre os níveis de governo se configurariam tanto em função das determinações constitucionais que estabelecem as federações, criando governos regionais e locais com distintos níveis de autonomia, quanto por meio de arranjos de outra ordem requeridos em função do desenvolvimento prático das relações administrativas, fiscais e políticas internas de cada país, mesmo se tratando de estados unitários. Apesar de este ser, atualmente, um ponto quase pacífico da literatura especializada, entendemos como necessário iniciar o trabalho esclarecendo, portanto, que embora fortemente influenciado e, até certo momento, restringido ao conjunto teórico voltado ao tema das relações federativas, o campo e objeto de estudos denominado relações intergovernamentais, não se restringe às questões relacionadas ao federalismo (Wright, 1974). Trata-se, na verdade, de uma questão notoriamente mais ampla e complexa que, por isso mesmo, constrange os interessados no exercício de elaboração de modelos explicativos, sobre tal objeto, a considerar um extenso conjunto de fatores determinantes, entre os quais figuram as características de estruturação do Estado (se federados ou unitários), mas também outros elementos que terão importância explicativa similar dependendo do contexto investigado. Tratemos brevemente de alguns destes elementos. Os aspectos relacionados à extensão territorial e ao contingente populacional, como as distinções de densidade demográfica entre as regiões internas dos países, por exemplo, podem afetar a constituição das regras, das estruturas constituídas e, consequentemente, a dinâmica das relações intergovernamentais. Países de maior extensão geográfica geralmente têm mais e/ou maiores subunidades governamentais (autônomas ou não) do que os países de menor extensão; o que pode ampliar e complexificar as transações estabelecidas entre os governos e seus respectivos departamentos. A grande extensão geográfica pode implicar também maiores diferenças étnicas e culturais e, em tese, sociedades multilinguísticas e multiculturais têm suas

4 4 estruturas de relações intergovernamentais estabelecidas de maneira mais complexa do que aquelas em que tais aspectos são mais próximos da homogeneidade. Em se tratando especificamente de estados federados, é preciso considerar, além dos fatores elencados acima, os graus de autonomia das subunidades governamentais, em especial relacionados à criação e execução de políticas públicas (Cameron, 2001; Arretche, 2012). Cabe destacar que a natureza dos setores de políticas é, em si mesmo, um importante fator explicativo da dinâmica das relações intergovernamentais. Os distintos campos de atuação estatal possuem especificidades no que diz respeito às estratégias de intervenção junto à população e, consequentemente, em relação aos recursos que precisarão ser mobilizados para desenvolvê-las. Ou seja, as relações administrativas, fiscais e políticas entre os níveis de governo tendem a ser variadas quando observamos os setores de intervenção existentes; e ainda, dadas as estratégias e recursos que precisão ser mobilizados, em alguns setores as subunidades governamentais terão maior autonomia, do que em outros, para decidir sobre a criação de políticas públicas próprias e também sobre adequações em políticas provenientes de outros níveis de governo. Ora, a existência de múltiplos níveis governamentais, por si só, enseja a existência de atores que ocupam funções distintas no âmbito dos sistemas federativos e têm interesses variados nas decisões; além de haver uma ampla gama de modos de interação entre eles, que complexifica o entendimento dos processos decisórios. Dito de outra forma, políticos e burocratas de diversos níveis participam das decisões intergovernamentais (de forma individual ou coletiva) e também precisam ser considerados como fatores explicativos dos modelos analíticos. A partir da interação entre os atores, práticas intergovernamentais formais e informais, por exemplo, podem se desenvolver dando às relações intergovernamentais contornos distintos dos previamente estabelecidos (Wright, 1974). Neste sentido, não devemos nos referir às relações intergovernamentais como um objeto cujas definições e explicações possam ser resumidas à descrição operacional de um conjunto de fluxos relacionais estáticos, fixados formalmente por instituições, leis e normas. E ainda, dada a complexidade do objeto, fica claro que a escolha dos agentes governamentais que serão investigados e quais poderes e níveis de governo serão considerados é um enfrentamento metodológico necessário, que dá contornos particulares às pesquisas e aos seus respectivos achados. Além dos atores e dos aspectos macro institucionais, existem elementos de caráter operacional que precisam ser considerados. Alexander (1993), ao discutir os

5 5 problemas relacionados à coordenação intergovernamental, nos chama atenção para a existência de distintos mecanismos operacionais voltados a viabilização das relações entre níveis governamentais, agências e políticas no âmbito dos estados nacionais. O autor organizou estes mecanismos em dois tipos complementares, as estruturas e as ferramentas. As estruturas são descritas pelo autor como organizações com quadro de profissionais específicos, criadas com o objetivo de transformar relações intergovernamentais não coordenadas em sistemas integrados. São exemplos de estruturas, as instâncias decisórias constituídas para promover e organizar relações intergovernamentais horizontais e verticais. Já as ferramentas são descritas como instrumentos (formais e informais) internos e externos às estruturas. Entre as ferramentas formais estão: a aprovação e controle de planos de intervenção; além de contratos, estatutos e regulamentações. O ponto é que, a forma como estes mecanismos são configurados e utilizados variam entre estados nacionais e setores de política pública; o que também contribui com a existência de contornos diferenciados das relações intergovernamentais tanto entre países, quanto entre políticas. Neste trabalho analisamos, especificamente, um dos mecanismos de coordenação federativa implementados no âmbito da Política Nacional de Assistência Social no Brasil, que visa promover concertação entre os três níveis de governo no intuito de garantir (ou contribuir para) a consolidação do Sistema Único de Assistência Social (SUAS) no país. Este mecanismo foi nomeado pelos gestores que o constituíram como Pactos de Aprimoramento da Gestão e pode ser descrito como uma ferramenta que congrega um conjunto de prioridades, princípios e metas pactuadas, que devem ser implementadas/alcançadas pelos três níveis de governo. Importa salientar que, formalmente, existem dois pactos intergovernamentais distintos. Um deles visa o aprimoramento da gestão da assistência social nos Estados e no Distrito Federal e o outro visa o aprimoramento da gestão da assistência social nos municípios. Objetivamos, portanto, apresentar e analisar os pactos de aprimoramento da gestão dos estados e municípios e suas transformações em termos de conteúdo entre os anos de 2006 (em que foi publicada a primeira resolução da Comissão Intergestores Tripartite (CIT) sobre o pacto) e 2013 (em que foram publicadas, respectivamente, a portaria do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS) e a resolução/cit mais recentes sobre tal instrumento de coordenação). Com este recorte optamos, portanto, por nos ater somente às relações intergovernamentais, no âmbito da referida política, que ocorrem entre os três níveis de

6 6 governo de forma vertical (as relações entre o Governo Federal, os governos estaduais e os governos municipais). No entanto, a análise dos pactos de gestão nos colocou necessariamente em contato com o funcionamento de outro mecanismo de coordenação existente no âmbito da política nacional de assistência social, a instância/ estrutura de coordenação denominada Comissão Intergestores Tripartite (CIT), uma arena de articulação e interlocução entre os gestores federal, estaduais, do Distrito Federal e municipais, voltada à viabilização da política de assistência social no país; caracterizando-se, neste sentido, como uma instância de negociação e pactuação sobre os aspectos relacionados ao SUAS (NOB/SUAS 2012). Ou seja, os pactos analisados neste trabalho são elaborações produzidas a partir das negociações dos atores no âmbito da CIT. Importa salientar que a composição desta comissão é formada por representantes do gestor federal da política de assistência social; por representantes dos gestores estaduais e do Distrito Federal, indicados pelo Fórum Nacional de Secretários Estaduais de Assistência Social (FONSEAS); e por representantes dos municípios, indicados pelo Colegiado Nacional de Gestores Municipais de Assistência social (CONGEMAS). No que diz respeito aos recursos metodológicos utilizados para a produção, optamos pela leitura e análise das quatro resoluções/cit 1 e duas portarias/mds 2 que dispõem sobre os pactos de aprimoramento da gestão no setor e de um documento que sintetiza a avaliação do pacto de aprimoramento da gestão dos Estados e do Distrito Federal, elaborado pelo Fórum Nacional dos Secretários Estaduais de Assistência Social (FONSEAS). Além destes documentos, analisamos a LOAS/1993 e as Normas Operacionais Básicas/SUAS 2005 e Por fim, realizamos um conjunto de entrevistas com gestores dos três níveis de governo que, no período pós 1988, vêm participando das principais decisões de formulação e implementação da política de assistência social no país, entre elas: a formulação da política nacional de assistência social de 1998, 2005 e 2012, a própria formulação dos pactos de aprimoramento da gestão, além dos processos de constituição dos atores coletivos de representação dos níveis estadual e municipal de governo. Além desta introdução, este artigo contem mais três seções. Na primeira seção, que é composta de três subitens, abordamos os documentos que tratam do pacto dos 1 Resolução/CIT Nº 5, de 15 de setembro de 2006; Resolução/CIT Nº 3, de 18 de Abril de 2007; Resolução/CIT Nº 17, de 18 de Novembro de 2010; Resolução/CIT Nº 16, de 03 de Outubro de Portaria/MDS Nº 350, de 03 de Outubro de 2007; Portaria/MDS Nº 150, de 18 de Julho de 2013.

7 7 estados e do Distrito Federal. Ao final da primeira seção, apresentamos dois quadros síntese: um sobre as alterações na conceituação do pacto entre 2006 e 2010; e outro sobre as prioridades nacionais estabelecidas e as alterações que as mesmas sofreram entre os anos de 2006 e Na segunda seção, abordamos especificamente o pacto de aprimoramento da gestão dos municípios. Este é um instrumento que foi elaborado mais recentemente e tem conteúdo bem objetivo, focado particularmente nas metas a serem alcançadas pelos entes municipais, no âmbito da gestão do Sistema Único de Assistência Social (SUAS), considerando os seus respectivos portes. Ao final, na seção destinada às considerações finais, argumentamos a favor das evidências de que: as motivações para a elaboração dos pactos de aprimoramento da gestão estadual são distintas daquelas que impulsionaram o pacto de aprimoramento da gestão municipal; e que parece ter havido baixa efetividade dos pactos de aprimoramento da gestão enquanto instrumentos de coordenação da atuação dos entes estaduais. 1. PACTO DE APRIMORAMENTO DA GESTÃO DOS ESTADOS E DO DISTRITO FEDERAL 1.1. As diretrizes para a elaboração da proposta de Pacto a ser apresentada ao Governo Federal pelos estados e DF (ano de 2006) O primeiro documento a ser apresentado sobre o pacto de aprimoramento da gestão estadual e do Distrito Federal é a Resolução CIT nº 5, de 15 de setembro de A partir de tal documento, a CIT publicizou uma primeira definição de pacto relacionada a este nível de governo, assim como os princípios e as prioridades que deveriam ser considerados (pelos estados e pelo Distrito Federal) durante a elaboração da proposta para o firmamento posterior do pacto entre cada ente federado e o Governo Federal. Ou seja, neste primeiro momento, cada Estado e o DF deveriam elaborar uma proposta específica que seguiria um fluxo de aprovação particular (conforme 3 É preciso explicitar que a resolução nº 3, de 18 de Abril de 2007, alterou o artigo 3º da resolução nº 5 de No entanto, as alterações modificaram prazos para o processo de celebração dos pactos, condicionando a apresentação em momentos específicos do ano a determinado tipo de repasse financeiro (completo ou proporcional). São alterações que podem ter tido impacto na adesão dos estados e do DF, mas que não modificaram o conteúdo e as prioridades do pacto de aprimoramento da gestão.

8 8 apresentamos adiante) para que o pacto entre o ente federado proponente e o Governo Federal fosse considerado vigente. Portanto, naquela ocasião, considerando a NOB/SUAS 2005 que disciplinava a operacionalização da Política Nacional de Assistência Social (PNAS) e visando dar continuidade ao processo de descentralização político administrativo e de organização do SUAS processo já previsto desde a Lei Nº 8.742, de 07 de Dezembro de 1993 (Lei Orgânica da Assistência Social/LOAS), a CIT estabeleceu o primeiro Pacto de Aprimoramento da Gestão Estadual e do Distrito Federal, que foi definido como: a celebração de compromisso entre o gestor estadual e do Distrito Federal com o Gestor Federal, visando a adequação dos órgãos executivos estaduais e do DF ao pleno exercício da gestão da assistência social no seu âmbito de competência (BRASIL, 2006). Entre os aspectos dos processos de constituição e de celebração do pacto, neste primeiro momento, merecem destaque: I) O que os documentos informam ter sido considerado no processo de elaboração das diretrizes e prioridades nacionais estabelecidas: as metas estabelecidas pela V Conferência Nacional de Assistência social (ocorrida em 2005) e pelas conferências estaduais e do distrito federal, respeitando o princípio da gradualidade, que fundamenta o SUAS; o estágio de organização e gestão existentes nos estados e DF; as prioridades para o aprimoramento da gestão estadual e do DF, pactuadas na CIT e deliberadas pelo Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS); as prioridades estaduais e do DF para o aprimoramento da gestão do SUAS, aprovadas no âmbito das Comissões Intergestores Bipartite (CIBs) 4 ; e os incentivos para tal aprimoramento, previstos pela NOB/SUAS II) O fluxo estabelecido para a elaboração e tramitação do pacto. Nota-se neste aspecto que os dois primeiros passos do processo de tramitação referem-se à constituição das diretrizes e prioridades que delineariam a elaboração posterior das propostas de pacto pelos estados e pelo Distrito Federal. Contudo, a mesma resolução que estabelece o fluxo processual já apresenta as prioridades nacionais pactuadas. As 4 As CIBs são instâncias similares à CIT, mas instaladas no âmbito de cada Estado, constituídas por representantes do gestor estadual e representantes dos gestores municipais indicados pelos Colegiados Estaduais dos Gestores Municipais de Assistência Social (COEGEMAS). Um mecanismo voltado principalmente à promoção de coordenação entre o Estado e seus municípios.

9 9 entrevistas com os gestores demonstraram que os passos iniciais são apresentados como componentes do fluxo apenas a título de informação do processo, dado que as decisões sobre as prioridades nacionais já havia ocorrido no momento em que o documento foi pactuado. Vejamos o fluxo estabelecido: 1º Pactuação na CIT das prioridades nacionais para o aprimoramento da gestão, considerando as deliberações da V Conferência Nacional; 2º Pactuação das prioridades estaduais e do DF para o aprimoramento da gestão, nas CIBs e na CIT, respectivamente; 3º Elaboração da proposta de pacto pelo gestor estadual e do DF; 5 4º Criação de estratégias para o alcance das metas estabelecidas; 5º Definição de responsáveis e cronograma de execução; 6º Apreciação e pactuação nas CIBs das propostas de pacto elaboradas pelos estados e na CIT no caso do DF; 7º Apreciação e aprovação das propostas pelos conselhos estaduais de assistência social e do DF; 8º Encaminhamento das propostas para a análise do Gestor Federal e aguardo de manifestação formal sobre o documento; 9º Encaminhamento das propostas, pelo Gestor Federal, à CIT; 10º Apreciação e posicionamento da CIT sobre as propostas; 11º Apresentação ao CNAS das propostas de pacto; 12º Assinatura do Termo de Compromisso que celebra o pacto entre os gestores estaduais e do DF e o Gestor Federal; 13º Publicação, pelo Gestor Federal, do termo de compromisso 6. III) O que foi pactuado sobre a vigência e a garantia de cumprimento dos compromissos firmados: (a) Ficou estabelecido que o primeiro termo tivesse vigência de dois anos e fosse firmado até março de 2007 (primeiro ano de mandato, naquela ocasião, do próximo governo estadual e do DF); (b) Ficou estabelecido que os meios e recursos necessários à efetivação dos compromissos constantes no documento deveriam ser previstos no Plano Estadual Plurianual de Assistência Social e no Orçamento Estadual, assim como nos respectivos mecanismos do DF. (c) Ficou pactuado que o não cumprimento pelo Estado e pelo DF dos compromissos firmados acarretaria suspensão dos repasses federais definidos pela NOB/SUAS como incentivos de gestão estadual e do DF. (d) No caso de não cumprimento dos compromissos, inicialmente seria aberto 5 Ficou estabelecido que, quando acionado, o gestor federal deveria acompanhar e apoiar tecnicamente os estados e o DF neste processo. 6 Cabia à CIT analisar e decidir sobre a revisão do Pacto, seguindo o seguinte fluxo: (a) abertura do processo de revisão a partir de solicitação fundamentada pelos órgãos demandantes; (b) comunicação pela CIT aos estados e DF sobre a abertura do processo; (c) elaboração da fundamentação do pedido de revisão pelos estados ou DF; (d) apreciação do processo de revisão pela CIT; (e) definição de acordos sobre medidas e prazos entre o demandante da revisão, o Gestor Federal e a CIT; (f) pactuação da revisão pela CIT; (g) publicação da revisão no DOU.

10 10 procedimento administrativo, garantindo aos estados ou ao DF o direito à ampla defesa; no prazo de 60 dias a conclusão de tal procedimento seria submetido à CIT para pactuação das providências. A instância de recurso dos estados e do DF, no caso de suspensão, seria o CNAS. O documento sugere que o não cumprimento de um ou mais compromissos já acarretaria a suspensão dos repasses, dado que uma das alternativas aos estados, durante o processo administrativo instalado pelo não cumprimento do pacto, seria rever os compromissos estabelecidos. No entanto, as entrevistas evidenciaram que este dispositivo não chegou a ser colocado em prática. É de entendimento de todos os entrevistados que a relação com os estados não possibilitava ao nível federal estabelecer nenhum tipo de constrangimento mais efetivo para induzir o cumprimento das prioridades estabelecidas. Dito de forma resumida, de acordo com os entrevistados, desde o início da implantação do SUAS, a opção de alinhamento do gestor federal para deslanchar a implantação da política no território nacional sempre foi junto aos municípios, inclusive no que diz respeito ao repasse de recursos financeiros. Não havia elementos factíveis para barganhar ou pressionar os estados pelo cumprimento das prioridades, dado que as relações do gestor federal com os dois níveis de governo sempre foram muito díspares. IV As prioridades nacionais pactuadas para o aprimoramento da Gestão no biênio : (i) Início do processo de reordenamento institucional e programático dos órgãos estaduais e do DF para adequação ao SUAS; (ii) Descrição do território dos estados e DF em regiões e microrregiões, com identificação da implantação dos serviços regionais nos municípios-sede ou polo e municípios de abrangência; (iii) Prestação de apoio técnico aos municípios na estruturação e implantação de seus sistemas municipais; (iv) Coordenação, gerenciamento, execução e cofinanciamento de programas de capacitações de gestores, profissionais, conselheiros e prestadores de serviços; (v) Elaboração de proposta de instalação e coordenação do sistema estadual e do DF de monitoramento e avaliação de âmbito estadual e regional, por nível de proteção e em parceria com os sistemas municipais validados pelo sistema federal. O gestor federal seria o responsável por elaborar uma proposta de regulamentação do sistema de monitoramento e avaliação do pacto para apreciação na CIT. (vi) Definição do processo de transição para a municipalização da execução direta dos serviços de proteção social básica, contendo metas, responsáveis e prazos.

11 A ampliação da definição do pacto e as primeiras alterações nas prioridades nacionais estabelecidas Um ano após a publicação da Resolução CIT nº 5, o MDS publicou a Portaria MDS nº 350, de 03 de outubro de 2007, que também dispõe sobre a celebração do Pacto de Aprimoramento da Gestão dos Estados e do DF no contexto do SUAS 7. Neste documento, chama atenção a inclusão do Programa Bolsa Família e do Cadastro Único na conceituação do pacto, que passou a ser definido da seguinte forma: O Pacto de Aprimoramento da Gestão dos Estados e do Distrito Federal é o compromisso entre o MDS e os órgãos gestores da assistência social dos estados e do Distrito Federal que tem por objetivo o fortalecimento desses órgãos para o pleno exercício da gestão do SUAS, do Programa Bolsa Família(PBF) e do CAD Único no seu âmbito de competência (Brasil, 2007). Em função da inclusão do PBF e do CAD Único, do maior detalhamento de alguns dos aspectos já contemplados na Resolução/CIT nº 5 (apresentada no subitem anterior) e pela inclusão de outros aspectos ainda não considerados, as prioridades nacionais para o Pacto de Aprimoramento da Gestão sofreram algumas alterações. O conteúdo/redação passou a ser o seguinte: (i) reordenamento institucional e programático dos órgãos estaduais e do DF para adequação ao SUAS, respeitado o disposto NOB/RH/SUAS 8 ; (ii) descrição do território dos estados e DF em regiões e microrregiões, com identificação da implantação dos serviços regionais nos municípios-sede ou polo e municípios de abrangência, bem como da demanda pela estruturação de novos serviços; 9 (iii) prestação de apoio técnico aos municípios na estruturação e implantação de seus sistemas municipais, na gestão do 7 Importa salientar que este documento mantem a lógica de que cada Estado e o DF deveriam elaborar uma proposta específica que seguiria o fluxo de aprovação já mencionado para que o pacto entre cada ente federado e o Governo Federal fosse considerado vigente. 8 Acrescentado pela portaria nª 350, de outubro de 2007, com o seguinte detalhamento: (a) adequação da estrutura organizacional das secretarias de assistência social dos estados e DF; (b) adequação do quadro de pessoal à nova estrutura; (c) estruturação da área responsável pela gestão do trabalho e capacitação. 9 Acrescentado pela portaria nª 350, de outubro de 2007.

12 12 cadastro único e do Programa Bolsa Família; 10 (iv) coordenação, gerenciamento, execução e cofinanciamento de programas de capacitações de gestores, profissionais, conselheiros e prestadores de serviços; 11 (v) elaboração de proposta de instalação e coordenação do sistema estadual e do DF de informação, monitoramento e avaliação das ações de Assistência Social, do Cadastro Único e do Programa Bolsa Família; 12 (vi) definição do processo de transição para a municipalização da execução direta dos serviços de proteção social básica, contendo metas, responsáveis e prazos; (vii) implementação de estratégia para o cadastramento de povos indígenas e comunidades quilombolas; (viii) mobilização para documentação civil básica; (ix) mobilização para o cadastramento das com famílias com criança em situação de trabalho infantil; (x) promoção da utilização do CAD Único para a articulação e integração de outras políticas estaduais; (xi) definição de estratégias para aperfeiçoar a focalização dos programas que utilizam o CAD Único; (xii) avaliação, acompanhamento e proposta de alternativas para a melhoria na logística de pagamento de benefícios, distribuição e entrega de cartões; (xiii) mobilização da rede estadual e do Distrito Federal para o fornecimento de informações de frequências escolar, de acompanhamento de saúde e acompanhamento dos serviços socioeducativos. 13 As informações fornecidas pelos entrevistados dão conta de que a portaria do MDS/2007 publicada, portanto, um ano após a resolução CIT/2006 que estabeleceu o pacto dos estados/df, foi uma estratégia de fortalecimento institucional do mecanismo de coordenação, dado que portarias ministeriais, naquele contexto, tinham maiores possibilidades de serem acatadas do que as resoluções da CIT. Além disso, tratou-se de um momento de aproximação entre os serviços de assistência social e o benefício do Programa Bolsa Família, o que ensejou a inclusão de prioridades sobre o referido 10 Acrescentado pela portaria nª 350, de outubro de 2007, com o seguinte detalhamento: (a) apoio e orientação aos municípios na estruturação e funcionamento dos CRAS; (b) dos CREAS; (c) no acompanhamento das famílias do PBF que não estejam cumprindo as condicionalidades; (d) estímulo, apoio e orientação aos municípios para o cadastramento das famílias com crianças em trabalho infantil; (e) estímulo e orientação para que os municípios não habilitados e em gestão inicial se habilitem em gestão básica ou plena; (f) estímulo e apoio aos municípios na alimentação do CAD SUAS e demais sistemas de informação do MDS. 11 Detalhamento da portaria nº 350: (a) elaboração do plano de capacitação dos estados e do DF; (b) capacitações de gestores, técnicos, conselheiros e prestadores de serviços; (c) definição do cofinanciamento e da execução de programas de capacitação de gestores. 12 Acrescentado pela portaria nª 350, de outubro de 2007, com o seguinte detalhamento: (a) estruturação da área necessária; (b) avaliação da implantação e funcionamento da totalidade dos CRAS; (c) monitoramento da adequada focalização do BPC e do PBF; (d) monitoramento da implantação da política de gestão do trabalho nos municípios de acordo com as diretrizes da NOB/RH/SUAS. 13 Os pontos de vii a xiii foram acrescentados pela portaria Nª 350, de outubro de Ou seja, não constavam na Resolução/CIT nº 5 de 2006.

13 13 programa e também sobre a utilização do Cadastro Único no pacto. O que pode ser observado tanto em função do tratamento direto de tais aspectos, quanto pelas novas prioridades relacionadas à mobilização para o cadastramento de públicos específicos atendidos pela política de assistência social, como os indígenas, comunidades quilombolas e famílias com crianças em situação de trabalho infantil A Avaliação do Pacto de Aprimoramento da Gestão dos Estados/DF e a proposição e pactuação de uma nova versão (entre meados de 2009 e outubro de 2013). Três documentos indicam algumas das características do processo ocorrido após a tentativa de implementação do pacto elaborado a partir da resolução de 2006 e da portaria de 2007, apresentadas nas seções anteriores. O primeiro deles é o documento que sintetiza a Avaliação do Pacto de Aprimoramento da Gestão dos Estados e do Distrito Federal, realizada pelo Fórum Nacional de Secretários (as) de Estado de Assistência Social (FONSEAS); o segundo é a Resolução Nº 17, de 18 de novembro de 2010, que estabelece as prioridades nacionais e os compromissos do pacto para o quadriênio 2011/2014; e o terceiro é a Resolução/CIT Nº 16 de 03 de outubro de Trataremos dos três documentos neste subitem porque a análise documental sinalizou que os dois últimos são a publicização da pactuação realizada pela CIT sobre aspectos indicados pelo primeiro. Esta relação não foi claramente elucidada pelas entrevistas, mas entendemos que a comparação dos documentos por si só já permite sustenta-la. É importante salientar também que uma análise mais aprofundada do processo de avaliação realizado pelo FONSEAS demandaria verificar as propostas de pacto apresentadas pelos estados e o DF, documentos sobre os quais ainda não nos debruçamos. O trabalho com estes documentos seria importante tendo em vista que, de acordo com as entrevistas, os pactos elaborados pelos estados não foram padronizados. As prioridades nacionais deveriam ser seguidas, mas havia autonomia do ente estadual na elaboração do documento. Acessar as informações precisas do que de fato fora pactuado por cada ente estadual nos daria uma compreensão ainda mais densa da avaliação realizada. Neste sentido, cabe explicitar que as informações apresentadas e analisadas são aquelas constantes no documento de avaliação elaborado pelo Fórum Nacional de Secretários (as) de Estado de Assistência Social (FONSEAS), na

14 14 Resolução/CIT Nº 17, de 18 de novembro de 2010, na Resolução/CIT Nº 16 de 03 de outubro de 2013 e nas entrevistas realizadas com os gestores ligados à política. Vejamos, de forma breve, como tal processo se desenvolveu O documento do FONSEAS: avaliação do pacto e proposição de uma nova versão No ano de 2008 o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS) realizou uma oficina de planejamento com os Estados e o DF, visando definir diretrizes e ações prioritárias para o biênio 2009/2010. No entanto, em outubro do mesmo ano, o Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS) aprovou a prorrogação do Pacto em vigência (firmado em 2007). Não obtivemos informações precisas sobre os argumentos/justificativas de tal prorrogação. As entrevistas dão conta apenas de que, já naquele contexto, havia indicações ainda não sistematizadas de que as prioridades estabelecidas para o pacto não vinham sendo cumpridas. O fato é que, ainda em dezembro de 2008, o FONSEAS realizou um encontro com a participação de 17 Secretários Estaduais (titulares e adjuntos) para avaliar o pacto então prorrogado (não há indicação do período de prorrogação). Deste processo, constituiu-se uma comissão específica de técnicos e representantes dos Estados para discutir o pacto de gestão, enquanto um mecanismo de contribuição no caminho de consolidação do SUAS. De acordo com o documento que sintetiza a avaliação do pacto, publicado pelo FONSEAS em 2010, as discussões desta comissão tiveram como produto a elaboração de um documento de orientação aos estados/df. Mas, no ano de 2009, a vice-presidência do FONSEAS se comprometeu em reunião a realizar encontros regionais em fevereiro de 2010 para avaliar, rediscutir e propor definições de conteúdo de tal documento do fórum que seria a orientação aos estados/df no que diz respeito ao pacto. Após a realização dos encontros regionais de março a maio de 2010, o FONSEAS apresentou em julho do mesmo ano um documento que era a sistematização da Avaliação do Pacto de Aprimoramento da Gestão dos Estados e do Distrito Federal. Neste mesmo documento há também uma Proposta para a nova versão sistemática do Pacto de Aprimoramento da Gestão dos Estados e do Distrito Federal, dado que a avaliação da implementação das prioridades nacionais estabelecidas acabou sendo extremamente negativa, conforme veremos no próximo tópico.

15 15 O documento de avaliação do FONSEAS informa que o pacto foi assinado entre os 26 estados e o DF em Mas, conforme já mencionamos, não fica claro a partir dos documentos e das entrevistas, se tal referência sobre a adesão diz respeito aos planos que deveriam ser elaborados pelos estados e o DF e submetidos ao governo federal ou se está sendo considerado apenas os documentos (Resolução/CIT 2006 e Portaria/MDS 2007, mencionadas nas seções anteriores) que, em tese, apresentam apenas as diretrizes para a elaboração dos planos que seriam pactuados. Importa salientar também que parte das entrevistas trouxe a informação de que o referido processo de avaliação foi realizado pelo FONSEAS em virtude da existência de um dispositivo da resolução de 2006, que determinava a avaliação da implementação do pacto bienalmente. E ainda, que na ocasião em que a avaliação foi realizada, a composição do FONSEAS contava com vários componentes ligados à área acadêmica, que puxaram e executaram o referido processo. Em uma das entrevistas temos a seguinte afirmação: Tinha que ser feito e, como estávamos ali, resolvemos fazer. Entendimento que retiraria do FONSEAS qualquer interesse mais específico na realização da avaliação, o que não parece factível quando observamos o conteúdo do documento, tanto no que diz respeito à avaliação em si mesma, quanto no que se refere à proposta para a nova versão sistemática do pacto. A análise documental indica que o processo de avaliação iniciado em 2009, que culminou na resolução de 2010, parece evidenciar um movimento com dois objetivos centrais por parte dos estados: (a) realizar adequações no pacto enquanto instrumento de coordenação federativa, com vistas a torna-lo mais exequível e, consequentemente, efetivo; e, ao mesmo tempo, (b) um processo que garantisse uma relação menos subordinada dos estados/df junto ao gestor federal. Na sequencia deste subitem, apresentamos separadamente o conteúdo das duas partes do documento elaborado pelo FONSEAS. Primeiramente tratamos da avaliação e, posteriormente, da proposta da nova versão do pacto As dificuldades identificadas pelo FONSEAS para a efetiva implementação das prioridades nacionais que haviam sido estabelecidas para o biênio Pontos referentes às prioridades vii, viii, xix, x, xi, xii e xiii, que constam na Portaria MDS nº 350, de 03 de outubro de 2007 (apresentada em subitem anterior), foram avaliados pelo FONSEAS no bojo das seis primeiras prioridades.

16 16 I - Reordenamento institucional e programático do órgão gestor de assistência social para adequação ao SUAS, respeitado o disposto na NOB-RH/SUAS. Dificuldades Identificadas: quadro de recursos humanos insuficiente para o atendimento à demanda de trabalho; número reduzido de Estados que pactuaram e/ou implantaram ações para a estruturação de área responsável pela gestão do trabalho e capacitação; estruturação da área responsável pela gestão do trabalho e capacitação sem observância integral às regras da NOB-RH/SUAS; baixo índice de realização de concurso público; Plano de Cargos, Carreiras e Salários inadequados, insuficientes ou inexistentes; falta de capacitação para as equipes de recursos humanos dos Estados e do DF. II - Descrição da organização do Estado ou do Distrito Federal em regiões e microrregiões, com identificação da implantação dos serviços de caráter regional, dos Municípios-sede ou polo e respectivos Municípios de abrangência, bem como da demanda pela estruturação de novos serviços. Dificuldades Identificadas: organização da Proteção Social Especial na estruturação do atendimento e na relação com as demais políticas públicas; ausência de identificação e de definição da rede de atendimento regional; subnotificação dos registros de riscos sociais; operacionalização precária ou burocratizada do cofinanciamento dos serviços da Proteção Social Especial; ausência de efetivação dos Consórcios Regionais; ausência de diretrizes e de diagnósticos para subsidiar a discussão e a concretização da regionalização dos serviços; frágil compreensão ou falta de referência para a implantação e implementação do CREAS regional pelos Estados e DF; ausência de pactuação dos valores de cofinanciamento compartilhado entre os entes federados com base em custos de serviços. III - Prestação de apoio técnico aos Municípios na estruturação e implantação de seus Sistemas Municipais de Assistência Social, na gestão do Cadastro Único e do Programa Bolsa Família. Dificuldades Identificadas: insuficiência de recursos humanos para assessorar e acompanhar o funcionamento das Unidades dos CRAS, CREAS e do Programa Bolsa Família; precário acompanhamento, monitoramento e gestão dos recursos federais junto aos municípios desabilitados; imprecisão na cobertura de despesas realizadas com os recursos do IGD; baixa adesão da área da saúde no acompanhamento das condicionalidades ou baixa cobertura da Estratégia da Saúde da Família no fornecimento de dados para alimentar o sistema; baixa implementação das deliberações das Conferências; restrita assessoria prestada aos municípios, a partir de

17 17 demandas pontuais e de formas descontínuas; falta de planejamento e articulação entre equipes que realizam visitas de assessoria aos municípios; insuficiência de profissionais do SUAS, especialmente assistentes sociais, nas equipes estaduais; equipes com baixa capacitação técnica. IV - Coordenação, gerenciamento, execução e cofinanciamento de programas de capacitação de gestores, profissionais, conselheiros e prestadores de serviços. Dificuldades Identificadas: ausência de Política Nacional de Educação permanente no SUAS; inexistência do Plano de Capacitação dos trabalhadores em âmbito estadual; alta rotatividade dos trabalhadores sociais nos municípios e estados; redução de oferta de vagas nas capacitações realizadas; baixa participação de gestores e de conselheiros não governamentais nas capacitações; ausência de processos articulados e planejados de educação permanente; reduzido número de parcerias com Universidades, núcleos de estudos, pesquisas e assemelhados. V - Elaboração de proposta para instalação e coordenação do sistema estadual de informação, monitoramento e avaliação das ações de Assistência Social, do Cadastro Único e do Programa Bolsa Família. Dificuldades Identificadas: insuficiência de Planos Estaduais e do Distrito Federal de Monitoramento e Avaliação dos programas, projetos e serviços do Sistema Único de Assistência Social (SUAS); falta de estruturação da área de gestão da informação; falta de conhecimento na área de informática, por alguns técnicos, dificultando o manuseio do sistema de informação; insuficiência de assessoramento, por parte do MDS, na área da gestão da informação; ausência de integração dos sistemas informacionais das esferas estadual e federal; reduzida incorporação da tecnologia da informação na área da assistência social; descontinuidade na efetivação do protocolo SUAS 01 na gestão da informação; ausência de efetivação do alinhamento conceitual sobre monitoramento e avaliação, acordados no primeiro seminário de monitoramento. VI - Definição de processo de transição para a municipalização da execução direta de serviços de proteção social básica. Dificuldades Identificadas: indefinição política de governos estaduais e municipais; morosidade na definição dos trâmites para a municipalização dos serviços; baixa capacidade técnica e financeira dos municípios para assumir os serviços A proposta para a nova versão sistemática e a pactuação dos compromissos do gestor federal em 2010.

18 18 Conforme mencionado, o documento de avaliação do FONSEAS, divulgado em 2010, também apresentou uma redefinição das prioridades nacionais, estabelecendo metas a serem alcançadas em cada uma delas; além de ter qualificado e explicitado os compromissos do gestor federal no pacto. No mesmo ano em que o documento de avaliação do FONSEAS foi divulgado, a CIT publicou em 18 de novembro, a Resolução 17. Este documento (i) estabeleceu as prioridades nacionais para o quadriênio ; (ii) manteve a lógica de que cada Estado e o DF deveriam elaborar uma proposta específica que seguiria um fluxo de aprovação para que o pacto fosse considerado vigente; (iii) manteve as prioridades nacionais estabelecidas anteriormente (pela resolução e portaria de 2006 e 2007) 16 ; mas (iv) acolheu quase que integralmente a proposta do FONSEAS sobre os compromissos do gestor federal no pacto. A partir desta resolução, portanto, ocorre o adensamento dos compromissos do gestor federal que passam a estar explicitados de forma mais clara e objetiva no âmbito do pacto, de acordo com a proposta apresentada no mesmo ano pelo FONSEAS. Os Compromissos do Gestor Federal propostos pelo FONSEAS e pactuadas pela CIT por meio da Resolução Nº 17, de 18 de novembro de 2010 são os seguintes: I - Realizar campanha nacional pela aprovação do Projeto de Lei nº 3.077/08 - PL SUAS; II - Prestar apoio técnico sistemático e continuado aos Estados e Distrito Federal, para execução do Pacto de Aprimoramento de Gestão; III - Disponibilizar apoio técnico para a regulamentação do SUAS, por meio de legislações e normativas, dos fluxos e dos padrões de qualidade de atendimento dos serviços de Proteção Social Básica e Especial; IV - Disponibilizar apoio técnico e tecnológico para operacionalização e regulamentação do repasse regular e automático fundo a fundo do cofinanciamento estadual. V - Intermediar a relação política e institucional com os chefes dos executivos estaduais para a municipalização dos serviços de Proteção Social Básica e Especial; VI - Promover o alinhamento programático entre Estados, Distrito Federal e MDS para elaboração do Plano Nacional de Capacitação; VII - Padronizar o Sistema de Informação, Monitoramento e Avaliação, abrangendo toda a Política de Assistência Social, com especificação de metodologia, instrumentais e indicadores sociais; VIII - Promover a 15 A partir desta resolução, o pacto passa a ter vigência de quatro anos. Tal recomendação também havia sido feita pelo FONSEAS no documento de avaliação. 16 A redefinição das prioridades e metas nacionais do FONSEAS será objeto de pactuação na portaria de 2013, conforme demonstramos adiante.

19 19 integração dos aplicativos da REDE SUAS; IX - Disponibilizar a base de dados dos sistemas informacionais ou criação de mecanismos de acesso e interface entre os bancos de dados federal e estaduais; X - Regulamentar os repasses de incentivo a gestão estadual e do Distrito Federal com sua unificação e transferência regular e automática, considerando o cumprimento das prioridades nacionais. Na mesma direção de definir e tornar explícito os compromissos do gestor federal, esta resolução apresenta uma redefinição do conceito de pacto, cuja principal inovação é dar atenção às atribuições e à autonomia dos entes envolvidos. A redação do conceito passa a ser a seguinte: O Pacto de Aprimoramento da Gestão traduz o compromisso firmado entre os órgãos gestores da política de assistência social dos Estados e do Distrito Federal com o órgão Gestor Federal, consubstanciado na concepção do pacto federativo permanente e progressivo, com o objetivo de propiciar o fortalecimento desses órgãos para o pleno exercício da gestão do Sistema Único de Assistência Social - SUAS, do Programa Bolsa Família - PBF e do Cadastro Único para Programas Sociais do Governo Federal - Cadúnico, no seu âmbito de competência, considerando a autonomia e as atribuições dos respectivos entes envolvidos (Brasil, 2010). Conforme veremos no próximo subitem, em 2013 uma nova pactuação da CIT (Resolução/CIT nº 16, de 03 de outubro de 2013) reviu as prioridades e estabeleceu metas a serem alcançadas pelos estados em relação a cada uma delas. Neste processo de revisão, contudo, a obrigatoriedade de elaboração de uma proposta de pacto pelo nível estadual/df, que deveria ser apresentado ao gestor federal e que seguiria um fluxo para ser aprovado, foi abolida. A partir de então, as prioridades e metas informadas na resolução de 2013 passaram a ser o pacto em si mesmo, não havendo necessidade de elaboração de documento posterior para firmamento dos compromissos. Nossa análise é de que tal procedimento extinguiu um importante instrumento legal no âmbito da política, que consistia minimamente em uma prerrogativa para que o gestor federal pudesse constranger cada ente do nível estadual/df, de forma particular, a cumprir o acordo estabelecido. A análise documental parece indicar que, dada a explicitação dos compromissos do gestor federal e a redefinição do conceito de pacto, a publicação da Resolução Nº 17, de 18 de novembro de 2010, representou uma conquista do nível

20 20 estadual de governo, no sentido de garantir uma relação menos subordinada junto ao gestor federal, no que diz respeito ao pacto. Já a revisão das prioridades e o estabelecimento das metas que são tornadas públicas pela Resolução/CIT nº 16, de 03 de outubro de 2013, conforme veremos na próxima seção, significaram o alcance do objetivo dos gestores estaduais de realizar adequações no pacto enquanto instrumento de coordenação federativa mais exequível. No próximo tópico apresentamos as prioridades redefinidas e as metas estabelecidas em Importa frisar que, após realização de checagem comparativa entre a proposta apresentada pelo FONSEAS em 2010 e os dispostos da resolução nº 16 de 2013, verificou-se que, com algumas especificações e pequenas mudanças, a proposta apresentada pelo FONSEAS, referente às prioridades nacionais, consta quase que integralmente nas disposições da resolução. Por outro lado, a resolução altera os compromissos do gestor federal propostos pelo FONSEAS, pactuados por meio da Resolução Nº 17, de 18 de novembro de Vejamos A revisão das prioridades e o estabelecimento de metas detalhadas a serem alcançadas pelos estados/df (Resolução/CIT nº 16, de 03 de outubro de 2013). (i) Reordenamento institucional e programático dos órgãos gestores da assistência social dos Estados para adequação ao SUAS. Metas: (a) atingir em 100% dos Estados com instituição na estrutura do órgão gestor de assistência social, áreas constituídas como subdivisões administrativas da Proteção Social Básica, Proteção Social Especial, Gestão do Fundo Estadual de Assistência Social e Gestão do SUAS com competência de Gestão do Trabalho e Vigilância Socioassistencial; (b) Atingir em 100% dos Estados quadro de pessoal efetivo correspondente às funções de gestão no órgão e em suas unidades administrativas descentralizadas, se houver, assim como as equipes de referência das unidades públicas; (ii) Ampliação da cobertura do Serviço de Proteção e Atendimento Especializado a Famílias e Indivíduos - PAEFI e Serviço de Acolhimento de Crianças e Adolescentes em municípios de Pequeno Porte I e II. Metas: (a) implantar ou ampliar os Centros de Referência Especializado de Assistência Social (CREAS) regionais até 2015, conforme pactuação na CIT e deliberado pelo CNAS; (b) garantir a cobertura de PAEFI/CREAS nos Municípios de Pequeno Porte I com unidades Municipais; (c) pactuar na Comissão Intergestores Bipartite - CIB o

21 21 desenho da regionalização do PAEFI, executados no âmbito dos CREAS, conforme parâmetros pactuados na CIT e deliberados pelo CNAS; (d) atingir até 2015 cobertura de 0,5 vagas de acolhimento de crianças e adolescentes por mil crianças nas microrregiões definidas pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE, assegurando cobertura para as populações dos Municípios abaixo de 50 mil habitantes; (e) pactuar na CIB o desenho da regionalização do Serviço de Acolhimento Institucional e Familiar para Crianças e Adolescentes, conforme parâmetros pactuados na CIT e deliberados pelo CNAS; (f) cofinanciar os serviços regionais de média e alta complexidade, conforme pactuação na CIT e deliberação do CNAS. (iii) Apoio técnico aos Municípios na estruturação e implantação de seus Sistemas Municipais de Assistência Social, na gestão do Cadastro Único para Programas Sociais do Governo Federal CAD Único e do Programa Bolsa Família. Metas: (a) apresentar na CIB plano anual de apoio técnico aos Municípios para o alcance das metas do Pacto de Aprimoramento do SUAS; (b) apoiar 100% dos Municípios para o alcance das metas do Pacto de Aprimoramento do SUAS; (c) participar dos encontros trimestrais com as equipes do Ministério do Desenvolvimento Social- MDS para apoio e assessoramento técnico e individualizado. (iv) Coordenação, gerenciamento, execução e cofinanciamento dos programas de capacitação para gestores, trabalhadores e conselheiros conforme metas específicas, pactuadas na CIT e deliberadas pelo CNAS, para cada Estado e Distrito Federal cuja meta, no âmbito do Capacita SUAS, é de capacitar trabalhadores prioritariamente com vínculo formal, totalizando trabalhadores capacitados até (v) Implantação de sistemática de informação, monitoramento e avaliação dos serviços socioassistenciais, bem como de vigilância de situações de risco e vulnerabilidade no Estado. Metas: (a) implantar e unificar sistemas de informação, monitoramento e vigilância, em consonância com os sistemas nacionais; (b) realizar, em parceria com o MDS e municípios, diagnóstico socioterritorial sobre violações de direito e ofertas necessárias. (vi) Definição do processo de transição da municipalização da execução direta estadual de serviços da Proteção Social Básica e dos Serviços de Acolhimento Institucional para Crianças e Adolescentes executados em municípios de grande porte ou metrópoles, contendo metas, responsáveis e prazos. Metas: (a) pactuar na CIB o plano de municipalização dos serviços de Proteção Social Básica nos Estados que